Chapitre 1 L ÉTAT et LES BIENS COLLECTIFS
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Introduction aux finances publiques 2008-2009 Version du 29.09.2008 Chapitre 1 LÉTAT et LES BIENS COLLECTIFS 1.1 Définition du secteur public 1.2 Caractéristiques des services collectifs 1.3 Le passager clandestin 1.4 Les trois fonctions du secteur public 1 Introduction aux finances publiques 2008-2009 Version du 29.09.2008 2 Les débats politiques et publics autour du concept de "l'État" sont aujourd'hui à la fois passionnés et virulents: de la gauche à la droite, des partisans du "moins d'État" aux adeptes du "il n'y a qu'à" chacun entonne son refrain sur ce que devrait être le secteur public. Rien d'étonnant à cela: du saut du lit au coucher, l'État régulateur, acteur et producteur nous environne, guide ou contraint notre vie - selon que son intervention nous profite ou nous exaspère. En Suisse, pour chaque franc que nous touchons ou que nous dépensons, pratiquement la moitié transite par les caisses de l'État. Faut-il s'en plaindre, s'en désoler ou bien lui rendre justice qu'il est indispensable - mais alors jusqu'où l'est-il ? Ce premier chapitre a pour objectif de cerner quelque peu le champ d'investigation sur ce que peut - ce que devrait - être le "secteur public". On rencontre en effet beaucoup d'ambiguïté dans la définition de "l'État" ou du "secteur public". L'État peut produire des biens et services qui ne sont pas "collectifs": il agit comme n'importe quel entrepreneur privé - mais est-ce bien son rôle ? À l'inverse, l'État ne produit pas forcément tout les biens collectifs qui lui sont nécessaires: l'économie moderne a inventé des formes de partenariat public-privé. Comment dès lors distinguer ? Pour répondre à cette interrogation, ce chapitre est organisé en quatre sections. [1] La première tente de cerner le secteur public en reprenant trois définitions usuelles (énumération des organismes d'administration publique, selon le mode de prise de décision, selon la fonction de production), mais qui posent problème. [2] La deuxième section propose sous forme d'algorithme une définition économique des biens collectifs par deux caractéristiques: la non-rivalité et la non-exclusion - ce qui permet aussi d'opposer les biens "marchands" aux services dit "collectifs". [3] La portée analytique de ces deux caractéristiques est immédiatement mise à l'épreuve dans la théorie du passager clandestin, présentée dans la section 3: on entre au cur du débat et au cur de la difficulté. Si une production revêt les caractéristiques de nonrivalité et de non-exclusion, aucun entrepreneur privé entrera dans ce marché: l'Etat doit intervenir, ou alors il faut accepter que rien ne se fera. [4] Finalement, dans la section 4, on suit la proposition de Musgrave, qui a tenté de cerner les trois grands domaines d'intervention de l'État: l'allocation des ressources, la redistribution des revenus, la stabilisation, qui vise la maîtrise des grandeurs macroéconomiques telles l'emploi (le chômage) et la stabilité des prix (l'inflation) par les politiques monétaires et budgétaires. Introduction aux finances publiques 2008-2009 Version du 29.09.2008 3 Buts de ce chapitre: 1. Acquérir les outils méthodologiques permettant de cerner de manière précise le "secteur public"; éviter la confusion entre État entrepreneur privé et l'État intervenant comme collectivité publique. 2. Être capable d'appliquer les caractéristiques de (non) rivalité et de (non) exclusion pour préciser les domaines d'intervention objective de l'État. 3. Comprendre les conséquences et les difficultés de mise en uvre des politiques publiques en présence de biens et de services collectifs. 1.1 Définition du secteur public Le débat sur la taille du secteur public a gagné en intensité durant ces deux dernières décennies, avec la chute du mur de Berlin en 1991 et la fin du bloc communiste, puis plus particulièrement avec lémergence de la droite politique dans plusieurs pays européens. Les tenants du moins dÉtat affrontent ceux du mieux État ou de lÉtat social. Mais quelle est la définition du secteur public : cest quoi « lÉtat » ? Et comment juger du trop dÉtat à partir de quel seuil peut-on dire "trop" ? Trois définitions usuelles sont retenues (ces définitions posent problèmes): a) Par énumération des organismes formant le secteur public : 9 les administrations publiques: nationales, intermédiaires (provinciales, régionales ou cantonales), locales; 9 les organismes de sécurité sociale (lesquelles ? Peut-on comparer sans autre l'AVS, 9 l'assurance-maladie ou la prévoyance professionnelle); 9 les entreprises publiques lorsque les politiques de prix (tarifs) et d'investissement qui y sont appliquées s'écartent des principes commerciaux (la Poste, Swisscom, les CFF, les banques cantonales). Faut-il exclure de cette énumération les entreprises dont le capital est en majeure partie aux mains de l'Etat, mais qui sont gérées selon des principes commerciaux ? b) Selon le mode de prise de décision: 9 le mode de décision du marché est un processus décentralisé (rencontre de l'offre et de la demande au prix d'équilibre) 9 le mode de décision est politique: la demande est exprimée par le biais des institutions démocratiques (programmes politiques et plateformes électorales ; initiative, référendum, vote, etc.); l'offre est le fait du Parlement et de la bureaucratie; le prix (l'impôt) est implicite en ce sens qu'il n'est pas lié à la Introduction aux finances publiques 2008-2009 9 Version du 29.09.2008 4 demande, mais en découle puisque lensemble des décisions dépensières doivent être financées par des ressources tirées de léconomie. Il faut ajouter la problématique de l'Etat régulateur versus l'Etat producteur: toutes les décisions "politiques" relative au secteur public ne se traduisent pas forcément par une ligne budgétaire et une dépense publique effective. Nombre de décisions appartiennent à la démarche "régulatrice". Dans ce cas, l'Etat intervient pas des normes, des standards ou des critères de surveillance. Cette démarche peut entraîner des coûts administratifs directs plus ou moins importants, comme le montrent les deux exemples suivants: - la Commission de la concurrence est chargée de veiller à ce que des abus de positions dominantes, des monopoles, oligopoles, cartels, ne surviennent sur le marché. Les conséquences économiques des décisions de la Comcom sur le secteur marchand dépassent de loi les seuls coûts administratifs de son fonctionnement; - les normes antipollution de la voiture coûtent directement aux propriétaires privés des véhicules (le catalyseur + les contrôles anti-pollution). Il y a ainsi une quantité d'actes de la vie quotidienne qui sont influencés par l'Etat régulateur sans ligne de dépense dans le budget de l'Etat. c) Selon la propriété des moyens de production (Rosen et Gayer, 2008: pages 62-67 sur la question « public versus private provision » et « public versus private production ») 9 publique = économie collectiviste 9 privée = économie de marché 9 combinaison = économie mixte Si lon combine ces deux dernières définitions, on obtient une matrice avec quatre sorties : Encadré 1-1 propriété des moyens de production Processus de décision privée publique marché 1 2 politique 3 4 Introduction aux finances publiques 2008-2009 1.2 Version du 29.09.2008 5 Caractéristiques des services collectifs Deux éléments fondamentaux caractérisent les services collectifs: la non-rivalité et la non-exclusion (Rosen et Gayer, 2008 : 52). 9 La non-rivalité des consommations: une fois produit pour un individu, le service collectif est automatiquement disponible pour les autres individus (défense nationale) SANS coût additionnel de production, tout au moins jusqu'à la limite de capacité de l'infrastructure de production (théâtre). La non-rivalité des consommations est égale à une production jointe à utilisateurs multiples; on parle aussi d'indivisibilité de l'offre. 9 La non-exclusion: il n'est pas possible d'exclure de la consommation du service l'individu qui ne révèle pas ses préférences, et donc ne paie pas le prix du service (le passager clandestin), parce que lexclusion est techniquement impossible ou serait extrêmement onéreuse. Quant à la notion d'exclusion, il faut distinguer l'exclusion par le producteur (est-elle techniquement possible, est-elle économiquement opportune ?) et l'exclusion du consommateur (peut-il choisir de s'exclure d'une consommation publique qu'il n'apprécie pas ?). En combinant ces deux caractéristiques, on obtient une matrice avec quatre sorties : Encadré 1-2 consommation possible Exclusion par les prix impossible 1 rivale non rivale (1) bien marchand (3) bien mixte bananes, voiture, vacances, etc théâtre, tunnel, autoroute à péage, TV codée, etc En général jusquà une limite de capacité (2) bien mixte (4) service collectif pur espace urbain, air propre, calme, abeilles, moutons (Hume)1 David HUME (1711-1776) : The Treatise of Human Nature, 1739/40 défense nationale, épidémie, croissance, inflation Introduction aux finances publiques 2008-2009 Version du 29.09.2008 6 Attention : il est possible que certains services correspondent à des « produits joints » (rappelez-vous le mouton, qui produit de la laine et de la viande, pour des consommations distinctes), mais avec la particularité de présenter à la fois des caractéristiques dun bien marchand et dun bien collectif. La référence à une celle de la matrice dans lencadré 2 nest donc pas exclusive. Ce nest pas ou (1) ou (4), mais cela peut-être à la fois (1) et (4). L'encadré 1-3 donne en exemple le thème des soins et du réseau hospitaliers. Encadré 1-3 Exemple : La fonction « hôpitaux » exercée principalement par le secteur public ; mais, rappelez-vous : il existe aussi des hôpitaux privés. Cette fonction est un produit joint typique possédant des caractéristiques de biens marchands, pour une catégorie de consommateurs, et des caractéristiques de biens collectifs, pour une autre catégorie de consommateurs. Soit la démarche suivante : - si je suis victime dun accident ou dun malaise cardiaque, je peux être hospitalisé. Toute hospitalisation est un bien marchand : la fonction de production est rivale parce que les médecins et le personnel soignant qui soccupe de moi ne sont pas disponibles pour dautres, les équipements qui me servent ne sont pas non plus disponibles pour dautres patients. Il y a exclusion, parce que, hospitalisé, je suis identifiable, je dois donc révéler mes préférences et on peut facilement me refuser laccès aux soins si je ne paie pas (Notons ici que la « gratuité » du service est une notion éthique, un jugement de valeur, et non pas un critère allocatif. Or ce qui nous intéresse, à ce stade, est laspect « production » du service, donc laspect allocatif seulement. Laspect redistributif sera traité ultérieurement, lorsquon parlera du principe de la capacité contributive des agents économiques face à limpôt). - par contre, le fait même quun réseau hospitalier existe est un bien collectif. En effet, savoir que si je suis victime dun accident, si un malaise cardiaque survient, un réseau dhôpitaux est prêt à maccueillir, est un bien collectif. Il y a non rivalité : cette valeur « dassurance » existe en même temps et à un coût additionnel nul pour les autres agents économiques vivant dans le même périmètre du réseau ; il y a non exclusion, car nul na besoin de révéler ses préférences pour bénéficier de la prestation « assurance », et donc on ne peut pas facturer directement la prestation à quiconque. Cela pose dailleurs le problème du passager clandestin, traité dans la section 1.3. On peut également raisonner sous la forme dun algorithme de décision (schéma 1.4) qui permet de qualifier par étape les caractéristiques de rivalité et dexclusion ou de nonrivalité et de non-exclusion. Introduction aux finances publiques 2008-2009 Schéma 1-4 Rivalité des consommations ? Caractéristiques des services collectifs Possibilité d'exclusion ? OUI NON Possibilité technique d'exclusion ? OUI NON Bien marchand (1) NON Bien mixte: rivalité / non exclusion (2) Analyse des droits de propriété Ex.: l'espace urbain, l'air propre, le calme NON OUI L'exclusion est-elle trop coûteuse ? 7 Version du 29.09.2008 OUI Echec des mécanismes de marché Service collectif pur Approvisionnement par le budget (4) Ex.: défense nationale, épidémie, inflation Service collectif mixte: non-rivalité/exclusion Ex.: théâtre, tunnel (3) Introduction aux finances publiques 2008-2009 Version du 29.09.2008 8 Les solutions (1) et (4) de lencadré 1-2 ont également été présenté (Weber, 1997: 4547 ; Rosen et Gayer: 2008: 56-61) dans un espace offre demande traditionnel. Supposons une économie composée de 2 personnes, A et B. Soit les graphiques 1-5 et 16. Pour les biens marchands (graphique 1-5), la demande totale correspond à la somme des demandes individuelles: Da + Db = Dtotale ou pour les quantités Qtotale = Σ Qi = Qa + Qb = Q*. Par contre, les deux individus sont confrontés au même prix de vente sur le marché: P* = Pmarché. Du point de vue graphique, l'addition des deux droites de demande se fait horizontalement. Pour un service collectif (graphique 1-6), A et B doivent consommer la même quantité en raison de la caractéristique de non-rivalité: Sa = Sb = Stotale = S*. L'ajustement doit se faire par les prix (on parle de "pseudo-prix fiscaux"): Pa + Pb = Ps = Ptotal où Pa ≠ Pb. Du point de vue graphique, les droites de demande sont additionnées verticalement. Samuelson a donné une définition mathématique des biens marchands et collectifs résumée dans l'encadré 1-7.2 On y ajoutera la définition du bien collectif local, donné quelques années plus tard.3 Encadré 1-7 Bien marchand Qtotale = N ∑Q = Q + Q + Q + ......Q i 1 2 3 N i =1 Bien collectif pur Stotale = S* = S1 = S2 = S3 = . SN Bien collectif local Sai = Sa N - α si si si si 2 α = 0 bien collectif pur α = 1 bien marchand 0 < α < 1 bien collectif plus ou moins divisible = local α > 1 bien rationné par loffre (limite de capacité de production) Paul SAMULESON, "The pure theory of public expenditure", The Review of Economics and Statistics, 1954, vol. 36, pages 387-389 et "Diagrammatic exposition of a theory of public expenditure", 1955, The Review of Economics and Statistics, 1955, vol. 37, pages 3350-357. 3 Guy GILBERT et Pierre-Henry DERYCKE, Economie Publique Locale, Economica, 1988, p. 8. Introduction aux finances publiques 2008-2009 Graphique 1-5 Version du 29.09.2008 9 Biens marchands Prix Db Da CM=Cm P* D a+Db=Dtotale Qa Qb Q* Biens marchands Q Prix Db D a+Db=Dtotale Da CM=Cm Ps Pb Pa S* Graphique 1-6 Services collectifs Services collectifs S Introduction aux finances publiques 2008-2009 Version du 29.09.2008 10 Buchanan4 propose une autre manière de distinguer les biens marchands des services collectifs, résumée dans lencadré 1-8. Sil conserve le critère dindivisibilité, qui sapparente à la non-rivalité des consommations (on narrive pas à « diviser » les consommateur, qui bénéficient alors tous de la totalité du service), Buchanan établit un lien entre le degré dindivisibilité et le nombre de personnes concernées par lexistence de ces biens. Mais attention, la répartition entre « petit » groupe et « grand » groupe ne dépend pas de laddition simple des individus, mais de la possibilité que les individus ont dinteragir : linteraction est possible dans le « petit » groupe ; elle ne lest pas dans le « grand » groupe autrement dit, dans ce cas lindividu va se positionner face au « reste » des agents économiques, consommateurs, citoyens ou contribuables, mais sans espoir ou probabilité que sa décision va influencer le résultat final. Buchanan propose alors taxinomie comportant cinq situations (encadré 1-8): Sur l'axe vertical figure le degré d'indivisibilité: pour la valeur 0, il n'y a pas d'indivisibilité, ou a contrario la production est totalement divisible et peut alors être attribuée à chaque consommateur ou utilisateur spécifique. Avec un degré 1 d'indivisibilité, cela signifie que la production peut être mise à disposition d'un utilisateur supplémentaire à un coût marginal nul. Sur l'axe horizontal l'encadré mentionne la taille relative des groupes concernés: - avec un seul individu, ce dernier regarde ses intérêts sans influence externe et ajuste ses choix en conséquence; - avec un "petit groupe", on est dans une situation d'interaction: l'utilisateur examine qu'elle pourrait être la réaction des autres utilisateurs s'il se comporte de telle ou telle manière. Chaque acteur anticipe la réaction de l'autre, dans un monde incertain et sans information complète: - avec un grand groupe, l'individu peut adopter un comportement stratégique, noyé dans la foule qui ne le remarque pas. Dans le cas de figure (A), nous trouvons des biens marchands (biens privés purs), totalement divisibles (rivalité de la consommation), qui ne concernent que les individus pris séparément. La situation (B) concerne des biens mixtes, partiellement indivisibles (parce quil y a une limite de capacité qui ne permet pas de servir tout le monde, tandis quà lintérieur de cette limite de capacité, la consommation est non-rivale), mais utilisables pour des petits groupes. Ce sont des biens et service de club selon la terminologie de Buchanan, plutôt marchand (exemples : piscine, terrain de golf). Le point (C) sapplique à des biens mixtes, partiellement divisibles et en faveur de grands groupes (vaccination). La situation (D) est, encore une fois, relative à des biens mixtes, indivisibles et concernant des petits groupes. Mais comme leur indivisibilité est forte, ce sont plutôt des biens collectifs locaux (BCL : un phare, la défense contre lincendie). Dans ce cas, si le service est totalement indivisible, on peut se demander ce qui le diffère de (E) : les exemples donnés montrent bien quil existe une limite physique pour bénéficier de ce service (un phare néclaire pas toute la mer, mais ne balaie quune région côtière ; à partir dune caserne de pompier ou dun centre dintervention, on ne peut pas desservir tout un pays car le déplacement vers le lieu du sinistre prend du temps les deux fois on 4 J. BUCHANAN, The Demand and Supply of Public Goods, 1968, Rand MacNally, Chicago. Introduction aux finances publiques 2008-2009 Version du 29.09.2008 11 a une barrière physique, mais en-deca, il ny a pas de rivalité). La dernière situation (E), est rattachée aux biens collectifs purs, totalement indivisibles et qui concernent des grands groupes de personnes. Encadré 1-8 Classification de Buchanan (1968) Degré dindivisibilité Totalement 1 indivisible Divisible (D) (E) (B) (C) N (A) à lunité 0 Un seul Petit groupe, individu « club » Grand groupe Taille relative des groupes concernés Par comparaison à la typologie proposée dans lencadré 1-2, on obtient les situations suivantes: (A) correspond aux biens marchands (1); (E) correspond à un bien collectif pur (4); (B) caractérise des biens et services dont la fonction de production présente une limite de capacité : on ne peut pas servir tout le monde, ce qui correspond à la situation (3) de lencadré 1-2. (C) se caractérise par de forts effets externes, cest la situation (2) de lencadré 1-2. (D) Dans la classification de Buchanan, seule cette situation est nouvelle : elle correspond à des services collectifs locaux, ils sont indivisibles, mais les caractéristiques spatiales de la production délimitent un champs restreint dapplication. Introduction aux finances publiques 2008-2009 1.3 Version du 29.09.2008 12 Le passager clandestin Avec la définition économique des biens collectifs apparaît immédiatement un premier problème connu sous le nom de « problème du passager clandestin ». Etant donné la caractéristique de non exclusion, le consommateur d'un service collectif qui ne révélerait pas ses préférences, mais attendrait que quelqu'un d'autre fasse le premier pas, et donc paie le service collectif qu'il commande, pourrait tirer une rente qui augmenterait son bien-être. En se servant sans payer, cet agent économique se comporte en passager clandestin ( free rider dans la littérature anglo-saxonne) ou pique-assiette, ce quillustrent le graphique 9. Soit A et B, deux consommateurs, dans une situation de choix entre un service collectif et le bien marchand, étant donné la contrainte budgétaire individuelle. A révèle en premier ses préférences pour le service collectif S et le bien marchand X, en admettant qu'il assume la totalité des coûts des quantités choisies. B attend. On montre que B peut atteindre une courbe d'utilité personnelle plus élevée, donc augmenter son bien-être. Pour un budget donné et une carte des utilités IA, le consommateur A choisit P0 de bien privé et S0 de service collectif. Il en assume le coût. La quantité OS0 de service collectif demandée (produite) par A est disponible pour B à un coût nul (puisquil y a non-rivalité et non-exclusion). B peut donc a priori consacrer tout son budget pour l'achat de biens marchands en quantité X0. La combinaison de bien privé/service collectif, soit OX0 et OS0, en E, le place sur une courbe d'indifférence IB2 qui est supérieure à celle qui serait tangente à la droite de son budget B s'il avait dû assumer seul les coûts de ses choix. Quels seraient les moyens permettant de réduire, voire d'éliminer les comportements stratégiques? La réponse n'est sans doute pas unique, mais il est possible d'esquisser ici d'ores et déjà quelques pistes qui renvoient à la suite de ce cours: 9 Une première piste serait d'approcher les règles du marché pour des décisions de dépenses et de production de certains services collectifs. C'est l'approche par le principe d'équivalence et l'approche "utilisateur-payeur" ou "pollueur-payeur" que nous abordons dans la troisième partie de ce cours (chapitre 11 et 12, semestre de printemps). 9 Une deuxième piste consisterait à séparer les décisions de dépenses des décisions de paiement par les impôts. Le fait de révéler ses préférences par un processus démocratique n'entraînerait pas d'obligation de payer l'impôt dans une relation de cause à effet: l'impôt serait calculé et dû selon une autre procédure. Cela correspond à l'étude du processus budgétaire (chapitre 4), séparé des principes fiscaux, de leur légitimité et du calcul de l'impôt (chapitres 2, 5 et 8). 9 Une dernière piste, partielle toutefois, serait de résoudre de manière spécifique la question des externalités, en tout cas lorsqu'elle se présente comme un produit joint à un bien marchand (chapitre 3). Introduction aux finances publiques 2008-2009 Graphiques 1-9 Version du 29.09.2008 13 Le passager clandestin Bien marchand A P0 IA Budget A 0 Service collectif S0 non-rivalité non-exclusion Bien marchand B E X0 I B2 Budget B 0 S0 Service collectif Introduction aux finances publiques 2008-2009 1.4 Version du 29.09.2008 14 Les trois fonctions du secteur public On verra dans le chapitre 4 consacré au budget quil y a plusieurs classification possible des dépenses et des recettes publiques. Richard Musgrave5 les groupe en fonction des trois grandes fonctions du secteur public : allocation, redistribution et stabilisation. Cest encore une autre manière, en théorie économique, de classer et de caractériser laction de lÉtat. La fonction d'allocation Pour maximiser son bien-être total, toute communauté doit veiller à tirer le meilleur parti possible des ressources productives (main d'uvre, capital, équipement et connaissances technologiques) dont elle dispose à un moment donné. Dans le graphique 1-10, l'économie pourrait produire OG de biens marchands si tous les facteurs de production étaient alloués à l'économie privée ou OS de services collectifs. La courbe GS est une frontière des possibilités de production (en valeurs réelles), la concavité exprimant un taux de transformation des biens marchands en services collectifs allant en diminuant. L'État a le même souci que le secteur privé parce que les services qu'il fournit ont un coût d'opportunité: les ressources qu'il emploie pour les services collectifs ne sont plus disponibles pour des services et des biens marchands. Il faut donc qu'il les utilise de manière économe. L'allocation des ressources concerne donc (a) la production de services collectifs par opposition aux biens marchands et (b) pour les services collectifs: la meilleure affectation possible entre les diverses tâches (défense nationale, hôpitaux, recherche, enseignement, etc.). Cette première fonction comprend donc deux volets: - l'efficience allocative: adapter de manière optimale l'offre de biens à la demande; - l'efficacité productive: la production optimale de ces biens et services à l'aide des ressources réelles données (faire le mieux possible avec un budget donné / atteindre un résultat donné avec le coût et le budget le plus faible possible). 5 Richard MUSGRAVE, The Theory of Public Finance, MacGrawHill, New York, 1959, chapitre 1er. Pour un excellent résumé des problèmes que soulève ce modèle, issu de la Théorie du bien-être, voir ROSEN et GAYER, 2008, chapitres 2 et 3. Introduction aux finances publiques 2008-2009 Graphique 1-10 Version du 29.09.2008 15 Les trois fonctions de lÉtat selon Musgrave Biens marchands G T D' • • + D • E V E' W2 W1 0 S Services collectifs Les lacunes de léconomie de marché Pourquoi l'État intervient-il dans l'allocation des ressources ? Plusieurs raisons sont données qui concernent les lacunes de l'économie de marché: a) L'existence de biens collectifs: non rivalité et non exclusion. b) Les externalités (positives ou négatives). Les externalités techniques existent lorsque la fonction de production ou de consommation d'un agent économique (a) entre en tout ou en partie dans la fonction d'un autre agent (b) qui ne participe pas à la décision. On a alors: Ua = Ua(x1, x2, ..., xn) Ub = Ub(y1, y2, ...,yn, xj) où xj = externalité de a vers b c) Les fonctions de coûts décroissants et les rendements d'échelle croissants dans la production, sous forme de monopole ou d'une autre organisation qui n'est pas de concurrence pure. L'allocation efficiente par des mécanismes de marché suppose la concurrence pure. En pratique, ce n'est pas le cas. Il est possible de citer comme exemple les industries avec fonctions de coûts décroissants. Celles-ci impliquent des rendements croissants d'échelle et l'indivisibilité de la structure de production jusqu'à la limite de capacité (ex. gaz, électricité, eau, épuration). On parle alors de monopole Introduction aux finances publiques 2008-2009 Version du 29.09.2008 16 naturel. Si l'on veut un prix = coût marginal il faut une intervention de l'Etat sur le marché. Cette question est reprise au chapitre 10. d) L'information insuffisante. L'État assume alors une activité régulatrice dans le contrôle des monopoles, des externalités et dans la protection des consommateurs (coût élevé d'obtenir et d'interpréter les informations relatives aux produits vendus sur le marché). e) L'incertitude. Par les fonctions d'assurance (chômage, retraite, santé et accidents professionnels) l'État vise à compenser les incertitudes de l'économie de marché. Cette fonction publique n'est pas gratuite (cotisations d'assurance), mais elle évite la discrimination des assurances privées ou si lon préfère, la segmentation des risques par des assureurs privés. Revenons au graphique 1-10. Admettons, ce qui est plus que vraisemblable, que la situation de léconomie ne soit pas optimale à un moment donné : par exemple elle se trouve en D. Si l'on part du point D dans le graphique 8, l'espace délimité par DT et DV en TDV permet une amélioration de type Pareto de l'allocation. Ce nest pas le cas des autres points. Par exemple, le point D' implique une diminution des services collectifs produits pour plus de biens marchands, donc prive les agents économiques dune partie des services collectifs dont ils disposaient en D. Ces derniers perdant du bien-être, D n'est pas Pareto optimal. Il faudrait introduire le test de compensation de Kaldor-Hicks (WEBER, 1997 : chapitre 2). Dans le graphique 8, l'optimalité allocative est satisfaite lorsque l'équilibre se situe sur la frontière des possibilités de production entre T et V, par exemple E sur la courbe GP. La fonction de redistribution La fonction de redistribution sadresse à la maximisation du bien-être social et la répartition de ce bien-être entre les individus qui composent la société considérée. L'efficience dans l'allocation des ressources, au sens de Pareto, suppose une distribution donnée de capital et de revenu: distribution héritée des droits de propriété + accumulation personnelle desdits droits; distribution des revenus correspondant aux capacités individuelles et à la formation de ces capacités, à leur prix sur le marché du travail. La distribution des revenus et des richesses résultant des mécanismes du marché peut ne pas correspondre à ce que la société considère comme juste et équitable. Soit E, l'intersection de la courbe de bien-être W1 et la courbe GS qui est efficient dans l'allocation. Le bien-être social n'est pas optimal, car la distribution du produit national brut que souhaite la société se trouve en E' sur W2. Or W1<W2. Cela signifie que l'équilibre de l'allocation des ressources en E donne une répartition des rémunérations qui ne correspond pas à ce que le groupe souhaite (jugement de valeur). L'État doit intervenir pour apporter les corrections souhaitées. Les moyens d'intervention du secteur public sont les suivants: a) approvisionnement direct par l'État (merit goods ou biens de tutelle), financé par le budget général (limpôt); Introduction aux finances publiques 2008-2009 Version du 29.09.2008 17 b) production privée subventionnée; c) suppléments de revenu privé, soit sous forme dallocations, soit sous forme de déductions fiscales. Le choix entre ces moyens ne va pas sans soulever débats et prises de positions contradictoires. Par exemple, pour ou contre des allocations : tel affirmera que si on lui en accordait le choix, l'individu ne consommerait pas une quantité suffisante de certains biens (éducation) et trop d'autres (vacances), doù sa conclusion quil vaudrait mieux passer par le mode a). L'État (ou les bureaucrates ?) préfèrerait un contrôle direct de la qualité et du prix des services importants pour le bien-être social. On parle alors de biens sous tutelle ou biens de mérite. Dautres souhaiteraient plutôt une baisse (ciblée ?) des impôts plutôt que de passer par le couple plus dimpôts et plus dallocations. Bref, la fonction redistributive portant avant tout sur des jugements de valeur, difficile déviter des débats parfois tendus dans les parlements. Exemples : 1. La politique familiale illustre bien le dilemme des politiques redistributives quant au meilleur instrument à utiliser. Daucuns proposent le subventionnement des crèches, ce qui revient à mettre sous tutelle un approvisionnement en terme de « merit good » avec des subventions incitatives ; dautres proposent des remises dimpôt ou des rabais fiscaux en fonction du nombre denfants ; dautres enfin préfèrent des allocations familiales à usage libre. 2. On peut aussi rencontrer une politique publique qui combine les fonctions dallocation et de redistribution : lAVS est un bon exemple. En terme dallocation, il ny a pas de discrimination possible, tous les salaires sont touchés. En terme de redistribution, les cotisations se calculent sur tout le salaire, mais les prestations sont, elles, calculées sur un salaire maximal de 75'960 francs (2005) par an. La fonction de stabilisation Elle correspond à l'intervention de l'Etat pour réduire les fluctuations économiques. La non-intervention du secteur public supposerait que les forces du marché atteignent spontanément l'équilibre macro-économique, c'est-à-dire: - pas de sous-emploi du travail et du capital, - pas de hausse du niveau des prix et - pas de déséquilibre de la balance des paiements. Les moyens à disposition du secteur public, si cet équilibre nest pas spontanément atteint, sont: - la modification de la masse monétaire et du taux d'intérêt; - la modification des tarifs douaniers; - le taux de change; - la modification des dépenses publiques; - la modification des impôts. Toutefois, les instruments de pilotage macro-économique ne sont pas automatiquement disponibles dans tous les Etats-nations et des contextualisations sont indispensables, ce qu'essaie d'illustrer l'encadré 1-11 ci-dessous relatif à l'Union Européenne. Introduction aux finances publiques 2008-2009 Version du 29.09.2008 18 Encadré 1-11 Les outils macro-économiques de l'U.E. Instrument macro traditionnel Disponibilité dans l'U.E. - la modification de la masse monétaire - ces mesures relèvent de la Banque et du taux d'intérêt; Centrale Européenne; - la modification des tarifs douaniers; - impossible: union douanière; - le taux de change; - impossible: zone Euro; - la modification des dépenses publiques; - possible dans la limite des critères de Maastricht (déficit < 3 % PIB et endettement< 60 % PIB) - la modification des impôts. - impossible au niveau de l'U.E.; la souveraineté fiscale appartient aux Etatsmembres. À ces mesures de gestion de la demande à court terme, s'ajoutent les problèmes de croissance à long terme dans les termes et alternatives: croissance globale versus croissance régionale; croissance économique (PIB) versus croissance qualitative et développement durable. Dans le graphique 1-10, soit D une situation de sous-emploi. L'intervention de l'État consiste à porter la production, via la demande, sur la frontière des possibilités de production. Le quadrant TDV délimite les améliorations possibles au sens de Pareto. Le point D' est une amélioration qui doit être jugée selon le test de compensation de KaldorHicks. En macroéconomie et finances publiques, les références théoriques sont - les multiplicateurs de la politique budgétaire : o des dépenses publiques o des transferts o des impôts o du budget équilibré - les stabilisateurs automatiques.6 6 Voir par exemple: Michael PARKIN, Robin BADE et Benoît CARMICHAEL, Introduction à la Macroéconomie moderne, Editions du Renouveau Pédagogique, St-Laurent Québec, 3ème édition, 2005, chapitre 9 sur la politique budgétaire (les multiplicateurs) et chapitre 12 sur les interactions de la politique budgétaire et de la politique monétaire. Introduction aux finances publiques 2008-2009 Version du 29.09.2008 19 Les trois fonctions du secteur public selon Musgrave La fonction dallocation des ressources Lintervention de lÉtat a un coût dopportunité. Les ressources que le secteur public emploie pour les services collectifs ne sont plus disponibles pour les services et des biens marchands. Par conséquent, il faut quil les utilise de manière économe. Lallocation des ressources concerne donc : (a) La production de services collectifs par opposition aux biens marchands ; (b) Pour les services collectifs : la meilleure affectation possible entre les diverses tâches (défense nationale, hôpitaux, recherche, enseignement, etc.). Lefficience allocative : adapter de manière optimale loffre de biens à la demande. Lefficacité productive : la production optimale de ces biens et services à laide des ressources réelles données (faire le mieux possible avec un budget donné / atteindre un résultat donné avec le coût et le budget le plus faible possible). Pourquoi lEtat intervient-il dans lallocation des ressources ? a) Non rivalité / non exclusion ; b) Les externalités (positives ou négatives) ; c) Les fonctions de coûts décroissants / rendements déchelle dans la production ; d) Linformation insuffisante ; e) Lincertitude (fonctions dassurance : chômage, retraite, santé et accidents professionnels) La fonction de redistribution La distribution des revenus et des richesses résultant des mécanismes du marché peut ne pas correspondre à ce que la société considère comme juste et équitable. Les moyens dintervention du secteur public sont les suivants : a) Approvisionnement direct par lEtat, financé par limpôt ; b) Production privée subsidiée ; c) Suppléments de revenu privé. La fonction de stabilisation Lintervention de lEtat pour réduire les fluctuations économiques suppose : - Pas de sous-emploi du travail et du capital ; - Pas de hausse du niveau des prix ; - Pas de déséquilibre de la balance des paiements. Les moyens à disposition du secteur public, si cette coordination spontanée ne se fait pas ; sont : - La modification de la masse monétaire et du taux dintérêt ; - La modification des tarifs douaniers ; - Le taux de change - La modification des dépenses publiques ; - La modification des impôts. Richard Musgrave, The Theory of Public Finance, MacGraw Hill, New York, 1959, chapter one. Introduction aux finances publiques 2008-2009 Version du 29.09.2008 20 Bibliographie du chapitre 1 Public Finance and Public Choice, 2ème éd., Oxford University Press, Chap. 3. Introduction à la microéconomie moderne, Edition du Renouveau pédagogique, Saint-Laurent, Québec, chapitre 16 CULLIS J. et JONES P. 1998 PARKIN M., BADE R. 2005 ROSEN H.S. et T. GAYER 2008 Public Finance, 8ème éd., McGraw-Hill. Chapitres 1 et 4 WEBER L. 1997 L'État, acteur économique, 3ème édition, Économica, chap. 2. Mots clés secteur public - bien collectif non rivalité - non exclusion bien marchand bien mixte bien de tutelle ou merit good - passager clandestin - efficience allocative efficacité productive redistribution - stabilisation - causes de l'intervention de l'État externalité monopole naturel fonction régulatrice. Exercices Exercice 1 : Placez dans lencadré 1-2 les tâches suivantes : (i) parc naturel, (ii) lapprovisionnement communal en eau de consommation, (iii) lécole enfantine, (iv) les soins à domicile, (v) lentretien des routes communales, (vi) les programmes de télévision. Justifiez votre réponse. Exercice 2 : En utilisant l'information contenue dans l'encadré 1-3, appliquez le schéma 1-4 en distinguant "soins hospitaliers" du "réseau hospitalier". Exercice 3 : Une critique actuelle du système de soins est que « les hôpitaux coûtent trop cher ». Pensez-vous quune solution soit la privatisation pour les mettre en concurrence et, ainsi, abaisser les coûts ? Discutez cette solution à laide des critères de rivalité et dexclusion. Cela vous paraît-il facilement réalisable ? Exercice 4: Essayez de placer dans lencadré 1-8 les fonctions suivantes : phare maritime, défense contre lincendie, la défense nationale, une piscine.un parcours de golf, le vaccin contre le tétnos. Exercice 5 Voir dans la Constitution fédérale du 18 avril 1999, les tâches de la Confédération, art. 54 à 84 et 87 à 125. Choisissez en cinq que vous classez : (i) selon les critères de lencadré 1-2 ; (ii) selon les fonction du secteur public « à la Musgrave ». Introduction aux finances publiques 2008-2009 Version du 29.09.2008 21 Questions à résoudre 1) Quelles sont les caractéristiques qui définissent un bien collectif ? À l'aide dune typologie que vous devez définir, choisissez un exemple parmi les suivants: • école enfantine; • soins à domicile; • hôpital ; • entretien des routes communales. Dans quelle catégorie de bien le situez-vous ? Justifiez votre réponse. 2) Expliquez en quoi la fonction de demande de biens marchands (privés) se distingue de la fonction de demande d'un bien collectif ? Donnez un exemple de bien collectif et justifiez votre choix. 3) Présentez la classification des biens marchands et des biens collectifs dans la typologie de Buchanan. Quels sont les critères de classement et que signifient-ils ? Quentendon par « bien de club » ? 4) Expliquez pour quelles raisons les consommateurs ne révèlent pas parfaitement leurs préférences pour des biens collectifs. Que dit la théorie du « passager clandestin » ? 5) Quelles seraient les solutions possibles pour résoudre le problème du passager clandestin ? 6) Quelles sont les trois fonctions du secteur public selon Musgrave ? Expliquez chacune d'elles. Donnez un exemple pour chacune d'elles et justifiez le. Quelles sont les relations entre ces trois fonctions ? 7) Quelles sont les raisons de lintervention de lÉtat dans lallocation des ressources ? Expliquez en au moins trois. 8) Quels sont les moyens d'intervention du secteur public dans la fonction de stabilisation dans une situation d'inflation. Est-ce que ces moyens sont tous disponibles pour une nation membre de l'U.E.? Lesquels, pourquoi et comment?
