I. Qu`est-ce que l`Etat

ANALYSE ECONOMIQUE DU ROLE ET DES FONCTIONS
ECONOMIQUES DE L’ETAT
I. Qu’est-ce que l’Etat ?
Longtemps, la définition même du terme introduit une vision a priori :
Pour Marx, un « boa constrictor » (Le 18 brumaire de Louis-Napoléon Bonaparte)
Pour Hobbes, un « Léviathan »
Dans les légendes ou la vision des sociétés paysannes, l’Etat est comparé à un dragon
(Ismaël Kadoré)
Dans la pensée populaire, l’Etat a rarement une image positive. Il est assimilé à un pouvoir
lointain, contraignant, qui dispose de la force pour faire appliquer ses directives. Cette
représentation est confortée par l’Histoire et le caractère souvent autocratique de l’Etat qui lui
confère une place à part. Georges Dumézil distingue une division trifonctionnelle des sociétés
indo-européennes dans Mythes et épopées :
_ Souveraineté magique et juridique
_ Force physique et principalement guerrière
_ Richesse tranquille et féconde
Le pouvoir politique est séparé des autres fonctions de la vie sociale.
Cette idéalisation se retrouve dans la vision de l’Etat comme pouvoir confisqué,
réservé à quelques-uns et que des règles savantes permettent de maintenir en quelques mains
(loi salique et droit d’aînesse). Le pouvoir d’Etat est souvent oligarchique, d’où la question
des caractéristiques de l’élite au pouvoir. Y a-t-il circulation des élites (Pareto, Mosca) ou au
contraire stratégie de reproduction (Bourdieu, Marx) ? Pour Raymond Aron, le problème n’est
pas de savoir par qui, mais pour qui le pouvoir est détenu. L’oligarchie est nécessaire, mais
doit être orientée vers certains objectifs (La République). L’Etat est alors précisé par un
adjectif : à l’Etat autocratique s’oppose le démocratique, au totalitaire l’autogestionnaire. La
science politique établit des classements et s’interroge sur les différentes règles de
fonctionnement des divers types d’Etat.
La montée en puissance des Etats semble être un phénomène qui caractérise les
sociétés modernes. Pour Fernand Braudel comme pour I. Wallerstein, le capitalisme se
caractérise sur la longue période comme indissolublement lié à la présence de l’Etat, qui
s’adapte aux conjonctures auxquelles il est confronté.
Dans les années 80, des anthropologues soulèvent la question de l’existence de l’Etat dans les
sociétés dites primitives. Les auteurs développent, dans une tradition rousseauiste, la thèse de
sociétés sans Etat (Clastres). W. Lapier réfute cette idée et établit l’existence de l’Etat dans les
sociétés primitives sous des formes particulières visant à assurer le respect des valeurs et des
normes de fonctionnement de la société. Il s’assimile à une morale. L’Etat peut donc
s’affirmer par l’existence d’institutions qui assurent la cohésion sociale et constituent un enjeu
pour l’ensemble des membres de la société. Elles assurent la reproduction de la société et
rendent nécessaire l’existence d’instruments de contrôle social, voire de répression. Pour
Max Weber, l’Etat se caractérise par l’existence et la détention du monopole de la violence
légale : cette acception atemporelle peut connaître des formes évolutives. La forme
bureaucratique de l’Etat correspond à la mise en place du pouvoir légal rationnel.
A l’ère moderne, l’Etat est matérialisé par des institutions qui permettent d’assurer son
fonctionnement dans le respect de règles. Les sociétés démocratiques proposent une définition
juridique de l’Etat qui représente l’intérêt général et en assure la défense (notion retenue en
France par le Conseil d’Etat). La défense de l’intérêt général justifie les prérogatives de la
puissance publique et la notion de service public, tâches accomplies par l’Etat dans l’intérêt
supérieur de la Nation qui peut contrarier un intérêt privé (expropriation). L’organisation
bureaucratique est justifiée pour éviter l’influence de particuliers dans l’action étatique et
suppose l’existence de personnel spécialisé, protégé, chargé d’appliquer une réglementation et
d’assurer sa fonction en toute indépendance. Les relations des fonctionnaires avec les autres
membres de la société sont impersonnelles. Dans la vision marxiste, au contraire, l’Etat n’est
pas impersonnel, il est l’agent d’un groupe social, ce qui explique que Marx préconise la
dictature du prolétariat.
Pour Weber ou Durkheim, l’Etat est un instrument fonctionnel des sociétés modernes. Le
modèle wébérien est plus idéaliste que réaliste.
L’Etat démocratique ne cesse de susciter des polémiques. Pour Etzioni, le propre des
sociétés démocratiques est de remettre constamment en cause l’Etat et le pouvoir d’Etat. La
conquête de l’Etat fait place à des luttes intestines et rivalités personnelles (Lorenzaccio).
L’Etat est le produit d’une épigenèse. Les Etats libéraux développent dans ce contexte des
contre-pouvoirs pour éviter les dérives de l’Etat. Seul le pouvoir limite le pouvoir (voir
Pareto, vieux lions contre jeunes loups). Depuis quelques années, l’omnipotence de l’Etat est
contestée. La critique libérale remet au goût du jour une remise en cause des comportements
bureaucratiques. Pour Buchanan, la bureaucratie conduit à des abus (théorie du cycle
électoral) par le développement du lobbying. Dans un courant hérité du XIX°, l’Etat peut
jouer un rôle de protection des individus face aux risques de la vie sociale et aux forces
incontrôlables du marché (saint-simonisme, keynésianisme, gaullisme).
II. L’Etat dans l’analyse économique
L’analyse économique et historique de l’Etat considère l’existence de trois âges depuis la
Révolution Industrielle : - l’Etat des débuts (« Etat gendarme ») replié sur ses fonctions
régaliennes et chargé d’organiser les conditions du capitalisme entrepreneurial
- L’Etat-Providence né de la « myopie des marchés » (crise de la régulation libérale) à
la naissance des théories du déséquilibre
- la fin des Etats-nations : ce troisième âge se traduit par une remise en cause de la
régulation de l’après-guerre et implique les problématiques d’aujourd’hui. Les
théoriciens relisent la théorie au regard de l’actualité économique.
L’émergence de l’Etat comme acteur économique à part entière est le résultat d’une crise et de
la nécessité de pallier les failles du marché
A. Une intervention justifiée par la crise des règles du marché
La théorie des biens collectifs est développée dans les années 20 par Pigou puis reprise dans
les années 50 par Samuelson. Selon Samuelson, chaque individu tente de se comporter en
passager clandestin (utiliser un bien collectif sans le payer en ne révélant pas ses préférences),
ce qui perturbe le jeu du marché.
Dans la théorie néoclassique, l’équilibre suppose la réalisation d’hypothèses :
_ Existence d’une situation de concurrence (atomicité) : grand nombre d’entreprises
_ Existence d’un système de prix qui révèle les préférences des consommateurs
_ Fonction de production à rendements décroissants
_ Hausse du coût marginal au-delà d’une certaine production
Quatre situations rendent donc impossible la satisfaction des besoins par l’intermédiaire du
marché, pour lesquelles l’économie admet l’intervention de l’Etat, cependant remise en cause
par la nouvelle école classique :
1. La production de biens non divisibles
L’optimum parétien suppose l’inexistence de biens et services figurant simultanément dans
les fonctions d’utilité. Mais il y a des biens dont l’offre est techniquement indivisible (pas de
principe d’exclusion : qui ne paye pas n’y a pas droit). Seule une collectivité publique peut se
permettre, grâce au droit d’imposition, de les produire.
Le noyau dur de l’économie publique est constitué des biens régaliens (sécurité intérieure et
extérieure, justice). Musgrave y ajoute des biens dont l’offre n’est pas indivisible mais dont
l’utilité sociale nécessite qu’ils s’intègrent aux biens collectifs : éducation et santé, les biens
tutélaires. Comment déterminer la liste des biens publics ? _ Vote
_ Sondage
_ Méthode du cavalier libre de Buchanan : chacun a tendance à tenter de devenir un cavalier
libre qui jouit d'un bien ou d'un service à consommation jointe sans en partager les coûts.
_ Unanimité pour Wicksell (mais cette méthode est irréaliste, paradoxe de Condorcet)
Pour Arrow, il n’y a pas de méthode de passage d’un ensemble de préférences individuelles à
un pré-ordre social => apparition d’arbitraires et inégalités de l’allocation des ressources
(théorème d’Arrow : il n’existe pas de procédure non dictatoriale permettant une révélation
des préférences individuelles susceptible de garantir la cohérence des choix collectifs).
2. La manifestation d’effets externes
L’analyse néoclassique montre que les biens publics pourraient être produits par le secteur
privé. Ils ne le sont pas parce qu’ils produisent des effets externes : des phénomènes
extérieurs à l’entreprise qui témoignent de l’interdépendance des agents économiques. Ils
contredisent l’analyse microéconomique du producteur. Il existe notamment des
déséconomies externes liées à l’acte de production et de consommation (pollution, épuisement
des matières premières, raréfaction des ressources halieutiques…).
Marshall est à l’origine de la théorie des effets externes, reprises par Pigou dans Economic of
Welfare (Economie du Bien-être) pour justifier un système de taxation / subvention
permettant d’internaliser les externalités. L’Etat peut corriger une situation grâce à l’impôt :
principe du pollueur payeur.
North et Coase énoncent la théorie des droits de propriété : l’Etat peut intervenir pour vendre
des droits aux externalités (taxation pour avoir le droit de polluer), soit par la réglementation
soit par la taxation.
Des innovations technologiques peuvent permettre de privatiser (réseau hertzien) et d’éviter le
risque du cavalier libre.
3. Des marchés non concurrentiels
Les rentes de monopole pénalisent le consommateur. L’Etat a longtemps œuvré par la
législation pour assurer la concurrence (lois anti-trusts, Sherman Act et Clayton Act ;
Direction de la concurrence en France ; commissaire européen à la concurrence, Mario
Monti). D’un point de vue libéral, la nationalisation peut être justifiée par des situations où
l’existence d’une concurrence serait contre-productive ou par le monopole. Les prix
administrés peuvent permettre à l’Etat d’assurer sa fonction de redistribution.
4. Les effets internes
Marshall note, à côté des externalités, des effets internes (qui seront repris par la théorie de la
croissance endogène) expliquant le maintien d’un processus de croissance en dépit de la loi
des rendements décroissants. Pour la NEC, les effets internes s’expliquent par certaines
formes d’intervention de l’Etat. Dans une économie complexe, l’interventionnisme est de plus
en plus nécessaire pour développer des secteurs privés rentables. Dans le droit fil de la loi de
Wagner, l’intervention de l’Etat est liée à la rentabilité du capital privé.
5. La croissance endogène
Le progrès technique a un rôle majeur dans la croissance de long terme ; il dépend des
dépenses de recherche, de formation, de la compétence fondée sur la pratique et peut être
assimilé à un bien public. Ces théories remettent en cause l’hypothèse des rendements
décroissants.
6. Une remise en cause de l’interventionnisme
Ces théories sont critiquées depuis trente ans au sein de l’école libérale. La théorie du
bien-être de Marshall et Pigou est essentiellement fondée sur une définition de l’intérêt
général héritée du XIX° siècle et d’un travail juridique. La notion est radicalement critiquée
par l’école du Public Choice (Buchanan, Tullock) qui applique l’analyse microéconomique
aux processus de décision des hommes publics pour éclairer le fonctionnement de l’Etat.
Faute de pouvoir déterminer objectivement l’intérêt général, le décideur maximise son revenu,
ses préférences individuelles et son pouvoir en donnant satisfaction à la fraction d’électeurs
dont dépend sa réélection. La théorie de la recherche de rente (rent seeking) montre que les
restrictions à la concurrence accordées par l’Etat sont destinées à satisfaire les lobbies. Le
Public Choice renoue ainsi avec l’analyse marxiste qui voit dans l’Etat l’expression d’intérêts
particuliers (en l’occurrence la bourgeoisie). L’Etat n’est pas un « despote bienveillant », la
démocratie n’est qu’un arrangement institutionnel permettant la prise de décision qui n’est
d’ailleurs pas fondée sur les préférences objectives mais sur le vote pour tel ou tel parti (et là,
même moi je dois avouer qu’ils n’ont pas tout à fait tort !).
Dans le modèle de Nordhaus, les hommes au pouvoir s’efforcent d’attirer de plus en
plus de nouveaux électeurs et de fidéliser les anciens (restaurateurs, hm ?) ; les dépenses
publiques évoluent donc selon un cycle dépendant étroitement de celui des élections. De plus,
les programmes doivent converger vers celui qui plaît à l’électeur médian (d’où blocage des
réformes).
Dans la théorie de la bureaucratie développée par Niskanen, les décideurs publics cherchent à
renforcer leur pouvoir à travers la part de budget qu’ils contrôlent, ce qui explique la tendance
à l’élévation du taux de PO. Pour Stigler, la réglementation a pour conséquence essentielle un
surcroît de coût pour le consommaterur.
Et la citation ultime est de cette vieille peau de Thatcher : « ma philosophie se fonde sur un
profond scepticisme quant à la possibilité qu’ont les hommes politiques de changer les
données fondamentales de l’économie et de la société : tout au plus peuvent-ils créer un cadre
dans lequel les capacités de leurs concitoyens seront mises en valeur et non écrasées. »
7. Un autre Etat ?
Le partage égalitaire des ressources pénalise la croissance selon les libéraux sans pour autant
être forcément équitable : une plus forte inégalité stimule l’incitation à la production de
richesses et le gâteau à se partager est plus gros (cqfd). Pour Friedman, la redistribution
devrait être opérée selon le principe d’un impôt négatif, de telle sorte que lorsque les revenus
du travail s’élèvent, cet impôt (= subvention) diminue mais que le revenu total demeure
croissant.
Enfin les libertariens (David Friedman, ça doit être le nom qui est maudit) remettent en cause
toute intervention de l’Etat, même dans le domaine social ou de société (y compris pour
assurer la sécurité intérieure ou extérieure et réglementer le trafic de stupéfiants…) au nom de
la liberté, principe absolu. Ils affirment qu’il n’y a aucun domaine où l’on puisse apporter la
preuve de la supériorité et de la nécessité de l’intervention étatique. Le marché conduit de luimême à un ordre spontané.
B. La mise en place de l’Etat-Providence
1. Une idée ancienne
L’idée s’exprime déjà au XIX° siècle. Dans Histoire de l’Etat-Providence, F. Ewald
montre que l’apparition de l’Etat-Providence résulte de la problématisation de l’accident au
XIX° siècle. Un projet libéral de réduction de l’incertitude rencontre une nouvelle technique
de calcul de probabilités. Le but de l’Etat libéral n’est pas d’assurer la sécurité, mais la sûreté
et la garantie des droits des existences. Liberté et insécurité sont en relation réciproque. « La
pauvreté peut être considérée comme un accident de la nature. Seul l’accident menace
l’exercice de la liberté libérale ». Le calcul des probabilités est le garant d’un gouvernement
par la liberté et permet de prendre position par rapport au risque de l’accident qui devient le
symbole de la liberté et la base de l’ordre social. La nature de l’accident industriel est sociale.
La problématisation de l’accident évolue avec l’industrialisation, il n’est plus « naturel » ou le
résultat d’un événement imprévisible.
Le XIX° siècle découvre le paupérisme, différent de la pauvreté : un phénomène endémique,
reproductible, héréditaire et qui s’étend : l’individu n’est plus responsable de la pauvreté, ce
qui justifie une législation du travail. Pour Ewald, cette législation est la première intervention
de l’Etat. Dans l’entreprise et la famille (encadrement de la liberté). L’habitat insalubre
démoralise les ouvriers. A la fin du XIX°, la législation Siegfried sur l’habitat social crée les
HBM. L’interventionnisme couvre rapidement l’ensemble de l’environnement ouvrier et
construit de nouvelles formes de solidarité (Durkheim).
Le pauvre est mis sous tutelle pour le prévenir contre la pauvreté. A côté des caisses
d’épargne sont mises en place progressivement des institutions d’encadrement de la pauvreté
par la mutualisation du risque. L’adhésion aux sociétés de secours mutuel qui se développent
après 1852 est volontaire mais le versement est rendu obligatoire par contrat (alors que la
caisse d’épargne suppose la volonté et la capacité d’économiser). On exerce une surveillance
sur les membres pour éviter les conséquences de l’inconduite de l’un d’entre eux. Les lois de
1850 instituent une caisse nationale des retraites et développent les sociétés de secours
mutuel sans instaurer l’obligation de l’assurance. La loi de 1898 sur l’accident du travail
impose en revanche l’obligation de l’assurance à toutes les entreprises mais révèle
l’opposition radicale entre les principes du projet libéral fondé sur la responsabilité
individuelle et la philosophie de l’Etat-Providence fondée sur l’existence d’un droit social des
individus indépendant de leur responsabilité. Au XX°, l’Etat-Providence s’étend de l’accident
à la retraite, la santé, le chômage, à tous les risques sociaux. La famille, institution
individuelle, est intégrée dans ce cadre.
Napoléon III puis Bismarck reconnaissent que le projet libéral n’a de chances de
succès que si la population y adhère à travers un contrat relevant du droit social.
L’organisation de la société comme un vaste système d’assurances est un enjeu politique :
l’assurance ne peut produire tous ses effets que si elle est nationale (loi des grands nombres).
Le New Deal, de la même façon, est d’abord un projet politique
2. Les mécanismes de l’Etat-Providence
L’effondrement des modes traditionnels de solidarité (villageoise ou communautaire)
laisse la place à une violence sociale nouvelle. Il faut donc mettre en place de nouveaux
mécanismes de solidarité dans une société en constant bouleversement, menacée par l’anomie
(Durkheim) qui les conduit à des comportements déviants. Le solidarisme appelle à une
intervention qui mette fin aux déséquilibres sociaux.
L’élasticité-revenu de la demande de biens publics est constamment supérieure à 1, ce qui
vérifie les lois de Wagner et d’Engel. Il faut cependant amender ce constat par la prise en
compte de l’effet-prix (les biens publics ont une faible productivité). L’accroissement du rôle
de l’Etat peut être accéléré par des phénomènes conjoncturels : guerres, crises. Quel usage
faire de cet accroissement structurel de la dépense publique ?
Peu à peu apparaît l’idée d’utiliser la puissance d’intervention de l’Etat pour influer
sur la conjoncture économique (le terme même de croissance n’existe pas avant 45). Les
politiques économiques de l’Etat deviennent actives, qu’elles soient monétaires ou
budgétaires (le déficit public rompt avec le sacro-saint équilibre). L’action du multiplicateur
keynésien donne à l’Etat une véritable fonction contra-cyclique. L’élaboration d’une fonction
de consommation nationale et la prise en compte de la propension marginale à consommer
donne une justification à la redistribution. Les interrelations existant entre les agents doivent
être prises en compte par les politiques économiques, en rupture avec la logique du primat de
l’individualisme méthodologique). La volonté des pouvoirs publics de mettre en œuvre des
mécanismes automatiques de régulation économique émerge dès le rapport Beveridge Social
insurance and allied services : assurer la protection sociale ne va pas sans optimiser la
croissance.
La création du National Health Service entraîne la centralisation de la gestion, l’unité de
cotisation, l’uniformité des prestations et crée les conditions d’une dynamique de la
croissance pour assurer l’équilibre entre offre et demande. La redistribution s’inscrit dans une
problématique du partage des gains de productivité et de la recherche d’une optimisation de la
croissance. La hausse de la propension à consommer des ménages relève aussi d’une logique
économique et vise, dans le cadre du compromis fordiste, à créer des débouchés pour une
industrie constamment menacée par la surproduction.
III.Les politiques de l’Etat
Pas encore fait… si tu veux t’y atteler Pascal (mélange entre les fiches techniques et le
bouquin de Teulon suffit à mon avis, tu peux rajouter si tu veux le bouquin rouge) dis-le moi,
sinon je m’en charge (tu l’entends mon soupir de martyre consentante, même si c’est un
pléonasme vicieux… ?).
A. La politique conjoncturelle
Elle est défendue par les keynésiens et néokeynésiens et se fonde essentiellement sur les deux
outils que sont les politiques budgétaire et monétaire. Elle peut s’accompagner de politiques
ciblées, contre le chômage par exemple, mais si celles-ci ne sont pas inscrites dans un cadre
global, elles ne peuvent avoir qu’un effet limité. D’où le recours à des politiques structurelles.
B. La politique structurelle
Contrairement à une légende tenace, les classiques ne sont pas tous farouchement opposés,
non seulement à l’existence, mais encore à l’intervention de l’Etat. Mais, d’Adam Smith
(« ouvrages d’art » et éducation notamment) aux théories de la croissance endogène (qui,
quand on y songe, reprennent les mêmes principes modernisés !), ils défendent toujours des s
politiques structurelles (les politiques conjoncturelles se heurtant aux anticipations adaptatives
/ rationnelles). Celles-ci sont difficilement irréversibles et exigent un certain engagement, tant
financier que sur le long terme. On distingue : politique industrielle, aménagement du
territoire, planification, nationalisations. Aujourd’hui s’y rajoutent les programmes qui visent
à flexibiliser les structures (eh oui, dans les politiques structurelles on déstructuralise, elle est
comme ça la vie !).
La politique industrielle, symbolisée par la présence d’un secrétaire d’Etat de l’Industrie et
des PME (DSK a été ministre de l’Industrie), a pour but de soutenir les entreprises
industrielles, plus ou moins directement. Elle repose sur une économie de financement
administré (aïe !) ou les aides à la recherche, dans la droite ligne du colbertisme (aïe aïe !) ;
elle peut également passer par des aides à la restructuration. La politique industrielle est
aujourd’hui bridée par Bruxelles (quoique, il y a un chapitre sur l’industrie à Maastricht,
comme quoi l’industrie est plus importante que le social).
Aujourd’hui, on peut considérer que la « politique commerciale stratégique » est une forme de
politique structurelle : la concurrence est souvent imparfaite, les firmes de grande taille
disposant d’un avantage (illégitime, serait-on tenté de dire) et pouvant se permettre de
pratiquer un quasi-dumping. Krugman justifie donc un certain interventionnisme étatique qui
permet aux champions nationaux de conquérir des parts de marché dans « l’oligopole
mondial » et l’on songe bien évidemment à Airbus. D’ailleurs (Valentini dixit) Clinton s’est
fait le commis voyageur des Etats-Unis pendant ses deux mandats.