IIIème partie - Economie internationale et de l`intégration

CHAPITRE 3 - LES EXPERIENCES D’INTEGRATION ECONOMIQUE
ET MONETAIRE : LE CAS DE L’UNION EUROPEENNE
La théorie néo - classique de l'échange international indique que le libre-échange généralisé
est à l'origine de gains très élevés en bien-être. Au sein du Gatt (article XXIV, § 4), l'union
douanière a été considérée comme un progrès vers le libre- échange, car elle permettait d'accroître
le bien-être même si elle ne le maximisait pas. Les avantages issus de l'intégration commerciale
sont importants et la fixité des taux de change ou l'existence d'une monnaie unique apporte des
gains supplémentaires.
Section 1 - Les effets de l'intégration commerciale
La création de l'Union douanière de la Communauté économique européenne engendre tout
d'abord un changement du cadre réglementaire des échanges. Cette modification est analysée par la
théorie de l'union douanière qui appréhende les effets statiques de l'intégration économique.
Ensuite, le taux de croissance de la zone en cours d'intégration va être influencé par plusieurs
facteurs à l'origine de gains dynamiques : les effets d'économie d'échelle et de concurrence accrue,
le développement de l'échange intra-branche entre les Etats - membres et l'accroissement des
investissements directs en provenance des pays tiers dans la zone d'intégration régionale. Dans le
cas de la Communauté européenne, la libéralisation commerciale interne s'est achevée au 1er
janvier 1993 avec l'entrée en vigueur du Marché unique qui se caractérise par un démantèlement
des obstacles non tarifaires aux échanges de biens et services.
A - Les effets statiques et dynamiques d’une union douanière
La modification de la protection tarifaire domestique et extérieure entraîne une variation des flux
d'échanges à l'intérieur de l'union et entre celle-ci et le reste du monde. Trois effets apparaissent :
- une création de trafic entre Etats membres de l'union douanière ;
- un détournement de trafic au détriment des pays tiers ;
- une hausse des importations en provenance des pays tiers.
1- L’analyse de la création de trafic
Le premier effet indique que les fournisseurs nationaux de chacun des pays de l'union
douanière dont les coûts de production sont internationalement les plus bas développent leurs
exportations à l'intérieur de la zone et éliminent du marché les producteurs les moins efficaces : il y
a création de trafic par exploitation de l'avantage comparatif, ce qui crée une situation avantageuse.
A titre d'illustration, analysons les effets d'une création de trafic, le producteur efficace résidant
dans l'union douanière (graphique 1). Considérons un monde avec deux pays A et B qui
constituent une union douanière. Avant la formation de celle-ci, le pays A produisait en situation
de protection une partie de ses besoins en bien x. Le pays A supprime les droits de douane
envers le pays B, alors l'industrie inefficace en bien x du pays A est concurrencée et décline
pendant que les importations en provenance du pays B se développent. Il y a création de trafic.
Les courbes de demande et d'offre domestiques du bien x dans le pays A sont représentées par les
droites DD' et OO'. Le bien x est produit dans le pays B sous l'hypothèse d'une offre parfaitement
élastique. Avant que l'union douanière ne soit formée, la fonction d'offre d'importations après le
paiement du droit de douane était TT'. Le pays A produisait la quantité OM de sa consommation
qui était ON et importait MN du pays B. La suppression du droit de douane fait de PP' la nouvelle
courbe d'offre des importations et fait croître la consommation jusqu' à ON' , les importations
jusqu'à M'N' et baisser la production domestique à OM'. Les quatre aires a, b, c et d dans le
graphique 1 mesurent le gain en bien-être, c'est-à-dire la variation
de surplus des agents
économiques. Les consommateurs du pays A bénéficient pour le bien x d'un gain de surplus
mesuré par toute l'aire a + b + c + d. Cependant, cette aire ne représente pas le gain net pour le
pays. En effet, auparavant, l'aire a représentait un bénéfice désormais perdu pour les producteurs
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du bien x protégé du pays A (baisse du surplus des producteurs). De la même façon, l'aire c
représentait avant l'union douanière le produit de la recette douanière perçue par le gouvernement
du pays A. Cette recette est désormais perdue avec la préférence donnée au pays B. Le bénéfice
net est donc représenté par les aires b+d. C'est une situation avantageuse pour l'union douanière et
qui contribue au progrès du libre-échange mondial.
2 - Les autres effets statiques
Le second effet indique que des fournisseurs pourtant moins efficaces appartenant à l'union
douanière sont préférés aux fournisseurs efficaces qui sont hors de l'union douanière. Leurs ventes
renchéries par le tarif extérieur commun cessent : il y a détournement de trafic et l'union est
désavantageuse. Enfin le troisième effet révèle que même avec l'existence de détournements
d'échanges, la valeur des importations en provenance des pays tiers ne diminuera pas
nécessairement. En effet, les changements dans les prix relatifs et l'augmentation du revenu réel
dans les pays de l'union douanière peuvent donner naissance à de nouveaux échanges avec des
pays non membres : il y a création d'échanges externes.
De façon générale, si deux pays A et B en situation d'union douanière échangent de
nombreux biens, les différents effets de création et de détournement de trafic peuvent être agrégés.
Un effet net favorable (différence entre la somme des créations et la somme des détournements de
trafic) peut d'autant plus d'intervenir que les conditions suivantes sont respectées :
- la protection douanière domestique initiale est forte et les importations en provenance de
l'extérieur faibles : les possibilités de détournements de trafic seront alors limitées ;
- les économies de l'union doivent être concurrentielles avant l'union douanière mais
potentiellement complémentaires une fois l'union douanière réalisée. Chaque Etat membre doit
être ainsi le producteur le plus efficace de biens protégés et produits de façon inefficace par son
partenaire ; de ce fait, avec l'union douanière, il y aura création de trafic plutôt que détournement.
Une telle situation est possible lorsqu'il existe des échanges de produits similaires différenciés
entre nations de l'union (niveaux proches de développement économique).
- l'union douanière se révélera d'autant plus rentable qu'elle sera plus vaste ; l'agrandissement d'une
union douanière (à la limite jusqu'à incorporer toute l'activité économique mondiale) réduit les
risques d'un détournement de trafic puisque l'union accroît les chances d'avoir en son sein les
producteurs les plus efficaces.
L'union douanière qui favorise des changements dans la spécialisation internationale des pays ne
conduit pas nécessairement à une situation plus proche de la situation optimale du libre - échange :
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tout dépend de l'importance des détournements de trafic. Signalons que la création de courants
d'échanges peut avantager les firmes des pays tiers opérant dans la zone d'intégration régionale et
le détournement de trafic peut défavoriser les entreprises des Etats-membres ayant des
établissements de production dans des pays tiers et qui exportent vers la zone en cours
d'intégration. Des indicateurs tels que la création ou le détournement de courants d'échanges
peuvent perdre une partie de leur signification dans un contexte de globalisation.
D'autres types d'avantages apparaissent dans l'union douanière au fur et à mesure que
l'activité économique s'y développe: il s'agit des gains dynamiques de l'intégration.
3 - Les effets dynamiques d’une union douanière
On distingue habituellement les effets d'économies d'échelle, l'accentuation de l'échange
intra - branche et le développement des investissements directs en provenance des pays tiers.
En premier lieu, l'union douanière permet, grâce à l'élargissement du marché, l'exploitation
d'économies d'échelle conduisant à une réduction des coûts de production et à une plus grande
efficacité de l'appareil productif (contribution au soutien de la croissance économique).
Néanmoins, le problème de la distribution des gains entre Etats membres et celui de la localisation
des unités de production restent posés. En effet, la disparition progressive d'entreprises d’un Etat
membre au profit de firmes plus compétitives de l’union douanière est source de difficultés si elle
se produit dans une région en retard de développement ou dans une zone en déclin industriel. Les
coûts induits par la perte d’activités peuvent être élevés (contribution à la désertification
économique entraînant une perte de vitalité régionale) et sont ignorés par l’analyse traditionnelle
des effets d’économies d’échelle.
En second lieu, la Cee enregistre une intensification des échanges entre Etats membres et
un développement du commerce intra-branche : il s'agit d'échanges croisés de produits similaires
représentant des flux d'importations et d'exportations de grandeur comparable (voir le chapitre
précédent pour le traitement de cette question).
En troisième lieu, la réalisation de l'union douanière européenne a attiré les investissements
directs en provenance des pays tiers. Les principaux investisseurs sont les Etats - Unis et le Japon
qui ont développé progressivement leurs implantations sur les marchés communautaires. Une part
significative de celles-ci a été motivée par la crainte d'être confronté à un protectionnisme de zone.
La diffusion des technologies et des normes de production américaines a représenté un avantage
pour la Communauté européenne.
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B - Un exemple d’intégration commerciale approfondie : le Marché
unique européen
Le ralentissement des échanges intra- communautaires (épuisement des effets de création
de trafic de l'union douanière) va aboutir
à une relance commerciale de la construction
européenne. Elle se traduit par l'adoption en 1985 de l'Acte unique qui entre en vigueur le 1er
janvier 1987 et d'un "Livre blanc" qui donne la liste des mesures à mettre en œuvre pour aboutir le
1er janvier 1993 au grand marché intérieur européen. Il se caractérise par la suppression des
obstacles non tarifaires aux échanges et des entraves à la libre circulation de la main-d'œuvre et des
capitaux. Le cloisonnement des marchés des biens et des facteurs entraînait un coût élevé appelé le
coût de la non-Europe. Celui-ci a été évalué par une étude effectuée sous la responsabilité de P.
Cecchini, ancien directeur général des services de la Commission (1988) : il s'élevait chaque année
à plusieurs dizaines de milliards d'Ecus pour les citoyens de la Communauté. La suppression de
ces obstacles non tarifaires doit se traduire par une convergence moyenne des prix vers le bas. La
marge de gain a été estimée entre 170 et 250 milliards d'Ecus. Cependant, un effet n'a pas été
quantifié par le rapport Cecchini : l'impact de l'amélioration de la position concurrentielle de la
Communauté européenne dans le monde.
Les barrières non tarifaires existantes étaient principalement les suivantes : les différences
nationales de règles techniques ; les délais en douane et les autres charges administratives
connexes dont les sociétés et les administrations publiques doivent s'acquitter (paiement de la Tva)
; le manque d'ouverture des marchés publics peu accessibles à des fournisseurs étrangers même
plus compétitifs; les restrictions à la libre prestation de services ou à la liberté d'établissement pour
certaines activités dans les Etats membres (services financiers, transports, etc.). La réalisation du
Marché unique s'est effectuée par l'application de directives communautaires. La date
d'achèvement du 1er janvier 1993 constituait un objectif politique : il ne s'agissait pas d'une
obligation juridique, ceci expliquant qu'à la date prévue, la totalité des directives n'était pas entrée
en application. Aujourd'hui, on constate encore des retards dans la transposition de ces directives
dans les droits nationaux, en particulier en matière de libre circulation des personnes aux frontières
(refus d'abolition des contrôles aux frontières - Royaume-Uni, Irlande- ou pratique de contrôles
partiels -France-) ou d'ouverture des marchés publics.
Présentons de façon plus explicite un exemple d'entraves non tarifaires importantes aux
échanges intra-communautaires impliquant un effort d'harmonisation : les différences nationales de
règles techniques.
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1 - L'exemple de l’harmonisation des normes européennes
L'harmonisation des normes techniques imposées aux produits et aux technologies est un
dossier important du décloisonnement des marchés productifs communautaires. Les frontières
techniques introduisent
des distorsions dans les systèmes de production en empêchant la
réalisation d'économies d'échelle parce que les entreprises sont incitées à se limiter aux marchés
nationaux. Ces normes sont par essence très évolutives en raison notamment du progrès technique.
Le problème n'est pas seulement la suppression des entraves existantes mais aussi l'empêchement
de nouvelles formes d'entraves techniques. L'énorme quantité de normes à prendre en compte a
conduit l'Acte unique à renoncer à les harmoniser dans le détail. Une nouvelle approche du
problème est rendue possible par l'arrêt Rewe dit "Cassis de Dijon" de février 1979 qui a posé le
principe de la reconnaissance mutuelle (la loi allemande interdisait la commercialisation d'alcools
inférieurs à 35° ; un importateur allemand s'est vu opposer cette réglementation parce qu'il voulait
importer de la liqueur Cassis de Dijon qui titrait entre 15° et 20° ; la Cour de Justice des
Communautés Européennes a prononcé l'incompatibilité de la législation allemande avec le traité
de Rome). Ce principe énonce que tout produit légalement fabriqué et commercialisé dans un Etat
membre doit en principe pouvoir circuler librement dans tous les pays de la Communauté. Celle-ci
a développé une politique reposant sur les deux piliers suivants, encore appelée nouvelle approche:
- la mise en œuvre du principe de reconnaissance mutuelle des règles nationales au niveau
communautaire;
- une harmonisation des réglementations nationales limitée aux exigences de santé, de
sécurité et d'environnement (renoncement à l'harmonisation intégrale comme préalable à la libre
circulation) ; elle va aboutir à l'élaboration de normes européennes sur la base d'un vote à la
majorité qualifiée. Ces normes seront élaborées par le Comité européen de normalisation (Cen), le
Comité européen de normalisation électrotechnique (Cenelec) ou le comité européen de
normalisation pour les télécommunications (Cent).
La nouvelle approche européenne est aussi fondée sur l'information mutuelle. Une directive
communautaire oblige les Etats membres à notifier à la Commission les normes et les
réglementations nouvelles qu'ils se proposent d'adopter. Cette instance européenne a le pouvoir de
"geler" une nouvelle réglementation nationale pendant une période allant jusqu'à un an si elle
estime qu'une initiative communautaire est plus appropriée. En fait, la diversité des
réglementations européennes est acceptable si les échanges commerciaux au sein de l'Union ne
sont pas entravés. Une multiplication des normes nationales est apparue depuis l'ouverture du
Marché unique, ce qui constitue un risque accru d'entraves à la libre circulation. La normalisation
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communautaire s'effectue lentement et les normes européennes n'entrent en vigueur que très
progressivement (certifications communes avec apposition de la marque CE). Mais d’ores et déjà,
environ 65 % de la normalisation française est réalisée au niveau européen. De 20 à 30 % des biens
traversant les frontières internes de l’Union doivent respecter des normes harmonisées, le reste des
échanges étant régi par des procédures de reconnaissance mutuelle. Cependant, chaque année, la
Commission reçoit plusieurs centaines de plaintes pour non - application de ce principe. Depuis
1997, les Etats membres sont tenus de notifier à la Commission chaque refus de son application.
Précisons enfin que 40% des normes Cen et 75% des normes Cenelec reprennent les normes
internationales, notamment sous la pression des Etats-Unis. Tant en ce qui concerne les normes
que les marchés publics, l'affaiblissement relatif du pouvoir central par rapport aux pouvoirs
régionaux (conséquences des politiques de décentralisation ou d’autonomie) peut être source de
difficultés dans l'application des directives nationales.
2 - Le bilan actuel de l'achèvement du marché intérieur
L'intégration des marchés doit entraîner une diminution des coûts qui s'étendra aux prix.
Cette baisse proviendra à la fois de l'effet direct de la réduction des coûts par la disparition des
obstacles non tarifaires et de la concurrence d'entreprises rivales sur des marchés jusqu'alors
protégés. La réduction des prix pourra aussi résulter de la compression des marges. La pression à
la baisse ainsi exercée sur les prix stimulera à son tour la demande et donnera aux entreprises
l'occasion d'augmenter leur production. Elles exploiteront mieux leurs ressources et pourront se
hisser à un niveau plus favorable de compétitivité européenne et mondiale. Cette situation
permettra de desserrer les contraintes macro-économiques et de résorber progressivement les
déficits publics. Une croissance sans inflation, des déficits publics en voie de réduction
favoriseront l'amélioration de l'emploi dans la Communauté. Ce schéma mécanique et vertueux ne
s'est que partiellement confirmé. En effet, les premières estimations des effets de l'achèvement du
marché intérieur montrent l'existence de résultats favorables mais généralement de portée limitée :
faible augmentation supplémentaire du revenu, baisse du taux d'inflation, renforcement de la
convergence et de la cohésion entre Etats, résorption modeste du chômage (entre 300 000 et 900
000 emplois créés).
Cependant, les enseignements sont plus intéressants en ce qui concerne les échanges
commerciaux. Le Marché unique a engendré une sensible augmentation des flux d'échanges intracommunautaires de produits manufacturés. Cette progression ne s'est pas faite au détriment des
producteurs des pays tiers dont les ventes se sont accrues sur les marchés de l'Union européenne.
Le phénomène le plus important est la modification de la nature des échanges intra7
communautaires : au sein de chaque secteur industriel, une spécialisation en termes de qualité et de
prix est intervenue. Généralement, les Etats membres sont présents sur l'ensemble des secteurs
d'activité mais sont positionnés sur des gammes différentes de produits. C'est un résultat important
pour l'union monétaire parce qu'il révèle l'existence d'un échange intra - branche vertical
significatif, source de chocs asymétriques éventuels. Les investissements directs ont eux aussi été
stimulés, notamment dans le secteur des services financiers. L’unification du marché a été entravée
par les turbulences monétaires intra - européennes avec les dévaluations compétitives de
l’Espagne, du Portugal et du Royaume-Uni engendrant de sérieuses difficultés concurrentielles
sectorielles (automobile, textile, agrumes, etc.). La mise en place de la monnaie unique le 1er
janvier 1999 a mis un terme à ces distorsions, du moins entre les Etats participant à l'union
monétaire. Les résultats positifs du Marché unique seraient sans doute plus importants avec une
transposition plus rapide des directives communautaires du "Livre blanc" dans les droits nationaux.
Examinons maintenant les avantages supplémentaires qu'apporte la monnaie unique, notamment
dans le cas de l’Union européenne.
Section 2 - Une logique cumulative de l’intégration : l’unification monétaire
Le principal problème en union monétaire concerne le traitement des chocs économiques
internes consécutif à la perte de l'instrument du taux de change. Cette question est abordée par la
théorie des zones monétaires optimales. Elle énonce qu'une zone monétaire optimale regroupe des
pays qui parviennent à corriger leurs déséquilibres réels à l'intérieur d'un espace économique doté
d'une unité monétaire commune (ou unique) ou de plusieurs monnaies nationales convertibles
entre elles à des taux de change définitivement fixés. Un instrument d'ajustement aux chocs
économiques est définitivement perdu : la variation des taux de change intra-communautaires. La
théorie des zones monétaires optimales indique les conditions économiques à respecter par les
régions de la zone monétaire pour que les coûts d'ajustement aux difficultés économiques soient le
moins élevés possibles.
A - Les enseignements de la théorie des zones monétaires optimales
Il existe plusieurs critères de définition d'une zone monétaire optimale, qui n'ont pas la
même signification. Certains étudient les conditions de l'ajustement économique dans le contexte
de perte de l'utilisation du taux
de change national. D'autres identifient les conditions
économiques qui rendent l'utilisation du taux de change national inutile ou inopérante. Les
premiers sont les plus fondamentaux : ils indiquent que la flexibilité factorielle est une condition
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indispensable pour qu'une union monétaire minimise les coûts de résorption des chocs
économiques.
1 - L’optimalité par la flexibilité factorielle
Tout d'abord, R. Mundell a montré en 1961 que la mobilité du travail était une variable
essentielle d'ajustement dans une union monétaire. Il considère un monde composé de deux pays
mono - producteurs A et B, aux prix domestiques rigides, liés entre eux par un taux de change fixe.
Un choc exogène (perte de compétitivité - prix) survient, qui déplace la demande globale du pays
A vers les produits du pays B, les facteurs de production demeurant immobiles. Le pays A
enregistre une sous-exploitation de son potentiel productif, une hausse de son taux de chômage et
un déficit de sa balance commerciale. Quant au pays B, il subit une surcharge de ses capacités de
production, une élévation de son inflation et un excédent de sa balance commerciale. En union
monétaire, un tel déséquilibre ne peut être corrigé que par la flexibilité factorielle, c'est-à-dire la
modification des taux de salaires ou (et) les mouvements de main-d'œuvre. Dans le pays A, la
hausse du sous-emploi provoque une réduction de la rémunération du travail. A contrario, dans le
pays B, la croissance économique favorise une meilleure rémunération de la main-d'œuvre.
L'ajustement économique se manifeste de la manière suivante : dans le pays A, le prix de la
production diminue, rendant de ce fait plus compétitifs les produits de ce pays, ce qui stimule la
demande domestique ; inversement, dans le pays B, la demande domestique se contracte à la suite
de l'élévation du prix de la production. Une autre solution existe pour résorber le choc subi par le
pays A : les travailleurs de ce pays peuvent émigrer dans le pays B pour y satisfaire la demande de
travail excédentaire. Cette solution élimine le chômage dans le pays A et résorbe le sous-emploi
dans le pays B, sans variation du taux de salaire dans les deux pays. Selon R. Mundell, la mobilité
du travail à l'intérieur de la zone fournit la voie d'ajustement dans un système de changes
complètement fixes. Une autre voie d'ajustement, plus discutable, réside dans la mobilité du
facteur capital. En 1973, J.C. Ingram souligne la voie d'ajustement permise par la mobilité du
capital. La résorption des chocs économiques peut s'effectuer par transfert de capitaux financiers
de la zone en expansion vers la zone en récession d'une union monétaire. Toutefois, dans un
contexte de globalisation financière, la libération des capitaux ne lève pas l'indétermination sur
leur destination parce que ceux-ci auront tendance à s'allouer dans les zones offrant les meilleures
conditions de sécurité et de rémunération. Ce critère doit donc être utilisé avec prudence dans la
définition d'une zone monétaire optimale.
2 - L’optimalité par la convergence économique
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Les critères non liés à la mobilité factorielle rendent compte des évolutions économiques
domestiques des Etats et de leur convergence, phénomènes de nature à faciliter le renoncement à
l'utilisation du taux de change intra-communautaire. Le degré d'ouverture des économies
(McKinnon, 1963), mesuré par le rapport entre les biens échangeables et le Pnb, révèle
l'opportunité de création d'une union monétaire. Plus ce rapport sera élevé, plus les pays membres
de la zone d'intégration régionale auront intérêt à avoir des taux de change stables (ou une monnaie
unique) qui faciliteront le développement des échanges. En 1969, P. Kenen souligne l'importance
de la diversification de l'appareil de production : un pays dont la structure productive est plutôt
spécialisée a intérêt à choisir un système de changes flexibles pour endiguer les pertes de
compétitivité affectant ses activités. En revanche, un pays dont les industries sont très diversifiées
sera concerné par des chocs sectoriels de compétitivité, éventuellement forts, mais qui, sur un plan
macro-économique, seront plus atténués. Ce pays peut adopter un système de changes
complètement fixes parce que la crise ne peut être que sectorielle. Dans une économie diversifiée,
la diminution de la demande n'affectera en fait qu'un faible pourcentage de ses exportations et
l'impact sur l'emploi sera en définitive réduit. L'ajustement
s'effectuera par la mobilité
intersectorielle du travail si un recours à la modification du taux de change n'est plus possible. En
1986, C. Kindleberger indique que des échanges commerciaux importants à l'intérieur d'une zone
économique intégrée révèlent que les pays membres ont les mêmes préférences à la fois pour les
marchandises échangées mais aussi pour les biens collectifs. Ces préférences identiques
concernent surtout le choix des objectifs clés d'une politique économique, en particulier la lutte
contre l'inflation. Toutefois, l'arbitrage inflation - chômage peut différer d'un pays à l'autre,
entraînant des coûts d'ajustement dans l'union monétaire. Ceux-ci n'existent pas dans l'analyse
monétariste où l'inflation est un phénomène purement monétaire sans effets réels, n'impliquant
aucun coût. La Commission européenne a négligé la relation inflation - chômage parce qu'elle
doutait de sa réalité dans la réalisation de l'Uem. Une telle conception a conduit à un choix
monétariste des critères de convergence de Maastricht (absence de tout indicateur relatif au
chômage). Ces critères nominaux sont les suivants:
- inflation : elle ne doit pas être supérieure de plus de 1,5 % à celle de la moyenne des trois Etats
membres les moins inflationnistes (inflation calculée à partir de l'indice des prix à la
consommation) ;
- déficit budgétaire: il ne doit pas être supérieur à 3 % du Pib, sauf s'il est en diminution régulière
ou en cas de circonstances exceptionnelles ;
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- dette publique : elle ne doit pas être supérieure à 60 % du Pib, sauf si elle diminue vers le seuil
de référence;
- taux d'intérêt à long terme : il ne doit pas être supérieur de plus de deux points au taux moyen à
long terme des trois Etats membres les plus performants en matière de stabilité des prix ;
- change : il faut faire partie du Sme depuis au moins deux ans en respectant les marges de
fluctuation normales entre les monnaies participant à ce système, sans dévaluation de la monnaie
par rapport à celle d'un autre Etat membre.
Ces critères établissent une contrainte de fonctionnement des économies ambitionnant de
participer à l'union monétaire. La convergence réelle n'est pas recherchée (sauf dans le long terme
par la politique des fonds structurels) ; elle est pourtant la seule à permettre la définition et
l'utilisation de politiques économiques communes, ce qui peut révéler l'existence d'une volonté
européenne minimale en la matière.
B - La politique économique en union monétaire
L'intégration européenne semble entraîner aujourd'hui davantage une spécialisation
régionale que nationale. De ce fait, la comparaison des Etats européens aux régions américaines
pour conclure à une plus grande homogénéité du territoire européen serait une comparaison
inadaptée parce que la variabilité communautaire de la production et de l'emploi est devenue plus
importante au niveau régional que national. L'insuffisante convergence économique des Etats
membres engendre l'apparition de chocs spécifiques dont l'origine est multiple (chocs de demande,
d'offre, chocs périphériques dus aux effets d'agglomération des activités dans les régions déjà les
plus développées, etc.). Ces déséquilibres seront traités par les politiques économiques de la zone
euro. Il s'agit principalement des politiques budgétaires nationales contraintes, d'une part, par le
budgétarisme des Etats membres qui les conduit à soutenir l'activité économique par
l'assainissement des finances publiques et, d'autre part, par le Pacte de stabilité et de croissance.
Ce dernier a pour finalité d'éviter qu'une politique budgétaire laxiste d'un gouvernement ne
pénalise les autres Etats membres, en particulier par ses conséquences sur les taux d'intérêt de la
zone. Il s'articule autour de la notion de déficit public excessif et indique qu'un dépassement du
seuil de 3% est possible, s'il a pour origine un événement majeur, imprévisible et exogène au pays
concerné (catastrophe naturelle) ou une récession sévère. Le Pacte de stabilité suggère la recherche
par les Etats membres de soldes budgétaires équilibrés ou excédentaires en situation normale. Les
gouvernements pourront ainsi disposer d'une marge de sécurité permettant le jeu des stabilisateurs
automatiques en phase de récession. De façon générale, la règle de 3% de déficit public autorisé
11
semble laisser aux stabilisateurs automatiques une latitude suffisante pour fonctionner dans le sens
contra - cyclique attendu (récession d'ampleur limitée).
A l'heure actuelle, le budget général de l'Union européenne n'est pas en mesure d'assumer le
rôle de stabilisation des chocs asymétriques dans l'Union monétaire. Son évolution à terme vers un
budget fédéral peut lui fournir les moyens de cette action, solution pour l'heure écartée par les Etats
membres. La politique monétaire commune est du ressort de la Banque centrale européenne (Bce),
qui voit officiellement le jour le 1er juin 1999 à Francfort en remplacement de l’Institut monétaire
européen. Elle exerce une tutelle sur l’ensemble des Banques centrales nationales des douze pays
de la zone euro, avec lesquelles elle forme l’Eurosystème (Bce et Instituts d’émission des Etats
membres de l’Union européenne). L'action de la Bce s'appuie sur l’utilisation de trois grandes
catégories d’instruments (facilités permanentes, open market, réserves obligatoires) en vue d'un
objectif final de stabilité des prix. L’une des difficultés des autorités monétaires est de résoudre la
contradiction entre la nécessaire unité de cette politique et les divergences économiques entre Etats
membres (position différente dans le cycle économique, par exemple). Néanmoins, la Bce demeure
l’institution la plus appropriée pour répondre aux chocs symétriques affectant la zone euro
(récession généralisée en Europe).
La politique de change concerne le contrôle des fluctuations quotidiennes de l’euro sur les
marchés des changes, au moyen de déclarations publiques des dirigeants de la Bce orientant les
anticipations des opérateurs et d’interventions de l’Eurosystème sur ces marchés. Elle détermine
aussi le choix entre une politique de change active (contrôle effectif de la valeur du taux de
change) ou passive (pratique du "benign neglect"). Un autre aspect de la politique de change a trait
au rôle de la Banque centrale européenne dans les systèmes de change existant (contrôle d'un Smebis ne concernant que le Danemark, celui-ci maintenant le taux de change de sa monnaie avec
l'euro dans une marge de fluctuation de ±2,25%) ou dans l'éventuelle refonte du Smi. La meilleure
articulation possible entre politique monétaire et politique budgétaire, c'est-à-dire la recherche d'un
policy mix, se heurte à la difficulté suivante : si la politique monétaire est unique, en revanche, la
politique budgétaire, prérogative nationale, est contrainte par le Pacte de stabilité et coordonnée au
sein du Conseil Ecofin. En fait, le policy mix ne peut que s'ajuster sur les décisions du pôle
monétaire, ce qui ne laisse pas d'autres solutions que l'assainissement des finances publiques. Le
policy mix européen praticable n'est donc pas adapté au traitement des chocs asymétriques.
Les gouvernements nationaux peuvent alors vouloir recourir à des mesures nationales de
traitement de ces difficultés : à cet effet, la Finlande, dont le tissu économique est peu diversifié, a
créé en novembre 1997 un fonds national de stabilisation des chocs économiques, indépendant du
budget des administrations publiques et permettant de contourner la contrainte du Pacte de stabilité
12
et de croissance. Cette solution peut être interprétée comme une application du principe de la
subsidiarité.
Enfin, la crise économique qui a démarré en 2008 a fait apparaître de sérieuses divergences
économiques au sein de la zone euro. Un certain nombre de pays enregistre des déficits de finances
publiques significatifs (Grèce, Portugal, Espagne, etc) dans un contexte de faible croissance
économique et de forte aggravation du chômage. La France et l’Allemagne ne sont pas non plus en
situation favorable de finances publiques : la France est sous la surveillance de Bruxelles et des
agences de notation, alors que ce pays prévoit de réduire son déficit de 8,2 % du PIB en 2010 à
3 % en 2013 (grâce à une croissance de 1,4 % cette année et de 2,5 % les années suivantes) ; quant
à l’'Allemagne, elle devrait enfreindre elle- aussi les règles du Pacte de stabilité européen jusqu'en
2013 avec un déficit public qui atteindra 6% du PIB en 2010. Plus globalement, le déficit moyen
des pays membres de la zone euro devrait atteindre 7,5 % du PIB en 2010. Cependant, ils ne
réalisent pas une performance comparable en ce qui concerne leur insertion dans la mondialisation.
Seule, l’Allemagne réalise des excédents commerciaux importants (bien qu’en baisse) dans ses
échanges avec l’extérieur. Cela étant, la zone euro nécessite une gouvernance plus forte, plus
intégrée, pour prendre en compte et traiter les problèmes économiques qui se posent aujourd’hui
dans l’ensemble de la zone. La consolidation de l’unification monétaire (et à travers elle, celle de
l’acquis communautaire) appelle sans aucun doute des progrès vers des solutions fédérales
(fédéralisme budgétaire, fédéralisme politique) qui semblent bien être les seules réponses pour
pérenniser l’intégration européenne.
Fin du Cours
§§§
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Annexe - Améliorer le fonctionnement du Marché unique avec le système SOLVIT
SOLVIT est un réseau de résolution de problèmes en ligne: les États membres de l'UE
y coopèrent pour régler, de façon pragmatique, les problèmes résultant de la mauvaise
application de la législation du marché intérieur par les autorités publiques. Il existe un centre
SOLVIT dans chaque État membre de l'Union (ainsi qu'en Norvège, en Islande et au
Liechtenstein). Les centres SOLVIT peuvent contribuer à traiter les plaintes émanant à la fois
des citoyens et des entreprises. Ces centres font partie de l'administration nationale et
s'engagent à fournir des solutions réelles à des problèmes réels dans un bref délai de dix
semaines. Les services fournis par SOLVIT sont gratuits. Ce système fonctionne depuis
juillet 2002. Il est géré par les États membres mais c'est la Commission européenne qui
fournit les installations et, si besoin est, propose une assistance pour accélérer la résolution
des problèmes. Elle transmet également certaines des plaintes officielles qu'elle reçoit au
système SOLVIT lorsqu'il existe de bonnes chances de régler le problème en question sans
engager d'action en justice.
Pourquoi un tel système ?
Le marché intérieur offre de nombreuses possibilités aux citoyens et aux entreprises.
Vous pouvez avoir envie de vous installer dans un autre pays de l'Union européenne, d'y
étudier, d'y travailler, de suivre votre partenaire ou d'y passer une retraite agréable. Vous
pouvez aussi vouloir créer une entreprise ou vendre vos produits ou services dans un autre
État membre de l'UE. Même si, en général, le marché intérieur fonctionne bien, il est
pratiquement impossible d'éviter les erreurs ou les problèmes d'interprétation sur vos droits au
regard de la loi. Vous pouvez par exemple rencontrer des difficultés pour obtenir un permis de
séjour, vous voir refuser la reconnaissance d'un diplôme ou de qualifications professionnelles,
vous heurter à des problèmes lors de l'immatriculation de votre véhicule, avoir du mal à faire
valoir vos droits en matière d'emploi, de sécurité sociale, d'impôts sur le revenu ou de vote.
Votre entreprise peut également être confrontée à des obstacles administratifs, à des exigences
nationales supplémentaires imposées à des produits qui sont déjà commercialisés dans un
autre État membre de l'UE, ou encore à des problèmes pour se faire rembourser la TVA.
Ces problèmes sont parfois liés à un manque d'informations sur vos droits en Europe
ou sur les procédures appliquées dans d'autres États membres de l'Union. Dans pareil cas, le
portail "L'Europe est à vous" sur le site Europa peut vous apporter des éclaircissements.
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Cependant, si vous êtes déjà bien informé de vos droits sur le marché intérieur et que vous
avez essayé en vain de les faire valoir dans un autre pays de l'UE, SOLVIT est là pour vous
aider.
Comment le système SOLVIT fonctionne-t-il ?
Lorsque vous soumettez un cas à SOLVIT, le centre SOLVIT de votre pays (appelé
centre SOLVIT "d'origine") vérifie dans un premier temps les données de votre demande pour
s'assurer qu'elle porte effectivement sur la mauvaise application des règles du marché intérieur
et que l'ensemble des informations nécessaires sont disponibles. Votre dossier est ensuite
introduit dans un système de base de données en ligne, et automatiquement transmis au
centre SOLVIT de l'État membre où le problème s'est produit (appelé centre SOLVIT "chef
de file").
Le centre SOLVIT chef de file doit confirmer dans un délai d'une semaine s'il accepte
ou non votre dossier, ce qui dépendra avant tout s'il considère votre demande comme justifiée
et s'il croit dans la possibilité d'une solution pragmatique. Dans certains cas, le problème ne
réside pas dans l'application de la règle mais dans la règle elle-même. Si la résolution d'un
problème passe par l'abrogation d'une règle particulière, la procédure peut prendre plusieurs
mois, sinon plus, et nécessiter une action formelle en justice. Dans de tels cas, SOLVIT est de
peu d'utilité même si un État membre qui a accepté de modifier une règle contestée peut
décider de renoncer à son application.
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L'échéance pour trouver une solution à votre problème est de 10 semaines.
Les deux centres SOLVIT coopèreront pour résoudre le problème et vous serez
informé des progrès et de la solution proposée par votre centre SOLVIT d'origine. Le système
SOLVIT peut être considéré comme un autre mécanisme de règlement des litiges. Il est
beaucoup plus rapide de passer par SOLVIT que d'introduire une plainte officielle. Vous
n'êtes pas obligé d'accepter la solution proposée mais vous ne pouvez pas l’attaquer
formellement au travers de SOLVIT. Néanmoins, si un problème reste en suspend ou que
vous considérez la solution proposée comme inacceptable, vous pouvez toujours engager une
action en justice à travers un tribunal national ou déposer une plainte officielle auprès de la
Commission européenne.
Quels sont les domaines d'action de SOLVIT ?
SOLVIT intervient en principe pour tout problème transfrontalier entre une entreprise ou un
citoyen, d'une part, et une autorité publique nationale, de l'autre, concernant la mauvaise
application éventuelle de la législation communautaire. Les domaines les plus traités par
SOLVIT jusqu'à présent sont les suivants:
- Reconnaissance des qualifications professionnelles et des diplômes ;
- Accès à l'éducation ;
- Permis de séjour ;
- Droits de vote ;
- Sécurité sociale ;
- Droits liés au travail ;
- Permis de conduire ;
- Immatriculation des véhicules ;
- Contrôle aux frontières ;
- Accès au marché des produits ;
- Accès au marché des services ;
- Établissement en tant qu'indépendant ;
- Marchés publics ;
- Fiscalité ;
- Libre circulation des capitaux ou des paiements.
Il ne s'agit pas là d'une liste exhaustive. SOLVIT examinera toutes les demandes
répondant aux critères ci-dessus. Toutefois, SOLVIT étant une approche informelle de la
résolution des problèmes, il ne doit pas être utilisé dans les cas où une procédure judiciaire est
déjà en cours.
Normes de qualité et de performance de SOLVIT
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SOLVIT s'engage fermement à offrir aux citoyens et aux entreprises un service de premier
ordre. Les centres SOLVIT sont donc convenus de respecter certaines normes de qualité et de
performance pour la résolution des problèmes. Sur la base de ces normes, vous pouvez
prétendre aux prestations suivantes:

Vous pouvez joindre le centre SOLVIT de votre pays par téléphone, télécopieur ou
courrier électronique pendant les heures de bureau et vous recevrez une réponse rapide
à votre demande.

Si votre problème peut être traité par le système SOLVIT, le centre SOLVIT
procèdera à une première analyse du dossier et vous fera savoir dès que possible s'il
peut être traité par SOLVIT.

Lorsqu'un cas est soumis au système en ligne SOLVIT, vous recevrez une brève
confirmation du centre SOLVIT.

Si le centre SOLVIT du pays où le problème est survenu accepte de prendre en charge
votre problème, le délai pour trouver une solution est de dix semaines.

Si une solution est trouvée, vous obtiendrez des conseils spécifiques sur ce que vous
devez faire pour bénéficier de la solution proposée.

Si, en dépit des efforts de SOLVIT, votre problème ne peut être résolu par le réseau, le
centre SOLVIT de votre pays essayera de vous aider à trouver un autre moyen pour le
régler.
Source : Commission européenne
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