Famille “activités économiques”

Famille “activités économiques”
FICHE 13 Contrats de concession
(Versiondejanvier2017)
1. La notion de concession
1.1. La notion de concession
Ledroitdel’Unioneuropéenneneconnaîtquedeuxcatégoriesdecontratsenmatièredecommande
publique:lesmarchéspublics,régisparlesdirectives2014/24/UE,2014/25/UEet2009/81/CE,etles
contratsdeconcession,régisparladirective2014/23/UE.
Ladirective2014/23/UEaététransposéeendroitinterneparl’ordonnancen°2016‐65du29janvier
2016relativeauxcontratsdeconcessionetledécretn°2016‐86du1erfévrier2016relatifauxcontrats
deconcession.
L’article5decetteordonnancedéfinitlescontratsdeconcessioncommelescontratsconclusparécrit,
parlesquelsuneouplusieursautoritésconcédantessoumisesàcetteordonnanceconfientl'exécution
detravauxoulagestiond'unserviceàunouplusieursopérateurséconomiques,àquiesttransféréun
risqueliéàl'exploitationdel'ouvrageouduservice,encontrepartiesoitdudroitd'exploiterl'ouvrage
ouleservicequifaitl'objetducontrat,soitdecedroitassortid'unprix.Ilpréciseque:«Lapartde
risquetransféréeauconcessionnaireimpliqueuneréelleexpositionauxaléasdumarché,desorteque
toutepertepotentiellesupportéeparleconcessionnairenedoitpasêtrepurementnominaleou
négligeable.Leconcessionnaireassumelerisqued'exploitationlorsque,dansdesconditions
d'exploitationnormales,iln'estpasassuréd'amortirlesinvestissementsoulescoûtsqu'ilasupportés,
liésàl'exploitationdel'ouvrageouduservice.»
Ilexistedeuxtypesdecontratsdeconcession:lescontratsdeconcessiondetravauxetlescontratsde
concessiondeservices.
Lescontratsdeconcessiondetravauxontpourobjetsoitl'exécution,soitlaconceptionetl'exécution
detravauxdontlalisteestpubliéeauJournalofficieldelaRépubliquefrançaiseoud’ouvrages
répondantauxbesoinsdel’autoritéconcédante.
Lescontratsdeconcessiondeservicesontpourobjetlagestiond'unservice.Ilspeuventconsisterà
déléguerlagestiond'unservicepublic.Danscecas,etlorsqu’ilssontconclusparunecollectivité
territorialeouunétablissementpublicdecoopérationintercommunale,ilssontqualifiésde«contrats
dedélégationdeservicepublic»parl’articleL.1411‐1ducodegénéraldescollectivitésterritoriales(ci‐
aprèsCGCT).Certainsservicespublicsnepeuventêtredéléguésetdoiventêtreassurésenrégiedirecte
[v.fiche«Gestionenrégiedirecte»].
Leconcessionnairepeutêtrechargédeconstruireunouvrageoud'acquérirdesbiensnécessairesau
service.
1

Lorsqu'uncontratdeconcessionporteàlafoissurdestravauxetdesservices,ilestuncontratde
concessiondetravauxsisonobjetprincipalestderéaliserdestravaux.
Demanièregénérale,lecontratdeconcessionsedistingued’unmarchépublicparletransfertdurisque
liéàl'exploitationdel'ouvrageouduserviceauconcessionnaire.Lapartderisquetransféréeimplique
uneexpositionréelleauxaléasdumarché:leconcessionnairen’estpasassuréd’amortirles
investissementsoulescoûtsliésàl’exploitationdel’ouvrageouduservicequ’ilasupportés.
Enparticulier,lecontratdeconcessionnedoitpasêtreconfonduavecunmarchédepartenariat
(v.fiche«Marchéspublics»).
1.2. Les règles actuelles s’imposant aux autorités concédantes
Poséesàl’origineparlaloidu20janvier1993pourlesdélégationsdeservicepublicetparl’ordonnance
du15juillet2009pourlesconcessionsdetravauxpublics,lesrèglesapplicablesàl’ensembledes
contratsdeconcessionsontfixéesaujourd’huiparl’ordonnancedu29janvier2016etledécretdu
1erfévrier2016.Certainesrèglesspécifiquesrelativesauxcontratsdeconcessionpassésparles
collectivitésterritorialesetleursgroupements,etenparticulierauxdélégationsdeservicepublic,sont
prévueségalementparlesarticlesL.1410‐1etsuivantsduCGCT.L’ordonnancedu29janvier2016aété
ratifiéeparlaloin°2016‐1691du9décembre2016relativeàlatransparence,àlaluttecontrela
corruptionetàlamodernisationdelavieéconomique.Celle‐ciaégalementhabilitéleGouvernementà
adopter,dansundélaide24mois,lapartielégislativedufuturcodedelacommandepublique.
L’ordonnancedu29janvier2016n’inclutpasdanssonchampd’applicationlescontratsconclusdansle
cadrederelationsinternesausecteurpublic(quasi‐régies,entreprisesliées,etc…).
Lescontratsdeconcessiondoiventenprincipefairel’objetd’uneprocéduredepublicitépréalable
permettantlaprésentationdeplusieursoffresconcurrentes,l’avisdevantêtrepublié,pourlesconcessions
entrantdanslechampdeladirective2014/23/UE,auJournalofficieldel’Unioneuropéenne,auBOAMP
oudansunJAL,ainsiquedansunepublicationspécialisée.Lesobligationsprocéduralesimposéesaux
autoritésconcédantesvarientselonlemontantetl’objetducontrat.(surcepoint,ilestpossibledese
référeràlafichetechniquerelativeauxmodalitésdepublicitéapplicablesàlapassationdescontratsde
concessiondeladirectiondesaffairesjuridiquesduministèredel’économieetdesfinances,quiestmise
enlignesurlesitedelaDAJ:http://www.economie.gouv.fr/daj/FT‐modalites‐publicite‐contrats‐
concession‐2016(miseàjourle29septembre2016).
Enparticulier,au‐dessusduseuileuropéen(5,225millionsd’euros),l’autoritéconcédanteesttenuenon
seulementd’indiquerlescritèresd’attributionducontratdeconcessionmaisaussideleshiérarchiseretde
publieràl’issuedelaprocéduredesélectionduconcessionnaireunavisd’attribution.
Uncontratdeconcessionpeuttoutefoisêtreconclusanspubliciténimiseenconcurrencepréalables
lorsqu’ilnepeutêtreconfiéqu'àunopérateuréconomiquedéterminépourdesraisonstechniques,
artistiquesoutenantàlaprotectiondedroitsd'exclusivitéou,souscertainesconditions,lorsqu’aucune
candidatureouaucuneoffren'aétéreçueoulorsqueseulesdescandidaturesirrecevablesoudesoffres
inappropriéesontétédéposées(article11dudécretdu1erfévrier2016).
Sousl’empirededispositionsantérieures,leConseild’Etatajugéégalementque:«Encasd'urgence
résultantdel'impossibilitésoudainedanslaquellesetrouvelapersonnepublique,indépendammentde
savolonté,decontinueràfaireassurerleserviceparsoncocontractantoudel'assurerelle‐même,elle
peut,lorsquel'exigeunmotifd'intérêtgénéraltenantàlacontinuitéduservicepublic,conclure,àtitre
2

provisoire,unnouveaucontratdedélégationdeservicepublicsansrespecteraupréalablelesrèglesde
publicitéprescrites»(CE,4avril2016,communautéd’agglomérationducentredelaMartinique,
n°396191).
Parailleurs,lesconcessionsdoiventêtrelimitéesdansleurdurée.Cetteduréeestdéterminéepar
l'autoritéconcédanteenfonctiondelanatureetdumontantdesprestationsoudesinvestissements
demandésauconcessionnaire.Lesinvestissementss'entendentcommelesinvestissementsinitiauxainsi
queceuxdevantêtreréaliséspendantladuréeducontratdeconcession,nécessairespourl'exploitation
destravauxoudesservicesconcédés.Sontnotammentconsidéréscommetelslestravauxde
renouvellement,lesdépensesliéesauxinfrastructures,auxdroitsd'auteur,auxbrevets,auxéquipements,
àlalogistique,aurecrutementetàlaformationdupersonnel.Pourlescontratsdeconcessiond'unedurée
supérieureàcinqans,laduréeducontratn'excèdepasletempsraisonnablementescomptéparle
concessionnairepourqu'ilamortisselesinvestissementsréaliséspourl'exploitationdesouvragesou
servicesavecunretoursurlescapitauxinvestis,comptetenudesinvestissementsnécessairesàl'exécution
ducontrat.Dansledomainedel'eaupotable,del'assainissement,desorduresménagèresetautres
déchets,lescontratsdeconcessionnepeuventavoiruneduréesupérieureàvingtanssaufexamen
préalableparl'autoritécompétentedel'Etat,àl'initiativedel'autoritéconcédante,desjustificatifsde
dépassementdecettedurée(pourallerplusloin,voirlafichetechniquerelativeàladéterminationdela
valeurestiméeetdeladuréedesconcessionsdeladirectiondesaffairesjuridiquesduministèrede
l’économieetdesfinances:http://www.economie.gouv.fr/daj/FT‐determination‐valeur‐estimee‐duree‐
concessions‐2016).
Dansunelogiqued’«opendata»,les«donnéesessentielles»ducontratdeconcessiondevront,auplus
tardle1eroctobre2018,êtrerenduesaccessiblesaupublic.
2. La concession de service permet d’externaliser une activité
économique
Lesconcessionsdeserviceneconcernentpasnécessairementunservicepublic.Toutefois,c’estleplus
souventl’exploitationdeservicetelsqueladistributiond’eaupotable,lesparcsdestationnement,les
pompesfunèbres,lesabattoirs…quiestdéléguée.
2.1. La concession de service peut revêtir plusieurs formes
Lepremierusageéconomiquedelaconcessiondeserviceconsisteàexternaliseruneactivité
économiqued’unepersonnepublique.Lechoixdel’externalisationpeutrésulterdelatechnicitéde
l’activité,dumanquedemoyensmatérielsethumainsàladispositiondelacollectivitépourl’assurerou
delavolontédeprémunircettedernièredurisqued’exploitationquecetteactivitéreprésentepourson
équilibrebudgétaire.
Lacollectivitépubliqueconserve,néanmoins,lamaîtriseduservice,danslamesureoùl’opérateur
économiqueesttenuderendrecomptedesagestionsurlesplanstechniqueetfinancier.
Cetteexternalisationestplusoumoinsimportanteenfonctiondutypedecontratdeconcessionquiest
privilégié.Lescritèresdedistinctionentrecesdifférentstypesdecontratsontétéposésparla
jurisprudence.Ilscorrespondentnotammentauxmodalitésderémunérationduconcessionnaireetà
l’obligationounonpourcelui‐cideréaliserdesinvestissements.
3

Ainsi,ilpeutêtredemandéauconcessionnairenonseulementdegérerleservicemaiségalementde
réaliserlesinvestissementsnécessaires.L’activitéestdoncentièrementexternalisée.C’estcetypede
contratquelajurisprudencedésignaitautrefois,lorsqu’unservicepublicétaitdélégué,commeune
«concession»(CE,30mars1916,Compagniegénéraled’éclairagedeBordeaux,n°59928).
L’affermagesedistingueduprocédéprécédent,leséquipementsnécessairesàl’exploitationduservice
concédéétantfournisau«fermier»(lecocontractant)parl’autoritéconcédante.Lefermierestainsi
simplementchargédel’exploitationduservice.Lecontratpeutnéanmoinsprévoirquecertainstravaux
demaintenanceouderénovationsontàlachargedufermier(CE,29 avril1987,Communed’Elancourt,
n°51022).Larémunérationdufermieresttiréedel’exploitationduservicemaislefermieresttenude
verserunecontributionàlapersonnepubliqueencontrepartiedelafournituredel’ouvrage.Ladurée
desconventionsd’affermageestengénéralpluscourtequecelledes«concessions»ausens
jurisprudentiel.
Larégieintéresséeestunmodededélégationmixted’unserviceparlequellecocontractantestchargé
defairefonctionnerceservice,maisilestrémunéréparlacollectivité,quidemeureresponsabledela
directionduservice.Ainsi,larémunérationducocontractantestcomposéed’unepartiefixeverséepar
lacollectivité(«redevance»)etd’unepartieindexéesurlesrésultatsd’exploitation.Enfonctiondu
niveauderisqueassuméparleconcessionnaire,larégieintéresséepourraêtrequalifiéedemarché
publicoudeconcessiondeservice(v.parexemple,sousl’empiredelaloiSapin,CE30 juin1999,
SyndicatmixtedutraitementdesorduresménagèrescentreouestSeine‐et‐Marnais,n°198147).
Lagérancereposesurlesmêmesprincipesquelarégieintéressée.Toutefois,lecontratdegérancese
distinguedelarégieintéresséeparlefaitquelacollectivitédécideseuledelafixationdes
tarifsapplicablesauxusagers.Deplus,lerisquefinancierestassuméparlacollectivité,puisquecelle‐ci
conservelebénéficeou,encasdedéficit,remboursecelui‐ciaugérantquiperçoitunerémunération
forfaitaire.Lecontratdegérances’apparenteainsiàunmarchédeservice(CE,7 avril1993,Commune
deGuilherand‐Granges,n°156008).
Lorsqu’uncontratprocèdeàlaconcessiondetravauxoudeservicestoutenemportantoccupationdu
domainepublic,ilvautautorisationd'occupationdecedomainepoursadurée.Lesrèglesapplicables
sontalorscellesapplicablesauxcontratsdeconcession. Lejugeadministratifenavaitdéjàjugéainsi,
souslerégimedelaloidu29janvier1993,pourlesconcessionsd’outillagepublic(CE,20 décembre
2000,Chambredecommerceetd’industrieduVar,n°217639)oulessous‐concessionsdeplagedans
lesquelleslesous‐concessionnairedoitveilleràlasalubritéetàlasécuritédelabaignade(CE,21 juin
2000,SARLPlagechezJoseph,n°212100).
2.2. La concession, mode temporaire de gestion
Commeindiquéau1.2.,laduréedelaconcessionestnécessairementlimitée.Al’expirationducontrat
deconcession,lacollectivitépeutdéciderdeconclureunnouveaucontrat,lecaséchéantavecle
concessionnaire,sousréservedurespectdesrèglesdemiseenconcurrence,oudereprendrelagestion
duserviceenrégiedirecte.
Ilpeutégalementêtremisfin,àtitredesanctionoupourunmotifd’intérêtgénéral,àuncontratde
concessionavantletermeprévu.Danslesecondcas,lacollectivitéconcédantedoitindemniserson
cocontractant.
4

→PourapprofondirPourlaquestiondelarepriseenrégiedirectedelagestiond’unservice
public,v.fiche«Gestionenrégiedirecte».
2.3. Les activités non délégables
Unservicepublicestenprincipedélégable,qu’ilprésenteuncaractèreadministratifouindustrielet
commercial,«sousréservetoutefoisqueleservicenesoitpasaunombredeceuxqui,parleurnatureou
parlavolontédulégislateur,nepeuventêtreassurésqueparlacollectivitéterritoriale» (CE,avisdu
7octobre1986,n°340609).
Ainsi,lagestiondecertainesactivitésdeservicepublicnepeutêtredéléguée,commelesactivitésde
«policeadministrativegénéraleinhérentesàl’exercicedela‘forcepublique’nécessaireàlagarantiedes
droits»(CC,déc.n°2011‐625DCdu10mars2011surlaloid’orientationetdeprogrammationpourla
performancedelasécuritéintérieure,cons.19).
3. La concession peut également être utilisée comme un
instrument de politique économique
3.1. Cadre général
Cetteutilisationstratégiquedesconcessionsestdésormaisenvisagéeauniveaueuropéenparla
directive2014/23/UE.
Lerecoursauxconcessions«joueunrôleessentielparmilesinstrumentsdepolitiqueéconomiquepour
parveniràunecroissanceintelligente,durableetinclusivetoutengarantissantuneutilisationoptimale
desdenierspublics»(cf.communicationdelaCommissioneuropéennedu3mars2010intitulée
«Europe2020,pourunecroissanceintelligente,durableetinclusive»).
Lesmodificationsapportéesparladirectivedoiventainsipermettre :
- d’améliorerlespossibilitésd’accèsdespetitesetmoyennesentreprisesauxmarchésdesconcessions
(directive2014/23/UE,26 février2014,cons.1,4et63);
- defavoriserledéveloppementdel’innovation(mêmedirective,cons.3);
- d’inclure,parmilescritèresd’attribution,descritèressociauxouenvironnementaux(mêmedirective,
cons.73).
L’ordonnancedu29janvier2016,quiatransposéladirective,prévoitquelanatureetl'étenduedes
besoinsàsatisfairesontdéterminéesavantlelancementdelaconsultationenprenantencomptedes
objectifsdedéveloppementdurabledansleursdimensionséconomique,socialeetenvironnementale.
Elleprécisequelesprestationsàréalisersontdéfiniesparréférenceàdesspécificationstechniqueset
fonctionnelles.Pourattribuerlecontratdeconcession,l'autoritéconcédantesefondesurunepluralité
decritèresnondiscriminatoires,parmilesquelspeuventfigurernotammentdescritères
environnementaux,sociaux,relatifsàl'innovation.Lesconditionsd'exécutiond'uncontratde
concessionpeuventprendreencompte«desconsidérationsrelativesàl'économie,àl'innovation,à
l'environnement,audomainesocialouàl'emploi,àconditionqu'ellessoientliéesàl'objetducontratde
concession».
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