la constitutionalisation des normes réglementant

LA CONSTITUTIONALISATION DES NORMES RÉGLEMENTANT
LE SYSTÈME JUDICIAIRE EN ROUMANIE
Nicolae COCHINESCU
Juge à la Cour Constitutionnelle de la Roumanie
1. La constitutionalisation du droit
Le concept relatif à la légalisation du droit découle du principe de la primauté de la
Constitution, conformément auquel les règles établies par la Loi fondamentale ont une force
juridique supérieure et elles s’imposent à toutes les autres normes juridiques, classées, selon le
schéma imaginé par Hans Kelsen, dans un système pyramidal.
1.1. La constitutionalisation du droit par l’augmentation des normes
constitutionnelles
Engendrées et nourries par la réalité sociale et politique, ces règles ne sont, éternellement
limitées, ni quantitativement, ni qualitativement, elles peuvent changer et s’enrichir par de
nouvelles règles, existant avec des statuts de normes et de principes fondamentaux dans d’autres
branches du droit, par des règles tirées de la jurisprudence de la Cour Constitutionnelle ou, tout
simplement, par des règles imposées par un moment historique donné.
Vu cette dynamique des règles constitutionnelles, la notion de constitutionalisation
du droit est comprise comme un processus « d’augmentation quantitative des normes
constitutionnelles ». Dans la littérature juridique, il est mentionné, à cet égard, «le principe de la
non-rétroactivité de la loi, la présomption d’innocence ou la bonne foi dans l’exercice des droits
et des libertés, des règles et des principes qui existaient dans le système juridique roumain où
elles étaient attestées et n’avaient pas de force juridique constitutionnelle».
1
La légalisation du droit par l’augmentation des normes constitutionnelles implique
l’activité des facteurs compétents pour initier et mener à bien la révision de la Constitution -
prévus à l’article 150 et à l’article 151 de la Constitution de la Roumanie – ainsi que l’activité
juridictionnelle de la Cour Constitutionnelle. À cet égard, un bon exemple est fourni par la
révision de la Constitution de la Roumanie par la Loi no 429/2003, approuvée par le référendum
national du 18-19 novembre 2003. Voici quelques règles et principes concernant la justice et
l’activité des organes judiciaires, introduits dans la Constitution à l’occasion de la révision:
– par l’article 1 alinéa (4), il a été consacré le principe de la séparation des pouvoirs dans
les termes suivants: «L’État est organisé conformément au principe de la séparation et de
l’équilibre des pouvoirs - législatif, exécutif et judiciaire - dans le cadre de la démocratie
constitutionnelle.» Le principe n’avait pas été expressément formulé lorsque la Constitution a été
adoptée, en 1991, mais, en revanche, il avait acquiert une expression législative par l’article 1 de
la Loi no 92/1992 sur l’organisation judiciaire, qui prévoyait que «e pouvoir judiciaire est séparé
des autres pouvoirs de l’État [...] »;
– l’article 21 sur l’accès libre à la justice a été complété par un alinéa (3), lequel a
consacré le droit à un procès équitable et le principe de la solution des causes dans un délai
raisonnable, et par un autre alinéa (4), par lequel il a été établi le caractère facultatif et gratuit
des juridictions administratives ;
1 Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu, Droit constitutionnel et institutions politiques, I tome, Éditions
All Beck, 2003, p.80.

– à l’article 123 (devenu, comme suite de la renumérotation, article 124), il a été inséré
un nouvel alinéa, par lequel ont été entérinés, constitutionnellement, les principes de l’unicité, de
l’impartialité et de l’égalité de la justice ;
– à l’article 132 (devenu, après la renumérotation, article 133) portant sur le rôle et la
structure du Conseil Supérieur de la Magistrature, il a été jugé que cette institution de l’autorité
judiciaire «est le garant de l’indépendance de la justice», en étant aussi prévus les pouvoirs
spécifiques par lesquels le dit conseil remplit cette fonction.
1.2. La constitutionalisation du droit comme suite de l’adaptation de la
législation aux règles et aux principes de la Constitution
Du principe de la primauté de la Constitution, il découle pour le législateur ordinaire une
double obligation, id est celle d’adopter des règles générales conformes à la Constitution et celle
d’abroger les actes normatifs à force de loi contraires à la Constitution.
On pourrait en dégager un deuxième sens du terme de légalisation du droit, à savoir celui
portant sur l’accomplissement de la concordance entre le système de réglementation
subordonné à la Constitution et les règles établies par la Constitution.
La constitutionalisation du droit, comprise dans ce second sens, ne peut être,
toutefois, réalisée en l’absence de l’existence de certains systèmes de contrôle vis-à-vis
de la constitutionnalité des lois et de garantie envers la suprématie de la Constitution. En
Roumanie, le problème a été résolu par la création de la Cour Constitutionnelle et par son
investissement d’agir en tant que «garant de la suprématie de la Constitution » - l’article
142 alinéa (1) de la Constitution – ainsi que d’avoir la compétence d’exercer un contrôle
sur la constitutionnalité des actes normatifs ayant force de loi. Cette prérogative de la
Cour est prévue à l’article 146 lettres a), b) et d) de la Loi fondamentale, dans les termes
suivants :
«La Cour Constitutionnelle a les attributions suivantes: a) elle se prononce sur la
constitutionnalité des lois, avant leur promulgation, sur saisine du Président de la Roumanie,
du président de l’une des deux Chambres, du Gouvernement, de la Haute Cour de Cassation
et de Justice, de l’Avocat du Peuple, de 50 députés au moins ou de 25 sénateurs au moins,
ainsi que d’office, sur les initiatives de révision de la Constitution; b) elle se prononce sur la
constitutionnalité des traités ou des autres accords internationaux, sur saisine du président de
l’une des deux Chambres, de 50 députés au moins ou de 25 sénateurs au moins; d) elle décide
des exceptions sur l’inconstitutionnalité des lois et des ordonnances, soulevées devant les
instances judiciaires ou d’arbitrage commercial; l’exception d’inconstitutionnalité peut être
directement soulevée par l’Avocat du Peuple ;[…] »
1.3. La situation de la législation antérieure
Durant le processus de transition du régime communiste au système
démocratique, juridiquement consacré par la Constitution de la Roumanie de 1991, il a
été aussi soulevé la question de la survie de la législation antérieure et du contrôle de sa
conformité avec la nouvelle Loi fondamentale.
Ainsi comme on le sait, l’abrogation d’une constitution n’engendre pas,
immédiatement et automatiquement, l’effondrement de tout le système juridique, lequel,
en partie, demeure en vigueur jusqu’à ce qu’une nouvelle constitution soit adoptée, et

même après, dans la mesure où il est compatible avec les règles et les principes de celle-
ci.
2
En Roumanie, la dernière constitution, adoptée sous le gouvernement communiste, celle de
l’année 1965, a été formellement et totalement abrogée par l’article 149 de la Constitution de 1991
(devenu, comme suite de la nouvelle numérotation, après la révision de la Constitution, article 153). En
partie, respectivement dans les sections visant les principes de l’organisation de l’État, la structure et la
compétence des institutions de l’État, la Constitution de 1965 avait été, implicitement, abrogée ou
modifiée par les actes normatifs à contenu organique adoptés par les organes du pouvoir instauré sur la
voie révolutionnaire, durant la troisième décade de décembre 1989, par les actes des organes
représentant le pouvoir ultérieurement créé, par l’intermédiaire de la négociation, par les partis politiques
démocratiques, récrés ou de fraîche date, ainsi que par les actes normatifs adoptés par le Parlement
résulté à la suite des élections de mai 1990. En outre, quelques autres actes normatifs adoptés lors de
l’ancien régime sont devenus inefficaces, aussi. Pourtant, la plupart des lois de droit privé, adoptées en
vertu de la Constitution de 1965, des autres constitutions datant de l’époque du gouvernement
communiste ou même en vertu des constitutions antérieures, étaient encore en vigueur. Ainsi, on a
continué d’appliquer le Code civil et le Code de procédure civile, adoptés en vertu de la Constitution de
1864 et amendés, par la suite, sous toutes les autres constitutions, le Code de la famille, adopté en 1954,
le Code du travail, adopté en 1972. Il a existé aussi une continuation quant à l’application d’actes
normatifs de droit public, tel que le Code pénal et le Code de procédure pénale, adoptés en 1969. Il s’y
agit uniquement de quelques exemples…
En ce qui concerne ces actes normatifs, la Constitution de la Roumanie de l’année 1991 a
réglé, par l’article 150 alinéa (1), «qu’ils resteront en vigueur tant qu’ils ne contreviennent pas à
la présente Constitution». À la fois, par l’alinéa (2) dudit article, il incombe au Conseil législatif
de réviser, dans les 12 mois à compter de la date d’entrée en vigueur de la loi relative à son
organisation, la conformité de la législation par rapport à la Constitution et «d’avancer au
Parlement ou, le cas échéant, au Gouvernement des propositions adéquates ». Par ces dispositions
de la Constitution de 1991, il a été octroyé, aussi, au Conseil législatif un pouvoir de contrôle
constitutionnel, limité, durant un laps de temps déterminé, ayant un objet précis et un but
spécifique – celui de saisir les autorités compétentes pour qu’elles décident d’abroger les actes
normatifs contraires à la Constitution. La Loi no 73/1993 pour la création, l’organisation et le
fonctionnement du Conseil législatif est entrée en vigueur le 5 novembre 1993, après sa
publication au Journal Officiel (Monitorul Oficial) de la Roumanie. Ainsi qu’il a été prévu,
compte tenu du volume considérable de textes législatifs susceptibles d’être analysés, il a été
impossible d’examiner en entier l’héritage législatif et de le clarifier dans les conditions stipulées
par l’article 150 alinéa (1) de la Constitution. En outre, en établissant le principe de l’abrogation
des lois et de tous les autres actes normatifs visés par le texte constitutionnel cité, la Loi
fondamentale n’a prévu pas de procédures de transition par lesquelles ait été jugée leur
inconstitutionnalité et soit réalisée leur élimination de l’ordre normatif, lors du laps de temps situé
entre l’entrée en vigueur de la Constitution et l’entrée dans l’exercice de ses pouvoirs du Conseil
législatif. Avant la création de la Cour Constitutionnelle, la question devait être résolue par les
cours judiciaires, avec des effets inter partes, en se fondant sur le principe de la suprématie de la
Constitution et sur les règles visant la succession des lois à travers le temps. À plusieurs reprises,
la Cour Constitutionnelle a jugé dans le sens de son adhésion à la présente solution. Ainsi, dans
les considérants de la Décision no 32 du 26 mai 1993 – donc, avant la création du Conseil
législatif – la Cour Constitutionnelle a retenu que «la juridiction de droit commun a non
seulement le droit, mais aussi l’obligation de décider si le texte de la loi dont l’application doit
être faite est encore en vigueur ou non. Cela implique le fait qu’elle doive statuer sur la
circonstance si le texte en question a été abrogé ou non, explicitement ou implicitement».
3
Mais,
lorsque la cour judiciaire n’a pas statué ou elle a trouvé que le texte ne contrevenait pas à la
2
Voir à cet égard, Philippe Ardant, Institutions politiques et Droit constitutionnel, 17e édition, L.G.D.J.,
2005, p.92.
3
La Cour Constitutionnelle, Décisions sur l’inconstitutionnalité, 1992-1998, Éditions C.H. Beck, 2007,
p.319

Constitution et il est resté, donc, en vigueur, la Cour Constitutionnelle a décidé qu’elle avait la
compétence de résoudre la question lors du contrôle exercé comme suite de sa saisine par la voie
de l’exception d’inconstitutionnalité. À cet égard, dans une affaire jugée par la Décision no 1 du
12 janvier 1993, la Cour a conclut que «la constatation de l’incidence de l’article 150, alinéa (1)
de la Constitution relève de la compétence de la Cour Constitutionnelle, du moment que
l’instance de jugement ne s’est pas prononcée sur le fait si les décrets attaqués, antérieurs à
l’entrée en vigueur de la Constitution, contreviennent ou non à celle-ci; sinon, cela signifierait
que la Cour elle-même admet l’applicabilité de textes contraires à la Constitution».
4
En guise de conclusions, il a incombé à la Cour Constitutionnelle - dans l’exercice de sa
prérogative relative au contrôle a posteriori de la constitutionnalité des lois, prévue à l’article 146 lettre
d) de la Constitution - la mission de l’assainissement de la législation antérieure à l’entrée en vigueur de
la Constitution de 1991.
5
Par ce qui s’en suit, je me suis proposé de présenter quelques données et réflexions sur
les statuts constitutionnels du système judiciaire en Roumanie et sur la contribution de la Cour
Constitutionnelle à la légalisation des actes normatifs censés réglementer l’organisation et le
fonctionnement de l’autorité judiciaire, ainsi qu’à celle d’autres actes concernant
l’administration de la justice.
2. Les statuts constitutionnels du pouvoir judiciaire en Roumanie
Après la chute du régime communiste, le 22 décembre 1989, dans les conditions de la
restructuration globale des institutions de l’État, la nécessité de la réforme visant la sphère
judiciaire s’imposait. Il s’agissait d’une vérité axiomatique, soit que les vieilles autorités
judiciaires, conçues pour servir un type de régime étatique totalitaire, fondées sur le principe du
gouvernement de la société, en ensemble, par le parti unique, ne satisfaisaient pas aux exigences
de l’État de droit démocratique, créé par la Révolution.
Les cours judiciaires et l’Office du procureur général ont continué, cependant, de
fonctionner, en se fondant sur les anciennes lois organiques, adaptées, bien sûr, à la nouvelle réalité,
jusqu’à la mise en application des lois relatives à l’organisation judiciaire, adoptées conformément à la
Constitution de la Roumanie de 1991. Il a été, ainsi, obtenu un répit d’observation et de réflexion sur
la manière dont la justice fonctionnait dans le système démocratique, insuffisant pour une recherche
systématique et approfondie, mais extrêmement fertile pour formuler les orientations nécessaires à la
réforme judiciaire et pour élaborer les premières étapes de cette réforme.
La Constitution de la Roumanie de 1991 a ouvert la voie d’une profonde réforme du
système judiciaire, par la consécration des principes généraux de l’État de droit – l’obligation
d’observer la Constitution, sa suprématie et les lois, la séparation des pouvoirs à l’intérieur de
l’État et l’accès libre à la justice – ainsi que par l’établissement des règles primordiales régissant
l’organisation et le fonctionnement de la justice.
Les normes fondamentales de l’organisation et du fonctionnement de la justice, établies
par la Constitution de 1991, représentent des critères de développement du système judiciaire en
Roumanie et, aussi, des limites de la réforme dans ce domaine. Les principales règles
d’organisation et de fonctionnement du pouvoir judiciaire, énoncées au chapitre VI de la
Constitution, titré L’autorité judiciaire, sont les suivantes:
a) l’autorité judiciaire est formée: des tribunaux, du Ministère Public et du Conseil
supérieur de la Magistrature; cette composition ne pourra être ni augmentée, par la loi, ni
diminuée;
b) la création d’instances extraordinaires est interdite; la justice est exercée par la Haute
Cour de Cassation et de Justice et par les autres instances judiciaires établies par la loi;
c) les séances des instances judiciaires sont publiques et la procédure judiciaire se déroule
en langue roumaine;
4
Ibidem, p.304.
5
Voir à cet égard, Prof. Dr Ioan Vida, Président de la Cour Constitutionnelle, Avant-propos à l’ouvrage
cité, p.XXIX.

d) les juges sont inamovibles, indépendants et ils ne se soumettent qu’à la loi; e) dans
l’activité judiciaire, le Ministère Public représente les intérêts généraux de la société; les
procureurs mènent leur activité suivant les principes de la légalité, de l’impartialité et du contrôle
hiérarchique;
f) les fonctions de procureur et de juge sont incompatibles avec toute autre fonction
publique ou privée, exception faite des fonctions pédagogiques de l’enseignement supérieur.
3. La constitutionalisation de la législation judiciaire
Par la Loi sur l’organisation judiciaire no 92/1992 et par l’ensemble des lois de procédure
consécutives à la Constitution de 1991, les changements suivants se sont produits, dans le
système judiciaire:
a) il a été ré-établi le système des cours d’appel, lesquelles avaient été dissoutes en 1952;
b) il a été aboli l’institution de la Procurature qui, conformément à la Constitution de
1965, remplissait une fonction distincte dans le cadre de l’État, celle d’assurer le respect de la
légalité, et il a été créé le Ministère Public, institution de l’autorité judiciaire;
c) il a été mis en place le Conseil supérieur de la Magistrature, organe avec des
compétences décisives quant à la nomination des juges et des procureurs, à l’avancement, au
transfert et à la responsabilité disciplinaire des magistrats;
d) il a été établi l’inamovibilité des juges et la stabilité des procureurs;
e) il a été réintroduit dans le procès pénal et civil l’appel, en tant qu’un deuxième degré
de juridiction;
f) il a été aboli le recours extraordinaire, tant dans le procès civil que dans celui pénal.
Après la révision de la Constitution de la Roumanie, réalisée en décembre 2003, la Loi
sur l’organisation judiciaire n° 92/1992 a été abrogée en 2004, en étant remplacée par la Loi no
303 sur les statuts des juges et des procureurs, la Loi no 304 pour l’organisation judiciaire, les
deux datant du 28 juin 2004, et la Loi no 317 du 1er juillet 2004 concernant le Conseil supérieur de
la Magistrature. Un an plus tard, les trois lois ont été modifiées par la Loi no 247/2005 sur la
réforme dans les sphères de la propriété et de la justice.
On peut parler, en Roumanie, d’une réforme judiciaire soutenue, caractérisée par
l’approfondissement progressif des règles d’organisation des institutions représentant le
pouvoir judiciaire et des règles de procédure judiciaire par rapport aux normes et aux
principes de la Constitution et, notamment, aux règles fixées par les pactes et les traités
internationaux auxquels la Roumanie est partie. Ce processus se déroule en deux directions,
l’une législative - comme je l’ai noté plus haut - et l’autre, liée à la jurisprudence, par les
décisions rendues par la Cour Constitutionnelle dans le cadre du contrôle de la constitutionnalité,
exercé par celle-ci.
4. Le rôle de la Cour Constitutionnelle dans la constitutionalisation de la
législation judiciaire
La contribution de la Cour Constitutionnelle à la légalisation de la législation judiciaire
s’est matérialisée dans les décisions rendues dans le cadre du contrôle exercé envers les initiatives
relatives à la révision de la Constitution, dans les décisions rendues lors du contrôle visant la
constitutionnalité des lois avant la promulgation, ainsi que dans celles rendues lors du contrôle a
posteriori à l’égard de certaines prévisions renfermées par les lois portant sur l’organisation des
cours judiciaires, le Conseil supérieur de la Magistrature, le Ministère Public, les statuts des juges
et des procureurs, par les lois de procédure civile et pénale, ainsi que par d’autres lois et actes
juridiques normatifs ayant une force légale, censés regarder l’administration de la justice.
Le grand nombre de décisions rendues par la Cour Constitutionnelle en matière, durant
les 15 ans d’activité, m’oblige à une sélection illustrative et, bien sûr, subjective, organisée sur un
nombre limité de questions, lesquelles, à mon avis, peuvent définir la jurisprudence de la Cour