Fiabilité des estimations des coûts dans les projets de contrats de

Fiabilité des estimations des coûts dans les projets de
contrats de partenariat
Problématique :
L’introduction d’une obligation d’évaluation préalable au lancement d’un
projet en contrat de partenariat fait partie des innovations majeures à porter au crédit de
l’ordonnance du 17 juin 2004.Cet outil de réflexion préparatoire à la prise de décision
publique doit concourir à développer une culture de l’évaluation encore trop souvent
absente chez les gestionnaires publics.. Mais la concrétisation des avantages attendus de
la réalisation en PPP réclame une attention particulière à tous les stades de la vie du
contrat. En pratique, le coût initial d’investissement fera l’objet d’un suivi particulier
au stade de l’attribution.
Si l’analyse économique préalable requise par l’Ordonnance se concentre
sur une comparaison des couts relatifs entre schéma de référence en MOP/marchés
publics et schéma en CP, et dans la mesure où cette analyse, après prise en compte des
risques, ferait apparaître un différentiel de coût au profit du CP, il ne faudrait pas
négliger pour autant le chiffrage en valeur absolue de ces coûts et leur évolution jusqu’à
la signature. En effet, la confrontation des conditions financières, en termes de coûts
à la charge du partenaire public, entre le contrat signé1 et l’évaluation préalable
constitue une démarche naturelle et légitime, tant de la part de l’organisme public
porteur du projet et de ses conseils que des concurrents évincés à l’issue du dialogue
compétitif et (dans le cas de projets de l’Etat ou d’un de ses établissements publics) de
la direction du budget. Il est en effet plus facile de comparer deux chiffres tangibles (ex
ante et ex post), que de comparer l’option choisie (le contrat de partenariat ou CP) à une
option alternative (marché public selon la loi MOP, délégation de service public –
DSP...) qui, pour n’avoir pas été retenue, restera virtuelle.
Or des exemples récents de forte dérive des coûts entre l’évaluation
préalable et le contrat signé ne manqueraient pas, s’ils devaient se reproduire
fréquemment, de nourrir des interrogations quant à la pertinence de la procédure du CP
et d’être portés à son débit, et ceci quand bien même on pourrait supposer que la même
dérive aurait affecté une attribution en procédure marchés publics.
Il y a donc lieu, dans toute la mesure du possible, de « sécuriser » les
estimations de coûts d’investissement initial (incluant maîtrise d’ouvrage et maîtrise
d’œuvre), de coûts d’entretien/maintenance, de GER et le cas échéant2 de coûts
d’exploitation produites dans le cadre de l’évaluation préalable.
1
Au-delà de la signature les dérives éventuelles du coût de construction seront en général
contractuellement à la charge du partenaire privé
2
Si l’exploitation est incluse dans le périmètre du contrat.
Réf : MAPPP/07-11
La présente fiche se concentre sur les moyens à mettre en œuvre pour
approcher de la manière la plus réaliste le coût d’investissement initial ou le loyer
immobilier (brut ou net d’éventuelles recettes annexes) d’un projet d’infrastructure (de
transport, énergétique...) ou de bâtiment. Elle s’adresse indistinctement à tous les
porteurs publics de projets d’infrastructure ou immobiliers, qu’il s’agisse de ministères,
d’établissements publics de l’Etat ou de collectivités territoriales.
Elle n’aborde pas en revanche les conditions de financement (conditions
du marché financier à une date donnée), qui peuvent sensiblement évoluer entre
évaluation préalable et contrat signé compte tenu du temps écoulé, ni le montage
financier retenu par le groupement lauréat, qui peut différer de façon significative de
celui envisagé par la personne publique et ses conseils financiers dans le cadre de
l’évaluation préalable. Ces paramètres constitutifs du loyer financier, qui peuvent avoir
une incidence notable sur le loyer total demandé au partenaire public, pourront par
ailleurs donner lieu à une analyse spécifique.
Analyse :
L’évolution dans le temps des indices de référence (BT01, TP01, ICC,
indice des prix à la consommation...) permet d’expliquer une partie de la différence
constatée entre coût dans l’évaluation préalable et dans le contrat signé : ces indices, ici
encore, sont facilement « traçables ». De même, il est difficile voire impossible de
prévoir correctement dès le stade de l’évaluation préalable quelles conditions de
concurrence prévaudront dans la dernière étape du dialogue compétitif, tant au niveau
national qu’au niveau local, même si un sondage peut être fait pour les plus gros projets
-avec la publicité suffisante pour garantir la transparence de la démarche – pour mesurer
l’appétence du marché pour le projet envisagé.
Avant de confronter le contrat signé à l’évaluation préalable, il convient
donc évidemment d’actualiser l’estimation du coût d’investissement et des coûts
d’entretien-maintenance, de GER, d’exploitation... de l’évaluation préalable et d’opérer
le cas échéant, pour le coût d’investissement, un redressement lié à l’évolution des
conditions de concurrence. Il convient également de prendre en considération les
arbitrages entre investissement initial et entretien/maintenance, GER, etc. auxquels aura
procédé le groupement candidat retenu à l’issue du dialogue compétitif, qui pourront
éventuellement différer des prévisions de l’évaluation préalable.
Si un écart substantiel persiste à l’issue de cette comparaison, il résulte le
plus souvent d’un trop grand optimisme initial sur des éléments de coûts ou d’une
mauvaise anticipation de facteurs de risques systématiques affectant notamment des
ouvrages d’art complexes, voire exceptionnels.
Cet écart peut également résulter, ce qui est plus grave, de l’oubli pur et
simple d’éléments de coûts dans l’estimation initiale, ou même d’une évolution
substantielle du programme fonctionnel du projet postérieure à la remise de l’évaluation
préalable à la MAPPP (d’où l’opportunité de n’entreprendre l’évaluation préalable d’un
projet que lorsque son programme fonctionnel est bien stabilisé).
Il convient donc de ne pas réaliser l’évaluation préalable, en vue
d’une validation par la MAPPP, à un stade trop précoce de la vie du projet,
comme sont parfois tentées de faire les personnes publiques.
Propositions.
Il y a lieu de rechercher une procédure tendant à « fiabiliser » les données
de coûts d’investissement initial, d’entretien/maintenance, etc. issues de l’évaluation
préalable. Il est clair qu’une contre-expertise des estimations communiquées, dans la
mesure où elle s’avérerait nécessaire, ne pourrait être pratiquée par la MAPPP sans
assistance extérieure.
Pour pallier à cette difficulté, il est vivement recommandé aux personnes
publiques porteuses de projets de conduire des due diligences, à définir de façon
spécifique pour chaque secteur (par exemple, pour un ouvrage routier ou ferroviaire,
une estimation fondée sur des études au moins du niveau d’un avant-projet sommaire
(APS) ; pour un projet de bâtiment, une estimation à partir d’une solution de référence
élaborée à partir d’un programme fonctionnel ou, si la conception précède l’engagement
du dialogue compétitif, d’un avant projet architectural) et destinées à améliorer la
fiabilité de l’estimation d’une solution technique de référence dont l’étude aura été
poussée plus complètement par la personne publique. Cette estimation ne préjuge en
rien des économies éventuelles qui pourront être dégagées des propositions des
groupements candidats dans le cadre du dialogue compétitif sur le loyer global demandé
(en fonction notamment des stratégies proposées en matière d’arbitrage entre
investissement initial d’une part et entretien-maintenance de l’autre). Aussi le choix
d’un bureau d’études techniques/économiste de la construction, aux côtés des conseils
juridique et financier, par la personne publique pour l’assister dans la phase
d’évaluation préalable revêt-il une importance toute particulière dans le cas des projets
techniquement complexes.
Sans constituer une garantie absolue contre d’éventuelles dérives de coûts,
une telle pratique contribuerait indubitablement à mieux éclairer la MAPPP pour la
délivrance de son avis. En outre, cela sécuriserait le porteur du projet (pouvoir
adjudicateur) dans sa décision d’engagement et dans son choix de procédure de
passation, dans la mesure où elle lui permettrait d’améliorer ses prévisions en matière de
flux de décaissements futurs et donc de mieux apprécier la « soutenabilité » budgétaire à
long terme de cette décision.
Une manière possible d’aborder cette difficulté consiste pour le partenaire
public à afficher dans le dossier de consultation un plafond de dépense d’investissement
initial ou, mieux, un plafond de loyer global annuel (net d’éventuelles recettes annexes)
sur la durée du contrat : ce plafond serait estimé à partir de l’analyse technique et
financière du projet conduite dans le cadre de l’évaluation préalable ( ce qui suppose un
degré élevé de confiance dans ses prévisions), mais aussi en fonction d’une évaluation
réaliste des ressources budgétaires du programme LOLF (pour l’Etat) ou du budget de
la collectivité territoriale concernée. Les propositions des groupements candidats
doivent alors s’inscrire à l’intérieur de ce plafond et se différencier d’abord par la
qualité des solutions technico-économiques proposées.
Dans les cas les plus complexes et lorsque le coût final (en investissement,
en entretien-maintenance, en GER ou en exploitation) s’avère particulièrement difficile
à évaluer, la MAPPP se réserve la possibilité de recourir de son côté à une contreexpertise de l’estimation fournie par le porteur public du projet dans le cadre de
l’évaluation préalable. Cette expertise pourra être confiée par la MAPPP à un organisme
expert public (CGPC, CSTB...) ou privé.
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