Institutions administratives

Institutions administratives.
L’administration se compose de structures variées aux missions multiples. Toutes ont un point commun qui est la
satisfaction de l’intérêt général. L’administration px ainsi se définir comme l’ensemble des organismes qui sous
l’autorité du gouvernement participe à l’exécution des multiples taches d’intérêt général incombant à l’Etat. En
effet, l’Etat remplit 2 fonctions essentielles dans une finalité d’intérêt général : il légifère mais en outre et il
fournit aux membres de la collectivité des biens ou des services.
-Il légifère, c'est à dire que l’Etat réglemente la conduite des membres de la société par des prescriptions
impératives. Non seulement l’Etat établit cette réglementation mais en outre, il veille à l’exécution des règles
qu’il a édicté : on parle alors de pouvoir normatif.
-L’Etat fournit également à chacun d’entre nous des services ou des biens qui portent le nom de prestations.
Cette seconde intervention de l’Etat prend différentes formes. Ainsi l’Etat px rendre des services immatériels
comme par exemple le maintient de l’ordre ou encore l’hygiène, la salubrité, la sécurité des biens, des personnes.
Mais l’Etat px rendre également des services matériels comme par exemple la construction et l’entretient de
routes ou encore l’action culturelle, l’aide sociale. Ainsi l’Etat gère des services publics.
L’Etat a pour finalité la poursuite et la réalisation d’objectifs d’intérêt général et c’est à ce titre que
l’administration intervient comme prolongement de la fonction politique.
L’administration a progressivement pris une dimension considérable marquée à la fois par un accroissement de
ses activités et par le renforcement de ses pouvoirs.
I) L’extension de l’administration.
Les administrations françaises contemporaines frappent par la place qu’elles occupent dans la vie nationale. Elles
constituent en effet des organisations de masse et ce sont des acteurs essentiels de la vie publique. Cette
importance est marquée par un accroissement des activités administratives et par le renforcement des pouvoirs de
l’administration.
A) L’accroissement des activités administratives.
On px dire ici que les chiffres parlent d’eux même : avec environ 2 millions de fonctionnaires civils et militaires
sans compter les agents publics qui n’ont pas le statut de fonctionnaire, on px dire que l’Etat emploie des
effectifs considérables.
Toutefois la disproportion entre les petites administrations et les ministères les mieux dotés en personnel est très
visible. C’est ainsi que le secteur de l’éducation nationale et celui de la recherche et de l’enseignement supérieur
concentre à eux seuls 45% environ des agents de l’Etat (1 210 000). Et on sait par ailleurs que ces agents
concentrent plus de la moitié des crédits, ces crédits étant affectés à leur rémunération. En 2004, le budget de
l’éducation nationale était de 70 milliards d’€. A coté du ministère de l’éducation nationale : un autre pôle est
celui de l’économie et des finances (environ 196 200 agents).
A l’autre extrémité de cette échelle se situe des administrations en apparence négligeable intervenant dans des
domaines essentiels c’est le cas de l’aménagement du territoire, de l’environnement. Ces secteurs emploient
environ 2000 agents. La progression spectaculaire du % d’individus issus de la fonction publique : le personnel
employé par l’Etat est passé en 1 siècle de 1,6% de la PA en 1850 à plus de 20% actuellement (record 34%).
On px dire que les causes de l’accroissement des activités administratives résident dans la prolifération continue
des taches auxquels l’administration doit faire face. Elles sont démographiques, sociales, économiques,
politiques et administratives.
-démographiques : on doit constater que la population française s’est accrut de façon variables selon les époques
mais que la cadences s’est néanmoins précipité au lendemain de la 2GM. Par ailleurs l’augmentation de la
population française à été marqué par une nouvelle répartition du peuplement, c’est ainsi que les villes ont été
appelés à résoudre de nouveaux problèmes posés par l’immigration des ruraux vers les centres urbains.
-sociales : on remarque que de nouveaux besoins né du progrès technique et de l’élévation du niveau de vie ont
imposés divers effort à l’administration notamment dans le domaine de l’éducation nationale, des postes, des
communications et surtout l’Etat a été appelé prendre en charge des risques sociaux et des risques liés à la
maladie, la vieillesse, au chômage, à la guerre et aux charges familiales.

-économiques : l’Etat et les collectivités locales sont de plus en plus intervenus au fil du temps dans la régulation
de l’économie soit pour se substituer à l’activité insuffisante des particuliers soit pour l’encadrer ou encore pour
la stimuler ou la freiner.
-politiques et administratives : les nouvelles taches ont imposés à la fois la multiplication des textes normatifs et
par conséquent celles des services qui aident à leur rédaction et à leur application au risque parfois de surestimer
les besoins en personnel. (Le monde : mercredi 24 janvier)
Dans tous les cas, l’administration adapte toujours ses méthodes à l’évolution de son environnement. En effet, on
n’administre pas de la même manière la société du début du XXe et celle du XXIe ainsi dans les services offerts
aux usagers l’administration intègre toujours les derniers progrès technologiques sous peine d’être distancer par
le secteur privé. De même, l’informatisation des techniques de gestions est de plus en plus poussée. Une
politique de formation permanente permet alors aux fonctionnaires de tous les niveaux de rester en contact avec
leur époque, ainsi les pouvoirs de l’administration vont dépendre étroitement de la conception du rôle de l’état en
vigueur dans la société.
B) Le renforcement des pouvoirs de l’administration.
L’administration a pris une place croissante dans la structure de l’Etat, c’est un constat qui s’applique au régime
parlementaire comme au régime autoritaire et cela s’applique aussi aux périodes de stabilité comme aux périodes
d’instabilité. On px en effet remarquer que les crises ministérielles de la IIIe et IVe république ont renforcés les
pouvoirs des grands commis de l’administration qui se sont trouvés dans l’obligation d’assurer la permanence
des politiques publics alors que l’exécutif était fragilisé.
Pour la IIIe république (1875 – 1940) : on le voit avec ses dates, c’est la première fois qu’un régime
démocratique perdure dans le temps. C’est un régime, du moins si l’on s’en tient à la constit de 75 qui établissait
un pouvoir présidentiel mais dans la pratique, les assemblées vont placés l’exécutif sous leur dépendance c’est
ainsi que n’importe quelle initiative relèvera toujours de prés ou de loin des assemblées plus que de l’action
gouvernementale. On px dire que c’est une période d’ultra parlementarisme qui induira une grande instabilité
gouvernementale. Il y a eu 104 gouvernements.
Pour la IV république (1946 – 1958) : la situation est à peu prés identiques (20 ministères en 12 ans). Il s’agit
d’un régime parlementaire dans lequel l’exécutif et le législatif sont amenés à collaborer mais cette république
des députés a souffert de son incapacité à relever les grands défis politiques qui étaient lié à la reconstruction du
pays et surtout aux conflits coloniaux. On note durant cette époque que tout effort de rationalisation
parlementaire est impossible à mener sur le plan institutionnel et surtout, on note qu’un accord total et durable
entre les partis politiques qui sont très différents les uns des autres et multiples, est impossible et du fait la IVe ne
connaitra que des gouvernements de coalitions autrement dit des associations de partis qui sont bâtis sur des
compromis et donc fragiles.
Dans ces conditions, les bureaux qui sont un élément de base de l’administration vont jouer un rôle décisif dans
le processus décisionnel. Ce sont en effet les bureaux qui vont assurer une veille administrative. Même si la Ve
république induit une bonne stabilité ministérielle, ce n’est pas pour autant que ce pouvoir de fait va disparaître,
on note en effet sous la Ve république que les personnalités gouvernementales sont par leur formations amenés à
partager le point de vu des hauts fonctionnaires de leur ministère. La collaboration est alors étroite et la fonction
administrative apparaît alors comme le prolongement de la fonction politique assuré par l’institution
parlementaire et gouvernementale. C’est la raison pour laquelle les juristes affirment volontiers qu’en France,
c’est l’administration qui a constitué l’Etat. En effet, l’autorité de l’Etat s’est affirmé à partir de l’émergence des
administrations et ce sont les administrations qui ont consolidés l’Etat et notre réseau institutionnel est du fait
héritier d’une longue histoire administrative.
II) La formation des institutions administratives françaises.
La France étant un vieux pays, nos institutions sont le produit de principe posé depuis des siècles. Ainsi la
continuité administrative contraste singulièrement avec la discontinuité politique et institutionnelle. C’est pour
cette raison que les spécialistes parlent d’une constitution administrative de la France. Ainsi l’observation de
l’héritage administratif, contribue à l’explication du paysage administratif factuel. Notre administration se
compose en effet de différentes couches qui se superposent les unes aux autres et ce n’est pas excessif de dire
que chaque période de notre histoire a crée la singularité administrative.

A) L’ancien régime.
Sous l’ancien régime, l’administration était à la fois centralisée et diversifié. Une institution majeure appelé
conseil du roi et composé d’une centaine de personnes parmi lesquelles les ministres, le chef du conseil royal des
finances, les conseillers d’Etat… assurait l’unité et la cohérence de l’administration royale autour du souverain.
Par ailleurs l’institution des intendants des finances, de justice et de police affirmaient elle aussi l’autorité du
pouvoir étatique tout en renforçant l’uniformité de gestion.
De même le principe des grands corps de l’Etat a été posé dès 1750 avec la création d’un corps important qui est
celui des ponts et chaussés et qui est d’autant plus important que ce sont ici des prés fonctionnaire qui
apparaissent dans le champ administratif. Et si la carte administrative de la France demeure complexe puisque ce
sont les paroisses, les provinces et les pays, il faut souligner que les éléments essentiels de l’administration sont
en place et la Révolution Française en décapitant cette organisation administrative, préfigure une période
d’instabilité. Il s’agit pourtant d’une période fondamentale ouvrant la voie à différentes expériences.
B) La révolution, le consulat et l’empire.
La révolution remet en cause l’appareil administratif de l’ancien régime, c’est ainsi qu’elle cherche à rationaliser
l’administration centrale et territoriale pour mieux unifier la France au nom du principe d’égalité. En effet dans
les cahiers de doléances l’administration royale d’ancien régime apparaissait comme un instrument oppressif du
peuple, elle était assimilée à l’arbitraire royal.
La centralisation était toutefois variable selon les régions et les structures locales n’étaient pas partout identiques.
Le contexte est très important puisqu’il faut comprendre qu’a la veille de la révolution, lorsque le roi décide de
convoquer les états généraux, les débats sont très animés, il y a en effet, beaucoup d’élément qui contribue à
l’agitation, il y a la nouveauté de la chose (pas convoqué depuis 1614) et de même, la population et les élites
prenaient conscience de l’importance de l’enjeu mais aussi des espérances qui s’y rattachait. C’est ainsi que
l’opinion s’imaginait alors tenir avec la réunion des représentants de la nation, la solution a tous ces problèmes,
si bien que les français en même temps qu’ils choisissaient leur délégué ont précisé dans les cahiers de doléances
et à l’attention du roi tous ce qui laissaient à désirer tant et si bien que l’on retrouve dans les cahiers de doléances
non seulement des projets de réformes et d’amélioration institutionnelle, on y souhaite notamment une limitation
de l’absolutisme monarchique, on y condamne le despotisme ministériel, mais on y trouve également de
nombreuses préoccupations qui touchent à la vie quotidienne.
A l’inverse la révolution à fait succéder une rigueur qui devait garantir à tous les citoyens l’égalité devant
l’administration puisque les citoyens devaient partout sur le territoire et quelque soit leur situation concrète être
traité de manière égale, il fallait que le pouvoir soit stable et qu’il s’exerce avec la même force pour tous. Ainsi
la création du département et son organisation administrative par la loi du 22 décembre 1789 ou encore la
consécration de la commune par la loi du 14 décembre 1789 fixe la nouvelle organisation de l’espace national et
ces découpages demeurent encore aujourd’hui déterminant.
Bonaparte consolidera l’œuvre révolutionnaire en mettant en place de nouvelles institutions administratives c’est
ainsi qu’un texte très important, la loi du 28 pluviôse an XVIII, réalise une synthèse entre les institutions de
l’ancien régime et de la révolution. C’est ainsi que le préfet dans le département, le sous préfet dans
l’arrondissement, le maire, le conseil de préfecture (ancêtre du T admin), le conseil général, le conseil municipal,
l’administration acquière progressivement ses traits actuels.
Le Conseil d’Etat chargé de rédigé les projets de lois et de résoudre les difficultés, s’élevant en matière
administrative devient une pièce maitresse du système administratif français. L’œuvre administrative de
Bonaparte est une œuvre complète car elle touche de nombreux secteurs de l’action publique et notamment le
registre de l’éducation. C’est en effet à cette époque que se met en place un réseau complet avec les lycées, les
facultés, les académies, les recteurs et les inspecteurs d’académie. Ce n’est pas usurpé de dire que Bonaparte est
le père de nos institutions administratives parce qu’il nous a légué des institutions dont le rôle est déterminant
pour l’administration française tout entière mais aussi parce qu’il nous a légué une certaine conception des
rapports administratifs qui reposent sur une centralisation extrême.
C) Les monarchies constitutionnelles, la 2nd république et le 2nd empire.
Ces trois périodes sont synonymes d’adaptations administratives et non de transformations radicales. Ainsi
chaque régime apporte sa part institutionnelle. La restauration en créant l’inspection des finances, la monarchie
de juillet en instaurant un régime juridique de l’armée et si l’Etat garde un fort contrôle sur les assemblée locales,
une catégorie d’administrateurs locaux compétents se constituent progressivement dans les départements, dans
les communes et ceci sous l’influence des préfets et des sous préfets.

D) La IIIe république.
Tout au long de la IIIe, l’administration se voit et se montre. Il faut dire que les chantiers sont multiples , ils
visent à la fois les écoles, les lycées, les universités, les hôpitaux, les casernes, les musées, les théâtres, les
préfectures, les gares, les chemins de fer. C’est un régime qui est long de 65 ans et qui de ce fait contribue à
stabiliser et à conforter l’administration, y compris l’administration décentralisé. Ainsi la loi du 10 aout 1871
aménage le statut de la collectivité départementale et celle du 5 avril 1884 confirme l’élection du maire par le
conseil municipal. Tout en posant le principe selon lequel, le conseil municipal règle par ses délibérations les
affaires de la commune. Par ailleurs, l’interventionnisme public se poursuit dans de nombreux domaines et
notamment, les domaines économiques et sociaux. Il y a de nouvelles structures qui sont crées : le ministère du
commerce, de l’industrie, de l’agriculture, du travail, et c’est aussi durant cette période que les premières
entreprises nationalisées voient le jours (SNCF en 1937).
E) Vichy, la libération et la IVe république.
Alors que le régime de Vichy renforce le contrôle des autorités centrales sur l’administration locale par
l’institution de préfets régionaux, la libération encourage le renouvellement du rôle joué par l’Etat. En effet,
l’Etat est confronté à de nombreux défis et notamment à des exigences de reconstruction ce qui permet d’étendre
le secteur public. De même que la SECU est crée et que se pose la question de la réforme administrative. C’est
ainsi que l’ordonnance du 9 octobre 1945 donne naissance à l’école nationale d’administration. Cette réforme
doit permettre d’améliorer et d’uniformiser la formation des hauts fonctionnaires de même, elle crée un corps
nouveau qui est le corps des administrateurs civils. Sachons que la loi du 19 octobre 1946 organise le premier
statut général de la fonction publique pour en unifier les règles, pour la professionnaliser, en démocratiser le
fonctionnement.
Les institutions politiques de la Ve république devaient redonner à l’Etat son autorité pour limiter l’instabilité de
l’exécutif et pour neutraliser les capacités de nuisances des partis politiques. En demeurant en effet, plus
longtemps à la tête d’un ministère, les personnalités du gouvernement ont été amené à partager l’optique des
hauts fonctionnaires de leur ministère en raison de leur formation identique.
III) Les principes de l’organisation administrative française.
L’administration française est issu d’une très longue histoire qui lui à conférer sa physionomie contemporaine.
Et pour s’adapter à chaque époque, elle s’est construite pièce par pièce. Elle continue de reposer sur des
principes qui n’ont jamais été démentit ou rarement remis en cause. C’est ainsi que l’organisation fait ressortir 3
éléments essentiels : La référence à l’Etat de droit, la subordination au pouvoir politique et la pluralité
administrative.
A) La référence à l’Etat de droit.
Les administrations ne sont pas libres d’agir comme bon leur semble, autrement dit, toutes les décisions qu’elles
prennent doivent être conforme à la règle de droit. Ainsi les institutions administratives au même titre que le
pouvoir politique ou même chacun d’entre nous s’engagent à tenir compte de l’état de droit tel qu’il est définit
par la constitution. L’Etat de droit est garantit par le conseil constitutionnel, c’est en effet lui qui statut sur la
constitutionnalité des lois et c’est également lui qui veille à ce que les engagements internationaux soient
conformes à la constitution. C’est lui qui veille à la qualité de l’Etat de droit et il partage avec le Conseil d’Etat.
L’encrage constitutionnel de nos administrations est particulièrement déterminant. C’est ainsi que DDHC de
1789 intégré dans le bloc de constitutionnalité, souligne le caractère déterminant de l’administration publique,
des emplois publics et de leur mode de recrutement dans l’article 6 mais aussi le caractère déterminant de la
force publique dans l’article 13. On entend par bloc de constit, l’ensemble des normes constitutionnelles. Ce
bloc de constit comprend les articles numérotés de la C, son préambule et toutes les normes auxquelles il renvoi.
Il s’agit notamment de la DDHC, du préambule de la C de 1946 et des PFRLR qui figurent dans des lois
ordinaires et qui sont indissociables des bases du régime républicain (exemple : la liberté d’association).
La DDHC fait reposer le financement de l’administration sur des fonds publics nourrit par des contributions
publiques. Il s’agit de l’article 14 de la DDHC. On doit noter par ailleurs que le contrôle de l’administration
apparaît d’autant plus indispensable que la société à le droit de demander des comptes à tout agent public de son
administration. Il ne faut pas oublier que l’administration gère des affaires et dans la mesures où il s’agit d’une
administration publique. Elle le fait dans un cadre déterminé et en l’occurrence démocratique. En Effet, la
constitution renferme une théorie de l’Etat républicain et donc une philosophie de l’Etat. Cette philo repose sur
l’unité républicaine, la séparation des pouvoirs et la répartition des compétences entre ces différents pouvoirs.
Ces principes sont considérés comme essentiels. Ainsi le Conseil d’Etat, donne des assises juridiques solides à
l’administration grâce aux PGD, des principes qui ne figurent dans aucun textes mais dont la violation constitue
une illégalité et donc aux yeux de la jurisprudence, l’administration doit nécessairement respecter ces PGD.
C’est le cas d’un principe important qui est le principe du respect des droits de la défense.

L’Etat de droit est confronté à de nombreux défis, en effet, initialement, la constitution de 1958 devait permettre
le renforcement de la puissance exécutive en réaction au parlementarisme de la IVe république.
Pour le général DG, il est clair que le régime des partis était impropre à la prise de décision, l’exécutif en est
donc ressorti renforcé et le parlementarisme à été rationnalisé. Certes, la loi reste une norme fondamentale mais
sa place s’est modifié, la loi est en effet conditionné par le droit international et surtout le droit communautaire.
C’est ainsi que l’Etat français doit respecter les actes des institutions européennes et plusieurs de ses
compétences ont été transféré au niveau européen ou partager avec lui.
Le partage de compétence obéit à un principe que l’on appelle la subsidiarité. Ce principe a été introduit dans le
traité de Rome du 25 mars 1957 par le traité du 7 février 1992 qui es le traité de Maastricht.
B) La subordination au pouvoir politique.
Les institutions administratives agissent toujours dans un cadre déterminé par une autorité supérieure et c’est un
cadre dont elle ne peuvent absolument pas s’affranchir. En effet, l’autorité administrative qui ne respecterai pas
ce cadre risquerait soit de subir une sanction, soit de voir son acte fautif, annulé ou réformé. L’administration
n’est pas un pouvoir autonome. Mais un corps intermédiaire. A ce titre elle constitue un prolongement du
pouvoir politique et c’est donc tout naturellement que la continuité administrative prolonge naturellement la
continuité de l’Etat. L’Etat n’étant pas autre chose que la forme juridique de la nation, il reste donc libre de
déterminer les conditions dans lesquelles l’administration agira.
1) La nature de la subordination.
Sur le plan constitutionnel, le rôle de chacun est strictement établit. Le président de la république dispose seul ou
en conseil des ministres du pouvoir de nomination du premier ministre et des ministres, il s’agit de 8 C.
Le président de la république nomme également aux emplois civiles et militaires les plus importants. Il s’agit de
l’art 13C.
Le gouvernement par contre détermine et conduit la politique de la nation. Il dispose de la force armée et de
l’administration. Art 20C.
Le premier ministre dirige l’action du gouvernement et nomme aux emplois civiles et militaires sous réserve des
pouvoirs du chef de l’Etat. Art 21C.
Le principe de subordination à l’Etat s’applique toujours quelque soit la place occupé par l’institution dans
l’organigramme administratif. En effet, les autorités politiques ont été choisit par le peuple par le Suffrage
Universel et donc c’est la raison pour laquelle elles sont légitimes pour imposer son pt de vue aux administratifs.
Cette démocratie représentative fonctionne au plan national comme au plan local.
En effet, au plan local, la même subordination au pouvoir politique se vérifie pour les administrations
communales, départementales, ou régionales parce que les missions qui leur incombe ont été définit par l’Etat en
dernier ressort. La subordination des organes administratifs à l’Etat n’est jamais mis en défaut.
2) Les formes de la subordination.
Les formes de la subordination sont aussi variés que les organes administratifs. Le pouvoir hiérarchique en
constitue le degré le plus élevé. Un degré moindre de subordination fait apparaître le pouvoir de tutelle qu’il faut
enfin distinguer du contrôle administratif.
a) Le pouvoir hiérarchique.
Le pouvoir hiérarchique constitue le degré le plus élevé de subordination. C’est aussi le droit commun de
l’administration. Il permet à chaque supérieur de donner des instructions à ses subordonnés ou alors de réformer
ou même d’annuler leurs actes. Le pouvoir hiérarchique s’applique sans texte. Ainsi l’administration se structure
à la manière d’une pyramide c'est à dire que de son sommet à la base, il existe un fil conducteur permettant de
faire passer les ordres du supérieur le plus élevé jusqu’au plus bas de la hiérarchie des agents. C’est ainsi par
exemple que le ministre est le chef de service de son ministère. Il est donc le supérieur des chefs
d’administration centrale et des préfets. Ces derniers sont eux même les supérieurs hiérarchiques respectivement
de services de l’administration centrale et des administrations déconcentrées. De même, autre exemple, le maire
est le supérieur hiérarchique des chefs de services de l’administration communale et donc de chacun des agents
municipaux. Autrement dit, le pouvoir hiérarchique imprègne tous les organes administratifs d’échelon en
échelon.