L`action économique des collectivités territoriales à la

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Développement local, développement régional, développement durable :
quelles gouvernances ?
Toulouse, Octobre 2002
L’action économique des collectivités territoriales à
la lumière du concept de développement durable :
entre développement endogène et exogène
Jean-Alain HÉRAUD, BETA, Université Louis Pasteur et CNRS
René KAHN, TIPEE-GRICE, Université Robert Schuman1
Janvier 2001
Résumé
l’action économique décentralisée est très répandue, mais son évaluation pose de nombreux
problèmes. Dans le cadre de cette communication, nous nous emploierons à évaluer et à
comparer les deux principales stratégies de développement régional : endogène (de soutien à
l’innovation) et exogène (prospection des IDI et implantations d’entreprises à la lumière des
contraintes posées par le concept de développement durable qui apparaît comme une grille
pertinente d’évaluation des politiques publiques régionales. Les initiatives locales de
développement endogène et exogène sont-elles équivalentes quant à leurs effets sur les
trajectoires de développement régional ? la décentralisation des politiques économiques estelle compatible avec les exigences du développement durable ? Telles sont les questions
posées. Des réponses s’appuyant sur la littérature et des données statistiques sont esquissées.
1
Nous tenons à remercier notre collègue Jalal El Ouardighi qui a contribué à cet article au niveau du traitement
statistique des données.
2
Dans une première partie de l'article, nous présentons la problématique générale de l'action
économique régionale, pour ensuite l'analyser du point de ce que l'on peut appeler le
"développement durable" en la matière. La deuxième partie, qui forme le cœur de notre
propos, traite de la stratégique "exogène" de développement fondée sur l'attraction des
investissements directs internationaux, tandis que la troisième présente une stratégie plus
"endogène", fondée sur l'innovation, dont on montrera qu'elle n'est pas nécessairement
alternative mais souvent complémentaire à la première.
I - L’action économique régionale reconsidérée à partir du concept de développement
durable
L'action économique régionale est un domaine concrètement important mais
relativement peu analysé dans la littérature académique. Il nous semble que l'approche du
développement durable est un bon angle d'attaque pour tenter un tel travail.
I.1 L’action économique locale en France : des problèmes d’évaluation
L’action économique décentralisée est aujourd’hui très répandue en France, et pour
ainsi dire subrepticement passée dans les mœurs. Les lois de décentralisation de 1982-83 qui
confirment la compétence générale des collectivités territoriales et octroient une compétence
spécifique aux régions, en matière de développement économique et d’aménagement du
territoire, la réforme du statut des structures intercommunales dont les nouvelles modalités
(communautés de communes, de villes et d’agglomérations)2 retiennent l’action économique
comme compétence obligatoire, le nombre croissant d’opérateurs (de l’agence de
développement à la chambre consulaire en passant par les structures associatives de
développement local), les très nombreuses initiatives d’aide aux entreprises débordant parfois
le cadre juridique, toutes ces évolutions organisationnelles ont eu pour effet la généralisation
des politiques locales et régionales de développement. Chaque territoire institutionnellement
organisé, de la commune à la région est aujourd’hui doté d’une ou plusieurs structures
publiques ou semi-publiques chargées d’en assurer la promotion et le développement
économique.
Toutefois, l’action économique décentralisée est loin de faire l’unanimité au sein des
instances politiques ou opérationnelles (DATAR, APCG, CNER) chargées d’en apprécier
l’efficacité, comme parmi beaucoup de chercheurs en science régionale pour lesquels « la
politique économique locale » relève plus de la gesticulation et de l’incantation que d’une
action effective sur la croissance. L’absence quasi-totale d'approches théoriques capables
d’intégrer la fonction économique des collectivités locales explique assez bien ce désintérêt.
La plupart des modèles économiques de développement régional postulent une autoorganisation des territoires sur la base de leurs caractéristiques initiales (dotation en facteurs,
type d’industrie, spécialisation, économies d’agglomération, coûts salariaux, nature de la
demande, etc.), et les dynamiques régionales de convergence ou de divergence ne sont que la
résultante des forces de concentration et de dispersion qui s’y appliquent. Les travaux initiés
par J. V. Henderson, où les villes sont le résultat de la planification des grands secteurs de
l’économie urbaine, font exception (Beine & Docquier, 2000). Le plus souvent la description
de l’action des collectivités locales se limite à la production de biens publics locaux destinés
2
Lois du 4 février 1992 sur l’Administration Territoriale de la République et du 12 juillet 1999 sur la réforme de
l’intercommunalité.
2
3
aux ménages. 20 ans après les premières lois de décentralisation, le cadre réglementaire de
l’action économique des collectivités territoriales est réputé inadapté par rapport à la
réglementation européenne, aux besoins des entreprises comme des territoires et appelé à être
refondu. Le législateur semble hésiter sur les orientations qu’il conviendrait d’adopter. En
effet, très peu de travaux empiriques ou théoriques ont abordé cette question et le bilan des
initiatives régionales et locales de développement reste à faire. En dépit de nombreux rapports
(Cour des comptes 1996, Rapport Laffineur3, rapport Mauroy sur la poursuite de la
décentralisation, projet de loi Zuccarelli de 1998 sur la réforme des interventions des
collectivités en faveur des entreprises abandonné depuis), et de nombreux travaux issus de
plusieurs spécialités (Droit, Sciences politiques, Économie)4, aucun cadre conceptuel adapté
ne vient confirmer ou infirmer le bien-fondé de ces initiatives, ni même indiquer les
orientations les plus judicieuses.
Parmi les chercheurs en sciences sociales, les avis sont également très partagés. Les
initiatives des collectivités territoriales en matière économique ont-elles un sens pour
l’économiste (académique)? Sont-elles nécessaires au développement des régions ?
Favorisent-elles la compétitivité des entreprises ? Doivent-elles être prioritairement tournées
vers la valorisation des ressources locales, l’effort d’innovation ou le renforcement de
l’attractivité des territoires ?
L’analyse économique théorique ou normative a produit peu de réflexions sur le sujet. En
dépit du théorème de Oates5, les domaines de l’action économique publique dans lesquels les
collectivités voient leurs compétences clairement reconnus par la théorie sont minimes. En
effet, la distinction usuelle allocation de ressources, redistribution, stabilisation n’autorise
guère qu’une seule forme d’allocation, la production de biens publics locaux, les autres
fonctions n’ayant pas vocation à être décentralisées :
- La fonction redistributive localisée pose, en effet des problèmes d’équité et génère des
déséquilibres pouvant se traduire par une mobilité des agents économiques (le vote par les
pieds en faveur des territoires caractérisés par une fiscalité moins lourdes ou des services de
meilleur qualité), de sorte que la fonction redistributive ne peut être confiée à des pouvoirs
décentralisés que de manière subsidiaire.
- La fonction de stabilisation (politique monétaire, budgétaire et fiscale), nécessaire à la
réalisation des équilibres macroéconomiques, relève des compétences exclusives du pouvoir
central) et non des collectivités locales
De fait, la théorie de l’économie publique cantonne les fonctions économiques des
collectivités dans un rôle marginal. « Aux collectivités locales revient la production des biens
collectifs mixtes plus ou moins divisibles, exerçant des effets externes circonscrits à des zones
géographiques de plus en plus restreintes » (Marchand, 1999, p. 24). Il n’en reste pas moins
que ces initiatives régionales ou locales de développement, fondées ou non, sont bien réelles.
Elles empruntent des formes extrêmement diverses qui font certes l’objet d’études empiriques
et de quelques travaux théoriques (Greffe, 1984 et 1989 ; Bouinot, 1985 ; Derycke & Gilbert,
Les interventions économiques des collectivités locales dans l’union européenne, rapport au premier Ministre
par M. Marc Laffineur, parlementaire en mission auprès de la fonction publique de la réforme de l’Etat et de la
décentralisation, septembre 1996-fevrier 1997
4
Falzon (1996), Morvan et Marchand (1994), ) Lachmann (1997), Douence (1988).
5
Selon Oates (théorème de la décentralisation optimale), le bien public produit de façon optimale par le
gouvernement central peut être produit dans le cadre de sous-ensembles géographiques dans de meilleures
conditions (il est fait l’hypothèse qu’il s’agit du même bien).
3
3
4
1988 ; Pecqueur, 1989 ; Demazière, 1996) mais n’ont été que très rarement évaluées en
termes d’impact à long terme sur le développement régional.
Les raisons de l'insuffisante prise en compte analytique de l'activité économique
décentralisée sont connues. Les modalités concrètes de l'interventionnisme économique sont
extrêmement complexes, nombreuses, polymorphes et rarement évaluées en dépit de
nombreuses monographies. L’action économique des collectivités territoriales, de nature plus
structurelle que conjoncturelle, se manifeste de multiples façons6: aménagement de zones
d’activité, technopoles, soutien à la création d’entreprises et à l'innovation, marketing
territorial, etc. Pour juger de l’utilité de ces initiatives, il convient d’abandonner le point de
vue général et de s’intéresser à des interventions précises. La division du travail parmi les
socio-professionnels de l’action économique décentralisée nous amène à opérer une
distinction entre développements exogène et endogène. En effet, l’action économique
régionale repose sur deux piliers complémentaires :
- le soutien aux activités existantes sur le territoire et la valorisation de ses ressources
(compétence principale des régions, des chambres consulaires et des structures de
développement local). Ces politiques sont extrêmement diversifiées mais, dans ce
registre, ce sont les dispositifs de soutien à la création d’entreprise et à l’innovation
qui sont les plus élaborés et débouchent parfois sur la constitution de systèmes
régionaux d’innovation (cf. III ci-dessous).
- le renforcement de l’attractivité du territoire et l’accueil d’activités nouvelles, en
particulier des investissements internationalement mobiles (compétence première des
Comités d’expansion et des agences de développement, souvent départementales) (cf.
III ci-dessous).
Ces deux stratégies de développement, que nous qualifierons ici de « développement
endogène » et « développement exogène »7, renouvellent régulièrement les orientations et les
modalités concrètes de l'action économique locale.
Ces deux stratégies posent toutefois des problèmes considérables d’évaluation. Si les agences
de développement et les chambres consulaires tiennent un décompte précis des interventions,
des contacts établis, des implantations réalisées, etc. en termes d’emplois immédiats et futurs,
il n’existe aucune compilation de ces données à l’échelle nationale et par conséquent aucune
statistique permettant d’évaluer précisément ces politiques. La seule source statistique
disponible concerne les aides financières des collectivités locales aux entreprises, tenue
annuellement par la direction de la comptabilité publique (Notes bleues de Bercy), laquelle
fait état d’un volume d’environ 14 milliards d’aides directes et indirectes, relativement stable
depuis une décennie. Ces aides financières accordées par les collectivités ne couvrent
cependant que certains aspects des modalités de l’intervention économique des collectivités.
Les services à l’entreprise ne peuvent être comptabilisés. Un obstacle à l’évaluation des
politiques publiques locales réside certainement dans le fait que ces quelques informations
quantitatives ne couvrent pas les aspects importants et plus qualitatifs de l'intervention:
conseil, assistance, information, et autres formes de services directs.
Dans la littérature spécialisée, comme dans les argumentaires politiques, les
justifications de l’action économique décentralisée sont multiples. On mentionne aussi bien la
revitalisation des régions en difficulté que le renforcement de la compétitivité des entreprises
Une étude du CNER (1995) sur les missions des Comités d’expansion identifie une cinquantaine d’actions
distinctes.
7
En utilisant ces qualificatifs, nous ne faisons que reprendre une terminologie déjà employée par quelques
auteurs, dont Houée (1989).
6
4
5
et le positionnement stratégique des métropoles dans un schéma de concurrence généralisée
des territoires pour capter des flux économiques. On évoque aussi le besoin de limiter les
déplacements domicile-travail pour fixer une partie des emplois sur leur secteur (surtout en
milieu rural), l’aspiration des citoyens « à vivre et travailler au pays », la nécessité de
renouveler un tissu industriel en constante mutation en faisant émerger ou en attirant des
activités nouvelles, etc. Le motif essentiel traditionnellement reconnu est la pénurie
d’emplois et les difficultés de certains territoires à assurer leur viabilité socio-économique.
Une littérature abondante sur les thèmes du développement local, ou de la "regradation" des
territoires, vient analyser une pratique aujourd’hui largement répandue et encouragée par les
lois de décentralisation.
Il est également d’usage de considérer que les interventions économiques des
collectivités territoriales constituent en premier lieu une réponse aux situations de crise:
difficultés rencontrées par les territoires, en termes de suppression d’emplois, de fermetures
cumulatives d’activités, d’augmentation du taux de chômage, d’exode des populations jeunes
et qualifiées, etc. occasionnées par les grandes restructurations industrielles. La typologie
européenne des fonds structurels traduit bien cette nomenclature de besoins critiques.
L’étude attentive du comportement des commissions économiques des collectivités
locales et de leurs agences de développement depuis une vingtaine d’années montre que les
efforts de développement économique ne sont pas nécessairement corrélés aux difficultés
rencontrées par les territoires8. D’une part, les régions les plus entreprenantes sont le plus
souvent celles qui présentent le moins de difficultés, d’autre part, à l’intérieur d’une région
donnée, les stratégies de développement ne coïncident pas nécessairement avec les périodes
de basse conjoncture9. Il est donc possible de considérer l’action économique locale non pas
seulement comme une réponse ponctuelle à un problème conjoncturel passager (crise
économique, secteur en restructuration, pénurie d’emplois) mais au contraire comme un
comportement organisé et permanent de soutien au développement régional. La réflexion
actuellement conduite sur la poursuite de la décentralisation pourrait institutionnaliser cette
nouvelle responsabilité des collectivités locales en matière de développement économique
(Lachmann, 1997).
I.2 Les stratégies de développement régional à l’aune du développement durable
Une autre famille d’arguments développés fait appel implicitement au concept de
développement durable. Les avantages fréquemment avancés pour légitimer l’action
économique des collectivités territoriales sont les suivants : une meilleure information et une
meilleure prise en compte des besoins locaux (Gérard-Varet, 1995), une réponse mieux
adaptée aux besoins spécifiques des entreprises et des ménages localisés sur le territoire, une
gestion plus efficace des deniers publics, une transparence plus grande des choix opérés en
conformité avec l’impératif démocratique et enfin, une politique d’industrialisation capable de
prendre en compte des impératifs de protection de l’environnement et de gestion du
patrimoine naturel (Uhrich, 1977). Vérifier ces arguments reviendrait à déterminer les
avantages procurés par de telles initiatives pour le territoire (sous forme de gain économique à
8
Le sixième rapport périodique sur la situation des régions européennes fait état de fortes disparités dans les
montants moyens d'aide publique à l'innovation, ceux-ci fluctuant de 200 euros par actif dans les régions
françaises et d'Europe du Nord, à 50 en Espagne et moins de 10 en Grèce.
9
Par exemple : l’Alsace qui présente traditionnellement le taux de chômage régional le plus faible pour des
raisons structurelles, ne relâche jamais son effort de développement et profite des périodes de bonne conjoncture
pour « engranger » des activités nouvelles et occuper de nouvelles positions en terme de spécialisation
5
6
court terme) mais aussi de trajectoire de développement, pour la région et la société dans son
ensemble, à moyen et long terme. Il s’agit, comme le préconise René Passet (1999, p.71), « de
situer le présent dans la perspective du long terme qui le porte ». Nous voulons montrer ici
que ces arguments peuvent être spécifiquement rapportés aux critères du développement
durable.
Il y a plusieurs façons de concevoir le développement durable. On retrouve à son sujet
la même diversité de points de vue que celle qui caractérise l’analyse économique en général :
de l’approche néoclassique centrée sur la détermination de l’équilibre des utilités marginales
intergénérationnelles à l'approche socioculturelle. Nous allons bien sûr nous centrer sur
l'approche territoriale du développement durable. Dans sa définition la plus générale donnée
par le rapport Brundtland le développement durable « est un développement qui répond aux
besoins du présent sans compromettre la capacité des générations futures de répondre aux
leurs ». Ainsi défini, le développement durable implique le respect simultané ou la recherche
d’un compromis entre trois types de contraintes :
- des contraintes écologiques (préserver de la base des ressources naturelles)
- des contraintes économiques (satisfaire des besoins individuels et collectifs) .
- des contraintes éthiques ou socio-culturelles (respecter un principe d’équité sociale
inter et intra-générationnelle)
Alors que le développement durable s’impose comme un principe universel, dont
l’approche globale, théorique et multidimensionnelle, « exclut son appropriation par les
acteurs locaux » (Torres, 2000, p.81), une approche territoriale de ce concept est néanmoins
aujourd’hui envisagée, lui donnant un contenu plus opératoire (Benhayoun, Gaussier et
Planque 1999, Pouvoirs Locaux 1999, Zuindeau 2000). L’approche territoriale du
développement durable complète le développement régional au sens traditionnel du terme, à
savoir le maintien à long terme de la capacité compétitive des systèmes territoriaux (Planque
& Gaussier 1999), par l'adoption d'un ensemble variable de normes socio-culturelles qui font
sens à l’échelle du territoire considéré.
E.Torres, qui conçoit le développement durable comme une production de normes (sous
formes d’objectifs, de règles de droit, de prescriptions techniques et de règles de conduites),
montre que les acteurs locaux du développement produisent leurs propres normes par
adaptation des grandes orientations générales selon leurs perceptions et leurs contraintes
propres : « La production de normes locales se fera donc par tâtonnement empirique, étape
par étape, dans le contexte d’une confrontation quotidienne avec les problèmes
environnementaux du territoire et en relation avec les grandes directions formulées au niveau
global » (Torres, 2000, p. 81).
La problématique n’est pourtant pas complètement nouvelle. Dès la fin des années 60,
Denis de Rougemont a établi un parallèle entre la construction de l’Europe des régions et la
protection de l’environnement. Ses idées ont été ensuite relayées par la FEDRE (Fondation
pour l’économie et le développement durable des régions d’Europe). Dans le même temps, les
travaux du Club de Rome ont suscité au début des années 70 une certaine méfiance à l’égard
des politiques de croissance et d’industrialisation. Les politiques régionales elles-mêmes sont
critiquées et des économistes comme Colin Clark, Alfred Sauvy et Robert Debré appuyés par
certains édiles régionaux (Uhrich, 1977) vont s’efforcer de réhabiliter l’idée de la croissance
en persuadant les populations de la compatibilité entre la poursuite des implantations
industrielles et tertiaires, la progression du niveau de vie et les nouvelles aspirations en termes
de qualité de vie. Des conflits d’usage et d’intérêt vont toutefois se multiplier. En Alsace, par
6
7
exemple plusieurs projets d’implantation feront l’objet de controverses à partir de 1974. Les
années 80 et 90 porteuses d’une nouvelle vague de mondialisation de l’économie, de
concentration urbaine et de tertiarisation vont faire resurgir à nouveau ce questionnement sur
les limites d’une logique de développement fondée sur des considérations strictement
économiques, avec ses conséquences sur l’organisation socio-culturelle (socio-sphère) et sur
la biosphère (Passet & Theys, 1995). Longtemps déconnectées, les logiques de
développement économique et de protection de l’environnement vont se rapprocher dans la
pratique (enquêtes d’utilité publique, études d’impact préalables à l’implantation d’industries
nouvelles ou la création de zones d’activité) au-delà de la stricte application de la
réglementation. Les territoires, à travers les institutions qui les organisent, vont comme
précédemment relayer ces interrogations en adoptant des initiatives très variables suivant les
circonstances, mais toujours destinées à mieux articuler les impératifs du développement local
ou régional et la préservation du cadre de vie: plans de développement durable, chartes
d’écologie urbaine, charte des villes européennes durables, contrats territoriaux
d’exploitation, refus de projets d’implantation impliquant des nuisances importantes ou des
risques technologiques, gestion du patrimoine naturel et paysager, etc. Le concept fédérateur
est bien celui de développement durable qui suppose des résultats économiques tangibles (en
termes de création de richesses et d’emplois) mais pas à n’importe quel prix. Il est à la fois
plus exigeant que l’aménagement du territoire et plus adaptable. Il incorpore aussi des
dimensions extra-économiques.
-
-
Le développement durable définit ci-dessus est un concept opérationnel exigeant pour
l’analyse économique elle-même. Il implique au niveau local des critères bien adaptés
à l’évaluation des politiques économiques. Une approche territoriale du
développement durable suggère par exemple d’envisager les effets à long terme et à
plusieurs niveaux géographiques des politiques régionales. Concrètement, lorsque le
développement durable commande de renforcer la prospérité économique et l’emploi,
il inclut l’ensemble des effets économiques positifs et négatifs (création nette
d’emplois et de richesses, pérennité du tissu socio-économique, prise en compte des
éventuels effets d’éviction) mais aussi les externalités positives et négatives
engendrées par les nouvelles activités (création d’emplois indirects et induits, effets
sur les recettes fiscales locales, impact sur le niveau de formation de la population)
ainsi que les effets à long terme (gestion des ressources naturelles locales, risques pour
le milieu, évolution de la structure de répartition des richesses) etc. L’aménagement du
territoire comme concept concurrent semble moins performant. S’il implique
également la prise en compte des aspects environnementaux de l’activité économique,
dans la pratique il privilégie la logique économique à court terme et s’accommode
d’une approche sectorielle et du traitement au cas par cas des projets impliquant une
constante révision des documents d’aménagement (Chabason & Guignabel, 1995).
Le développement durable dépasse aussi l’analyse économique au sens strict en
introduisant de nombreuses considérations supplémentaires qui semblent aujourd’hui
nécessaires aux aménageurs développeurs : normes scientifiques, données
écologiques, souci de justice sociale, d’équité, de respect des principes démocratiques,
etc. Pour les besoins de notre analyse, retenons surtout que le développement durable
pose le principe de non-rivalité entre les territoires (Zuindeau 2000), de protection de
l’environnement, d’équité intra-générationnelle (que nous pouvons traduire par une
contrainte de non aggravation, voire de réduction, des inégalités), de participation des
citoyens aux orientations économiques régionales.
7
8
Nous proposons d’appliquer les critères du développement durable à l’analyse des
principales initiatives régionales et locales de développement économique connues sous le
nom de développement « exogène » et « endogène ». Toutes les grandes collectivités
territoriales françaises, (métropoles régionales, départements, régions), soit de leur initiative
propre, soit poussées par les contraintes de la nouvelle organisation territoriale des entreprises
induite par l’unification européenne et la mondialisation de l’économie, conduisent une
politique proactive de renforcement de l’attractivité des territoires et de prospection des
investisseurs. Parallèlement, le soutien à l’innovation constitue une forme générique de
développement endogène. Ces deux stratégies misent sur des investissements (productifs dans
un cas, immatériels dans l’autre) pour assurer des niveaux de développement régional et
d’emploi suffisants.
S’agissant d’investissements dont les retombées sont aléatoires, les stratégies de
développement régional endogène ou exogène constituent un pari sur l’avenir. Elles
s'appuient sur une démarche prospective. La stratégie de renforcement de l’attractivité
régionale et de prospection compte bénéficier à terme du dynamisme économique des firmes
multinationales, notamment des exportations, conformément aux hypothèses de la théorie de
la base (cf. Benko, 1998). La stratégie de soutien à l’innovation auprès des entreprises
régionales mise également sur un ensemble d’effets directs, indirects et induits, sur des
externalités positives : gains de productivité internes aux entreprises aidées mais aussi,
économies d’agglomération, effets d’entraînement, diffusion du progrès technologique, etc.,
qui concerneront le tissu productif régional.
A ce titre, ces deux stratégies peuvent faire l’objet d’une évaluation du point de vue du
concept de développement durable et se prêter ainsi à une comparaison sur leurs effets
respectifs à long terme. Doit-on s'attendre à ce que le développement endogène soit plus
conforme au paradigme du développement durable? Ces stratégies sont-elles opposées ou
complémentaires? Les régions françaises manifestent-elles une forme de spécialisation dans
l'une ou l'autre de ces stratégies?
8
9
II - La stratégie exogène : les politiques régionales d’attraction des investissements
internationaux
L’activité de prospection et d’accueil des investissements directs internationaux (IDI)
constitue le principal exemple de développement exogène. Ces investissements sont qualifiés
de "directs" parce que les capitaux engagés ne sont pas levés dans le pays d'accueil. Le
développement exogène issu d’un apport de capital productif extérieur à la région peut
également provenir d’une politique nationale de décentralisation industrielle comme celle qui
a été menée en France sur la période 1955-1975. Aborder la question des IDI dans ses
rapports avec les espaces régionaux est malaisé car les IDI ont un statut théorique et
statistique qui se rapporte presque exclusivement au niveau national (théories usuelles des IDI
et approche par la balance globale) et aux seules stratégies des entreprises multinationales.
Pourtant les institutions régionales tendent à se poser en interlocuteurs des investisseurs
internationaux et conçoivent aujourd’hui des stratégies d’attractivité, de prospection et
d’accueil parfois déconnectées des initiatives nationales. Cette tentative de captation des IDI à
des fins de développement régional suscite de nombreuses réserves. Comment pouvons-nous
améliorer la compréhension de ce phénomène ?
II.1 IDI et régions : théories et pratiques
Du fait de leur définition qui englobe les mouvements de capitaux à long terme en
dehors de l’espace national, correspondant à des investissements immobiliers, commerciaux,
productifs ou financiers exprimant la volonté de contribuer durablement à la gestion d’une
entreprise, les IDI n’ont d’existence qu’en fonction d’un espace national d’origine. Cette
caractéristique a pour conséquence de restreindre à l’espace national le cadre explicatif des
mouvements de facteurs : théorie des avantages spécifiques transférables, théorie de
l’internalisation (arbitrage coûts de transaction / coûts d’organisation), modèles de taxation
effective sur le revenu du capital, théorie éclectique, théorie synthétique, modèle HOS
amendé. De façon analogue, l’analyse des effets des IDI se réfère le plus souvent aux
équilibres macro-économiques nationaux : théorie de la croissance transmise, impact sur la
balance globale, effets d’éviction pour l’industrie nationale.
Il est cependant admis que le choix de localisation des IDI par les entreprises repose
dans un premier temps sur une étude très précise de viabilité économique et de rentabilité des
projets et tient compte par conséquent des caractéristiques territoriales infra-nationales. Les
approches empiriques autant que théoriques confirment la volonté des firmes multi-nationales
(FMN) d’exploiter des avantages territoriaux spécifiques (Androuais 1990, Michalet 1999,
Madiès 1999, Oman 1999, Meunier & Mignolet, 2001, Humbert 2001). Certains observateurs
décrivent le processus de sélection des sites. Une pratique répandue à établir une « short list »
de sites équivalents du point de vue de leurs caractéristiques économiques objectives; dans
une seconde étape, les offres d’incitations financières locales et les atouts extra-économiques
régionaux emportent la décision finale. Il est également observé une intensification des
partenariats entreprises / territoires et une contribution de plus en plus nette des institutions
territoriales à la satisfaction des besoins des entreprises. Ces coopérations au niveau local
permettent aux FMN d’asseoir leurs avantages compétitifs sur la production d’avantages
spécifiques et d’externalités positives ciblées. Quant aux autorités locales, elles déploient des
politiques d’attractivité et de différenciation subjective ou objective de leur territoire
9
10
Dès la fin des années 70, Philippe Aydalot envisageait les rapports de l’espace
régional avec la mobilité du capital et les investissements internationaux (Aydalot, 1980).
Mais ce sont les travaux plus récents sur les nouveaux modes d’organisation des entreprises
dans le contexte de la mondialisation qui ont contribué à réintroduire la dimension territoriale
et à préciser la place des initiatives locales dans le processus de développement (Greffe, 1984
& 1989, Kahn, 1993; Veltz & Savy, 1995; Demazière, 1996; Proulx, 1998; Kherdjemil,
1998). En effet, la mondialisation de l’économie entraîne une réorganisation spatiale des
entreprises et une implication plus forte que par le passé des territoires dans la définition des
avantages compétitifs des firmes autochtones ou multinationales. On peut y voir un paradoxe
apparent, la mondialisation ayant la réputation de conduire à la dé-territorialisation des
activités. En fait, dans une économie globale, la localisation devient une variable stratégique
et les territoires sont fortement différenciés aux yeux des entreprises. Même si, d'après
certains auteurs, la séquence du choix de localisation par les FMN va du pays à la région,
l’espace économique de référence est donc de moins en moins l’espace national (Mayer &
Muchielli, 1999; Michalet, 1999). Parmi les théories actuelles des IDI, certaines font
intervenir les avantages comparatifs des territoires, comme par exemple la théorie synthétique
(Mucchielli, 1991) qui combine les avantages compétitifs de la firme et les avantages
comparatifs du pays. C'est la concordance ou la discordance entre les avantages compétitifs de
la firme et les avantages comparatifs du pays qui va inciter la firme à exporter ou à se
délocaliser.
Avantages compétitifs des firmes natio. Avantages comparatifs
demande
offre de produits
offre
de facteurs
de facteurs
IDE sortants
+
+
IDE rentrants
+
IDE : Investissement Direct Étranger (point de vue du pays d'accueil)
Source : Tableau extrait et adapté de Mucchielli (1991).
des territoires
demande de
produits
+
Par extension du raisonnement à l’espace régional, on suppose qu’il est attractif s’il
possède des caractéristiques susceptibles de déboucher sur le renforcement des avantages
compétitifs de la firme. Les IDE entrants correspondent à l’adéquation de l’offre territoriale
aux besoins des firmes. De fait, les territoires nationaux et régionaux à l’échelle mondiale sont
aujourd’hui engagés dans une concurrence généralisée pour capter les flux d’IDI productifs
(Sjöhlm, 1998; Head, Ries & Swenson, 1999; Oman, 1999). Des systèmes d’incitation
financière existent tant au niveau national que régional pour tenter de peser sur les choix
d’implantation des FMN. La France ne fait pas exception et s’emploie activement à renforcer
son attractivité du point de vue de la logique des investisseurs (CGP, 1992; Hatem &
Tordjman, 1995).
L’activité de prospection des investisseurs internationaux officiellement conduite en
France de 1982 à 2001 sous l’égide de l’IFA (Invest in France Agency) et du réseau IFN
(Invest in France Network) qui regroupent les bureaux de la Datar à l’étranger, la délégation
aux investissements internationaux et les agences régionales de développement actives dans la
prospection. Les régions et les grandes collectivités participent à l’effort de prospection par le
suivi des dossiers et par une offre de services répondant aux attentes des investisseurs. Leur
action sur le processus de décision des investisseurs semble important. Selon les enquêtes
conduites par H. Brossard, sur un échantillon de 200 entreprises étrangères implantées en
Europe, l’offre de services par les collectivités locales, destinée à accélérer, à faciliter la prise
de décision, à optimiser l’implantation et le fonctionnement de l’activité se révèle
déterminante. Lors d’entretiens approfondis, sept investisseurs sur dix « déclarent que
10
11
l’investissement n’aurait pas eu lieu sans la présence de l’agence de promotion » (Brossard,
1997, p. 152).
En fait, l’activité de prospection initiée par les collectivités territoriales est bien
antérieure à celle de la Datar (création en 1963 et établissement des premiers bureaux à
l’étranger au début des années 80). Les premiers Comités d’expansion départementaux et
régionaux ont été créés au début des années 50. En Alsace par exemple, la première brochure
de marketing territorial destinée aux investisseurs allemands date de 1954. Certaines régions
françaises ont par conséquent une longue tradition de développement exogène et possèdent de
multiples antennes à l’étranger. C’est par exemple le cas du Nord-Pas de Calais, de RhôneAlpes et de l’Alsace. Ces régions ont systématisé une démarche proactive de prospection des
investisseurs bien avant la mise en place d’une politique nationale dans les années quatrevingt (via les bureaux de la Datar à l’étranger et la délégation aux investissements
internationaux). Il existe aujourd’hui en France une cinquantaine d’organismes
(départementaux régionaux ou intercommunaux) actifs dans le domaine de la prospection des
investisseurs étrangers au profit de territoires infra-nationaux.
Une étude réalisée par le CNER en 1995 sur 58 comités et agences montre que 72 %
d'entre eux conduisent des activités de prospection et d’attraction d’investisseurs extérieurs
(CNER 1995). Le marketing régional tourné vers les investisseurs étrangers est une activité
prospère ainsi qu’une branche de la science de gestion (Bouinot, 1987; Texier & Valla, 1992;
Bouinot & Bermils, 1995; Brossard, 1997; Texier, 1999). Les collectivités, dont le budget est
insuffisant pour engager de telles actions coûteuses et très spécialisées, s’appuient sur les
services de la Datar (Commissariat à l’industrialisation, bureaux à l’étranger) ou confient cette
mission à des opérateurs privés qui proposent d’organiser l’interface avec des entreprises
ayant des projets d’implantation.
Convaincu, après une comparaison internationale des dispositifs de prospection, de
l’inefficacité de la méthode française qui amène les régions à se présenter en ordre dispersé
devant les investisseurs internationaux (Hatem, 1993), la Datar a entrepris depuis septembre
2001 de piloter les actions de prospection sous l’égide de l’Agence Française pour les
Investissements Internationaux. Au moment de la création de l’agence, peu de régions y
adhéraient, préférant pour la plupart conserver leur autonomie d’action. L'approche du
développement durable des territoires peut être l'occasion d'éclairer ce différent.
Longtemps ces initiatives régionales en matière de prospection ont été négligées par la
science régionale. Depuis quelques années cependant, cette activité fait l’objet d’analyses
économiques et économétriques destinées d’une part à comprendre les étapes du raisonnement
des entreprises multinationales dans le processus de localisation de leurs établissements
(Head, Ries & Svenson, 1999 ; Mayer & Mucchielli, 1999), et d’autre part de justifier d’un
point de vue théorique les situations de concurrence ou de coopération entre les collectivités
locales pour attirer des entreprises (Bazin 1998, Madiès, 1999). L’idée tend aujourd'hui à
s'imposer que les territoires, non seulement nationaux mais aussi régionaux et urbains, sont en
situation de concurrence généralisée pour capter des investissements productifs
internationalement mobiles (et, partant, des emplois et des recettes fiscales qu'ils génèrent) :
Dumont, 1993; Hatem & Tordjman,1995; Thisse & van Ypersele, 1999 ; Gouëset, 1999.
II. 2 Quelques éléments statistiques sur l’importance des IDI dans les régions
11
12
La plupart des statistiques concernant les IDI ne sont disponibles qu’à l’échelle
nationale. Elles montrent que les IDI sont fortement concentrés dans la triade (Europe,
Amérique du Nord, Japon) et, à l’intérieur de chaque entité, dans un petit nombre de régions.
Le SESSI publie cependant depuis vingt ans des statistiques annuelles régionalisées
comportant le nombre d’entreprises industrielles à capitaux étrangers (participation supérieure
à 20%), le montant des investissements et les emplois correspondants. Ces statistiques
montrent au cours des vingt dernières années une ouverture tendancielle aux IDI des
économies régionales (cf. SESSI, 1984,1994,1997,2000).: la part des effectifs industriels
employés par des capitaux étrangers est passée de 19,2 % en 1982 à 30 % en 1998.
Nous avons retravaillé les données concernant les effectifs employés sur la période
1982-1998. Traités en indices, ces données montrent les résultats suivants :
- Alors qu'on observe une baisse (significative) des effectifs industriels totaux en
France, les entreprises étrangères ont en moyenne vu leurs effectifs (faiblement)
progresser (cf. Tableau 1 en annexe).
- L'augmentation du poids des IDI dans l’emploi industriel régional montre toutefois
des disparités régionales très fortes (cf. Tableau 2). Il apparaît que les régions dont le
tissu industriel est le plus ouvert aux capitaux productifs étrangers sont aussi celles qui
présentent traditionnellement les meilleures performances économiques en termes
d’emploi : faiblesse du taux de chômage, PIB/hab., performances à l’exportation, etc.
(Cf. Tableau 3).
-
Les IDI se concentrent principalement dans un petit nombre de régions. En France, à
l’exception de l’Ile de France et du Languedoc-Roussillon ce sont les régions proches
de « la dorsale européenne » : Haute-Normandie, Nord-Pas de Calais, Picardie,
Lorraine, Alsace, Rhône-Alpes et PACA captent prioritairement les IDI. On notera
toutefois que depuis 1982 les régions favorisées par les IDI se sont plutôt déspécialisées. Une spécificité des IDI est certainement l’extrême sélectivité par rapport
aux territoires et un phénomène de concentration supérieur à celui qui caractérisent les
activités industrielles en général. Une lecture du comportement de localisation des
établissements industriels des FMN en France conduit à observer, en dépit d’une
certaine spécialisation une discrimination moins forte entre les régions, sur le long
terme.
II. 3 IDI et développement territorial durable
Quels sont les effets les plus marquants de ces politiques régionales d’ouverture aux
IDI et dans quelle mesure le concept de développement durable améliore-t-il la
compréhension de ces effets ? Il est souvent affirmé que les investissements internationaux
contribuent globalement au développement régional et à la diversification des activités.
Certaines régions françaises se sont employées de longue date à diversifier leurs industries
traditionnelles (textile, métallurgie, etc.) en faisant appel à des activités extérieures. L’impact
des entreprises étrangères sur l'économie d'une région s’analyse en termes d'opportunités et de
risques. La question de l’impact des IDI sur l’économie du pays d’accueil est très
controversée, mais jusqu’ici les avantages semblent l’emporter sur les risques. Les IDI ont un
effet positif sur la croissance, sur la productivité et la création d’emplois nouveaux. Ils
contribuent au rééquilibrage de la balance des paiements (balance de base) et à la diffusion de
technologies nouvelles. Ils sont à l’origine de partenariats nouveaux impliquant des firmes
nationales et génèrent des effets de report (spillovers) (Cf. Mucchielli 1992, Hatem &
Tordjman 1995, Sjöholm 1998). Selon les données de la Datar, depuis 1980 les entreprises
12
13
étrangères créent en moyenne en France entre 15 000 et 30 000 emplois par an, On comptait
22 814 emplois crées ou maintenus en 1996, 24 212 en 1997 et 29 411 en 1998. Le premier
apport positif pour la région s’exprime donc en termes d’emplois créés et de diversification
des activités industrielles. On peut considérer que les implantations industrielles issues des
IDI contribuent à la consolidation du tissu socio-économique régional. Notons que l'impact
sur l'environnement local des établissements étrangers dépend beaucoup de leur capacité
d’insertion dans l’économie régionale et que celle-ci est fonction du degré d’indépendance de
l’établissement au sein du groupe (Dupuy & Savary, 1986).
Mais le concept de développement durable, comme nous l’avons déjà souligné, ne se
limite pas aux seuls effets économiques à court terme sur la croissance et l’emploi. Il implique
d’autres critères et commande de prendre en compte au moins trois types
d’effets supplémentaires :
- les effets de la concurrence entre les régions;
- les conditions générales de mise en œuvre de cette politique (la concertation collective
dans les orientations économiques, la transparence des choix économiques);
- les conséquences à long terme (la gestion maîtrisée ou non des ressources naturelles,
les effets sur l’accroissement ou la réduction des inégalités, etc.).
En premier lieu, les IDI placent les territoires dans une situation de mise en concurrence
qui pourrait être à l’origine de processus de surenchère, notamment au niveau infra-national.
Cette concurrence entre collectivités territoriales est souvent dénoncée comme incompatible
avec une saine gestion des deniers publics. Un concept de « durabilité élargie » s'opposerait
donc a priori à l'idée de mise en concurrence des territoires pour capter des facteurs rares :
« la notion d’équité intra-générationnelle oblige à se soucier de la diffusion du
développement durable dans l’espace ; elle invalide toute forme de promotion de cette
problématique sur un territoire donné qui s’effectuerait au détriment de territoires plus ou
moins proches » (Zuindeau, 2000, p.16). Cette notion de développement durable, qui proscrit
le report d’une contrainte sur un territoire voisin, met en évidence le risque de jeu à somme
nulle ou négative dans la gestion décentralisée des territoires10. Ajoutons que le comportement
extrêmement sélectif des IDI entraîne des risques de polarisation sociale et géographique : des
gagnants et des perdants au niveau des régions comme au niveau des populations (Hatem et
Tordjman 1995, Kahn 2001).
Pourtant ce premier argument suggéré par le concept de durabilité doit être examiné plus
attentivement : quels sont les effets de la concurrence à laquelle se livrent les territoires pour
capter des investissements peu nombreux ? Ils sont à la fois positifs et négatifs. Confrontée à
cette réalité, l’OCDE formule deux hypothèses qualifiées « d’interprétation du jeu à somme
positive » (qui recense les effets positifs) et « d’interprétation du jeu à somme négative » (qui
recense les effets négatifs). Les premiers comprennent l’amélioration des services publics, les
seconds envisagent un processus de dégradation compétitive des normes. « Le problème pour
l’environnement, c’est que les gouvernements peuvent se montrer de plus en plus disposés à
devenir plus ou moins un havre de pollution afin d’attirer certains types d’investissements, en
particulier dans l’industrie lourde » (Oman, 1999 p.20).
En second lieu, la stratégie de développement régional exogène ne repose pas
actuellement sur un processus démocratique et transparent. Les régions mobilisent des
10
Il est à noter que ce même argument s'applique tout autant au niveau de la concurrence internationale, bien
qu'il soit rarement soulevé par les défenseurs de l'aménagement (infra-national) du territoire, car ils défendent
volontiers l'intérêt du pays dans la compétition mondiale. A quel niveau le jeu à somme nulle est-il licite?
13
14
moyens financiers et humains importants pour satisfaire les critères posés par les
investisseurs. ÊÊEtre sélectionné, et plus encore retenu, parmi les sites candidats d’une short
list établie par une FMN requiert un effort important d’adaptation des zones d’activité, des
services publics, des infrastructures de transport, des dispositifs de formation professionnelle,
etc. Une partie non négligeable des ressources régionales en termes de patrimoine
économique, social, naturel et culturel sont mobilisées en faveur de ce modèle de
développement.
L’action de promotion régionale et prospection / accueil des IDI est le plus souvent
déléguée par les collectivités territoriales à des agences de développement et des comités
d’expansion11. Il s’agit de structures associatives, de droit privé, fonctionnant avec des
subventions publiques accordées par les conseils généraux et régionaux. Leur mission est de
rendre le territoire plus attractif en agissant sur les facteurs locaux d’implantation, renouvelant
ainsi le tissu économique, développant l’emploi et renforçant le poids des établissements
implantés au sein des groupes dans l’espoir de les pérenniser. Les instances de direction de
ces structures regroupent certes bon nombre de représentants élus et de responsables socioéconomiques (l’élite économico-politique régionale), mais il n'y a pas de régulation par de
véritables dispositifs démocratiques. En effet, les présidents de ces structures de
développement sont supposés savoir ce qui est bon pour la région et n'ont pas pour habitude
de consulter la population. Le principe de la démocratie représentative, qui veut que les choix
de développement soient entièrement assumés par les élus et non par les citoyens, montre les
limites du dispositif (Kahn 2001).
Enfin, quels sont les effets à long terme de la politique de développement exogène ?
Les établissements des FMN sont-ils volatiles à l’échelle régionale ? Les IDI sont-ils
compatibles avec une gestion raisonnée des ressources naturelles ? L’impact des IDI
industriels en termes d’augmentation du nombre d’établissements "classés" ou "Seveso" ne
paraît pas significatif au vu des statistiques communiquées par le Ministère de l’aménagement
du territoire et de l’environnement. En effet, la répartition régionale du risque repose sur la
tradition industrielle du nord-est français : les sites à haut risque sont massivement situés à
l’est de la ligne Le Havre-marseille (Cf. Baudelle, 2001)
Un autre argument parfois avancé tend à remettre en cause la pérennité du mode de
développement par les IDI. Il s’agit de la difficulté de certains territoires à sédentariser les
firmes « nomades » compte tenu l’éloignement des centres de décision et de la volatilité des
investissements. Le risque de délocalisation dans l’hypothèse d’une réorganisation des
établissements du groupe serait sensiblement plus important dans les régions de tradition
industrielle (Krifa & Héran 1999). Il semble au contraire que les établissements appartenant à
des groupes ayant l’expérience de l’internationalisation sont en général mieux préparés à la
concurrence que les entreprises régionales et, par conséquent, moins fragiles. Au vu des
statistiques régionales, le risque de délocalisation ne semble pas vérifié. Les effectifs
industriels étrangers sont en général plus stables. Le cas spécifique des "chasseurs de prime"
semble largement surestimé.
D’autres impacts sont plus difficilement mesurables dans la mesure où ils fournissent
des apports qui ne passent pas nécessairement par des relations marchandes : élévation du
niveau de formation de la population, transfert de technologies, introduction de nouveaux
modes d'organisation, etc....
11
En 2001, le CNER recense 109 structures affiliées : 15 agences et comités régionaux, 61 départementaux, 33
locaux.
14
15
Au total, on peut conclure que les régions ont un intérêt tout particulier à
l’implantation d’entreprises étrangères compte tenu des nombreux impacts positifs à mettre à
leur crédit : création d’emplois, recettes fiscales, notoriété, externalités positives diverses. Il
se peut par contre que les effets régionaux soient supérieurs aux effets nationaux dans la
mesure où les régions n’ont pas à supporter les contraintes d’équilibre nationales
(aménagement du territoire, balance des paiements), tout en bénéficiant très largement d'effets
de proximité positifs.
III. La stratégie endogène : les politiques régionales de soutien à l’innovation
Divers instruments de développement territorial peuvent être associés à l'idée de
stratégie endogène. Les pratiques du "développement local", la multiplication des technopoles
au cours des années 80, les aides directes aux entreprises existantes et à la création
d'entreprise dans les années 90, l'encouragement des systèmes productifs localisés, sont des
exemples de politiques visant à valoriser des actifs et des compétences présents sur le
territoire. Un accent particulier a été mis récemment sur les formes de développement fondés
sur la science et la technologie, que ce soit à partir du concept de cluster industriel introduit
par Michael Porter, qui a eu beaucoup de succès auprès des acteurs du développement urbain
ou régional, ou à partir des réflexions sur les systèmes régionaux d'innovation (pour une
synthèse, voir Braczyk, Cooke & Heidenreich, 1998), ou bien encore autour de la notion de
"learning region" de Florida (1995). Ce type d'approche s'inscrit bien dans le contexte
intellectuel et politique, particulièrement en vogue actuellement au niveau des Etats comme
de l'Union Européenne, qui replace la sphère de la connaissance au fondement du
développement économique (the knowledge based economy)12. Sa transposition régionale fait
l'hypothèse que les territoires les plus (durablement) dynamiques sont ceux qui se comportent
comme des organisations "apprenantes", renforçant en permanence leur capacité
d'accumulation de connaissances, grâce à des infrastructures de recherche puissantes et des
réseaux d'acteurs qui communiquent de manière efficace13.
Le tableau qui vient d'être tracé d'un système régional d'innovation bien formé
correspond assez naturellement à l'image que l'on peut se faire du développement durable. On
y trouve la déclinaison de plusieurs aspects typiques: développement économique fondé sur
des bases partenariales et donc consensuelles; valorisation de ressources locales en s'appuyant
sur une identité territoriale que l'on fait évoluer; construction d'avantages spécifiques
dynamiques fondés sur les interactions avec le monde de la recherche. Ce dernier point mérite
un commentaire : la caractéristique de la connaissance, particulièrement lorsqu'elle est de
nature scientifique, est fonctionner comme un facteur de production qui se multiplie de luimême, par recombinaison constante de ses éléments ou combinaison avec des éléments
extérieurs. Autrement, dit le développement fondé sur la science a toutes les chances de
s'auto-entretenir, ce qui satisfait idéalement l'objectif de durabilité. De surcroît, on peut
s'attendre à de fortes économies d'agglomération (Asheim, Isaksen, 1997), ce qui ne fait
qu'asseoir un peu plus l'avantage comparatif procuré par cette stratégie.
12
L'initiative communautaire du commissaire Busquin, l'Espace Européen de la Recherche, correspond
parfaitement à ce modèle.
13
Florida définit l'infrastructure de tels systèmes régionaux comme principalement composée de firmes intégrées
en industries cohérentes, d'institutions de recherche universitaire et de recherche industrielle, le tout complété par
un tissu d'entreprises de services plus ou moins spécialisés. Cette vision met l'accent sur la R&D comme moteur
essentiel de la production de connaissance. D'autres auteurs, comme Lambooy (2000), élargissent le concept
d'apprentissage à diverses formes de connaissances produites et échangées sur le territoire.
15
16
Mais cette vision du développement endogène durable exploitant et produisant de la
recherche scientifique et technique est automatiquement entachée d'une certaine ambiguïté.
En effet, il apparaît clairement que toutes les régions ne répondent pas a priori aux
caractéristiques d'un véritable système d'innovation. On peut même craindre que les régions
spécialisées dans ce schéma ne soient à l'avenir qu'en nombre très restreint - précisément en
raison des effets d'agglomération évoqués ci-dessus. Ainsi, le développement harmonieux de
l'ensemble des territoires n'est en rien assuré par le schéma de la nouvelle économie fondée
sur la connaissance. On peut même craindre des incompatibilités majeures entre les politiques
d'innovation ambitieuses mettant en réseau les territoires d'excellence de la science et les
objectifs des politiques régionales et de cohésion, en particulier dans le contexte des
initiatives communautaires actuelles (Héraud, 2000). La Commission de Bruxelles ne s'y est
pas trompée en produisant récemment un document qui tente de conjurer ces incompatibilités
potentielles de politiques (COM, 2001).
En présentant de manière quelque peu réductrice la question majeure qui semble posée
à l'aménagement du territoire dans le cadre d'une économie fondée sur la connaissance telle
qu' évoquée ci-dessus, on pourrait se demander : "que faire de la majorité des territoires qui ne
feront pas partie des élus de la nouvelle économie?". Le débat réel est bien sûr plus ouvert: il
n'y a pas un modèle unique de développement régional, diverses formes de spécialisations
économiques et sociales sont à considérer; et celles-ci se déploient au sein d'un système
d'innovation qui n'a pas toujours vocation à "boucler" au niveau régional - ni même au niveau
national d'ailleurs. L'exemple américain constitue une bonne illustration de ce point : les
disparités entre états fédérés sont très fortes en matière d'infrastructures et de productions
scientifiques et techniques (cf. Feldman & Florida, 1994), mais les disparités de PIB/habitant
et de revenus sont nettement plus faibles qu'entre les pays de l'Union Européenne. En bref,
chaque région doit adopter une stratégie de développement compatible avec ses vocations
fondamentales et en se situant par rapport à des systèmes plus vastes. Le concept même de
"système régional d'innovation" nous semble potentiellement dangereux s'il est pris trop à la
lettre ou mal interprété par des décideurs territoriaux, car l'autonomie stratégique relative qui
est souhaitable aux niveaux de gouvernance décentralisés n'est absolument pas synonyme
d'autonomie systémique. Plusieurs études réalisées en région montrent par exemple les limites
de la dimension locale des réseaux d'innovation des firmes (Héraud & Nanopoulos, 1994;
Héraud & Laval, 1994).
Pour y voir plus clair dans le choix des stratégies de développement territorial, il est
nécessaire de pouvoir distinguer des types régions en termes de systèmes d'innovation. Une
utile typologie peut être tirée des travaux de Björn Asheim et Arne Isaksen (voir aussi
Héraud, Isaksen, 2001):
- certaines régions présentent de réelles caractéristiques de système localisé
d'innovation; elles sont engagées sur un sentier naturel de développement endogène
fondé sur la science et l'innovation industrielle;
- d'autres présentent une panoplie incomplète d'acteurs de l'innovation et/ou ces
partenaires potentiels ne sont pas suffisamment mis en réseau; on parlera ici de
système lacunaire
- il y a des régions qui font système au sens où une cohérence se manifeste
traditionnellement entre les acteurs industriels, institutionnels, académiques, etc., mais
le système apparaît vieilli et verrouillé (locked in) sur une spécialisation en déclin;
- une dernière catégorie de régions est caractérisée par l'absence d'acteurs majeurs du
processus d'innovation; on parlera de région "mince" (thin region).
16
17
Si l'ambition des régions du type "lacunaire" peut être éventuellement de suivre le modèle
des véritables systèmes régionaux d'innovation, en mettant en œuvre une politique vigoureuse
de consolidation de son infrastructure, ce n'est certainement pas le cas des deux dernières
catégories. C'est là qu'intervient la complémentarité potentielle des stratégies endogène et
exogène.
En effet, une politique habile d'attraction d'investissements directs extérieurs peut sortir un
district "verrouillé" de sa spécialisation traditionnelle. Sa capacité à s'auto-organiser entre
acteurs locaux, déjà expérimentée par le passé et toujours présente dans les mentalités, devrait
pouvoir s'exercer à nouveau pour peu que les acteurs nouveaux tracent des perspectives
crédibles. Il s'agit donc de recréer les conditions d'un consensus, par-delà la destruction
(créatrice au sens de Schumpeter) des anciennes structures. Quant aux régions "minces", la
seule voie possible qui s'ouvre à elles pour constituer - à long terme - un système d'innovation
passe par l'accumulation initiale des infrastructures et l'arrivée d'acteurs susceptibles d'initier
des projets: là encore le marketing territorial visant à attirer des IDI apparaît comme une
stratégie naturelle (souvent la seule hormis l'investissement "colbertiste" de l'Etat central, une
opportunité qui se fera sans doute de plus en plus rare).
Conclusion
Le recours au concept de développement durable pour apprécier la portée et les limites
de l’action économique régionale nous paraît tout à fait justifié : non seulement le concept de
développement durable prend en compte les conséquences à long terme du développement,
mais il s’attache à envisager le développement territorial sous plusieurs angles : économique,
sociologique, éthique, écologique (équité intra- et inter-générationnelle, gestion raisonnée des
ressources naturelles rares, caractère démocratique des décisions, etc.) qui se prête bien à
l’action économique régionale et locale.
Bien qu’efficace du point de vue des critères économiques traditionnels pour un
certain nombre de régions, le développement exogène fondé sur l'attraction d'IDI montre ses
limites. Par plusieurs aspects, notamment en ce qui concerne la viabilité économique locale de
cette stratégie, la promotion des implantations étrangères, industrielles ou tertiaires, satisfait
les exigences du développement durable, mais l'observation de certaines réalités comme la
concurrence à laquelle se livrent les territoires amènent à un constat plus nuancé.
A la réflexion, l’opposition entre développement endogène et développement exogène
semble plus formelle que réelle. Ce sont souvent les mêmes régions qui mènent conjointement
ces deux types de politiques. Les régions qui ont connu ces dernières années une ouverture
rapide (une forte augmentation de l’emploi industriel généré par des capitaux étrangers) sont
parfois les mêmes que celles qui présentent les meilleures performances en matière
d’innovation. De plus, les stratégies d'attractivité et d'innovation apparaissent
complémentaires sur le long terme. C'est de leur combinaison que peut résulter un schéma de
développement durable, en particulier pour les territoires qui ne sont pas encore "des régions
qui gagnent".
17
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Zuindeau, Bertrand (ed.) (2000), Développement durable et territoire, Villeneuve d'Ascq,
Presses universitaires du Septentrion.
22
23
Annexes
Tableau 1 : Taux de variation moyen des effectifs des entreprises étrangères et de
l’effectif industriel total (en %)
Régions
Ile-de-France
Effectifs
des
entreprises
étrangères
92/82
Effectifs
industriels
totaux
92/82
Effectifs
des
entreprises
étrangères
98/92
Effectifs
industriels
totaux
98/92
-1.3
-3.1
-1.8
-5.5
0.7
-2.6
-1.8
-2.7
-0.2
-2.0
-0.7
-2.5
0
-2.4
0.5
-2.7
Centre
1.3
-1.4
1.0
-2.5
Basse Normandie
6.3
-0.9
0
-2.7
Bourgogne
0.3
-2.0
0
-2.8
Nord-Pas-de-Calais
-1.3
-4.3
2.0
-2.8
Lorraine
-2.6
-4.7
0.8
-2.7
1.3
-1.0
-0.8
-2.3
-1.3
-1.5
6.3
-2.3
4.3
-1.5
4.0
-1.7
0
-0.8
5.7
-1.2
-0.9
-1.5
7.3
-2.2
Aquitaine
0.9
-3.1
2.0
-2.8
Midi-Pyrénées
4.1
-1.7
0
-2.5
-1.8
-2.7
0
-3.7
1.1
-1.8
1.5
-2.5
-4.3
-3.0
-1.3
-1.8
1.2
-2.8
3.3
-5.3
-2.5
-4.0
-5.7
-3.5
na
-6.9
na
0
0.1
-2.5
0.3
-3.2
Champagne-Ardennes
Picardie
Haute Normandie
Alsace
Franche-Comté
Pays de la Loire
Bretagne
Poitou-Charentes
Limousin
Rhône-Alpes
Auvergne
Languedoc-Roussillon
Provence-Alpes-C.d'A.
Corse
FRANCE
Source : SESSI (1984,1994,2000) : L'implantation étrangère dans l'industrie au premier
janvier 1982, 92, 98. Ministère de l'Industrie, Direction Générale des Stratégies Industrielles.
23
24
Tableau 2 : Evolution de la part des effectifs des entreprises étrangères dans l’effectif
industriel total des régions françaises (base 100=France)
Régions
1982
1992
1994
1998
Ile-de-France
116
109
110
110
Champagne-Ardenne
110
121
116
103
Picardie
155
146
142
132
haute Normandie
118
118
115
116
centre
117
120
122
121
50
81
83
77
115
115
104
111
79
84
82
91
Lorraine
118
114
110
114
Alsace
168
167
165
148
Franche-Comté
70
56
58
77
Pays de la Loire
56
79
82
90
Bretagne
53
45
44
55
Poitou-Charentes
72
60
62
86
Aquitaine
80
94
91
103
Midi-Pyrénées
54
75
76
71
Limousin
68
59
63
60
Rhône-Alpes
84
88
90
91
103
71
72
60
72
84
101
115
131
119
127
85
0
0
0
0
100
100
100
100
Basse Normandie
Bourgogne
Nord-Pas-de-Calais
Auvergne
Languedoc-Roussillon
Provence-Alpes-C.d'A.
Corse
FRANCE
Source : SESSI (1984,1994,2000) : L'implantation étrangère dans l'industrie au premier
janvier 1982, 92, 98. Ministère de l'Industrie, Direction Générale des Stratégies Industrielles.
24
25
Tableau 2 : Evolution de la part des effectifs des entreprises étrangères dans l’effectif
industriel total des régions françaises (base 100=France)
Régions
1982
1992
1994
1998
Ile-de France
116
109
110
110
Champagne-Ardennes
110
121
116
103
Picardie
155
146
142
132
Haute Normandie
118
118
115
116
Centre
117
120
122
121
50
81
83
77
115
115
104
111
79
84
82
91
Lorraine
118
114
110
114
Alsace
168
167
165
148
Franche-Comté
70
56
58
77
Pays de la Loire
56
79
82
90
Bretagne
53
45
44
55
Poitou-Charentes
72
60
62
86
Aquitaine
80
94
91
103
Midi-Pyrénées
54
75
76
71
Limousin
68
59
63
60
Rhône-Alpes
84
88
90
91
103
71
72
60
72
84
101
115
131
119
127
85
0
0
0
0
100
100
100
100
Basse Normandie
Bourgogne
Nord-Pas-de-Calais
Auvergne
Languedoc-Roussillon
Provence-Alpes-C.d'A.
Corse
FRANCE
25
26
Tableau 3 : Indicateurs économiques, moyenne 1992-1998 : base 100=France
R&D/Pop
ulation
PIB/Pop
ulation
271
154
91
Champagne-Ardennes
18
90
110
89
144
121
Picardie
Haute Normandie
40
58
81
101
189
261
94
154
183
159
111
128
Centre
58
89
148
84
155
118
Basse Normandie
26
85
76
146
79
106
Bourgogne
41
87
100
97
131
115
Nord-Pas-de-Calais
19
82
96
122
93
114
Lorraine
33
85
136
148
129
109
Alsace
Franche-Comté
56
90
102
88
287
128
123
190
247
116
121
204
Pays de la Loire
33
87
72
81
96
121
Bretagne
60
82
28
63
30
72
Poitou-Charentes
23
80
34
64
59
94
Aquitaine
60
88
74
58
61
64
142
83
53
74
54
79
20
78
39
74
52
98
105
97
112
119
117
135
Auvergne
63
80
60
120
71
118
Languedoc-Roussillon
55
76
45
36
33
33
Provence-Alpes-C.d'A.
90
89
60
49
43
37
0
78
0
6
0
11
100
100
100
100
100
100
Régions
Ile-de-France
Midi-Pyrénées
Limousin
Rhône-Alpes
Corse
FRANCE
IDI/pop
ulation
Inv.Nati
onaux
(Hors
IDI)/Pop
127
Eff.Ent.
Etrang./
Pop
114
Eff.Ind.(
Hors
Eff.Ent.E
tran)/pop
101
26
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