Gouvernance foncière et sécurisation des droits

Gouvernance foncière et
sécurisation des droits dans les
pays du Sud
Le livre blanc des acteurs français de
la coopération
Objectif

Etre un outil de dialogue et d’échange avec
tous les acteurs impliqués dans les projets
ayant une dimension ou des implications
foncières (gouvernements, partenaires
techniques et financiers…)
Méthodologie

Partir du travail réalisé depuis plus de 10 ans par le comité
foncier-développement (groupe de travail inter-disciplinaire coprésidé par le MAEE et l’AFD).

Elaboration du livre blanc par les membres du comité à
partir de mi 2007 au fil de réunions thématiques et de
journées d’études.

Prochaine étape: élaboration d’un document d’orientation
stratégique.
Contenu du livre blanc
 Un
document couvrant le
foncier rural et urbain.
 Un document axé sur les pays
du Sud.
Les différentes parties du livre
blanc

Partie 1: La question foncière
contemporaine - des défis sans précédents à
l’échelle historique.

Les pays du Sud sont confrontés à des défis
spécifiques: rythme élevé de croissance
démographique, une urbanisation élevée ou
rapide, mise en concurrence des agricultures et
des territoires dans le monde.

Les pays du Sud sont confrontés à la question de
l’accès au sol des populations pour produire, se
nourrir et se loger:

Des politiques de sécurité alimentaire, fondées sur un
soutien aux agricultures familiales, sont nécessaires. Un
accès large et sécurisé à la terre en est une des conditions.

Les pays du Sud doivent prévenir et réguler les
conflits sur l’accès à la terre et aux ressources
naturelles:

Les inégalités d’accès au foncier aggravent la pauvreté et
l’exclusion.
Compétition pour l’espace, conflits liés aux contradictions
entre systèmes de normes foncières, insécurité foncière,
revendications territoriales et défense des identités, sont
quatre sources majeures de conflits liés à la terre, pouvant
être instrumentalisés dans des logiques politiques.


Les pays du Sud sont confrontés à la diversité des
droits sur la terre et les ressources naturelles
renouvelables, fruit de l’histoire:

Dans la majorité des pays du Sud, en particulier en Afrique
subsaharienne, les Etats restent fortement influencés par
les modes de gestion et d’administration foncière de
l’époque coloniale.
Un dualisme juridique perdure compte tenu de la
persistance des droits fonciers pré-existants.


Au cours du XXème siècle, en milieu rural, alors qu’ils
mettaient en œuvre des politiques foncières diverses, les
Etats étaient confrontés à des législations foncières souvent
peu appliquées car mal articulées aux systèmes fonciers
existants.

Un besoin de politiques foncières dans un monde
libéralisé:

A partir des années 80, redéfinissant leur rôle, les Etats ont
limité leur intervention directe sur le foncier.
La légitimité d’une intervention autoritaire de l’ Etat sur la
répartition des droits fonciers est contestée. Mais, dans le
même temps les enjeux actuels appellent des politiques
volontaristes de la part des Etats.


Partie 2: Un cadre d’analyse des situations
foncières.
Le foncier n’a ni le même rôle, ni les mêmes fonctions
selon les acteurs:
Des fonctions potentiellement concurrentes:
 Facteur de production pour les agriculteurs;



composante de l’actif des entreprises et de leur stratégie
d’investissement (notamment pour les firmes transnationales qui
investissent dans de grands domaines agricoles);
stratégies d’épargne pour une partie des ménages urbains;
 Une forte imbrication entre droits et identités ancrés dans l’histoire
dans beaucoup de sociétés paysannes du Sud;
 Fonctions économiques (sources potentielles de fiscalité) et politiques
centrales pour les Etats.
D’où un besoin de coordination et d’arbitrage:

Importance majeure des mécanismes de la gouvernance foncière, sous
l’angle de la négociation pluri-acteurs sur les choix politiques, non pas
seulement à l’échelle nationale mais aussi à l’échelle des territoires.

Les mécanismes de régulation font intervenir des
droits fonciers qui peuvent être contradictoires:

A l’échelle locale, les droits sur la terre représentent un
ensemble complexe de prérogatives individuelles et de
régulations collectives;
En particulier pour les plus pauvres, la sécurisation
foncière repose fréquemment sur la possibilité de mobiliser
une pluralité de droits;
Le traitement du dualisme juridique par les Etats est
souvent un facteur d’exclusion, différents acteurs pouvant
revendiquer des droits sur un même espace;




L’uniformisation des droits fonciers au nom de leur
« rationalisation » peut conduire à l’exclusion des plus
vulnérables;
Au cours des deux dernières décennies, on a pu observer
un glissement vers une reconnaissance de fait des droits et
des pratiques locales visant à réconcilier régulations
foncières locales et dispositifs publics. C’est d’abord une
question politique qui peut se heurter à des logiques
économiques.

La Marchandisation des droits sur la terre et la
sécurité foncière

La marchandisation de la terre progresse dans le monde, bien qu’en
zone rurale les transferts non marchands restent les plus nombreux;
L’attribution d’un droit formel, notamment un titre de propriété n’est
pas le seul moyen de garantir la sécurité foncière (rôle de droits
d’usage clairs, difficulté à faire valoir un titre jugé illégitime…);
La sécurité foncière ne découle pas tant du statut légal des droits
détenus que du consensus social sur ces droits, de leur légitimité et de
la fiabilité des mécanismes d’arbitrage en cas de conflits.





Partie 3: Quelles politiques foncières pour faire
face aux défis de la diversité et de la durabilité ?
Politiques foncières et gouvernance foncière
Les questions relatives à la gouvernance et à l’efficacité
des réformes de l’administration foncière donnent lieu à
des approches convergentes articulées autour de 3
principes : (i) reconnaissance de la diversité des systèmes de droits et
de tenure foncière, (ii) reconnaissance du rôle central de
l’administration foncière qui doit être accessible, fiable, transparente
(iii) mise en place d’institutions accessibles capables de faire respecter
les lois et résoudre les litiges fonciers.

Adapter ou réformer les politiques foncières ?
Le livre blanc dresse un bref bilan des politiques foncières de
la fin du XX e siècle.



L’intervention directe de la puissance publique n’a pas été à la hauteur
des attentes pour des raisons techniques et politiques;
Diverses études montrent une forte corrélation entre faible inégalités
foncières et croissance économique alors qu’en milieu rural la question
de la répartition équitable des terres demeure d’actualité;
Les réformes agraires ont évolué vers des « réformes agraires assistée
par la marché »



La pertinence et l’impact de la titrisation sur l’amélioration de la
pauvreté sont aujourd’hui remis en question, peu de programmes ayant
été menées à leur terme;
La réforme du cadre juridique se heurte souvent à la résistance des
administrations en charge de l’administration foncière;
La modernisation de l’administration foncière se heurte aux problèmes
de compétences et de ressources financières de ces dernières.
Corruption, intérêts en jeu et opacité ajoutent souvent à la difficulté.
Il évoque la problématique des politiques foncières pour
répondre aux défis du XXIe siècle.

Répondre aux défis de la diversité, de la rareté et du développement
durable suppose des politiques foncières volontaristes basées sur un
consensus social suffisamment large et une volonté politique
suffisante;

Une politique foncière est avant tout la résultante des pratiques des
acteurs chargés de sa mise en œuvre. Le développement de nouvelles
modalités de gouvernance territoriale occupera un rôle central dans la
construction de ces nouvelles politiques foncières.

Partie 4: Propositions pour un positionnement de l’aide
française au développement en matière foncière
Au delà de débats encore vifs entre une première approche
mettant l’accent sur l’intégration des différents systèmes de
droits à un système unique de propriété privé dont l’Etat
est le garant, ainsi que sur l’unification des marchés
fonciers, et une seconde approche axée sur l’intégration
sociale et économique, ainsi que sur la reconnaissance du
pluralisme juridique, un certain consensus se dégage
aujourd’hui autour de quelques axes d’intervention:






Assurer la sécurité de la tenure foncière et la protection contre les
évictions;
Garantir un accès équitable à la terre et proposer une gamme d’options
juridiques répondant à la diversité des situations;
Promouvoir des choix en matière de gouvernance et d’administration
foncière assurant équité et fiabilité dans la conduite des politiques
foncières; en tenant compte de la diversité des droits rencontrés;
Renforcer les mécanismes d’arbitrage des conflits à tous les niveaux;
Concevoir des outils de planification spatiale adaptés;
Mettre en place des systèmes d’enregistrement des droits et des actes
non exclusifs, adaptés aux situations locales et compatibles les uns
avec les autres;

Réformer la fiscalité foncière, condition pour améliorer les ressources
financières des collectivités.
Un second consensus émerge autour de principes clefs pour
l’engagement des bailleurs de fonds (lignes directrices de
l’Union Européenne).
Le livre blanc propose quelques principes complémentaires:

Éviter de s’inscrire dans une logique de l’offre et le transfert de
modèles;


Agir en appui aux processus nationaux et les accompagner en tenant
compte de l’état d’avancement du débat national et de l’acceptabilité
des projets;
Tenir compte de la capacité des administrations et intégrer des actions
de développement de capacités.
Le livre blanc identifie un certain nombre un certain nombre de lignes de
force dans les actions de la coopération française: reconnaître la
diversité des situations et des normes foncières, mener des actions
adaptées au contexte socio-économique des pays, accompagner la
maturation des choix politiques en favorisant les démarches inclusives,
travailler en coordination avec les autres bailleurs de fonds.
Mieux explicitées, ces lignes de force pourraient être le socle
d’un futur document d’orientation stratégique mettant
l’accent sur la promotion d’une gouvernance démocratique
du foncier et sur la sécurisation des acteurs en apportant
un appui aux processus nationaux de débat public,
d’élaboration et de mise en œuvre négociée de politiques
inclusives et efficientes de gestion des terres.
Enfin, le livre blanc propose que la coopération française :



intègre les questions foncières dans ses diagnostics pays;
définisse dans chaque pays, ses interventions touchant au foncier, en
fonction d’une analyse des politiques en cours, des réformes en
préparation, de la maturité du débat sur le foncier, et en fonction des
contextes et des priorités;
Suscite et soutienne, à l’échelle régionale ou internationale, des
opportunités d’accès à l’information, d’échanges d’expériences, de
développement de capacités, complémentaires au processus pays en
cours.
Et propose la création d’un groupe informel d’échanges au
niveau de l’Union Européenne.
MERCI
DE VOTRE ATTENTION