Évaluation de la politique de l`eau - SNE-FSU

Conseil général de l'environnement
et du développement durable
N° 008843-01
Conseil général de l’alimentation,
de l’agriculture et des espaces ruraux
Inspection générale des finances Inspection générale de l’administration
Conseil Général de l’Économie, de
l’Industrie, de l’Énergie et des Technologies
Université Paris-Diderot
Évaluation de la politique de l’eau
Rapport d’analyse
Établi par :
Responsable opérationnelle : Anne-Marie LEVRAUT Ingénieure Générale des Ponts, des
Eaux et des Forêts, Conseil général de l’environnement et du développement durable
Équipe opérationnelle :
Denis PAYEN Ingénieur Général des Ponts, des
Eaux et des Forêts
Marie-Laurence MADIGNIER Ingénieure
Générale des Ponts, des Eaux et des Forêts
Nathalie COPPINGER Inspectrice Générale des
Finances
Jean-Jacques BENEZIT Ingénieur Général des
Ponts, des Eaux et des Forêts
François CHOLLEY Ingénieur Général des Mines Marie-Louise SIMONI Inspectrice Générale de
l’Administration
Richard LAGANIER professeur de géographie
Juin 2013

Sommaire
..............................................................................................................................................1
Table des matières
..............................................................................................................................................1
Résumé................................................................................................................................5
. 1Préambule méthodologique..........................................................................................9
. 2État des lieux : Une organisation complexe autour de principes fondateurs
simples...............................................................................................................................11
.........................2.1. La politique de l’eau traduit des enjeux majeurs et s’appuie sur
des principes simples et pertinents............................................................................11
.........................2.1.1. De quoi parle-t-on ?......................................................................11
.........................2.1.2. Une politique sous l’influence de déterminants externes et enjeu
majeur de développement...............................................................................................12
.........................2.1.3. Une politique très encadrée par les textes européens et la loi
française ........................................................................................................................12
.........................2.1.4. Les principes de la politique de l'eau font consensus...................15
.........................2.2. Des acteurs nombreux organisés en échelles emboîtées .......16
.........................2.2.1. Une construction fruit de l’histoire.................................................16
.........................2.2.2. L’organisation interdépendante du petit cycle et du grand cycle...17
.........................2.2.3. De très nombreux acteurs articulés à trois niveaux d’intervention :
national, bassin et local ..................................................................................................18
.........................2.3. Les leviers multiples de l’action publique .................................20
.........................2.3.1. Les actions de planification et de contrôle...................................20
.........................2.3.2. les incitations financières pour changer ou infléchir les
comportements...............................................................................................................22
.........................2.3.3. des actions d’éducation, de sensibilisation, d’information et de
participation pour influencer le comportement des usagers de l’eau et acteurs territoriaux
........................................................................................................................................25
.........................2.3.4. la recherche de solutions techniques innovantes .........................26
.........................2.4. Un contexte en pleine évolution................................................27
. 3Le diagnostic : Beaucoup d’atouts, mais maintenir la vigilance et renforcer
l'implication territoriale pour gérer des problématiques complexes .........................28
.........................3.1. Malgré un contexte naturel favorable, des résultats plus
convaincants sur le petit cycle que sur le grand cycle...............................................28
.........................3.1.1. La situation géographique naturelle de la France lui procure des
ressources abondantes et de qualité, mais demain ?......................................................28
.........................3.1.2. Le petit cycle de l’eau: une situation globalement satisfaisante...30
.........................3.1.3. Des difficultés situées en grande partie sur le grand cycle de l’eau
........................................................................................................................................39

.........................3.1.4. Mais des réussites porteuses d’enseignements pour l’avenir.......56
.........................3.2. Une articulation difficile des politiques publiques, y compris au
plan européen............................................................................................................58
.........................3.2.1. Des politiques publiques aux déterminants économiques et
sociaux tenant insuffisamment compte des enjeux liés à l’eau........................................58
.........................3.2.2. Des politiques publiques environnementales insuffisamment en
synergie..........................................................................................................................69
.........................3.2.3. Une tentative d’intégration territoriale : les plans grands fleuves.. 79
.........................3.3. Une gouvernance à consolider pour une mise en œuvre plus
efficace de la politique de l’eau..................................................................................81
.........................3.3.1. Un risque majeur : la démobilisation des acteurs territoriaux au
service des objectifs du grand cycle de l’eau..................................................................81
.........................3.3.2. Une gouvernance de bassin performante pour la planification mais
perfectible en termes de pilotage de la mise en œuvre (connaissance, concertation,
évaluation)......................................................................................................................87
.........................3.3.3. Une organisation nationale insuffisamment coordonnée...............89
.........................3.4. Face à une problématique très complexe, des progrès
nécessaires pour parfaire, mobiliser et diffuser les connaissances au service de
l’action .......................................................................................................................95
.........................3.4.1. Une recherche et développement de bon niveau mais encore trop
faible dans certains secteurs...........................................................................................95
3.4.2. Le système d'information sur l'eau, un dispositif essentiel mais complexe au bilan
insuffisant........................................................................................................................98
.........................3.5. Mieux articuler les leviers de l'action publique........................108
.........................3.5.1. Un levier régalien à moderniser pour le rendre plus efficace et
mieux compris...............................................................................................................108
.........................3.5.2. Les aides financières, aujourd’hui mieux coordonnées avec les
objectifs réglementaires.................................................................................................111
.........................3.6. La connaissance des flux financiers relatifs à la politique de
l’eau est très difficile.................................................................................................114
.........................3.6.1. Les données disponibles dans le cadre de cette évaluation.......114
.........................3.6.2. Une reconstitution « à dire d’expert » au niveau national recoupant
plusieurs sources ..........................................................................................................114
.........................3.6.3. Les données disponibles du bassin Loire-Bretagne permettent de
conforter les analyses supra et de les affiner.................................................................117
.........................3.6.4. Application des principes contenus dans la DCE........................118
.........................3.6.5. Une mise en pratique très imparfaite du principe pollueur-payeur
......................................................................................................................................119
. 4.Synthèse opérationnelle...........................................................................................124
.........................4.1. Efficacité : Une politique de l’eau globalement efficace sur le
petit cycle de l'eau mais qui rencontre des difficultés pour maintenir en bon état
voire reconquérir la ressource en eau et la qualité des milieux aquatiques............124
.........................4.1.1. Pollutions diffuses et substances toxiques difficiles à traiter obèrent
une efficacité globalement satisfaisante .......................................................................124
.........................4.1.2. Assainissement non collectif, croissance démographique différente
selon les territoires et pollutions résiduelles du milieu peuvent mettre en péril le bon état
des eaux.......................................................................................................................124
.........................4.1.3. Pour le grand cycle, des objectifs trop ambitieux et des outils de
mise en œuvre faiblement opérationnels.......................................................................125
.........................4.1.4. Une action de l’État nécessaire pour assurer la transparence de la

qualité des services au niveau du petit cycle de l’eau et indispensable pour le grand cycle
......................................................................................................................................125
.........................4.1.5. Une multiplicité d’intervenants publics et de politiques publiques
qui peuvent se neutraliser si les objectifs ne sont pas partagés ...................................126
.........................4.2. Efficience : des progrès possibles dans un environnement
social, économique et politique qui restera par nature complexe...........................126
.........................4.2.1. Gouvernance : une coordination et une planification efficaces à
l'échelle des bassins, mais une mise en œuvre locale confrontée à un émiettement des
responsabilités et à une organisation inadaptée ...........................................................126
.........................4.2.2. Utilisation des ressources : une évaluation macro-économique
imparfaite......................................................................................................................127
.........................4.3. Soutenabilité : la politique a-t-elle la capacité à répondre aux
défis futurs ?.............................................................................................................128
.........................4.3.1. Consentement à payer : le système de la ressource affectée et des
programmes pluriannuels appréciés de tous les acteurs...............................................128
.........................4.3.2. Améliorer la prise en compte des analyses coûts avantages (ACA)
et des analyses coûts bénéfices (ACB), ainsi que des approches plus stratégiques.....128
.........................4.3.3. S'inscrire dans une démarche de prospective pour anticiper les
changements futurs ......................................................................................................128
. 5.Conclusion.................................................................................................................130
Liste des annexes :.........................................................................................................131