Compte-rendu du rapport : « retour d`expériences sur la concertation

Compte-rendu du rapport : « retour d’expériences sur la concertation vue par les acteurs
environnementaux et les élus locaux »1 rédigé à destination de l’ADEME par Jean-Eudes Beuret et
Anne Cadoret
Sandrine Bernier2
Ce rapport, sorti en octobre 2011, interroge l’exercice difficile de la mise en place d’un processus de
concertation3 entre différents acteurs environnementaux et les élus autour d’une question
environnementale. La concertation et la volonté d’informer le public s’inscrivent complètement dans
une approche renouvelée des actions publiques environnementales depuis divers textes de lois, de la
Déclaration de Rio (1992) au grenelle de l’environnement (2007) en passant par la loi Barnier (1995)
notamment. L’étude, de la mise en place de réunions d’information du public, de consultation ou de
processus de concertation, montre que l’intérêt d’intégrer le public n’a pas toujours été interrogé au
préalable et aussi que la portée réelle comme l’impact auprès de ce même public n’étaient pas
évalués. Or, il est décisif de s’intéresser aux effets de la participation citoyenne et de ces processus
de concertation sur le plan environnemental.
Pour répondre à leur problématique, les auteurs ont d’abord passé en revue la littérature existante
sur le sujet avant de confronter la théorie à sept cas d’étude variés de par les situations
environnementales auxquelles ils renvoient et par réalité géographique. Ces cas d’étude incluent le
réaménagement du centre bourg et quartier gare à Méricourt-l’Abbé, des projets d’hydrauliennes à
Paimpol-Bréhat, un projet de Parc Naturel Régional dans le Golfe Morbihan, la lutte contre le bruit de
voisinage à Soyaux, la dépollution d’un ancien site industriel à Balaruc-les-Bains, la construction
d’une rocade au Grand-Dijon et un projet d’éco-quartier à Fort-de-France.
Les conflits générés par des accidents et les intérêts environnementaux ont conduit petit à petit à
« faire émerger une participation citoyenne », recouvrant des « exigences d’information, de
concertation, de participation ». Pourtant les acteurs environnementaux et les élus locaux ne se
saisissent pas nécessairement de toutes ces notions selon le projet proposé, l’implication des acteurs
dans ce projet, leur possibilité d’être entendus, la légitimité de leur position et le « rapport entre la
façon dont les acteurs considèrent le conflit et leur approche de la concertation ».
La concertation en matière d’environnement permet une appropriation par un grand nombre
d’acteurs des enjeux du projet en question, révèle la complexité d’une situation en la replaçant dans
un contexte global et contribue à développer les compétences et l’intérêt à la gouvernance des
populations, ainsi que et leur aptitude à s’en saisir.
Pour qu’une concertation porte ses fruits, un certain nombre de facteurs doivent être respectés tels
qu’une préparation en amont (objectifs clairs, organisation des étapes, etc.), le choix du lieu
d’échanges et le vocabulaire utilisé, l’attitude des parties prenantes à l’égard des autres catégories
1
http://www2.ademe.fr/servlet/getDoc?cid=96&m=3&id=82845&p1=02&p2=06&ref=17597
Chargée d’études, APPA Le Kremlin-Bicêtre.
3
Voir aussi « La Concertation en environnement. Éclairage des sciences humaines et repères pratiques »,
rapport ADEME, sept. 2011, 61p. et « 10 années de recherches sur la concertation à l’ADEME. Panorama de
recherche », rapport ADEME, juin 2011, 49.
2
de personnes et l’ouverture progressive à d’autres acteurs, « le format » des actions à mener pour
qu’un maximum de personnes puissent s’y retrouver et s’impliquer, enfin l’imbrication du projet
local dans des perspectives plus globales.
La position des élus est assez contrastée face à la concertation car ils se trouvent parfois dans des
situations difficiles auxquelles ils ne peuvent échapper et qu’ils n’ont pas initié, enfin parce que les
enjeux locaux peuvent rejoindre des enjeux plus globaux ou peuvent s’inscrire en contradiction avec
les intérêts de la commune, ce qui peut générer des conflits et avoir des conséquences
insoupçonnées et difficiles à résoudre. Les processus de concertation peuvent aussi faciliter la
réussite de projets environnementaux grâce à l’élan suscité par le projet environnemental.
Les acteurs environnementaux recouvrent une multiplicité d’acteurs incluant la société civile dont les
associations de protection de la nature et de l’environnement, l’Etat, des salariés d’associations, des
experts privés ou publics, qui tiennent chacun des rôles spécifiques dans les processus de
concertation et s’y impliquent stratégiquement selon la position qui est attendue de par leur
structure. L’Etat, dont la mission est d’instruire les dossiers de concertation, peut être dénoncé du
fait de sa position dans le processus, perçu comme juge et partie et pouvant imposer des décisions
prises à des niveaux plus globaux, les rendant difficilement accessibles et appropriables localement.
Des experts, consultants, etc. peuvent également intervenir pour « accompagner, animer ou piloter »
un projet spécifique en se positionnant à l’interface des acteurs en présence en veillant à ne pas
empiéter sur le rôle des autres catégories de personnes. La société civile inclut notamment des
associations militant autour d’un projet et pouvant être dans la contestation et la réaction et des
associations scientifiques et militantes œuvrant pour le dialogue et « la construction de la
durabilité ». Ces deux catégories d’acteurs se déclarent complémentaires dans leurs stratégies, que
ce soit par la contestation ou la concertation ; leur intervention permettant de geler certaines
situations et de devenir parties prenantes à la discussion. « Contentieux, lobbying et concertation »
étant des éléments se combinant pour participer au débat et défendre un point de vue.
La concertation environnementale aujourd’hui fait ressortir à la fois une implication plus forte
d’acteurs qui sont également mieux formés et expérimentés mais peut faire craindre aussi dans
certaines situations un simple affichage de processus de concertation vide de substance. Le texte du
Grenelle impose une gouvernance à cinq qui n’est pas reconnue dans les processus actuels mais
pourra peut-être contribuer à les modifier, enfin les nouvelles technologies telles qu’internet
permettront peut-être aussi d’accéder à des données encore manquantes à l’heure actuelle et
d’homogénéiser les connaissances des acteurs participants à la concertation.
Les processus de concertation font apparaître aujourd’hui des stratégies de positionnements des
acteurs perçues plutôt positivement par les acteurs puisque ces derniers peuvent s’en saisir pour
devenir davantage des interlocuteurs actifs et entendus. De plus les acteurs portent sur ces
processus de concertation un regard plutôt global, connaissant leurs opportunités et aussi leurs
limites, enfin ils savent ce qu’ils en attendent et comment se donner les moyens de défendre leur
point de vue.