2012 - Uniopss

Economie des politiques sociales :
aléas conjoncturels
et réformes structurelles
Séquence : Conjoncture et économie des politiques sociales
Rentrée sociale 2012-2013 – Réseau Uriopss-Uniopss
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Faibles marges de manœuvre …
Pour concilier les orientations sociales et les objectifs
économiques dans un contexte de crise économique
L’exigence de maîtrise de l’ensemble des comptes publics
pose la question de la soutenabilité du modèle social
Jean-Marc Ayrault en Conseil des ministres le 22 août 2012 :
« Notre cap, c’est le redressement du pays dans la justice (…) pour
une société réconciliée, confiante dans son avenir, désireuse de se
battre pour retrouver croissance et emploi, et de préserver notre
modèle social et républicain ».
« Le redressement passe d’abord par celui des comptes publics ».
Collectif budgétaire de juillet, projet de loi de programmation
des finances publiques ; PLF 2013
• Déficit public à 3% du PIB en 2013 équilibre en 2017
• Etat, collectivités publiques et organismes de protection sociale
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… pour conforter la protection sociale
DREES : la protection sociale joue un rôle de
stabilisateur économique et de soutien à la
croissance : « au cours de la récession de 2008-2009,
la légère dégradation du revenu disponible brut
(nominal) des ménages de la zone euro en 2009 aurait
été nettement plus importante sans la contribution des
prestations sociales de soutien au revenu des
ménages ».
Pour l’Uniopss elle est, plus qu’un coût, une
composante à part entière de la cohésion sociale.
Enjeu des arbitrages, pour faire émerger les priorités
sociales et les ajustements possibles.
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« La zone euro sous tension »
INSEE juin 2012 …
Prolongement de la crise de 2008
Freins à l’économie mondiale : hausse des prix des
matières premières, durcissement des politiques
budgétaires en Europe et aux Etats Unis, tensions sur les
dettes souveraines dans la zone euro…
Différences au sein de la zone euro : croissance en
Allemagne, récession en Italie et en Espagne.
 La France dans une situation intermédiaire
L’évolution de la crise des dettes souveraines : l’un des
principaux aléas de l’évolution possible des économies
européennes.
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En France, principaux indicateurs
économiques préoccupants
Taux de chômage : 10,3% fin 2012 ? (proche du niveau
historique de 1997 - 10,5%)
Croissance atone : limitée à 0,3% en 2012,
0.8 % en 2013 ?
Faiblesse de la consommation des ménages
Repli de l’investissement des entreprises et dégradation
du climat des affaires, après l’embellie de mars et avril,
dans l’industrie comme dans les services
La contribution du commerce extérieur à la croissance :
neutre à la fin 2012, après avoir été légèrement négative
au deuxième trimestre ; la France tributaire d’un
commerce mondial peu dynamique, avec repli de la
demande de la zone euro : mais bénéficierait de la reprise
de la demande des pays émergents et de la dépréciation
de l’euro.
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Prix, salaires et pouvoir d’achat
Effet conjugué d’un niveau élevé de chômage, d’un degré
limité d’utilisation des capacités de production, et du reflux
des prix des matières premières : pas de pressions
inflationnistes.
Après 1,4% en 2010 et 2,1 % en 2011 l’inflation baisserait
pour atteindre 1,9 % en moyenne sur 2012, 1,6 % en 2013 ?
Le pouvoir d’achat des ménages, après avoir ralenti en 2011
(+0,5%, après +0,9% en 2010), baisserait de 0,6% en
2012 : il bénéficierait du recul de l’inflation, mais « serait
pénalisé par le ralentissement des revenus d’activité et par
le dynamisme des impôts sur le revenu et sur le patrimoine »
Pression à la baisse dans le secteur privé (risque de
chômage, enjeu coût du travail).
Gel dans la fonction publique …
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Le Pacte européen
pour la croissance et l’emploi
120 milliards d’euros, adopté par le Conseil européen des
28 et 29 juin 2012.
Présenté au Parlement avec le projet de ratification du
pacte budgétaire.
« Réorienter le projet européen », alors que « le choix
initial des dirigeants européens de généraliser l’austérité,
sans ouvrir de perspective de croissance » a renforcé le
doute sur le rôle de l’Europe. Or « l’Europe, c’est ce que
nous en faisons. Il faut retrouver l’audace des fondateurs.
L’Union a donné la paix à notre continent depuis des
décennies, ce qui a été fait pour la paix doit l’être
maintenant pour la prospérité de ses 510 millions
d’habitants ».
Mais les exigences de rigueur, pour les pays européens
comme pour la France, sont confirmées.
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Les exigences du pacte de stabilité :
retour à l’équilibre des comptes publics en 2017
Dette publique : plus de 1800 Md€ en 2012, soit 90% de la richesse
produite par la France chaque année ...
« La dette, c’est moins d’écoles, moins de crèches, moins
d’hôpitaux, moins de transports publics. Et la dette, c’est ce que
nous lèguerons aux générations futures si nous n’agissons pas. (…)
La dette c’est enfin un enjeu de solidarité nationale »
Gouvernement : rétablissement des comptes publics et
redressement de la compétitivité de l’économie, pour le retour à une
croissance durable, un haut niveau d’emploi et la réalisation de
l’ensemble des priorités politiques du quinquennat.
L’option pour ce cercle vertueux fait débat.
Mais la Cour des comptes (audit de juillet) a fortement pesé pour
l’orthodoxie budgétaire découlant en des orientations européennes.
Les perspectives sur les finances publiques annoncées depuis
juillet 2012 suivent largement ces recommandations.
 Un effort de redressement jusque 2017, particulièrement marqué en
2012 et 2013
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Déficit public ramené à 5,2% du PIB en 2011
2009 (7,5% du PIB, soit 142 Md€) et 2010 (7,1% soit 137 Md€)
(« exceptionnellement élevé »)
5,2% du PIB en 2011 (103 Md€) : baisse en partie expliquée par
l’arrêt du plan de relance 2009-2010
Dette publique : a augmenté : 1717 Md€ en 2011 (86,0% du PIB,
après 82,3% en 2010)
Charge de la dette a augmenté : 52,6 Md€ en 2011, 2,6% du PIB, la
moitié du déficit total.
Le déficit public demeure supérieur aux moyennes de la zone euro
et de l’Union européenne et très supérieur à celui de l’Allemagne.
Comme en 2009 et 2010, l’Etat et les ODAC (organisations diverses
d’administration centrale) concentrent l’essentiel du déficit.
La Cour des comptes : si la croissance du PIB retrouvait son niveau
tendanciel, le retour à l’équilibre des finances publiques appellerait
un effort structurel (économies sur les dépenses ou hausse des
prélèvements) de 4 points de PIB.
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Conjoncture défavorable
et redressement 2012 ?
Le gouvernement a ramené sa prévision de croissance à 0,3%
pour 2012 et 0,8% pour 2013
Prévisions FMI en juillet : 0,3% et 0,8%
Cour des comptes : recettes publiques initialement surestimées et
sous dotations budgétaires.
Recul de la croissance : facteur aggravant l’impasse.
Les recettes publiques seront inférieures aux objectifs.
LFR de juillet : premières mesures du « redressement des
comptes publics dans la justice » pour couvrir un « trou » estimé
entre 7 et 9 Md€.
Pas de « TVA sociale », fin de l’exonération de charges sur les
heures supplémentaires, différentes mesures d’élargissement de
l’impôt pour engager une première étape de réforme fiscale.
Parallèlement, gel supplémentaire de dépenses, s’ajoutant à la
« réserve de précaution » déjà instaurée.
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2013 et au-delà
Respect des engagements de la France
devant l’Union européenne.
Une action structurelle renforcée, dans une
conjoncture économique demeurant difficile.
Dynamiser l’économie tout en poursuivant le
redressement des comptes publics/ Etat,
collectivités locales, protection sociale.
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Une équation budgétaire difficile …
Réduire le déficit, pour « prévenir les risques d’une implosion de
la dette et des charges d’intérêt » sans générer d’effets négatifs
sur l’activité.
Cour des comptes :
1- Augmenter les prélèvements « dans une stratégie fiscale de
moyen terme permettant d’améliorer la compétitivité, la
croissance potentielle et l’emploi, en répartissant équitablement
les efforts »,« la réduction des niches sociales et fiscales est
préférable à l’augmentation des taux des impôts et cotisations ».
2- Contrôler la dépense « sans remettre en cause la qualité des
services et l’ampleur de la redistribution opérée par les
dépenses publiques ».
Evaluation des politiques publiques, modernisation de l’action
publique (mais fin RGPP ?)
Maîtriser la masse salariale, contrôler les dépenses
d’intervention, (et notamment analyser la pertinence des 1300
dispositifs existants), examiner la pertinence de l’investissement
public, envisager une nouvelle étape de décentralisation.
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Les projets du gouvernement
pour 2013-2017
En amont, redressement de l’économie (relance de
l’investissement, avec notamment la banque publique
d’investissement, soutien à l’emploi pour stimuler l’activité et la
demande des ménages, retour de la confiance…)
Réforme de la fiscalité : augmenter la progressivité de l’impôt,
rééquilibrer l’imposition pesant respectivement sur les grandes
entreprises et les PME, réduire encore les niches fiscales.
Nouvel effort de réduction des dépenses de l’Etat, avec un objectif
d’économies, portant sur les dépenses de fonctionnement, dont la
masse salariale, les crédits de fonctionnement, l’investissement.
Enjeu des arbitrages à rendre pour préserver les priorités sociales
…
Au-delà de l’Etat, et de manière relativement transversale aux
différents « financeurs », quid des priorités annoncées pour la
jeunesse, la lutte contre l’exclusion, l’accès aux soins, les
réponses face au handicap ?
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La protection sociale entre évolutions
structurelles et aléas conjoncturels
Conférence sociale de juillet : principe d’une réforme
du financement de la protection sociale posé avec les
partenaires sociaux. Décisions d’ici la fin du premier
trimestre 2013.
La solidarité comme valeur forte, dont l’Etat est
garant, au cœur du pacte Républicain.
La nouvelle étape de réforme engagée : le système
des retraites, la dépendance, le système de santé, la
situation des plus fragiles, les personnes
handicapées.
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Au cours des décennies passées,
de nombreuses et profondes réformes…
Ont, contrairement aux idées reçues :
 remodelé le financement de la protection sociale …
En 2010, les cotisations sociales représentent 65% des ressources et les
contributions publiques 10%, suite à la montée en charge des impôts et
taxes affectés (opérée par la CSG en substitution des cotisations
sociales salariales, développement d’exonérations de cotisations
patronales en faveur de l’emploi compensées par des recettes fiscales).
Les prélèvements sur les revenus de remplacement et du patrimoine,
quasi nuls en 1959, couvrent en 2010 respectivement 2,8% et 2,3% du
financement.
 introduit la maîtrise des dépenses …
 introduit des processus d’anticipation et des mécanismes d’ajustement
pour faire face aux évolutions structurelles (comme la hausse des
attentes de la population en matière de santé, ou le vieillissement de la
population) …
 réformé la gouvernance, qui a progressivement renforcé le contrôle de
l’Etat et du Parlement sur les dépenses de protection sociale …
 Trouver encore des réponses face aux aléas de la conjoncture tout en
poursuivant les réformes structurelles engagées depuis plusieurs
années.
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Déficits en baisse
mais encore très élevés
Situation dégradée après la crise, à compter de 2009.
Commission des comptes de la Sécurité sociale :
le déficit avait été ramené à un palier de 9 à 10 Md€ sur la
période 2003-2008. Malgré les efforts de redressement
engagés, le déficit actuel (autour de 20 Md€ pour 2011 et
2012) lui demeure deux fois supérieur.
Soldes par branche du régime général (Md€)
Source : Commission des comptes de la Sécurité sociale
Maladie
Accidents du travail
Famille
Retraite
Total régime général
FSV
Régime général + FSV
2006
- 5,9
- 0,1
- 0,9
- 1,9
- 8,7
- 1,3
- 10,0
2007
- 4,6
- 0,5
0,2
- 4,6
- 9,5
0,2
- 9,3
2008
- 4,4
0,2
- 0,3
- 5,6
- 10,2
0,8
- 9,4
2009
- 10,6
- 0,7
- 1,8
- 7,2
- 20,3
- 3,2
- 23,5
2010
- 11,6
- 0,7
- 2,7
- 8,9
- 23,9
- 4,1
- 28,0
2011
- 8,6
- 0,2
- 2,6
- 6,0
- 17,4
- 3,4
- 20,8
L’effort général de redressement présenté par le
gouvernement en juillet englobe donc logiquement la
protection sociale.
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Les prestations de retraite :
en phase de maîtrise ?
Au milieu de la dernière décennie :
• De fortes augmentations en volume (plus de 6% en moyenne
sur 2004-2008) avec l’arrivée à l’âge de la retraite des
générations du baby-boom et la montée en charge du dispositif
de retraite anticipée.
• Une inflexion s’amorce en 2009, et s’accentue en 2010 et 2011
avec le relèvement de l’âge légal de départ.
• En 2012, l’augmentation des prestations de retraite serait
moindre qu’en 2011, malgré une revalorisation des pensions un
peu plus élevée, du fait de la forte baisse du nombre de départs
à la retraite : il serait de 541 000 en 2012, après 607 000 en
2011 et 722 000 en 2010.
Enjeu structurel, la réforme des retraites certes à parfaire est
engagée. Face aux enjeux démographiques, manque
désormais le volet « dépendance ».
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L’ONDAM : inférieur à l’objectif en
2011, respecté en 2012
Pour 2011, sous-consommation de 530 M€ Soins de ville
(-340 M€) hôpitaux (-60M€) cliniques privées (-120 M€)
2012 : progression ramenée à 2,5% par le gouvernement
suite à la révision des hypothèses économiques en
novembre 2011 et la perspective de moindres recettes.
Différentes mesures d’économie (baisse supplémentaire des
prix des médicaments, de biologie, de radiologie, diminution
de la dotation au fonds de modernisation des établissements
de santé publics et privés).
Les efforts de maîtrise ont été confirmés par le
gouvernement : progression de l’ONDAM a priori fixée à
+2,7% pour 2013. Les ARS auraient une responsabilité
renforcée pour garantir la pertinence de la dépense.
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Les dynamiques des prestations familiales
Mesures d’économies prises en LFSS 2012 au sujet
des allocations familiales (décalage de la
revalorisation en avril), ou encore la progression en
principe désormais plus lente des prestations pour
la petite enfance, avec le ralentissement de la
montée en charge de la PAJE (+0,7% prévus en
2012, après +1,1% en 2011 et +2% en 2010).
Le projet d’un service public de la petite enfance,
annoncé par le gouvernement, posera la question
des financements dédiés.
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L’enjeu central de l’emploi
Le déficit de l’assurance chômage pourrait,
selon la cour des comptes, atteindre 3Md€
en 2012, après 1,6 Md€ en 2011.
Le projet d’une relance de l’économie, qui
améliorerait la situation de l’emploi, laisse
néanmoins pendante la question des
autres ressources qui pourraient s’imposer
pour assurer l’équilibre.
Séquence : Conjoncture et économie des politiques sociales
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2013 et au-delà :
quels arbitrages pour la protection sociale ?
Déficit des administrations sociales ramené en 2012 à
0,5% du PIB (conformément au programme de stabilité
après 0,6% en 2011, 1,2% en 2010 et 0,8% en 2008)
 Nécessité de poursuivre la recherche de solutions
structurelles.
Solutions durables à construire :
débattues à l’automne, avec les partenaires sociaux,
comme prévu par la Conférence sociale : maîtrise
confirmée de dépenses, nouvelles interventions ciblées –
débat sur la dépendance, conférence sur la lutte contre
les exclusions,…- sans peser sur la compétitivité des
entreprises : nouvelle hausse de la CSG, poursuite de
l’élargissement de l’assiette des prélèvements ?
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Le déficit de l’Etat
ramené à 58,1 Mds en 2011
En recul par rapport à 2010, année marquée
notamment par le plan de relance, les
investissements d’avenir et la réforme de la fiscalité
locale.
Les dépenses ont atteint 357,5 Md€ en 2011.
Déduction faite des dépenses correspondant au plan
de relance en 2010, elles ont augmenté de 1,3%,
respectant les prescriptions de la loi de
programmation des finances publiques. Hors
charges d’intérêts et compte d’affectation spéciale
des pensions, elles ont même diminué en valeur de
1,0%, alors que la loi de programmation prévoyait
leur stabilisation (norme « zéro valeur »).
Séquence : Conjoncture et économie des politiques sociales
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En 2012, un déficit
plus important que prévu pour l’Etat ?
Les incertitudes pointées par la Cour des Comptes : entre 2 et 5 Md€ de
risques possibles sur les recettes, avant même de prendre en compte une
croissance inférieure à 0,7%.
Les dépenses devaient en principe être strictement contenues, avec des
évolutions encadrées dès le départ (respectivement +0,6% pour les
autorisations d’engagement et 2,0% pour les crédits de paiement) et des
plans d’économies supplémentaires introduits lors des débats budgétaires.
La Cour préconise donc la confirmation de l’effort sur les comptes de l’Etat.
Nouvel effort déjà été engagé avec la loi de finances rectificatives de juillet
et s’inscrit dans le cadre général de l’effort sur les finances publiques (cf.
Point 2).
Un programme constant de réduction des dépenses de l’Etat annoncé en
juillet : baisse successive de 7% en 2013, 4% en 2014 et encore 4% en
2015… et donc le financement des priorités gagé par des économies
importantes dans tous les autres champs.
Pour le champ social, quid des lignes de crédit, comme le financement des
CHRS et de l’hébergement d’urgence, financement de la Protection
Judiciaire de la Jeunesse, DLA ?
Séquence : Conjoncture et économie des politiques sociales
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Les Départements sous tension
Cour des Comptes : « malgré la crise et les incertitudes sur leur
modèle de financement, ils ont pu reconstituer quelques
marges de manœuvre. La progression de leurs charges de
fonctionnement (+2,7%) a été compensée par une
progression plus rapide des produits de fonctionnements
(+4,3%) permettant une augmentation de leur épargne brute
(+14,6%). Toutefois ces marges supplémentaires ne reposent
que sur la progression très conjoncturelle de la fiscalité
indirecte. Elles n’ont pas alimenté l’investissement qui recule à
nouveau (-3,9%) après une forte réduction en 2010 (-14%) ».
Fiscalité indirecte (22,8 Md€) : 53% des ressources fiscales des
départements. Les droits de mutation à titre onéreux, la taxe
intérieure sur les produits pétroliers, la taxe sur les
conventions d’assurance (96%) dépendent de la conjoncture.
Mais plus de 80% des dépenses sont obligatoires et
difficilement compressibles : dépenses d’aide sociale,
contributions aux services d’incendie et de secours, dotations
aux collèges (plus de 62 % des dépenses de fonctionnement).
Séquence : Conjoncture et économie des politiques sociales
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Répartition des dépenses sociales des départements en 2010 (en Md€)
Séquence : Conjoncture et économie des politiques sociales
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L’ODAS : prudence nécessaire sur
l’évolution des dépenses
La croissance de 4% des dépenses sociales en 2011 : marque un
ralentissement par rapport aux deux années précédentes (6%), mais
demeure soutenue, tirée par le haut par les domaines du soutien aux
personnes handicapées (qui expliquerait 40% de l’augmentation totale,
ce qui pourrait avoir été occulté par le débat essentiel sur la
dépendance) et par l’insertion autour du RSA ?
Plusieurs questions : le financement des allocations et des critères de leur
attribution, notamment dans le cas du RSA qui paradoxalement pèse
plus lourdement sur les départements les plus pauvres ; la répartition
de l’effort entre l’Etat et les départements, et aussi « l’impact
dévastateur sur les finances locales de la complexité du paysage
administratif ».
L’équation des transferts demeure de fait déséquilibrée (Cour des
comptes) « entre des dépenses rigides marquées par une forte hausse
dans le domaine social, notamment pour ce qui concerne les trois
allocations universelles de solidarité (RSA, APS, PCH) et des
ressources cycliques, dont l’adossement aux compétences transférées
ne garantit pas le même dynamisme ».
Quels arbitrages ? L’action sociale facultative reculera-t-elle abandonnée
au profit des dépenses obligatoires ? La clause de compétence
générale, si elle n’est pas remise en cause par l’acte III de la
décentralisation, conduira-t-elle à un resserrement des interventions
départementales ?
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Au final : quid des interventions sociales
dans les arbitrages généraux ?
Aucune pause à attendre dans la maîtrise des dépenses, enjeu
essentiel pour un modèle social « soutenable ».
Parallèlement, recherche de nouvelles recettes par la poursuite de
l’élargissement de l’assiette des financements.
Les activités des associations dans le secteur social, médico-social et
la santé : la maîtrise médicalisée (ou socio-médicalisée) est en cours
dans la plupart des champs ; des développements ciblés concernent
certains d’entre eux. Mais la recherche des priorités et de l’utilité
avérée pourrait s’accentuer (ex : rapport de l’IGAS-IGF sur la
maîtrise de l’ONDAM).
> Ajuster les modalités (échelle nationale des coûts dans les CHRS, les
ESAT par exemple) ou changer de cap ?
> Enjeu de la qualité observable (évaluable ?) des pratiques.
> En amont encore, enjeu du pilotage « macro », qui devrait mobiliser
connaissance et anticipation des besoins autant que connaissance et
pilotage de l’offre, et permettre une meilleure cohérence des
politiques sociales territoriales.
Séquence : Conjoncture et économie des politiques sociales
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…/…
27
Dans cette optique, les modes de régulation ferontils effectivement émerger un changement de
philosophie par rapport aux options prises en
faveur d’une régulation par la concurrence, le
marché, avec place faite aux opérateurs lucratifs ?
Les associations pourront-elles argumenter un
choix pour des politiques sociales conçues pour
elles-mêmes et moins systématiquement référées
aux politiques économiques ?
Séquence : Conjoncture et économie des politiques sociales
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