Des proccupations sociales la sant publique dans la prise en charge

Patricia Loncle, « Des préoccupations sociales à la santé publique : la prise en charge locale des jeunes.
L’exemple rennais », Histoire@Politique. Politique, culture, société, N°4, janvier-avril 2008,
www.histoire-politique.fr
Des préoccupations sociales à la santé publique :
la prise en charge locale des jeunes.
L’exemple rennais
Patricia Loncle
L’histoire des politiques locales de jeunesse en France est doublement
caractérisée par une part déterminante des communes et par une prévalence de la
prise en charge sociale, dans une volonté de protection de cette population.
Cependant, la dernière décennie, si elle conforte la place des communes dans
l’élaboration et la mise en œuvre des politiques locales, laisse apparaître de profonds
bouleversements dans le contenu des interventions. La jeunesse est, en effet, de plus
en plus perçue comme souffrante et nécessitant des interventions relevant du champ
de la santé publique. Le présent article s’attache, à partir d’une mise en perspective
de long terme1, à comprendre les évolutions qui président à ce changement de
perception et d’action envers les jeunes.
Dans cette dynamique, au moins quatre périodes ont marqué des inflexions
dans la prise en charge locale de la jeunesse. À partir du milieu du XIXe siècle, les
œuvres puis les associations de jeunesse jouent un rôle d’impulsion dans la mise en
place d’actions au service de la jeunesse. Elles sont en cela relayées avec plus ou
moins d’ampleur et de volontarisme par les communes. L’État, quant à lui, n’occupe
qu’une fonction seconde de la fin du XIXe siècle à la Seconde Guerre mondiale : il
réglemente des actions qui relèvent largement de l’appréciation des territoires. Au
cours de cette période, le niveau local apparaît comme un lieu d’expérimentation,
véritable laboratoire des politiques sociales et de santé dans lequel interviennent des
interpénétrations denses entre niveau national et niveau local, entre acteurs privés et
acteurs publics. L’importance du système notabiliaire y est forte, de même que
l’influence des organisations philanthropiques et, plus largement, de ce qui deviendra
le secteur associatif2. Les interventions en direction de la jeunesse se structurent
progressivement autour de préoccupations sociales et hygiénistes qui renvoient à une
volonté de protection des plus vulnérables, qu’il s’agisse du logement des apprentis,
1 Jacques-Guy Petit et Yannick Marec (dir.), Le social dans la ville, en France et en Europe, 1750-1914,
Paris, Les éditions ouvrières, 1994 ; Colette Bec, Catherine Duprat, Jean-Noël Luc et Jacques-Guy Petit
(textes réunis par), Philanthropes et politiques sociales en Europe (XVIIIe et XXe siècles), Paris,
Anthropos, Economica, 1994.
2Abram De Swaan, Sous l’aile protectrice de l’État, Paris, PUF, 1995 ; Bruno Dumons et Gilles Pollet,
« Espaces politiques et gouvernements municipaux dans la France de la IIIe République. Éclairage sur la
sociogenèse de l’État contemporain », Politix, vol 14, n° 53, 2001, p. 15-31 ; Patricia Loncle, L’action
publique malgré les jeunes, les politiques de jeunesse en France de 1870 à 2000, Paris, L’Harmattan,
2003 ; Lyon Murard et Patrick Zylberman, L’hygiène dans la République, la santé publique en France,
ou l’utopie contrariée, 1870-1918, Paris, Fayard, 1996 ; Lucie Paquy, « Les politiques sanitaires locales
au XIXe siècle : l’exemple isérois », dans Vincent Viet et Hans Palm (dir.), Les politiques sociales des
communes en France et en Allemagne, Paris, La Documentation française, 2003, p. 25-35.
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de la santé des ouvriers, de la réglementation du travail des mineurs, de la protection
des mineurs sortant de prison, de l’enfance en danger… Bien que les liens entre social
et santé ne soient pas bâtis sur une démarche sectorielle, bien que les parts de
l’initiative locale et de l’application des normes nationales s’entremêlent largement,
cette période apparaît ponctuée d’initiatives locales qui laissent peu à peu entrevoir
« l’ancrage premier du bien-être3 ».
À partir de l’après-Seconde Guerre mondiale et surtout des années 1960, les
politiques sociales reviennent largement à l’État, les communes n’étant responsables
que de la mise en œuvre de l’action sociale et pouvant déployer une aide sociale
facultative, de nature résiduelle4. La santé apparaît, quant à elle, moins structurée,
tant au niveau national qu’au niveau local5. Dans les communes, ce sont les règles
d’intervention en matière d’aide sociale qui conduisent à organiser la plupart des
services sociaux en direction de l’enfance et de la jeunesse comme les crèches, les
garderies et centres aérés, les foyers de jeunes travailleurs... Une large autonomie des
collectivités locales se dégage néanmoins autour des nécessités d’urbanisation et
d’équipement. En effet, les villes s’insèrent dans les interstices de l’intervention
étatique et s’approprient les instruments nationaux, les façonnent en fonction des
acteurs mobilisés, de leurs problèmes spécifiques, enfin de la plus ou moins grande
volonté politique de leurs élus de s’approprier tel ou tel problème et de l’intégrer
dans le champ de son aide sociale facultative6.
Au début des années 1980, avec l’avènement des politiques de la ville, les
préoccupations relatives au social et à la jeunesse réapparaissent avec une acuité
croissante : les phénomènes de chômage massif des jeunes, de violences dans les
quartiers conduisent à une focalisation importante des communes sur la jeunesse qui
est à nouveau envisagée comme devant être protégée7. Là encore, les questions de
santé n’occupent qu’une place minimale. Néanmoins, depuis une décennie, sous
l’influence d’un certain nombre de facteurs (épidémie de sida8, prise de conscience de
l’importance des déterminants sociaux de la santé, des inégalités sociales et
territoriales de santé9) mais aussi du fait d’une pénétration plus grande des politiques
publiques françaises par les idéologies néolibérales anglo-saxonnes10, on peut
3 Jean-Pierre Gaudin, Technopolis, crises urbaines et innovations municipales, Paris, PUF, 1989.
4 Pierre Rosanvallon, L’État en France de 1789 à nos jours, Paris, Seuil, 1990.
5 Bruno Jobert, Le Social en plan, Paris, Les Éditions ouvrières, 1981.
6 Pierre Grémion, Le pouvoir périphérique, bureaucrates et notables dans le système politique
français, Paris, Seuil, 1976.
7 François Dubet, « Marginalité des jeunes et prévention », dans Les Annales de Vaucresson, n°24,
1986 ; François Dubet, Adil Jazouli et Didier Lapeyronnie, L'État et les jeunes, Paris, Les Éditions
ouvrières, 1985.
8 Olivier Borraz et Patricia Loncle, « Permanences et recompositions du secteur sanitaire, les politiques
locales de lutte contre le sida », Revue française de sociologie, 41-1, 2000, p. 37-60 ; Gwenola Le Naour,
« Lutte contre le sida : la reconfiguration d’une politique de réduction des risques liés à l’usage de
drogues à Marseille », Sciences sociales et santé, vol 23, n°1, 2004, p. 43-68.
9 Annette Leclerc et alii (dir.), Les inégalités sociales de santé, Paris, La Découverte, 2000 ; Jean Pascal,
Hélène Habbey-Hugenin et Pierre Lombrail, « Inégalités sociales de santé et accès aux soins de
prévention », Lien social et politiques, 2006, n°55, p. 115-124.
10 Patrick Hassenteufel, « L’européanisation par la libéralisation ? Les réformes des systèmes de
protection maladie dans l’Union européenne », dans Patrick Hassenteufel et Sylvie Hennion-Moreau
(dir.), Concurrence et protection sociale en Europe, Rennes, Presses universitaires de Rennes, 2004,
p. 209-232 ; Bruno Jobert et Bruno Théret, « France : la consécration républicaine du néo-libéralisme »,
dans Bruno Jobert (dir.), Le tournant néo-libéral en Europe, Paris, L’Harmattan, 1994, p. 21-85.
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souligner l’importance croissante des analyses en termes de santé, voire de
sanitarisation des questions sociales. Le niveau local, de ce point de vue, n’est pas en
reste et tente de proposer des solutions pour une meilleure prise en charge sanitaire
des populations les plus exclues, notamment les jeunes11.
À partir du traitement des pratiques festives des jeunes Rennais12, nous
souhaitons montrer les mécanismes et les représentations qui président à cette
évolution vers une plus grande place de la santé publique. Nous aimerions également
interroger l’influence de celle-ci sur la prise en charge des jeunes et dans les relations
entre acteurs locaux de la jeunesse. L’exemple rennais, dans la mesure où il a pour
cadre une intervention locale ancienne et proposant une démarche favorable au
social et à une image positive de la jeunesse, nous paraît stimulant pour comprendre
l’influence potentielle de ces modifications.
La prise en charge de la jeunesse : le modèle rennais
Le territoire rennais est assez exemplaire de la prise en charge de la jeunesse,
et ce pour au moins trois raisons : il est marqué par un réseau d’acteurs ancien,
particulièrement stable ; par une faveur accordée à la prise en charge sociale des
jeunes ; par une volonté de considérer la jeunesse comme une ressource pour le
territoire13.
Un réseau d’acteurs ancien et particulièrement stable
À Rennes, à l’instar de nombreuses villes, l’intervention en direction des
jeunes s’amorce à la fin du XIXe siècle. D’abord impulsée par les acteurs de jeunesse
du futur domaine associatif, elle est investie de manière croissante par les acteurs
publics, la municipalité puis l’État. Les évolutions de cette intervention ne sont pas
particulièrement originales quant à la répartition des responsabilités entre acteurs
privés et publics. En effet, les acteurs privés s’appuient très largement, au début du
11 Patrick Hassenteufel, Blanche Le Bihan, Patricia Loncle et Antoine Vion, « L’émergence
problématique d’une “nouvelle santé publique”, forums d’action publique et coalitions de projets à
Rennes et à Brest », dans Didier Fassin (dir.), Les figures urbaines de la santé publique, Paris, La
Découverte, 1998, p. 84-109.
12 L’enquête a été menée dans le cadre d’une recherche financée par le conseil régional de Bretagne
intitulée « Mobilisations associatives et gestion intégrée des espaces », placée sous la direction d’Yves
Bonny, sociologue, maître de conférences à l’université de Rennes II, laboratoire RESO. Le matériau de
l’enquête repose sur dix-neuf entretiens semi-directifs d’environ une heure en direction de responsables
de l’État et de la municipalité et de responsables associatifs impliqués dans la prise en charge de la
jeunesse (au titre de l’État : police, justice – juge des enfants et parquet, affaires sanitaires et sociales,
jeunesse et sports, Éducation nationale, préfecture ; au titre de la municipalité : Mission jeunesse et
élues ; au titre des associations : le centre d’information jeunesse Bretagne, deux associations de
réduction des risques, une association d’habitants du centre ville, une association de médiation entre les
organisateurs de fête, les pouvoirs publics et les habitants). Ces acteurs ont été contactés du fait de leur
position de décideur ou de médiateur dans les différents secteurs considérés. Les entretiens ont été
enregistrés et anonymisés.
13 Patricia Loncle, « Quels gains symboliques les municipalités attendent-elles de la jeunesse ? », dans
Vincent Viet et Hans Palm (dir.), Les politiques sociales des communes en France et en Allemagne,
Paris, La Documentation française, 2004, p. 72-84. Patricia Loncle, « Partenariat local et exclusion
sociale en France : expériences et ambiguïtés », Pôle sud, n°12, mai 2000, p. 63-78.
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XXe siècle, sur les moyens mis à la disposition par la mairie qui soutient leurs actions
(prêt de locaux, articles dans la presse locale, appui symbolique aux moments
charnières de la vie de l’association). Peu à peu les acteurs étatiques et municipaux
prennent le pas sur les acteurs associatifs et sont à l’initiative des politiques locales de
jeunesse qui se structurent au cours des années d’après-guerre et se
professionnalisent durant les années 1960. Les acteurs associatifs deviennent des
prestataires de services et sont largement financés par la municipalité, voire les
crédits d’État14.
Ce qui différencie les acteurs rennais de ceux des autres villes, c’est la stabilité
du réseau d’acteurs qui opère localement : les acteurs de jeunesse peuvent être
caractérisés à la fois par leur longévité et par la force des liens qui les unissent.
Soulignons ainsi que les organisations nées au XIXe siècle pour encadrer les jeunes
continuent d’exister aujourd’hui (la Tour d’Auvergne, les Cadets de Bretagne et le
Cercle Paul Bert, tous trois issus du mouvement des patronages) et restent des
acteurs centraux de la prise en charge de la jeunesse. À ces trois anciens sont venus
s’adjoindre les Foyers de jeunes travailleurs, juste après-guerre, les Maisons de
jeunes et de la culture, les Clubs Léo Lagrange et autre Club de prévention au cours
des années 1960. Ces organisations sont toujours présentes et actives.
Les individus sont également très ancrés : ils font souvent carrière localement
et occupent des postes à responsabilité de manière durable. Un certain nombre de
figures ont ainsi marqué durablement la prise en charge de la jeunesse : Robert
Rême, Guy Houist, Jean Verpraët, Michel Le Roux, Jean Le Mesle…, tout au long des
années 1960 à 1990 et pour la nouvelle génération Philippe Caffin, Philippe Le Saux,
Gwen Hamdi. Les liens qui unissent les acteurs sont étroits du fait de parcours
parallèles dans les mouvements de patronage, de catholicisme social pour la première
génération, dans la proximité avec les réseaux politiques de gauche pour les
générations suivantes. Sur le temps long, on peut mettre en évidence une faveur
accordée au partenariat entre les acteurs, un intérêt pour le consensus dans la
décision et l’expérimentation d’actions innovantes. De nombreuses initiatives en ont
été marquées, qu’il s’agisse de l’Office social et culturel, de l’APRAS (Association pour
la promotion de l’action sociale), de la cogestion des centres sociaux par la Caisse
d’allocations familiales et la Municipalité, des actions d’animation de rue, etc.
Préoccupations sociales et jeunesse ressource
Lorsque l’on examine les raisons qui fondent l’action publique en direction de
la jeunesse, la continuité des préoccupations sociales apparaît de manière explicite.
Bien sûr, les actions locales sont influencées par les dynamiques nationales et une
partie des contenus des politiques découle des orientations nationales. Il en est ainsi,
par exemple, du patriotisme avant la Première Guerre mondiale dans les sociétés de
tir et de gymnastique, de la volonté de protéger les jeunes apprentis dans les foyers de
jeunes travailleurs au sortir de la Seconde Guerre mondiale, de l’encadrement des
blousons noirs avec les clubs de prévention dans les années 1960, de l’intégration des
jeunes issus de l’immigration dans les politiques de la ville à partir du début des
années 1980…
14 Sur ces aspects, voir Patricia Loncle, L’action publique malgré les jeunes, op. cit.
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Cependant, les initiatives locales sont marquées par une volonté
d’accompagnement social des jeunes. Il est possible à cet égard de classifier les
interventions en au moins trois catégories : les difficultés de logement (à la fin du
XIXe siècle, avec les initiatives issues du patronage de la Sainte-Famille — ancien
nom de la Tour d’Auvergne ; dans les années d’après-guerre avec les Foyers de jeunes
travailleurs Les amitiés sociales ; dans les années 1960 lors de la construction des
quartiers périphériques ; aujourd’hui avec des politiques menées par l’agglomération
rennaise en faveur du logement des jeunes) ; les difficultés d’accès au marché du
travail (préoccupations relatives aux jeunes apprentis à la fin du XIXe siècle, aux
jeunes travailleurs pendant la période d’après-guerre, aux jeunes connaissant des
parcours difficiles d’accès à l’emploi avec la naissance de la mission locale pour
l’emploi des jeunes au début des années 1980) ; les besoins socioculturels et culturels
(dans les patronages, les MJC et autres clubs, dans les équipements de quartier, au
Centre régional jeunesse Bretagne).
Les jeunes perçus comme menaces pour l’ordre public, potentiellement
délinquants ou amoraux sont peu présents dans les justifications qui accompagnent
les actions. Rennes est moins touchée par la misère à la fin du XIXe siècle que
d’autres villes plus industrieuses comme Lille, elles est moins marquée par les
mobilisations relatives aux blousons noirs15 (même si elle accueille un club de
prévention au début des années 1960), elle est moins sujette à l’immigration et à la
nécessité de mettre en place des actions spécifiques en direction de la jeunesse issue
de l’immigration dans les années 1980. Plus récemment, les émeutes urbaines de
l’automne 2005 y ont un retentissement très modeste et globalement le réseau
d’acteurs de jeunesse réussit à canaliser le mouvement16. En 1998, le maire Edmond
Hervé explicite ainsi son positionnement vis-à-vis de la jeunesse :
« Deux mots qui se cherchent, deux langages, tantôt distants, tantôt
complices, tantôt étrangers, tantôt fondus, deux mots qui ont rendez-
vous dans le rêve ou le quotidien pour se dire, se confronter, se
construire, s’apprivoiser, deux mots et au-delà bien sûr, deux réalités
inséparables dont l’harmonieuse rencontre compte tant pour les élus de
cette ville…17»
Néanmoins, ce modèle de prise en charge semble avoir été au moins partiellement
remis en cause par le traitement des pratiques festives des jeunes étudiants.
15Ludivine Bantigny, Le plus bel âge ? Jeunes et jeunesse en France de l’aube des « Trente Glorieuses »
à la guerre d’Algérie, Paris, Fayard, 2007 ; Françoise Tétard, « Le phénomène des blousons noirs
comme rupture des représentations de la jeunesse », colloque national de la Société d’ethnologie
française, Le Creusot, mai 1985.
16 Patricia Loncle et Virginie Muniglia, « Le modèle rennais de politique de jeunesse aux prises avec les
émeutes urbaines », Congrès de l’Association française de science politique, Atelier 1 « Les enjeux
politiques des émeutes urbaines », Toulouse, septembre 2007.
17 Éditorial d’octobre 1998 du magazine Jeunes à Rennes intitulé « Les jeunes et la ville ».
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