LES SOURCES FORMELLES

LES SOURCES
FORMELLES
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CHAPITRE IER : LA SYSTEMATISATION DES
SOURCES FORMELLES
I.
II.
III.
LE PRINCIPE DE LÉGALITÉ
LA HIÉRARCHIE DES SOURCES FORMELLES
LA HIÉRARCHIE DES SOURCES FORMELLES – DÉVELOPPEMENTS
A. DIDA ET LES NORMES DE DROIT EUROPÉEN
B. DIDA ET LES NORMES DE DROIT EUROPÉEN > CONSTITUTION ? DISCUSSION
C. DIDA ET LES NORMES DE DROIT EUROPÉEN > NORMES AYANT VALEUR DE LOIS
D. DIDA ET LES NORMES DE DROIT EUROPÉEN > NORMES AYANT VALEUR DE RÈGLEMENTS
E. SOURCES CONSTITUTIONNELLES DE DROIT ADMINISTRATIF
F. CONSTITUTION > NORMES AYANT VALEUR DE LOIS
G. CONSTITUTION > RÈGLEMENTS ET DÉCISIONS ADMINISTRATIVES
H. LES NORMES AYANT VALEUR DE LOI
1. les lois fédérales
a) les lois à majorité spéciale
b) les lois ordinaires
c) les lois attributives
(1) les lois d'habilitation ordinaire
(2) les lois-cadres
(3) les lois de pouvoirs spéciaux
(4) les lois de pouvoirs extraordinaires
d) les lois interprétatives
e) les lois d'approbation, d'assentiment, de confirmation ou de ratification
f) les lois de validation
g) les arrêtés-lois du temps de guerre
h) les arrêtés ratifiés ou confirmés par le pouvoir législatif
2. les décrets communautaires et régionaux
3. Les ordonnances du Conseil et de Gouvernement de la Région Bruxelloise et les
ordonnances de l'assemblée réunie et du collège réuni. – Discussion
4. Les principes généraux du droit
a) les principes généraux du droit administratif dans la jurisprudence française
b) les principes généraux du droit administratif dans la jurisprudence belge
c) autorité des principes généraux du droit administratif
I. LES ARRÊTÉS ET LES RÈGLEMENTS DES AUTORITÉS ADMINISTRATIVES
1. les arrêtés royaux faits en application d'une loi à majorité spéciale
2. les arrêtés-lois de pouvoirs extraordinaires
3. les arrêtés de pouvoirs spéciaux
4. les arrêtés faits sur la base d'une loi d'habilitation ordinaire
5. les arrêtés royaux ordinaires et les arrêtés des gouvernements communautaires et
régionaux
6. les arrêtés ministériels
a) les arrêtés des ministres membres du Gouvernement fédéral
b) Les arrêtés des ministres des Gouvernements communautaires et régionaux
7. les arrêtés et règlements des autorités provinciales
8. les arrêtés et règlements des autorités communales
9. les arrêtés et règlements des organes de gestion de certains services publics
10. les circulaires, dépêches, notes et services
a) les documents d'ordre intérieur
b) la réglementation déguisée en circulaires
c) les dépêches et notes de services ayant valeur de décision
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CHAPITRE IER : LA SYSTEMATISATION DES
SOURCES FORMELLES
SECTION 1
LE PRINCIPE DE LEGALITE
Le principe de légalité est sans doute la notion la plus fondamentale du droit
administratif. En vertu du principe de légalité, nulle personne ne peut affirmer qu'elle
dispose d'un pouvoir de décision sur autrui, ni exercer un tel pouvoir, si elle n'y est pas
habilitée par une règle de droit. Une autorité administrative n'existe et n'a cette qualité
qu'en vertu d'un titre juridique ; chacun de ses actes visant à produire des effets de
droit doit avoir un motif adéquat, en fait et en droit. Le juge dégagera de cette dernière
exigence une implication très importante sur le plan de la charge de la preuve : Une
décision est illégale non seulement lorsqu'elle va directement à l'encontre d'une règle
en vigueur mais aussi lorsque son fondement en droit ou en fait ne peut être déterminé
et que la preuve que l'autorité pouvait effectivement prendre cette décision est
impossible à apporter ; si la légalité d'une décision unilatérale prise par l'autorité est
attaquée devant le Conseil d'Etat, c'est à l'autorité qu'incombe la preuve qu'elle a pu
légalement prendre la décision attaquée. Dans cette perspective, le juge n'hésite pas à
imposer à l'autorité de conserver pendant un temps raisonnable les documents qui sont
le résultat naturel de ses recherches et constatations. Il ne faudrait cependant pas
conclure à un renversement pur et simple de la charge de la preuve dans le recours
pour excès de pouvoir. L'initiative doit venir du requérant : ses arguments doivent être
étayés par des commencements de preuve.
SECTION 2
LA HIERARCHIE DES SOURCES FORMELLES
La légalité n'est pas une notion simple. Elle procède de différentes sources qui
s'ordonnent selon une hiérarchie (voy. les arts 33 ; 108/105/159 ; 4, alinéa final ; 20 LS
du 08.08.1980 ; 8 LS du 12.01.1989). En complétant le schéma interne des sources
formelles des normes directement applicables du droit international conventionnel, et
en les considérant supérieures à la Constitution, ce schéma ressemblerait à ceci :
I. DIDA conventionnel et normes de droit
II. Constitution
III. Loi Spéciale
Loi ordinaire
Décrets
Ordonnances ?
Principes généraux
IV. Règlements
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SECTION 3
1.
DEVELOPPEMENTS
Les dispositions directement applicables du droit
international conventionnel et les normes de droit européen.
La Belgique est partie à des traités dont les dispositions directement applicables
occupent un rang supérieur dans la hiérarchie. Cette prééminence peut être également
reconnue à des normes faites par des autorités instituées en vertu de traités, telles les
autorités de la communauté européenne. Cette prééminence est cependant discutée.
2.
Supériorité des dispositions directement applicables du droit
international conventionnel et des normes de droit européen
sur la Constitution ? Discussion.
Contradiction entre la disposition d’un traité et d’une norme de droit constitutionnel. Argumentation de
M.VELU. Dans l’ordre international, le traité en vigueur a primauté sur la Constitution (art 27 Convention de
Vienne de 1969). Il est à noter que cette règle n’est pas absolue : un Etat peut invoquer une violation à la
condition que la violation soit manifeste et que la règle violée revête une importance fondamentale. Dans l’ordre
interne, l’arrêt de la Cour de Cassation de 1971 permet de soutenir que la primauté des traités de DIDA vaut à
l’égard de toute norme, y compris des normes constitutionnelles. La pratique gouvernementale s’est également
orientée en ce sens. Par contre, la Constitution bénéficie de la primauté sur les projets de traités ou les traités qui
ne lient pas encore notre pays. C’est aux autorités publiques d’intervenir si un conflit venait à survenir. La Cour
d’Arbitrage, dans un arrêt du 16 oct. 1991, a déclaré (en se basant sur l’art 142 Const. et sur l’art 3 LS 6 janv.
1989) que son contrôle impliquait l’examen du contenu des dispositions de la Convention et du protocole. Un tel
contrôle n’irait pas sans causer de graves problèmes si le traité ainsi paralysé était déjà en vigueur. La
responsabilité de la Belgique pourrait être engagée dans l’ordre international. En conclusion, il affirme la
primauté du droit international conventionnel directement applicable sur le droit constitutionnel mais nuance sa
réponse : cela ne signifie pas qu’il n’y a pas absence de solidarité entre les deux. Ainsi,
Avant l’entrée en vigueur du traité
Constitution > Traité
Après l’entrée en vigueur du traité
Règles de compétences constitutionnelles > Traité
Après l’entrée en vigueur du traité à l’égard de l’Etat
Constitution < Traité
F. Delperée préconisait la révision de l'art 168 de la Constitution afin de permettre un contrôle préventif et
systématique de la constitutionnalité des traités européens et internationaux et qui empêcherait, au cas où il y
aurait inconstitutionnalité, la procédure d'assentiment avant une révision de la constitution.
Article 34 C° : les traités communautaires ont une valeur au moins égale à la Constitution ("lex specialis de la
Constitution), de par l'effet de l'art 34. Le constituant aurait donc admis qu'un contrôle de ces traités devait
échapper aux organes nationaux.
3.
Supériorité des dispositions directement applicables du droit
international conventionnel et des normes du droit européen
sur les normes ayant valeur de lois.
Ce problème a été rencontré dans des arrêts très remarqués de la Cour de Cassation
(voy. arrêt Le Ski). Celle-ci a fait ressortir la condition de cette supériorité : il faut que
la disposition de droit international ait des effets directs dans l'ordre juridique
interne ; si tel n'était pas le cas, le juge n'aurait à respecter que la seule loi interne. La
notion d'applicabilité directe implique que l'obligation assumée par cet état soit
exprimée d'une manière complète et précise et que les parties contractantes aient eu
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l'intention de donner au traité l'objet de conférer des droits subjectifs ou d'imposer des
obligations aux individus.
Il faut également souligner que la prééminence ainsi reconnue peut s'étendre au droit
dérivé des communautés européennes. Les règlements sont obligatoires dans tous les
éléments et directement applicables. Les directives et décisions adressés aux Etats
membres pourraient également avoir effet direct. Cette position est cependant nuancée:
les autorités juridictionnelles doivent interpréter le droit national à la lumière et à la
finalité d'une directive même lorsqu'elle n'a pas encore fait l'objet d'une transposition.
Cependant, il n'y a pas de mécanismes permettant à la juridiction nationale d'éliminer
des dispositions internes contraires à une directive non transposée lorsque cette
directive ne peut être invoquée devant une juridiction nationale. La Cour a décidé
encore qu'une directive ne peut pas, par elle-même créer d'obligations à la charge d'un
particulier.
4.
Supériorité des dispositions directement applicables du droit
international conventionnel et des normes du droit européen
sur les normes ayant valeur de règlement.
La primauté des dispositions du droit international directement applicable sur les
normes ayant valeur réglementaire ne semble pas avoir été discutée. La primauté du
droit dérivé des Communautés Européennes sur les règlements internes est également
reconnue.
5.
Sources constitutionnelles du droit administratif (renvoi)
6.
Primauté de la Constitution par rapport aux normes ayant
valeur de loi.
La notion même de hiérarchie paraît imposer aux différents législateurs le respect de la
constitution. Cette supériorité ressort des textes mêmes de la Constitution. La
supériorité de la norme constitutionnelle serait naturellement un vain mot si elle n'était
pas juridiquement garantie. La répartition des compétences législatives entre des
institutions demeurées nationales et les Communautés et les Régions, appellera en
effet la mise en place de la Cour d'Arbitrage. Cette Cour sera chargée dans un premier
temps de régler les conflits de compétence ainsi que de se prononcer par voie
préjudicielle sur la conformité des normes ayant valeur de loi aux règles répartitrices
de compétences. Dans un deuxième temps, la Cour d'Arbitrage sera chargée de se
prononcée sur recours direct ou sur question préjudicielle au sujet de la conformité
d'une norme ayant valeur de loi aux normes répartitrices de compétences ainsi qu'aux
articles 10, 11 et 24. Cette Cour demeure sans doute une juridiction constitutionnelle
spécialisée mais celle-ci a considéré qu'il lui appartenait de censurer toute norme ayant
valeur de loi lorsqu'elle était en contradiction avec l'un des articles du titre II de la
constitution, partant de l'idée que la jouissance de ces libertés doit être également
garantie à tous. Il ressort donc de l'art 142, al 2, 3° Const que le législateur spécial
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pourrait faire porter le contrôle de la Cour d'arbitrage sur la conformité d'une norme
ayant valeur de loi à tout article de la Constitution.
7.
Primauté de la Constitution par rapport aux règlements et
décisions administratives.
Cette primauté ne semble jamais avoir été mise en doute. Les Cours et Tribunaux sont
d'emblée déclarés aptes à refuser d'appliquer les arrêtés et règlements contraires à la
constitution sur la base de l'article 159 Const.
8.
a.
Les normes ayant valeur de loi
Les lois fédérales
1° LES LOIS À MAJORITÉ SPÉCIALE
Dans un certain nombre d'hypothèses, la Constitution exige que le législateur fédéral
décide sur la base de majorités spéciales : la loi doit alors être adoptée à la majorité des
suffrages dans chaque groupe linguistique de chacune des chambres, à condition que la
majorité des membres de chaque groupe se trouve réunie et pour autant que le total des
votes positifs émis dans les deux groupes linguistiques atteigne les 2/3 des suffrages
exprimés. Ces lois ne peuvent être assimilées à des dispositions constitutionnelles, au
sens formel du terme. Il est à remarquer que la Cour d'Arbitrage est compétente pour
en apprécier la conformité aux règles de compétences constitutionnelles et aux articles
10, 11 et 24 Const. Les lois spéciales doivent être conformes aux dispositions
directement applicables du droit international conventionnel et du droit européen ainsi
qu'à la Constitution.
2° LES LOIS ORDINAIRES
"Loi ordinaires" = normes qui sont faites par le pouvoir législatif fédéral lorsqu'elles
sont adoptées selon la procédure de l'art 53 Const, soit à la majorité des suffrages, la
majorité des présents se trouvant réunie.
3° LES LOIS ATTRIBUTIVES
Variantes des lois ordinaires car elles ont pour objet d'élargir les prérogatives du
pouvoir exécutif.
a) Les lois d'habilitation ordinaire
Lois habilitant le Roi à empiéter sur le domaine déjà régi par le législateur en lui
permettant de modifier les lois existantes, voire à se substituer à lui. De telles lois
peuvent trouver un fondement dans l'art 105 Const. (ex. en matière de marchés
publics). La loi d'habilitation doit être conforme aux dispositions directement
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applicables du droit international conventionnel ainsi qu'à la Constitution. S'il est vrai
que la loi d'habilitation ordinaire peut être fondée sur l'article 105, on voit mal qu'elle
puisse permettre au Roi de pénétrer dans le domaine constitutionnellement réservé au
législateur.
ARRETES Il est à noter que les arrêtés faits sur la base de la loi d'habilitation
ordinaire ne sont nullement assimilables à des lois pas plus qu'à des ARPS ratifiés ou
confirmés par le législateur. La Cour d'Arbitrage n'est donc pas compétente pour en
connaître.
b) Les lois-cadres
Il arrive que le législateur estime ne devoir régler que les principes d'une matière
donnée. Il recourt alors à la formule de la loi-cadre ; en l'adoptant, il charge l'exécutif
d'en assurer les développements nécessaires.
ARRETES Les arrêtés faits sur le fondement de ces lois sont des mesures de
développement de celle-ci. Ils ne trouvent plus leurs fondements dans l'art 108 Const
mais plutôt dans l'art 105 Const. Les lois-cadres conviennent particulièrement à
l'organisation de domaines techniques.
c) Les lois de pouvoirs spéciaux
Ces lois marquent un déplacement du pouvoir de décision du législatif vers l'exécutif.
La constitutionnalité de ces lois a d'ailleurs été discutée.
En application de ces lois, le Roi est habilité à modifier, dans des secteurs largement
définis, les lois en vigueur. Les pouvoirs spéciaux permettent de faire l'économie de la
procédure parlementaire classique et donc de gagner du temps. Les gouvernements
invoquent donc fréquemment l'urgence lorsqu'ils demandent le vote de pouvoirs
spéciaux. A la supposer établie, l'urgence ne suffit pas à justifier à elle seule la
dérogation sinon l'entorse à l'ordre constitutionnel. Le recours aux pouvoirs spéciaux
s'est heurté aux règles des arts 33 et 187 Const. L'objection d'inconstitutionnalité a
cependant pu être contournée par la prise en compte de l'art 105 Const. dont il ressort
que les pouvoirs constitutionnels du Roi peuvent être élargis par des lois particulières
portées en vertu de la Constitution même. La loi de pouvoirs spéciaux a pu être
présentée comme une de ces lois particulières.
Conditions pour que l'art 105 Const. serve de support aux lois de pouvoirs spéciaux
- l'exercice doit être limité dans la durée
- la loi d'habilitation doit définir avec précision les pouvoirs accordés au Roi : il
faut donc y trouver la détermination des objectifs poursuivis
- la loi de pouvoirs spéciaux ne peut habiliter le Roi à prendre des dispositions
dans des domaines qui, selon la Constitution, ne peuvent être réglés que par la
loi. Si le législateur estime néanmoins indispensable de recourir à cette formule,
le procédé qui sauvegarde dans la mesure du possible les principes
constitutionnels, consiste à soumettre à une prompte confirmation par la loi les
arrêtés de pouvoirs spéciaux.
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La loi de pouvoirs spéciaux ne pourrait par elle-même modifier les lois
spéciales de réformes institutionnelles : le gouvernement doit se garder
d'empiéter sur les compétences des Communautés et des Régions.
d) les lois de pouvoirs extraordinaires
On ne compte dans notre histoire parlementaire que 2 lois de pouvoirs extraordinaires :
- la loi du 07.12.39, modifiée par la loi du 14.12.44
- la loi du 20 mars 1945
Ces lois sont d'une constitutionnalité douteuse.
ARRETES Les arrêtés de pouvoirs spéciaux sont soumis au même régime que les arrêtés
de pouvoirs extraordinaires.
4° LES LOIS INTERPRÉTATIVES
Fondées sur l'art 84 Const., les lois interprétatives sont rares en droit administratif.
L'interprétation des lois y est avant tout jurisprudentielle ou administrative.
La nécessité de recourir à de telles lois n'est apparue que dans des cas exceptionnels :
EXEMPLE
Loi du 20.07.90 instaurant un âge flexible pour la retraite pour travailleurs salariés,
interprétée par la loi du 19.06.96
La loi interprétative fixe le sens qu'une loi antérieure est censée avoir eu dès l'origine.
Elle rétroagit à la date d'entrée en vigueur de la loi interprétée. Selon l'art 7 CJ., les
juges sont tenus de se conformer à ces lois dans toutes les affaires où le point de droit
n'est pas définitivement jugé au moment où ces lois deviennent obligatoires.
5° LES LOIS D'APPROBATION, D'ASSENTIMENT, DE CONFIRMATION OU DE
RATIFICATION
Loi d'approbation : Il arrive que le législateur entende marquer son approbation
à certains actes accomplis par l'administration et qui pourraient être contestés.
EXEMPLE
AR portant coordination des lois sur la comptabilité de l'état duquel il ressort que les
aliénations qui concernent les immeubles domaniaux dont la valeur estimative excède 50 mo de francs
sont soumises à l'approbation législative.
Loi d'assentiment : acte pris sous forme de loi, par lequel, selon l'art 167§2, de
la Constitution Coordonnée, les traités conclu par le Roi peuvent avoir effet.
La portée de la loi de confirmation/ratification est aujourd'hui discutée.
a) Selon une première interprétation, on peut considérer celle-ci comme
l'instrument par lequel le législateur entend conférer à un acte administratif
force de loi. L'acte ratifié est en quelque sorte adopté par le législateur ; il passe
de l'échelon acte et règlement administratif à l'échelon loi dans la hiérarchie des
sources formelles.
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EXEMPLE
Loi du 23 juillet 1971 concernant la fusion des communes et la modification de leurs
limites. En son art 3, le législateur précisa que les arrêtés de fusion du Roi seraient soumis à la
ratification des chambres législatives et qu'ils n'entreraient en vigueur qu'après avoir acquis force de
loi. Lorsqu'il fut saisi de recours visant cet arrêté de fusion ratifié par la loi, le Conseil d'état se
déclara incompétent à son sujet donnant ainsi à entendre qu'il n'était plus l'acte d'une autorité
administrative.
La même assimilation paraissait pouvoir être opérée entre la loi et l'arrêté de
pouvoirs spéciaux. La Cour de Cassation considérait que la confirmation avec
effet à la date de l'entrée en vigueur de l'arrêté royal transformait cet arrêté en
loi avec effet à cette date. Par un arrêt du 15 juin 1985, la Cour d'Arbitrage
déclarera que la disposition de l'arrêté royal attaqué devant elle devait être
considérée, "du fait de sa confirmation par le législateur, comme un acte du
pouvoir législatif".
b) Selon une seconde interprétation, la loi de confirmation ne modifierait pas
inconditionnellement la nature de l'arrêté royal qui en est l'objet ; saisi d'un
recours visant à l'annulation de l'acte administratif confirmé, le Conseil d'état
demeurait compétent, dans un premier temps, pour vérifier si l'arrêté confirmé
n'est pas contraire à une disposition directement applicable du droit
international conventionnel et partant, si la loi de confirmation a pu sortir ses
effets.
EXEMPLE
CE, 10.11.89 S.A. Institut de biologie médicale
Temps 1 : Pour refuser d'assimiler arrêté confirmé par la loi et loi, le Conseil d'Etat se fonde sur un
argument de procédure constitutionnelle : la loi n'est pas seulement le résultat d'un acte de volonté du
pouvoir législatif ; elle doit être encore élaborée selon les exigences constitutionnelles et donc avoir été
votée article par article (art 76 Const.). Puisque tel n'est évidemment pas le cas de l'arrêté royal
confirmé, il ne peut être traité d'emblée comme une loi ;
Temps 2 : Il appartient au juge de vérifier si le contenu de l'arrêté confirmé n'est pas contraire au droit
international conventionnel directement applicable ; c'est seulement si cette contrariété n'est pas établie
que l'arrêté confirmé peut se voir reconnaître force de loi.
→ compétence concurrente entre la Cour d'Arbitrage et le Conseil d'Etat vis-à-vis des
arrêtés confirmés, ce qui reste difficilement justifiable. Il résulte un flottement certain
quant à la portée des lois de confirmation.
EXEMPLE
CE, 02.03.00 : le Conseil d'état a déclaré qu'il n'était plus compétent pour connaître
d'un arrêté confirmé par le législateur, avec effet à la date de son entrée en vigueur, cette confirmation
devant être tenue pour définitive à la suite de l'arrêt 36/1999 du 17 mars 1999 de la Cour d'Arbitrage.
6° LES LOIS DE VALIDATION
Les lois de validation au sens strict du terme n'ont pas pour objet de modifier la nature
administrative d'un arrêté ou d'un règlement ; elles visent seulement à en couvrir
l'irrégularité, réelle ou prétendue. Ces lois empêchent le conseil d'état de déclarer
fondé le recours en annulation dirigé contre l'acte validé ; elles s'opposent à ce que les
cours et tribunaux refusent d'appliquer l'acte validé en le considérant comme irrégulier,
sur la base de l'art 159 Const. ; elles font obstacle à ce que les Cours et Tribunaux
considèrent l'acte validé comme fautif parce qu'irrégulier. L'acte validé reste donc de
nature administrative. L'autorité administrative demeure donc compétente pour
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l'abroger, ou le cas échéant, le modifier. La loi de validation entraîne cependant des
difficultés notables quant à la pratique parlementaire. Existent en effet des validations
masquées sous l'apparence de lois de ratification ou encore des validations masquées
en lois de substitution. Il convient d'être attentif à ce que, contrairement à la validation
au sens strict, la validation par ratification, confirmation ou substitution tend à conférer
à l'acte force de loi.
A une époque où n'existait pas encore dans notre droit de contrôle juridictionnel de la
loi, force était de s'accommoder des lois de validation, sauf à leur adresser de
platoniques reproches.
EXEMPLE
Avis du CE du 03.02.65 Avant-projet de loi qui tendait à relever de leur nullité un
grand nombre de nominations et promotions faites dans les services diplomatiques ; il faisait suite à un
arrêt d'annulation de 1946 de ces promotions et nominations par le Conseil d'Etat. La section de
législation a reconnu que "ce n'est que pour des raisons impérieuses et graves, déduites des
circonstances dans lesquelles l'acte irrégulier a été pris, soit des effets néfastes qu'entraînerait
l'irrégularité pour les intérêts supérieurs de l'Etat ou pour le bon fonctionnement de ses services, soit
du préjudice injuste qui serait causé à de nombreux citoyens que le législateur a parfois recours au
procédé exceptionnel de la validation. C'est à lui d'apprécier si les considérations invoquées par le
Gouvernement son de nature à faire admettre une exception aux principes.
L'incontestabilité de la loi a été battue en brèche par l'arrêt Le Ski, du 27 mai 1971
mais encore plus par la création de la Cour d'Arbitrage. Il a été soutenu plusieurs fois
devant celle-ci qu'une loi de validation rompait l'égalité des Belges devant la loi.
EXEMPLE
Recours à l'encontre des arts 23 et 29 d'une loi du 20 juillet 1990 portant des
dispositions fiscales et autres. L'art 29 de la loi confirmait les dispositions d'un AR du 04 mars 1965
d'exécution du code des impôts modifié par les AR du 27.02.89 (annulé par le CE le 20 mai 1990) et du
18.12.89 (suspendu par le CE le 25 avril 1990)
Arrêt 13/06/91 : Pour l'art 29 : les parties requérantes faisaient ainsi l'objet d'un traitement inégal qui
en l'espace n'était pas objectivement justifié.
Le procédé n'a cependant pas été, loin s'en faut, absolument condamné par la Cour
d'Arbitrage. En effet, celle-ci en a admis la constitutionnalité lorsque le législateur
était en mesure de faire valoir des "circonstances exceptionnelles", une
"justification objective et raisonnable" ou l"es exigences de l'intérêt général",
voire "d'impérieux motifs d'intérêt général".
Pour l'art 23 : la Cour d'Arbitrage estima que cette disposition n'établissait pas une inégalité non
justifiée entre des catégories de contribuables en ce qu'elle prévoyait qu'à l'avenir les arrêtés
établissant les barèmes devaient être confirmés par les Chambres législatives. On ne peut déduire de
cette disposition que le but du législateur est de couvrir les erreurs de l'arrêté royal.
Cette jurisprudence donne à penser que la constitutionnalité de la loi de validation
dépend principalement du but poursuivi par le législateur. Le seul objectif (purement
procédural) d'éviter la censure du Conseil d'Etat n'est donc pas admissible.
Le législateur doit donc expliciter les raisons de fond qui le conduisent à valider, et à
empêcher, dès lors le Conseil d'état de se prononcer. Il doit prouver qu'il ne poursuit
pas exclusivement ce résultat.
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EXEMPLE
CA, 21.12.95, N° 87/95
La loi du 14.07.94 a reproduit les articles d'un arrêté royal
du 25.01.89 qui avait été annulé pour vice de forme par un arrêt du Conseil d'Etat. La loi reporte ses
effets le 1er avril 1989, date de l'entrée en vigueur de l'arrêté royal annulé (validation par substitution).
Selon la Cour d'Arbitrage, le législateur n'a pas entendu valider ledit arrêté : les dispositions attaquées
n'ont pas eu pour objectif unique ou principal de faire échec à l'action du Conseil d'Etat.
Cet aperçu de la jurisprudence de la Cour d'Arbitrage laisse l'impression que celle-ci
accepte les arguments pris d'une sorte de raison d'Etat, lorsqu'il y va de matières dans
lesquelles les deniers publics sont en cause.
Il est intéressant d'observer, au surplus, que la Cour Européenne des Droits de
l'Homme a jugé, pour sa part, par un arrêt Raffineries grecques Stran et Statis
Andreatis c/ Grèce (du 09.12.94), que l'art 6.1. CEDH s'opposait à toute validation
législative. Elle a cependant pris une position plus nuancée dans un arrêt du 23.10.97
en jugeant qu'une loi de validation intervenue en matière fiscale n'était pas contraire à
l'art 6.1. En droit français, la conformité de la loi de validation à l'art 6.1. de la CEDH
a été également mise en question devant les juridictions administratives.
Il semble que ce soit par une méthode analgie qu la Cour Européenne des Droits de
l'Homme, le Conseil d'état français et notre Cour d'Arbitrage recherchent les motifs et
les intentions du législateur avant d'admettre ou de condamner la loi de validation.
7° LES ARRÊTÉS LOIS DU TEMPS DE GUERRE
Arrêtés élaborés par le Roi Albert Ier et le Gouvernement du Havre entre 1914 et
1918, ainsi que ceux élaborés par le Roi Léopold III et ses ministres, puis par le
Gouvernement de Londres, entre 1949 et 1945.
Les visas de ces arrêtés font référence à l'art 26 Const ainsi qu'à l'impossibilité de
réunir les Chambres. L'appellation d'arrêtés-lois est ici adéquate. Organiquement et
matériellement, ces arrêtés-lois pouvaient apparaître comme des lois dans des
circonstances exceptionnelles ; ils furent reconnus comme tels par la Cour de
Cassation.
8° LES ARRÊTÉS RATIFIÉS OU CONFIRMÉS PAR LE POUVOIR LÉGISLATIF
La ratification ou la confirmation transforme l'acte qui en est l'objet en loi. Un arrêt du
Conseil d'Etat du 10.11.89 ne reconnaît force de loi à l'arrêté confirmé que sous
réserve de la vérification de la conformité du contenu de l'arrêté ratifié aux normes
directement applicables du droit international conventionnel.
b.
Les décrets communautaires et régionaux
Décrets élaborés par les Conseils et les gouvernements communautaires et régionaux sur la base des arts 127,
128, 129, 130, 139, 39 et 134 Const., mais également les décrets faits par le groupe linguistique français de la
Région de Bruxelles-Capitale et à son collège en vertu de l'art 138 Const.
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Selon l'art 19§2 LS 08.08.80, le décret a force de loi. Il peut abroger, modifier,
remplacer les dispositions légales en vigueur. Plusieurs des sous-catégories qui ont été
reconnues par les lois se retrouvent parmi les décrets.
1° DÉCRET PRIS À LA MAJORITÉ SPÉCIALE : ART 35 § 3 LS 08.08.80
Décrets adoptés à la majorité des deux tiers des suffrages exprimés.
2° DÉCRET D'APPROBATION
3° DÉCRETS ATTRIBUTIFS : ART 78 LS 08.08.80 (MODIFIÉ PAR LA LS 16.07.93)
A) décrets cadres
B) décrets d'habilitation
C) décrets de pouvoirs spéciaux
4° LES DÉCRETS INTERPRÉTATIFS : ART 133 CONST.
5° LES DÉCRETS D'ASSENTIMENT : ART 167 § 3 CONST.
6° LES DÉCRETS DE RATIFICATION OU DE CONFIRMATION : QUID DE LA VALIDITÉ ?
EXEMPLE
CA, 06.06.95, 41/95
La Cour énonce ici une solution circonstanciée. Il s'agissait
de savoir si, en prescrivant à l'avance que les arrêtés de désignation de la zone de dunes protégées et
des zones agricoles ayant une importance pour les dunes devaient être ratifiés par décret, le décret ne
privait pas les propriétaires et titulaires d'un droit réel sur une parcelle située dans une telle zone des
garanties juridictionnelles offertes à tous les citoyens, sans que cette différence de traitement soit
justifiée. La Cour d'Arbitrage jugea que la procédure de ratification décrétale ainsi organisée ne violait
pas les arts 10, 11 Const. en ce qu'elle instituait un contrôle du législateur décrétal sur l'exercice des
pouvoirs conférés au Gouvernement flamand dans une matière que le législateur pouvait régler luimême. Cette mesure n'était pas disproportionnée au but poursuivi.
CA, 26.05.99, 55/99
La Cour a considéré, in casu, que la circonstance que les
EXEMPLE
citoyens ne disposaient pas des mêmes garanties juridictionnelles à l'égard d'un acte législatif que
celles dont ils bénéficient à l'égard d'un acte administratif est objectivement justifiée en ce qu'elle tient
à la différence que le Constituant a établi en matière de contrôle de validité des normes entre les actes
législatifs et les actes de nature administrative.
La confirmation a également été admise par la Cour d'Arbitrage en termes plus
laconiques.
7° LES DÉCRETS DE VALIDATION
Le problème revêt ici une double dimension :
a) il s'agit de savoir d'abord si le législateur communautaire ou régional est
compétent pour soustraire certaines contestations aux juges, qu'ils soient
judiciaires ou administratifs, ou pour neutraliser les effets de la chose jugée.
b) il s'agit de préciser si la validation par la loi ne vise pas à empêcher l'exercice
par les justiciables de recours juridictionnels ou à en paralyser les effets.
__________________________________________________________________________________________
- 12 -
Ainsi la validation par décret est exposée au double reproche d'être contraire aux
articles 10 et 11 Const. et aux clauses de répartition des compétences, plus
particulièrement les arts 160 et 161 Const. qui réservent au législateur fédéral le
pouvoir de créer des juridictions et plus précisément encore le pouvoir de déterminer
la compétence du Conseil d'Etat.
EXEMPLE
CA, 11.02.98, 76/98
La Cour d'Arbitrage a annulé un décret de la Région
Wallonne du 08.06.85 validant certaines nominations faites à la SDRW. La Cour considéra que cette
validation empêchait le Conseil d'Etat de juger de la validité de ces nominations, compétence qui lui est
dévolue par l'art 14 LCCE. Ces lois ont été adoptées sur base de la compétence de l'art 146 Const. : la
Cour d'Arbitrage a donc considéré que le décret de validation portait ainsi sur une matière que la
constitution réservait à la loi, qu'il perturbait l'exercice normal de ses compétences par le Conseil
d'Etat.
CA, 04.04.95, 30/95
La disposition abrogatoire du décret flamand du 27 mars
EXEMPLE
1991 relatif au statut de certains membres du personnel de l'enseignement communautaire avait eu
pour effet indirect d'empêcher le Conseil d'Etat de se prononcer sur un moyen soulevé devant lui par un
requérant. La Cour d'Arbitrage estima que cette disposition n'avait pas eu pour objectif unique ou
principal de mettre à néant ou d'influencer la compétence du Conseil d'Etat, en particulier en validant
un acte administratif entaché d'irrégularité ; la Cour d'Arbitrage conclut donc que la disposition
abrogatoire litigieuse ne portait pas atteinte à la compétence réservée au législateur fédéral par l'art
146 Const.
CA, 16.12.98, 134/98
La Cour a annulé, in casu, l'art 29 du décret du 04.02.97
EXEMPLE
comme contraire aux articles 10 et 11 Const. Cet article avait pour effet de couvrir pour le passé et
sans aucune justification l'inconstitutionnalité de deux arrêtés du Gouvernement de la Communauté
Française du 28.08.95 qui fixaient le régime des congés et de disponibilité pour cause de maladie et
d'infirmité de certains membres du personnel de l'enseignement alors qu'ils avaient été annulés par le
Conseil d'Etat le 09.12.96. Le
Ainsi, comme en matière de validation par le législateur fédéral, ce qui paraît
déterminant, c'est l'objectif poursuivi.
En s'appuyant sur l'article 19§1, al 1 (pouvoirs implicites dans le domaine
constitutionnellement réservé au législateur fédéral) et sur l'art 10 LS, le législateur
communautaire ou régional peut-il aujourd'hui créer des juridictions ou modifier le
champ d'application ou les conditions d'exercice de leurs compétences ?
Antérieurement à la loi de 2001, on pouvait déjà conclure par l'affirmative et admettre
l'hypothèse d'une validation par décret . La modification apportée par la loi du
13.07.2001 modifie assurément la donne : dans les chapitres VI et VII de la
Constitution ne figurent plus dans les matières réservées à la loi après l'entrée en
vigueur de la loi spéciale du 08.08.80 de réformes institutionnelles que celles qui sont
visées aux articles 151, 160 et 161. Ainsi, mis à part le statut des juges, tout le reste
date d'avant 1980 et n'est donc plus réservé à la loi. Quant à la compétence des
juridictions administratives, si on leur donne comme fondement l'art 146 Const., elles
pourraient ne plus relever des matières réservées mais la solution serait inverse si on
entend les fonder sur l'art 161 Const.
c.
Les ordonnances du Conseil et du Gouvernement de la Région bruxelloise et
les ordonnances de l'Assemblée réunie et du Collège réuni - Discussion
__________________________________________________________________________________________
- 13 -
Selon l'art 6 LS 12.01.89, le pouvoir de légiférer par ordonnances s'exerce
collectivement par le Conseil et le Gouvernement. On observe que ces ordonnances ne
se sont pas vu reconnaître force de loi, toute référence à l'art 19§2 LS 08.08.80 étant
omise des articles 7, 8 et 69 LS 12.01.89
•
Sans doute l'art 7 LS 12.01.89 porte-t-il que les ordonnances peuvent abroger, compléter, modifier ou
remplacer les dispositions légales en vigueur mais ceci ne signifie pas qu'elles aient force de loi : un arrêté
fait sur la base d'une loi d'habilitation peut également avoir cet effet. De plus, la loi de 2001 a introduit un
art 5bis qui dit en substance que les ordonnances ne peuvent toucher au régime linguistique des communes
bruxelloises.
• L'art 9 n'est pas plus décisif : il permet à toute juridiction de contrôler sur exception ou moyen la conformité
des ordonnances à la constitution et à la loi spéciale et d'en refuser l'application en cas de non-conformité. Il
ne permet cependant pas à toute juridiction de vérifier la conformité de l'ordonnance aux articles 10, 11 et
24 Const. pas plus qu'aux règles établies par la Constitution ou en vertu de celle-ci pour déterminer les
compétences respectives de l'Etat, des Communautés et des Régions. Seule, la Cour d'Arbitrage est
compétente à cet égard, en application de l'art 142 Const. Il y a là une caractéristique qui rapproche
l'ordonnance de la loi.
• A cela s'ajoute que le législateur spécial exclut qu'un recours en annulation d'une ordonnance soit porté
devant le Conseil d'Etat.
• Les articles 5bis et 5ter réservent prudemment les compétences parallèles de la Cour d'Arbitrage et du
Conseil d'Etat : notamment, la suspension d'une norme ou d'un acte peut être ordonnée par la Cour
d'Arbitrage si des moyens sérieux sont susceptibles de justifier l'annulation de la norme ou de l'acte sur la
base de l'art 5bis.
→ Du point de vue contentieux, le législateur traite donc l'ordonnance tantôt comme une norme habilitée, tantôt
comme une loi.
• Les art 45 et 46 LS donnent un autre argument de la non équivalence mais ne vaut que pour les ordonnances
régionales. Bien que le terme de "tutelle" ait été omis par le législateur, le contrôle de ces articles sont
caractéristiques d'un certain degré de subordination de cette catégorie d'ordonnances aux autorités fédérales.
Force est de reconnaître que les arguments de textes ne permettent pas de trancher.
d.
Les principes généraux du droit
On sait quel a été l'essor de ceux-ci : il suffit d'évoquer la portée progressivement
reconnue au principe des droits de la défense, et plus largement au principe du débat
contradictoire.
Apparue dans les années 1945-1950, la théorie des principes généraux du droit a eu
des débuts heureux et a pu se développer dans un consensus presque parfait. Il y a à la
racine de tout système de droit, une conception de l'homme et du monde qui implique
un certain nombre de postulats ; c'est à ce fond éthique que se rattachent les principes
généraux. Le juge les formule donc mais ne les crée pas. La notion de principe général
est présente dans la jurisprudence de la Cour d'Arbitrage ; elle y apparaît comme
hétérogène ; divers quant à leur origine et à leur nature, ces principes servent aussi
bien d'instrument d'interprétation que d'appréciation des normes de rang législatif.
1° Les principes généraux du droit administratif dans la jurisprudence française
1ère catégorie : principes fondamentaux, vérités qui s'imposent
- principe des droits de la défense
- principe de la non rétroactivité des actes administratifs
2ème catégorie : principes réputés complètement nouveaux
- principe interdisant à tout employeur de licencier, sauf en certains cas, une salariée en état de grossesse
- principe proclamant le droit, pour les étrangers comme pour les nationaux, de mener une vie familiale
normale. L'affirmation de ce principe conduira le Conseil d'Etat à reconnaître le droit des ressortissants
de pays où la polygamie est légale à faire venir en France toutes leurs épouses légales et leurs enfants.
__________________________________________________________________________________________
- 14 -
2° Les principes généraux du droit administratif dans la jurisprudence belge
1) principes de l'administration active
-
Principe imposant le respect des droits de la défense et le principe imposant le respect du débat
contradictoire avant toute mesure grave prise en considération de la personne et finalement de toute
mesure grave.
Principe d'impartialité en matière disciplinaire
Principe de non rétroactivité
Principe "non bis in idem" qui interdit d'infliger plusieurs sanctions disciplinaires à la suite d'un
même manquement
Principe "patere legem quam ipse fecisti", au terme duquel une autorité administrative est liée par
ses propres règlements réguliers et ne peut donc y apporter de dérogation d'ordre individuel.
Principe de proportionnalité, en vertu duquel l'administration ne peut prendre une décision dont le
contenu est manifestement disproportionné par rapport à ses motifs de fait
Principe de continuité du service public, en vertu duquel le service public doit fonctionner avec
régularité, compte tenu de sa nature et de ses statuts.
Principe d'adaptabilité du service, ou loi du changement, qui exclut que des droits acquis puissent
faire obstacle aux modifications du service qu'appelle l'intérêt général.
2) principes de procédure juridictionnelle
-
principe qui oblige le juge à statuer lorsqu'il est saisi
principe qui impose la présence des juges à toutes les audiences où l'on a débattu et délibéré au sujet du
litige
principe qui impose le respect des droits de la défense
principe qui exclut que le juge statue sur des choses non demandées
principe de la règle d'impartialité
principe de l'effet dévolutif de l'appel
principe qui permet au juge d'interpréter leurs arrêts et jugements
3) règles de portée beaucoup plus souple visant à imposer une certaine
qualité à l'action administrative : par ex., la bonne administration,
inspirée de la doctrine néerlandaise qui recouvre le principe du respect
des droits de la défense, l'obligation d'impartialité du juge, l'obligation de
motiver, le devoir d'agir avec fair-play, la règle d'égalité, etc
EXEMPLE
CE, 12.02.98 Beerten c/ Etat Belge
Le CE a eu à connaître sur
demande de suspension de la légalité de la nomination d'un juge de paix, décidée par AR le
18.09.97. Un moyen était pris de la violation de la bonne administration en ce que la
nomination avait été décidée en contravention à une législation nouvelle modifiant l'art 259bis
CJ et la loi du 18.07.91 sur la formation et le recrutement des magistrats. L'application de
cette loi nouvelle aurait rendu impossible la nomination du juge Ludo Deckers parce que le
requérant Christian Beerten avait réussi l'examen d'aptitude, pouvait se prévaloir d'un avis
unanime et était donc prioritaire. Mais le 18.09.97, la loi nouvelle n'était toujours pas en
vigueur : elle ne fut publiée au Moniteur Belge que le 01.01.98. Ce retard n'était pas innocent,
il était du à l'initiative de la partie adverse, le Ministère de la Justice. Le Conseil d'Etat décida
que la nomination avait été décidée en contradiction au principe de bonne administration.
EXEMPLE
CE, 09.10.98 Lahaye c/jury
Dès lors qu'un jury s'est fixé à
lui-même une règle de conduite qui ne constitue certes pas un règlement mais par laquelle il
s'oblige à justifier spécialement les raisons pour lesquelles il s'en écarterait et qu'il s'en écarte
sans s'en justifier autrement que par les notes attribuées, le moyen pris de la violation du
principe de bonne administration et de confiance est sérieux.
L'intégration de principes généraux parmi les sources formelles du droit administratif
peut être tout à fait souhaitable. Ce travail doit cependant s'inscrire dans des
perspectives nettement tracées.
__________________________________________________________________________________________
- 15 -
3° Autonomie des principes généraux de droit administratif
Les principes généraux du droit administratif s'imposent au respect de l'administration
au même titre que la norme ayant valeur de loi. Si c'en est ainsi, c'est principalement
pour un motif d'efficacité. On a ainsi pu isoler une règle non écrite qui n'a qu'une
valeur réglementaire et pouvait donc être contredite par un simple règlement.
Ex. Le principe de bonne administration en matière de personnel. Le respect de cette
règle suppose l'appel aux candidats et la comparaison effective de leur valeur et de
leurs aptitudes ou, à défaut d'appel aux candidats, la comparaison entre tous les agents
remplissant les conditions requises et ayant intérêt à cette promotion.
9.
a.
Les arrêtés et les règlements des autorités administratives
Les arrêtés royaux faits en application d'une loi à majorité spéciale
Une loi à majorité spéciale peut réserver au Roi le pouvoir de prendre des décisions
dans un domaine déterminé.
Ex. art 92 LS 08.08.80
Ces arrêtés doivent être conformes à la loi à majorité spéciale, à la Constitution, aux
normes directement applicables du droit international conventionnel et au droit
européen.
b.
Les arrêtés lois de pouvoirs extraordinaires
Ce sont les arrêtés faits en application de la loi du 07.09.39 donnant au Roi des
pouvoirs extraordinaires et en application de la loi du 20 mars 1945 donnant au Roi
des pouvoirs extraordinaires pour une durée limitée. Rares sont ceux qui sont encore
en vigueur. Les arrêtés faits en application des lois de pouvoirs extraordinaires sont
appelés arrêtés-lois, le législateur ayant reconnu au Roi dans les lois précitées le
pouvoir de faire des arrêtés ayant force de loi sans réserver aucune confirmation par
les Chambres. Il convient de dissocier les arrêtés-lois de temps de guerre et les arrêtéslois de pouvoirs extraordinaires, les premiers étant considérés comme de vraies lois,
les seconds comme des règlements habilités.
EXEMPLE
CA, 22.12.99, 136/99
La Cour d'Arbitrage a accepté de connaître sur question
préjudicielle de la constitutionnalité d'un article d'un arrêté loi du 28 déc. 1944 concernant la sécurité
sociale des travailleurs (modifié plusieurs fois par des lois ordinaires) Elle tient ici un raisonnement
similaire à celui qu'elle tient lorsqu'elle a à connaître d'ARPS non confirmés par le législateur mais
modifiés par la loi.
c.
Les arrêtés de pouvoirs spéciaux
Ceux-ci ont servi notamment à aménager ou réaménager les services publics les plus
divers (ex. statut des universités et de leur personnel). Ce sont des instruments
permettant de modifier rapidement la législation. A la différence des arrêtés-lois de
__________________________________________________________________________________________
- 16 -
pouvoirs spéciaux ne sont répertoriées que comme des arrêtés. Au surplus, et réserve
faite d'innovations toujours possibles, dans aucune des lois de pouvoirs spéciaux
recensées jusqu'ici, le législateur n'a précisé que les arrêtées auraient force de loi mais
il a exigé que, selon leur objet, certaines catégories de ces arrêtés soient confirmés ou
ratifiées par la loi avant une certaine date. La caractéristique majeure des ARPS tient
en leur qualité de règlements habilités : ces règlements peuvent abroger, compléter,
modifier ou remplacer les dispositions légales. En fonction des spécifications des lois
de pouvoirs spéciaux, trois catégories d'arrêtés doivent être dissociées.
1) Les arrêtés ratifiés ou confirmés par le législateur avant l'échéance prévue
doivent être considérés comme des lois
a- Jurisprudence Cour de Cassation et Cour d'Arbitrage : Ces arrêtés doivent
être traités comme des lois et peuvent donc être contestés devant la Cour
d'Arbitrage. Mais toute juridiction (en ce compris, le CE) pourrait et devrait
refuser de les appliquer, sur exception ou moyen incident, s'ils étaient contraires
aux dispositions directement applicables du droit international conventionnel ou
du droit européen.
b- Jurisprudence Conseil d'Etat (10.11.89) : Ces arrêtés doivent être traités
comme des règlements habilités et peuvent donc faire l'objet d'un recours
devant le Conseil d'Etat.
2) Pour les arrêtés de pouvoirs spéciaux appelés à être ratifiés ou confirmés par le
législateur et qui ne l'auraient pas été à l'échéance prévue, il faut en ce cas, se
reporter aux textes.
3) Les arrêtés de pouvoirs spéciaux qui ne sont pas appelés à être ratifiés ou
confirmés par le législateur sont à considérer comme des règlements
Ils restent en vigueur aussi longtemps qu'ils ne sont pas modifiés ou abrogés par
un autre ARPS ou après l'échéance de la période d'habilitation, par ou en vertu
d'une loi, d'un décret ou d'une ordonnance, selon le cas.
Du point de vue contentieux, ils ne pourraient pas être contestés devant la Cour
d'Arbitrage. Ils peuvent faire l'objet d'un recours en annulation devant le
Conseil d'Etat et être contrôlés quant à leur légalité devant toute juridiction
administrative ou judiciaire, sur exception ou moyen incident. Ces contrôles
sont limités à la vérification de leur conformité à la loi de pouvoirs spéciaux, à
la Constitution, et aux dispositions directement applicables du droit
international conventionnel et au droit européen.
d.
Les arrêtés faits sur la base d'une loi d'habilitation ordinaire
Ces arrêtés ne sont pas des règlements : ils peuvent modifier, abroger ou remplacer des
lois dans les limites d'une habilitation qui se doit d'être circonscrite. Ce ne sont pas non
__________________________________________________________________________________________
- 17 -
plus des lois : la Cour d'Arbitrage a refusé d'en connaître dans un arrêt du 13.02.92
10/92. Ce sont des règlements habilités, lesquels doivent être conformes à la loi
attributive, à la Constitution, aux dispositions directement applicables du droit
international conventionnel et du droit européen.
e.
Les arrêtés royaux ordinaires et les arrêtés des Gouvernements régionaux et
communautaires
L'exécution fidèle de la loi ne doit pas s'entendre comme l'application mécanique de
ses prescriptions. Les arrêtés nécessaires à l'exécution des lois doivent être faits avant
l'échéance prévue et en tout état de cause dans un délai raisonnable. L'abstention est
fautive même dans le cas où aucun délai n'est prescrit au pouvoir exécutif pour prendre
le règlement. Les arrêtés royaux doivent être conformes aux dispositions directement
applicables du droit international conventionnel et au droit européen, à la Constitution,
aux lois et aux principes généraux du droit.
f.
Les arrêtés ministériels
1° LES ARRÊTÉS DES MINISTRES MEMBRES DU GOUVERNEMENT FÉDÉRAL
En droit belge, le pouvoir exécutif fédéral appartient au Roi. Les ministres comme tels
ne disposent pas du pouvoir d'exécution des lois. Existent cependant en droit
administratif de très nombreux arrêtés ministériels de portée réglementaire. Cette
pratique est difficilement justifiable car incompatible avec l'art 108 Const.
La situation est évidemment différente lorsque c'est un arrêté royal qui sert de
fondement à l'arrêt ministériel : on se trouve alors devant une délégation de pouvoir.
La jurisprudence admet que le Roi confie à un ministre le soin d'établir une
réglementation secondaire ou complémentaire comme la détermination de détail du
programme d'un examen.
2°
LES
ARRÊTÉS
DES
MINISTRES
COMMUNAUTAIRES OU RÉGIONAUX.
MEMBRES
DES
GOUVERNEMENTS
Il appartient à ces gouvernements de déterminer les compétences qui relèvent de leur
délibération collégiale (procédure du consensus suivie en conseil des ministres) mais
aussi de fixer par voie de délégation le pouvoir de leurs membres.
g.
Les arrêtés et règlements des autorités provinciales
a) Art 85, al 1 Loi Provinciale
En vertu de cet article, les conseils provinciaux peuvent faire des règlements
d'administration intérieure et des ordonnances de police. Ces règlements ne peuvent
cependant porter sur des objets déjà régis par des lois ou des règlements
__________________________________________________________________________________________
- 18 -
d'administration générale et qu'ils sont abrogés de plein droit si, dans la suite, il est
statué sur les mêmes objets par des lois ou des règlements d'administration générale.
La province, de plus, ne peut intervenir d'initiative que sur un terrain non encore
occupé par le législateur ou le Gouvernement fédéral.
b) Règlements provinciaux de complément
L'intervention préalable d'un législateur n'exclut cependant pas l'élaboration de
règlements provinciaux de complément. Ces règlements doivent être fondés sur la
nécessité d'adapter les normes des autorités fédérales ou fédérées aux particularités de
la province.
c) Habilitation par le législateur du conseil provincial à prendre des règlements
complémentaires
EXEMPLE
Loi du 28.12.67 relative aux cours d'eau non navigable (art 7)
Les règlements des autorités provinciales doivent être conformes au normes des
échelons supérieurs de la hiérarchie des sources formelles.
h.
Les arrêtés et règlements des autorités communales
a) Art 119 Loi Communale
En application de cet article, le conseil fait les règlements communaux
d'administration intérieure et les ordonnances de police. L'administration intérieure
concerne la gestion même des intérêts pris en charge par l'autorité communale (ex.
Recrutement et avancement des agents de la commune, l'administration des biens de la commune.)
b) Art 135§2 Loi Communale
Les communes sont investies de pouvoirs considérables en matière de police générale.
Il s'agit du maintien d'un ordre matériel dissocié de considérations d'ordre moral.
L'autorité communale ne peut prendre de règlement de police en une matière que le
législateur a entendu se réserver en organisant une police spéciale (ex. système de poursuite
fédérale concernant le trafic des substances vénéneuses exclut la compétence des autorités locales) Le pouvoir de
police générale de la commune peut cependant parfois être compatible avec le pouvoir de police spéciale institué
par le législateur.
c) Polices spéciales
Dans l'exercice de celles-ci, la commune assume un pouvoir de réglementation sur des
objets précis, préalablement définis par la loi ou par un décret ou par une ordonnance.
d) Réglementation complémentaire attribuée aux conseils communaux par le
législateur
EXEMPLE
Arts 1 et 2 Loi relative à la police de la circulation routière
__________________________________________________________________________________________
- 19 -
La situation des ordonnances et règlements communaux dans la hiérarchie des sources
est explicitée (dans une certaine mesure) par l'art 119, al 2 Loi communale. Il ne faut
cependant pas oublier que les normes communales doivent également être conformes
aux normes directement applicables du droit international conventionnel et du droit
européen, à la Constitution et aux principes généraux du droit.
i.
Les arrêtés et règlements des organes de gestion de certains services publics
Les lois, décrets et ordonnances qui instituent les services publics attribuent parfois à
leurs organes de gestion le pouvoir d'élaborer des règlements et de prendre des
décisions dans des matières déterminées.
EXEMPLE
Loi du 21 mars 1991 portant réforme de certaines entreprises publiques économiques
Ces lois qui répartissent de telle façon le pouvoir réglementaire s'écarte du principe
constitutionnel qui le réserve au Roi. Ce pouvoir de décision d'un service public doit
s'exercer dans le respect de la hiérarchie des sources formelles.
j.
Les circulaires, dépêches et notes de service
Genre hybride dont l'importance pratique est considérable. Il s'impose de distinguer
d'abord ce qui n'est qu'une mesure d'ordre intérieur ou un document explicatif et ce qui
revêt la portée d'un acte juridique unilatéral, réglementaire ou individuel.
L'opposition traditionnelle entre circulaire interprétative et réglementaire doit être
nuancée. Les circulaires
- sont susceptibles de produire des effets de droit en dehors de la sphère de
l'administration ;
- peuvent servir de cause de justification d'une infraction en engendrant une erreur
invincible de droit ;
- peuvent créer dans le chef de l'administré des expectatives légitimes qui doivent
être honorées par l'administration.
1° LES DOCUMENTS D'ORDRE INTÉRIEUR
Ces documents ne peuvent être considérés comme des sources formelles.
2° LA RÉGLEMENTATION DÉGUISÉE EN CIRCULAIRES
Les autorités ont eu maintes fois recours à la circulaire pour édicter, de propos délibéré
ou non, de véritables règlements.
a) Sur le plan de leur identification, le contenu de la circulaire devait être analysé
prioritairement en vue de régler le problème de la qualification. (Ex. une circulaire
eut pour conséquence de supprimer pour les agents de la RTT la possibilité d'être payés en espèces de la
main à la main ; or selon l'art 5 de la loi du 12.04.65 sur la protection de la rémunération, le paiement de
__________________________________________________________________________________________
- 20 -
la rémunération en espèces doit s'effectuer de la main à la main. La circulaire fut considérée comme
entachée d'excès de pouvoir puisque contraire à la loi. Le Conseil d'Etat l'a annulée).
b) Sur le plan de la légalité, si la circulaire couvre un véritable règlement, elle doit
répondre à l'ensemble des conditions de légalité externe et interne des actes
administratifs unilatéraux. Quant à la compétence ratione materiae, une exigence
complémentaire de compétence de l'auteur a conduit à l'annulation de maintes circulaires signées par un
ministre alors qu'il ne tenait ni d'une loi ni d'un arrêté royal le pouvoir de réglementer dans le domaine
considéré. Quant à la forme, la régularité dépendra notamment du respect de l'obligation des ministres à
soumettre à l'avis du Conseil d'Etat (art 3 LCCE) tous les projets d'arrêtés réglementaires, hors les cas
d'urgence spécialement motivés. La circulaire de portée normative qui est un véritable règlement
n'échappe pas à la règle.
c) Sur le plan de leur force obligatoire, les circulaires à portée réglementaire
doivent respecter les modalités de publication qui s'imposent au type de
règlement.
3° LES DÉPÊCHES ET NOTES DE SERVICE AYANT VALEUR DE DÉCISION
Elles peuvent n'avoir que des effets d'ordre interne mais elles peuvent constituer des
actes administratifs unilatéraux de portée individuelle ; elles doivent en ce cas remplir
les conditions de légalité interne et externe propres à ceux-ci.
*
*
*
__________________________________________________________________________________________
- 21 -
1
TITRE II
LE SERVICE PUBLIC
L’administration est un ensemble flou qu’il est impossible d’étudier en détail. La théorie du
service public est née d’un effort d’induction(on part de l’observation de la réalité). La
paternité revient aux auteurs français Duguit et Jeze. Le droit administratif est celui des
services publics mais l’administration ne fait pas que gérer de tels services. Le droit
administratif est toutefois le droit des services publics, droit d’exception car il déroge au droit
commun !
I. Définition et critères du service public
•
Le service public est un ensemble de personnes et de moyens matériels affectés à une
même tâche d’intérêt général :c’est le service public au sens organique
•
Le service public peut recouvrir une activité, une fonction d’intérêt général que
l’administration veut assumer(ce n’est plus un structure mais un objectif, une
mission) : c’est le service public au sens matériel, fonctionnel, virtuel
Les 2 notions ne coïncident pas :des mission d’intérêt général peuvent être laissées par les
pouvoirs publics à des entreprises privées mais la réciproque est vraie également.
Critères de service public organique :
•
« création par les pouvoirs publics » mais elle ne peut servir de critère tant il est
difficile d’apprécier le rôle exact des gouvernants. Cela est surtout vrai pour les
2
organismes anciens comme le crédit communal(Il a été créé en 1860 pour assurer des
crédits aux communes par un ministre et le président de la chambre en tant que
personnes privées. Aujourd’hui selon le CE, sa mission d’intérêt général a pris le pas
sur l’initiative privée de départ :c’est donc une autorité administrative)
De plus, les autorités publiques peuvent mettre en place des entreprises de droit privé
•
« haute direction des gouvernants »,c’est-à-dire que le pouvoir du dernier mot
appartient aux gouvernants mais une telle présence n’est pas toujours décelable et
n’est donc pas un critère.
Les pouvoirs publics subsidient toutes les universités libres ou publiques mais elle ne
sont pas toutes des services publiques. Il existe une différence dans le contrôle exercé
par le délégué du gouvernement qui veille à ce que le conseil d’administration ne
prenne aucune décision qui soit contraire aux lois :le ministre a le pouvoir d’annuler
les décisions du CA des universités de la communauté mais ne peut que suspendre le
versement des subventions des universités libres.
•
Plutôt que d’avoir des critères, il faut accumuler les indices :objet de l’organisme,
régime juridique applicable
A. Création du service public
Qui est compétent pour la création des pouvoirs publics ?
La réponse habituelle est le législateur car il faut une loi pour cette décision à signification
politique.
Pourquoi ?
La constitution attribue une compétence résiduelle au PL, que dans un régime parlementaire
les décisions politiques importantes sont prises par le parlement
L’article 9 de LS de réformes institutionnelles du 8/8/80 permet aux communautés et aux
régions de créer des services décentralisés par… décret
3
Le principe de la liberté de commerce et d’industrie justifie l’intervention du législateur vu
que le décret d’Allarde s’est vu reconnaître valeur de loi et qu’il faut une loi pour déroger à
une autre loi.
B. Régime juridique du service publique !
Le droit administratif est fait de législations éparses induites ou déduites de l’intérêt général et
des diverses interventions des pouvoirs publics.
1. Le régime juridique spécial
•
Les autorités agissent par voie d’acte juridique unilatéral ou de décision exécutoire
qui s’imposent indépendamment du consentement du destinataire. L’administration
bénéficie des privilèges(!!) du préalable(l’administration donne elle-même force
obligatoire à ses décisions) et de l’exécution d’office(mesure d’exécution forcée sans
recourir au juge). Bien qu’ils soient exercés dans le respect de la légalité, ces
privilèges suscitent de nombreuses controverses(recours au juge,…)
•
Les contrats passés par les services publics ne sont soumis au droit privé que dans les
blancs laissés par la réglementation spéciale. Ainsi les marchés de travaux, de
fournitures et de services doivent être conformes à la loi sur les marchés publics :
l’administration n’a pas le choix de son cocontractant(adjudication, appel d’offre,…)
•
Les pouvoirs publics peuvent procéder à des expropriations ou imposer des
servitudes d’utilité publique(article 16 C°)
•
Le lien juridique entre les services publics et leurs agents est statutaire(situation
légale et réglementaire). C’est une présomption mais le contrat de travail n’est pas
exclu(doit être explicitement choisi :dérogation à la règle)
4
•
Les biens du service public sont soumis aux règles de la domanialité publique(sert à
l’usage de tous) ou privée(l’utilisation publique ne concrétise pas à l’usage de tous)
Les biens du domaine public sont inaliénables, imprescriptibles et insaisissables. Les
biens du domaine privé sont aliénables, prescriptibles et insaisissables(pas d’exécution
forcée mais ce principe absolu est remis en question par l’article 1412bis CJ)
•
Les sommes d’argent des services publiques sont soumises à la comptabilité
publique
•
Le contentieux se réparti entre les juridictions judiciaires, administratives et le CE
•
La procédure d’arbitrage n’est prévue que pour le règlement de différends relatifs à
une convention, une loi ou un AR délibéré en conseil des ministres
2. les lois du service public
Les services publics sont soumis à des lois, des règles générales de fonctionnement.
a) Loi du changement
Elle est issue de la nécessité d’adapter les services publics à l’évolution de l’intérêt général ;
Les gouvernants peuvent
•
supprimer le service s’il ne correspond plus à la nécessité qui avait justifié sa création
•
modifier les missions, la structure, l’organisation et le fonctionnement d’un service
•
modifier les statuts de la fonction publique pour l’avenir :aucun droit acquis ne peut
juridiquement y faire obstacle
5
•
modifier la mission d’un agent
b) Loi de continuité et de régularité du service
Le service public doit fonctionner de manière régulière et continue compte tenu de sa nature
et du statut qui l’organises.
(1) La théorie du fonctionnaire de fait
L’annulation d’un acte administratif fait que l’acte annulé est censé n’avoir jamais existé. Cet
effet rétroactif peut être perturbant :des actes juridiques ont été considérés comme réguliers
alors qu’ils ont été accomplis par une personne dépourvue du titre, le fonctionnaire de fait.
Des examens qu’avaient fait passé un chargé de cours dont la nomination avait été annulée
ont été considérés comme valables
(2) L’immunité d’exécution
Tous les biens, services et obligations des autorités publiques sont soustraits aux voies
d’exécution. Il faut vérifier in casu si une activité du service ou sa régularité est en jeu.
L’immunité d’exécution et l’obligation de payer
La jurisprudence permet au créancier de l’administration d’obtenir l’exécution forcée d’une
obligation de payer.
La loi du 30/6/94 par l’article 1412 bis CJ le confirme.
6
Le § 1er consacre le principe de l’immunité d’exécution par le biais d’une énumération inutile
vu qu’une catégorie générale est citée à la fin.
Le §2 s’ouvre par une réserve pour les entreprises publiques économique qui jouissent d’une
immunité sur les biens entièrement ou partiellement affectés à leur tâche de service public(art
8 al2 L 21/03/91). Il permet aux personnes morales de droit public de dresser la liste des
biens saisissables qui est déposée selon les prescriptions de l’article 42 CJ. On ne sait pas
quels bien peuvent ou non faire partie de la déclaration :immeuble, meuble, domaine public
ou privé ?
Le législateur a voulu protéger les biens utiles à la collectivité, ceux qui sont manifestement
utiles à l’exercice de la mission du service et de sa continuité. Pour couper court à toute
controverse ne devraient figurer sur la liste que des biens du domaine privé.
De plus en cas d’absence de déclaration ou lorsque la réalisation des biens qui y figure ne
suffit pas à le désintéresser, le créancier peut saisir des biens qui ne sont manifestement pas
utiles à l’exercice de la mission du service et de sa continuité( = critère général de
saisissabilité). La charge de la preuve revient au créancier.
Le §3 permet à l’administration d’inviter le créancier à exercer ses poursuites sur d’autres
biens.
Dans le §4, le législateur a voulu protéger le patrimoine des personnes morales de droit public
Le tribunal de Verviers a estimé que des tableaux d’un CPAS agrémentant un home de retraite
ne pouvaient être saisis(quand il y a un doute quant à l’inutilité manifeste cela profite à
l’autorité). Ce jugement a été réformé par la cour d’appel qui a considéré que l’insaisissabilité
est liée au critère fonctionnel de l’utilité directe(sinon saisie impossible)du service public
L’immunité d’exécution et l’obligation de faire
Par un arrêt du 26/06/80, la cour de cassation a admis que l’état belge puisse être condamné à
réparer en nature le dommage qu’il a causé par sa faute(empiètement d’une construction
7
militaire sur la propriété privée des Leclef) mais a censuré l’appel en ce qu’il autorisait les
victimes à se substituer à l’autorité administrative si elle n’exécutait pas les travaux.
Par son arrêt du 24/04/98, la cour de cassation laisse entendre que la substitution du
particulier aux pouvoirs publics pourrait être autorisée par le juge lorsqu’elle n’est pas de
nature à entraver la continuité du service public(si Namur n’exécute pas les travaux, la société
pourra le faire elle-même aux frais de la ville). La cour n’exprime qu’indirectement cette
rupture !
(3) La théorie de l’imprévision
L’exécution d’un contrat en droit administratif ne peut être déterminée exclusivement par
l’accord des parties :sa continuité doit être assurée car il est nécessaire à la collectivité.
La notion d’imprévision est à l’article §2 du cahier des charges annexé à l’AR du 26/09/96
établissant les règles générales d’exécution des marchés publics et des concessions de travaux
publics. L’adjudicataire peut faire valoir des circonstances qui lui sont étrangères et qu’il ne
pouvait pas prévoir lors de l’offre ou de la conclusion. Cela lui permet d’obtenir des délai, la
révision voire la résiliation du marché s’il subit un grand dommage
c) Loi d’égalité
Les belges sont tous égaux devant la loi(article 10C°) Il peut cependant y avoir des
différences de tarifs dans les services publiques pour autant que celles-ci reposent sur des
critères objectifs et soient justifiées par l’intérêt général.
d) Loi de spécialité
Les services publics ne disposent que de compétences attribuées :on leur interdit d’agir en
dehors de la sphère de leurs compétences :ils sont spécialisés.
8
C. La situation juridique des usagers du service public
Dès 1950, le CE a tranché en faveur de la thèse réglementaire(situation statutaire). L’usager
doit accepter les conditions en bloc qui ne sont pas discutables, le rapport ne peut donc être
que réglementaire. La loi du changement garantissant l’adaptabilité du service public est
incompatible avec un régime de droits acquis mais bien avec des droits subjectifs !
II. Les modes de gestion du service publique
•
Centralisation :article 107 C°
•
décentralisation : article 41 et 162 C°(autonomie provinciale et communale)
Le choix entre les 2 modes de gestion est essentiellement politique.
Certains services publics dépendent du gouvernement qui conserve la haute main car c’est un
service d’intérêt général qui pour être efficace doit être organisé selon les normes
hiérarchiques. Alors que d’autres services plus proches du citoyen bénéficient d’un régime
plus souple.
A. La centralisation administrative
La gestion est confiée à des agents qui sont les organes ou les représentants du pouvoir central
9
Tous les organes d’administration dépendent hiérarchiquement de l’autorité administrative
supérieure.
Il y a une absence de personnalité juridique propre :
En cas de litige comme l’autorité centralisée n’a pas de personnalité juridique distincte de
l’état, il faudra assigné l’état, la communauté ou la région en la personne du ministre.
et l’existence d’un contrôle hiérarchique :
Ce pouvoir permet un contrôle en droit et en opportunité de tous les actes du service centralisé
Le supérieur hiérarchique a le choix des moyens :suspension, annulation,…
Mais le législateur intervient souvent pour limiter les prérogatives du supérieur hiérarchique
en conférant des pouvoirs de décisions aux agents subordonnés. C’est la déconcentration car il
est intenable que tout soit aux mains du ministre :soit le législateur divise les pouvoirs soit
c’est le ministre qui le fait(délégation de pouvoirs). La concentration ou la déconcentration
est une variante dans les modes de gestion qui se rencontre dans la centralisation et la
décentralisation :c’est un mode de répartition du pouvoir de décision à l’intérieur d’un même
service
B. La décentralisation administrative
La gestion des services publics est confiée à des agents qui sont les organes et les
représentants du service public lui-même.
Le service doit avoir une personnalité juridique propre et un pouvoir de décision propre c’està-dire qu’il jouisse d’une certaine autonomie.
Ils ne sont plus soumis qu’à un contrôle de tutelle qui n’existe et ne s’applique qu’en vertu
d’une loi, d’un décret ou d’une ordonnance(sinon l’autonomie est illimitée) et non au pouvoir
hiérarchique
10
1. la décentralisation territoriale
La gestion de l’ensemble des intérêts propres à une circonscription territoriale est confiée à
des autorités administratives agissant en qualité de représentants de ladite circonscription.
L’autonomie des communes et provinces trouve un appui dans la constitution.
Les régions ne relèvent pas de la décentralisation mais de la structure fédérale
La loi spéciale du 13/07/01 portant transfert de diverses compétences aux régions et
communautés en vigueur à partir du 01/01/02 jouera u rôle important.
a) aperçu de l’organisation des provinces
Il faut se reporter à la loi provinciale du 30/04/1836
Le conseil provincial est composé de mandataires élus directement pour 6 ans en nombre qui
varie selon le nombre d’habitants de la province(article 1er bis et 2)
Le conseil établit en son sein une députation permanente(article 3)
Il se rassemble selon les modalités de l’article 44
L’article 47 fixe le quorum de présences , l’article 52 les modalités de vote et l’article 54 fixe
le quorum des suffrages
Selon l’article 65, le conseil se prononce sur toutes les affaires d’intérêt provincial et peut
nommer, suspendre et révoquer les agents de l’administration provinciale(autonomie)
L’article 85 prévoit que le conseil peut faire des règlements provinciaux d’administration
intérieure et des ordonnances de police
Selon l’article 66 il s’occupe du budget
Le conseil autorise les actions en justice relatives aux biens de la province en vertu de l’art106
Il choisit le mode de passation des marchés publiques(art 75), crée en son sein des
commissions(art 50)
La députation permanente est désignée par le conseil et est composé de 6 membres élus.
Elle est présidée par le gouverneur qui n’a de voix délibérative que dans les missions
juridictionnelles(article 104)
Elle donne son avis sur toutes les matières qui lui sont soumises, délibère sur tout ce qui
concerne l’administration de la province . Elle veille à l’instruction des affaires soumises au
11
conseil ou à elle-même et elle exécute ses propres délibérations ainsi que celles du conseil
(article 106 = exécutif)
Les articles 104 et 104 bis règlent ses fonctions juridictionnelles
Le gouverneur est le commissaire du gouvernement dans la province, il est nommé et
révoqué par le roi (article 4)
Dans l’arrondissement administratif de Bruxelles-capitale, il y a un gouverneur sans province
avec des pouvoirs et un vice-gouverneur qui doit être bilingue et qui exerce les fonctions du
gouverneur quand il est absent(article 5)
Dans la province du brabant flamand, il y a un gouverneur et un gouverneur-adjoint
Il assiste aux délibérations du conseil, veille à l’instruction des affaires autres que d’intérêt
provincial(art 122).
Il est chargé de l’exécution des lois(art 124)
Il veille au maintien de la tranquillité , à la sûreté des personnes et des propriétés et dispose à
cette fin de la gendarmerie(art 128)
Il a le droit de requérir à la force armée en cas de rassemblement tumultueux(art 129)
Il exerce des compétences qu’il tient de législations particulières :le décret flamand du
22/02/95 portant réglementation de la tutelle lui confie des attributions de tutelle de
suspension sur les décisions des conseil et des députations
La consultation populaire provinciale est prévue à l’article 41 C°
b) aperçu de l’organisation des communes
2. la décentralisation par service
a) la loi du 16/3/54 relative au contrôle de certains
organismes d’intérêt public
La gestion d’un ou de plusieurs intérêts publics déterminés est confiée à un service
personnalisé ou à un ensemble de services publics dont les organes disposent d’un pouvoir
propre de décision et agissent en qualité de représentants de ces services publiques
personnalisés ou de l’ensemble personnalisé de services publics
12
La loi de 1954 énonce les règles applicables aux services publics qu’elle énumère et qu’elle
classe en 4 catégories(A/B/C/D) allant toujours vers plus d’autonomie
Renvoi aux articles 2 et 6
•
Les organismes de la catégorie A
Ils sont soumis à l’autorité hiérarchique du ministre dont ils relèvent(art 8). Toutes les
décisions ayant une incidence financière sont contrôlées par le ministre des finances(art 8)
Le ministre établit un projet de budget qui est transmis au ministre des finances et devra être
approuvé par la chambre des représentants(art 6 §3)
•
Les organismes de la catégorie B
Le contrôle est exercé par des commissaires du gouvernement(art 9). Ils fonctionnent selon un
principe d’autonomie tempéré par le contrôle de tutelle du ministre. Le commissaire a 4 jours
pour prendre un recours suspensif(art 9 §3). Si dans un délai de 20 jours, le ministre n’a pas
prononcé l’annulation, le décision est définitive(art 10 §2)
Les articles 8, 9 et 10 organisent un con,trôle interne de l’administration mais un particulier
lésé peut saisir le commissaire pour tenter de faire suspendre la décision
b) un exemple de formule mixte :la société wallonne du
logement
Le législateur a parfois combiné la loi sur le régime du service public avec des dispositions
des lois sur les société commerciale :ex de la société wallonne du logement
L’article 86 §1 du décret de la région wallonne du 29/10/98 instituant le code wallon du
logement affirme que cette société est une personne morale de droit publique dotée d’une
personnalité juridique propre soumise en principe à l’ensemble des dispositions de la loi de
1954 et aux lois coordonnées sur les sociétés à de très nombreuses exceptions près !
Cela a été contesté devant la CA qui a estimé que cela n’était pas fondé.
13
c) les entreprises publiques autonomes
La loi du 21/03/91 portant réformes de certaines entreprises publiques économiques a intriduit
un nouveau régime applicable aux organismes d’intérêt public qui exerce des activités
industrielles et commerciales (belgacom, poste, belgoconttrol, BIAC,…)
Le législateur voulait assurer la compétitivité des entreprises publiques dans leurs activités en
concurrence et améliorer les conditions dans lesquelles elles exercent leurs missions de
service public.
L’état exercerait une surveillance sur la gestion de ces entreprises, différente de la loi de 1954
1) régime spécifique
2) le contrat de gestion(puissance publique renonce à agir par voie unilatérale)
3) fin de la tutelle d’opportunité(autonomie dans les activités étrangères au service sinon
contrôle de légalité)
4) structure organique bicéphale
5) nouveau statut du personnel
•
intégration de certains organismes d’intérêt public dans a catégorie des entreprises
publiques autonomes
Un organisme d’intérêt public peut se voir reconnaître une autonomie de gestion d’il exerce
une activité industrielle ou commerciale(art 1er :statut par l’état et contrat de gestion)
•
le contrat de gestion
Les règles et conditions dans lesquelles l’entreprise exerce sa mission sont dans le contrat de
gestion conclu entre elle et l’état(art 3 §1)
Les 2 parties pourront conclure d’autres conventions
14
Le contrat de gestion contient (art 3§2)
-
les tâches du service public
-
les principes des tarifs
-
les règles de conduite vis-à-vis des usagers
-
modalité de paiement des subventions à charge de l’état
-
….
La loi de continuité de l’exécution des missions de service public empêche que l’article 1184
CC soit applicable au contrat de gestion. La partie envers laquelle une obligation n’a pas été
exécutée ne peut poursuivre que l’exécution(art 3§3)
Les clauses du contrat de gestion sont contractuelles(bien que relatives à des missions
publiques et conclues par des personnes publiques). Les actions dirigées contre l’état sont de
la compétence des juridictions civiles et celles contre les entreprise des juridictions
commerciales(assimilation aux entreprises privées)
L’article 4 précise les modalités de formation.
Le contrat peut être réévalué chaque année et est conclu pour 3 ans au – et 5 ans au + !
•
autonomie
les entreprises publiques autonomes peuvent développer toutes les activités compatibles avec
leur objet social(art 7)
Pour leur donner les moyens de concurrencer les entreprises privées, elles seront soumises à
certaines législations contraignantes(soumises aux lois applicables aux commerçants)
Mais le législateur ne les soumet pas au livre III du code de commerce relatif à la faillite
De plus, elles bénéficient de l’immunité d’exécution pour les biens entièrement ou
partiellement affectés à leur tâche de service public(art 8 al2)
Les entreprises publiques sont soumises au livre I, titre IV de la loi du 24/12/93 relative aux
marchés publics mais seulement pour ceux passés dans le cadre de leur mission de service(art
11 de la loi de 91 et 46 de la loi de 93)
15
Mais le livre I , titre II et III peut être rendu applicable aux marchés passés par ces entreprises
hors du cadre de leurs missions de service public en vertu d’obligations qui pourraient leur
être imposées par des directives européennes ou par un acte international(art 1er de loi de 93)
Les entreprises décident de leur financement interne. Elles peuvent transiger mais toute
convention d’arbitrage avant le différend est nulle (art 14)
•
tutelle administrative et contrôle
L’entreprise est soumise au pouvoir de contrôle du ministre dont elle relève(art 23 §1er )
Ce contrôle s’exerce par l’intervention d’un commissaire de gouvernement qui veille au
respect de la loi, du statut organique et du contrat de gestion(î général) et qui s’assure que la
politique ne porte pas atteinte à la mise en œuvre des tâches du service public(art 23 §2)
Il fait un rapport au ministre et au ministre du budget si il y a une incidence sur le budget
général des dépenses de l’état.
Il peut dans un délai de 4 jours introduire un recours auprès du ministre pour faire suspendre
certaines décisions. Si le ministre n’a pas prononcé l’annulation dans les 8 jours, la décision
devient définitive(art 23 §4)
Le conseil d’administration fait un rapport chaque année sur ses tâches de service public(§5)
Un collège de commissaires contrôlent les comptes annuels(art 25 § 1)
•
personnel
Il est dans une situation statutaire quand il répond au besoins permanents de l’entreprise
L’article 29 permet de recruter et d ‘employer sous contrat de travail(soumis à la loi du 3/7/78
relative au contrat de travail) :
-
pour répondre aux besoins exceptionnels
-
pour exécuter des tâches exigeant une connaissance
-
pour des remplacements
-
pour accomplir des tâches auxiliaires ou spécifiques
III.La tutelle administrative
16
A. Définition
La tutelle administrative recouvre l’ensemble des pouvoirs limités accordés par la loi, … à
une autorité supérieure afin de respecter l’intérêt général contre les agents décentralisés
B. Contrôle de conformité au droit et à l’intérêt général
C’est un frein ! L’intérêt général est une notion juridique qui peut être contrôlée en droit mais
il ne se confond pas avec la légalité
Le CE a par exemple considéré que les article 86 et 87 de la loi communale permettent à
l’autorité de tutelle d’annuler des actes blessant l’intérêt général même légalement conformes
La commune d’Etterbeek décida en 1976 de subventionner les institutions scolaires des
Fourons et les activités culturelles d’expression française dans les communes périphériques
L’autorité de tutelle refuse car c’était une immixtion dans les problèmes linguistiques
Ce refus fut attaqué devant CE qui précisa que l’intérêt général ne se confond pas avec la
légalité ni avec la politique que le gouvernement veut mettre ne place dans les matières
relevant de l’intérêt général et communal
Les subventions sont contraires car elles ne correspondent pas à la politique d’apaisement qui
est l’orientation générale des gouvernements successifs
Le collège d’Anvers avait pris un règlement que l’autorité de tutelle n’avait pas discuté mais
les applications de ce règlement avaient été annulées par AR parce que contraire à l’intérêt
général. Le CE décida que l’autorité de tutelle ne peut annuler pour des motifs d’opportunité
des actes pris en application d’une décision devenue définitive de l’autorité communale
lorsqu’elle ne laisse aucun pouvoir d’appréciation discrétionnaire pour son application.
Législateur flamand dans l’article 30 §5 du décret du 28/04/93 rattache la notion d’intérêt
général à celle de bonne administration : « sont considérées comme contraires à l’intérêt
général, les délibération violant les principes de bonne administration ou contraires à la
politique générale ou aux intérêts de l’autorité supérieure »
17
Le législateur wallon a admis qu’au regard de l’art 162 C°, le contrôle d’opportunité n’existait
pas mais que le contrôle de conformité à l’intérêt général ne pouvait être supprimé
Les articles 13§2 al 2 et 16§4 al 2 du décret du 1/4/99 énoncent qu’est contraire à l’intérêt
général et régional l’acte violant les principes d’une bonne administration ou qui est contraire
à l’intérêt de toute autorité supérieure(ou qu’elle estime supérieur à celui poursuivi par
décision annulée)
C. La répartition des compétences et le pouvoir de tutelle
La répartition des compétences relatives à l’organisation de l’exercice de la tutelle
administrative fait que le pouvoir de décision relève des autorités fédérales, communautaires
ou régionales.
Le système repose sur l’article 7 de LS 8/8/80 qui sera modifié par l’art 7 de LS 13/07/01
portant transfert de diverses compétences aux régions et communautés
1. le système antérieur à la mise en vigueur de la loi spéciale
du 13 juillet 2001
Selon l’art 7 al 1er a), la tutelle administrative ordinaire est toute forme de tutelle instituée
par la loi communale, la loi provinciale ou la loi du 26/07/71 sur les agglomérations et
fédérations de communes en ce qui concerne notamment les budgets, les comptes annuels, les
cadres du personnel mais certains articles de ces lois ont été abrogés implicitement !!!
Dans un arrêt du 22/12/88, la CA a décidé que la tutelle administrative ordinaire porte sur les
actes des autorités décentralisées pris dans la sphère de leurs intérêts respectifs( = tutelle
régionalisée qui porte sur ce que les communes font dans leur compétence, dans ce qui relève
de l’intérêt communal)
Selon l’art 7 b), la tutelle spécifique peut être organisée par la loi ou le décret et ne peut
porter que sur des actes relatifs aux matières qui relèvent de la compétence du pouvoir fédéral
ou de la communauté
Il semble donc y avoir 2 conditions à la tutelle spécifique :
18
-
la matière doit dépasser les limites de l’intérêt communal ou
provincial
-
le contrôle devait être plus étroit que celui qui résulte des dispositions
de la loi communale ou provinciale
La tutelle ordinaire s’exerce sur les matières d’intérêt communal ou relevant à la fois d’un
intérêt communal et supérieur. La tutelle spécifique ne joue que pour les matières
exclusivement d’intérêt général
En vertu de l’art 7 de la loi du 8/8/88, les régions étaient compétentes pour l’organisation et
l’exercice de la tutelle ordinaire sur les provinces, les communes,…
La région flamande et wallonnes étaient compétentes pour l’exercice de le tutelle ordinaire
sur les communes de Fourons et de Comines-Warneton
L’autorité fédérale était compétente pour l’organisation de la tutelle ordinaire sur les
communes périphériques ainsi que sur les communes de Fourons et de CominesWarneton
L’autorité fédérale était compétente pour l’organisation et l’exercice de la tutelle
ordinaire sur les communes germanophones
2. le système issu de la mise en vigueur de la loi spéciale du
13 juillet 2001
La loi de 2001 a fait disparaître la notion de tutelle ordinaire
L’art 7 confie aux régions la compétence de principe en ce qui concerne l’organisation et
l’exercice de la tutelle administrative sur les communes,….
Il attribue aussi aux régions l’organisation de la tutelle sur les communes périphériques
ainsi que sur les communes de Fourons et de Comines-Warneton
(tout cela exception faite de ce qui porte sur la loi de pacification)
La région wallonne est compétente pour l’organisation et l’exercice de la tutelle sur les
communes relevant de la communauté germanophone
19
L’état fédéral et les communautés peuvent organiser et exercer une tutelle spécifique dans
une matière qui relève de leur compétences
La région bruxelloises à les mêmes compétences que celles des autres régions en vertu de
l’article 4 de la LS du 12/1/89
L’article 7 de la loi du 8/8/80 est rendu applicable aux communes bruxelloises
La matière est réglée par une ordonnance bruxelloise du 14/5/98 organisant la tutelle
administrative sur les communes de la régions de Bruxelles-capitale(état fédéral compétent
pour une tutelle spécifique)
Les communautés sont compétentes pour organiser et exercer la tutelle sur les actes des
communes dans les matières uni-culturelles(art 127 C° :en raison de leurs activités, elles
appartiennent à l’une ou l’autre communauté exclusivement) et dans les matières unipersonnalisables(art 128 C° :en raison de leur organisation ces institutions de la région
bruxelloise appartiennent à l’une ou l’autre communauté exclusivement)
L’état fédéral est compétent pour organiser et exercer la tutelle sur les actes des communes
dans les matières bi-culturelles c’est-à-dire les institutions dont l’appartenance exclusive à
une communauté ne peut être établie
Pour ces matières, l’assemblée réunie (art 63 al 2 de la loi du 12/1/89)peut organisée une
tutelle spécifique(art 7 al 1er b de la loi du 8/8/80)
Selon la LS du 21/03/00 qui modifie l’art 7 de la LS du 8/8/80, aucune tutelle
administrative n’est organisée ni exercée par l’autorité fédérale ou par les régions sur les
décisions prises en matière disciplinaires à l’égard de la police locale
20
D. les différents procédés de tutelle et leurs caractéristiques
Remarques préliminaires :
L’état conserve un dt de regard sur les actes des autorités décentralisées. L’autorité
hiérarchique encadre l’action des pv subordonnés.
Elle ne se substitue pas à eux ms pfs elle comble les défaillances :
•
Mesure d’office :prend des mes à leur place
•
Substitution d’action :envoie d’un commissaire pr remplir cette fct
•
Réformation sur recours :mettre à néant une de leurs décisions
Sortes de tutelles :
•
De légalité :intervention uniquement pr faire respecter les dispositions légales
•
D’opportunité :intervention pr faire respecter en outre l’intérêt général
•
Générale :peut ê prise à l ‘égard de n’importe quel acte
•
Spéciale :ne peut ê prise qu’à l’égard de certains actes déterminés
•
Types de tutelle
Procédés de tutelle
Générale
Suspension
A posteriori/Facultative
Annulation
Opportunité
Avis
A priori/obligatoire
Autorisation
Opportunité
Spéciale
Approbation
Substitution de décision
A posteriori/obligatoire
Réformation
Opportunité
Substitution d’action
21
Mesure d’office
A posteriori/obligatoire
Légalité
•
A priori :avt que l’autorité décentralisée ne prenne sa décision
•
A posteriori :après que la décision ai été prise
•
Facultative :contrôle non obligatoire
•
Obligatoire :l’autorité de tutelle doit nécessairement exercé son contrôle
1. La tutelle d’avis
C’est une tutelle spéciale(limitée à certains actes et le délai n’est pas important), obligatoire, a
priori visant au contrôle de la légalité et à la sauvegarde de l’intérêt général. En principe,
l’avis ne lie pas !
Elle a disparu du décret du 20/7/89
Il faut se méfier de la terminologie car quand le législateur laisse à l’autorité qui reçoit l’avis
la liberté d’agir ou non mais l’oblige en cas d’action à suivre l’avis donné :cet avis conforme
équivaut en fait à une autorisation.
Les avis ne sont pas des actes administratifs susceptibles de recours devant CE mais les faux
bien
L’avis prescrit par la loi est une formalité substantielle dont le non respect peut entraîner une
annulation de la décision finale par le CE et le refus d’application par les cours et tribunaux
2. la tutelle d’approbation
En approuvant l’acte d’une autorité décentralisée, l’autorité de tutelle déclare que celui-ci peut
sortir ses effets
Elle est spéciale, obligatoire, a posteriori(acte existe) et le contrôle peut être de légalité ou de
légalité et d’intérêt général.
C’est une condition suspensive à la force obligatoire de la décision de l’autorité décentralisée
22
Des applications se trouvent aux articles 16 à 19 du décret du 1/4/99 organisant la tutelle sure
les communes, les provinces et les intercommunales de la région wallonne
a) compétences, champ d’application et critères de
contrôle de la tutelle spéciale d’approbation
L’article 16 du décret du 1/4/99 citent les actes des autorités communales soumis à
l’approbation de la députation permanente
Le gouvernement de la région wallonne a un pouvoir d’évocation pour les actes des seules
communes visées à l’art 16 §1er 1°à 3° c’est-à-dire qu’il peut se réserver le droit de statuer
définitivement(art 21). Les modalités sont exposées à l’art 22
Dans les travaux préparatoires, il s’agissait d’une tutelle spéciale, facultative et a posteriori
sur des actes très important pour veiller au respect de l’intérêt général dont l’intérêt
provincial n’est qu’une facette
L’article 16 §2 soumet à l’approbation du gouvernement les actes des autorités provinciales
portant sur certains objets
L’article 16§3 soumet certains actes des organes des intercommunales à l’approbation du
gouvernement
L’article 16 §4 distingue les actes qui font l’objet d’un contrôle de légalité et de conformité
à l’intérêt régional et général et ceux qui ne font l’objet que d’un contrôle de légalité
b) procédure
Les modalités d’exercice de la tutelle d’approbation dont précisées à l’article 17.
c) Recours au gouverneur
23
Le législateur wallon a chargé le gouverneur de veiller à ce que la députation permanente
exerce la tutelle d’approbation dans le respect de la loi(contrôle sur l’exercice) :art 18
d) Mise en œuvre de la tutelle d’approbation
(1) Situation avant l’approbation
La décision accomplie mais non approuvée existe ;elle est juridiquement valable mais
inexécutable, non obligatoire, ni pour l’administration ni pour les tiers
La tutelle d’approbation n’affecte ni l’existence ni la validité mais le caractère obligatoire
C’est la législation en vigueur au moment de l’accomplissement de l’acte et non au moment
de son approbation qui conditionne la légalité de celui-ci
Si l’organe décentralisé met en exécution avant l’approbation, elle commet une illégalité et
une imprudence mais quand l’autorité de tutelle donne son approbation, celle-ci rétroagit à la
date de l’acte approuvé(couvre donc l’exécution anticipative = validation de l’acte)
(2) Situation après approbation
L’approbation donnée par l’autorité de tutelle apparaît comme l’accomplissement d’une
condition suspensive et doit dès lors être réputée avoir été donnée à la date de la décision
approuvée.
L’approbation rétroagit à la date de l’acte approuvé ;cet acte est donc considéré comme ayant
produit ses effets depuis le jour où il a été accompli
La publication de l’acte est également nécessaire pour le rendre obligatoire(art 114 NLC)
(3) Situation en cas de refus d’approbation
24
Le défaut d’approbation n’équivaut pas à une annulation, l’acte existe mais il ne peut
produire aucun effet :il est inopérant !
L’autorité décentralisée ne pourra pas en poursuivre l’exécution et si d’aventure elle avait déjà
fait, elle aurait commis une illégalité
(4) L’autorité de tutelle peut-elle déterminer à l’avance
les conditions auxquelles elle accordera ou refusera son
approbation ?
L’autorité ne peut pas déterminer à l’avance les conditions à la réalisation desquelles elle
entend subordonner son approbation :ce serait remplacer le pouvoir d’approbation par une
pouvoir de substitution d’action déguisée
Mais on admet que l’autorité de tutelle fasse connaître les conditions d’exercice de son
contrôle par voie de circulaires purement informatives, indicatives qui ne contiennent que des
mises en garde, des recommandations.
(5) L’autorité de tutelle peut –elle approuver
partiellement ?
En général, l’approbation doit être pure et simple :l’autorité de tutelle ne peut qu’approuver
sans modifier l’acte
L’approbation partielle ne serait admise que lorsque l’acte contient plusieurs décisions sans
lien juridique entre elles(solution du décret de 1989 sur la tutelle).
25
L’art 17§3 du décret du 1/4/99 énonce que la députation permanente ou le gouvernement peut
approuver ou non tout ou partie de l’acte soumis à son approbation(sans lien réciproque de
connexité)
L’approbation partielle peut aboutir à une réformation
e) Recours de l’autorité communale
Le législateur wallon a entendu garantir les autorités communales à l’encontre d’un exercice
de la tutelle d’approbation qu’elles pourraient considéré comme abusif
L’art 19 du décret du 1/4/99 ouvre au conseil communal et au collège la faculté d’introduire
un recours auprès du gouvernement dans les 10 jours de la réception de l’arrêté de refus
3. la tutelle d’autorisation
Ce procédé est très contraignant pour l’autorité décentralisée
C’est un contrôle préalable. Par son autorisation, l’autorité de tutelle déclare que l’acte que
projette d’accomplir le service décentralisé est légal et ne blesse pas l’intérêt général
Il s’agit d’un procédé de tutelle spéciale donc obligatoire(><générale qui est facultative)
C’est un synonyme de l’avis conforme qui tend à faire respecter la légalité et l’intérêt général
C’est une condition suspensive à l’accomplissement même de l’acte. Si une autorité décidait
de passer outre un refus ou une absence d’autorisation, elle commettrait une illégalité
L’autorisation partielle est-elle permise ?
OUI
L’autorisation partielle n’abouti qu’à un blocage partiel du projet :ou l’autorité décentralisée
s’en accommode ou elle renonce à agir mais cela reste son choix
4. la tutelle d’annulation
26
L’acte d’annulation joue le rôle d’une condition résolutoire :l’acte annulé de l’autorité
décentralisée parce qu’il viole la loi ou blesse l’intérêt général, est censé n’avoir jamais existé
Selon l’article 12 du décret du 1/4/99 sont soumis à la tutelle générale d’annulation tous les
actes des communes, des provinces et des intercommunales autres que ceux visés à l’art 16
soit ceux soumis à la tutelle spéciale d’approbation
L’article 13 est en contradiction vu qu’il énonce une liste limitative des actes dans son §1 ce
qui voudrait dire que la tutelle n’est pas générale
Telle qu’elle est organisée par le décret de 99, la tutelle d’annulation reste générale même s’il
incombe au gouvernement de limiter la liste des actes dont il peut réclamer la transmission et
même si elle ne peut s’appliquer aux actes soumis à la tutelle d’approbation
Dans la mesure où elle est générale, la tutelle d’annulation est aussi facultative, a priori et
vise à contrôler le respect de la légalité de l’intérêt général et régional
Certains actes compte tenu de leur objet échappent au pouvoir d’annulation du gouvernement
•
les actes de nature juridictionnelle accomplis par les autorités communales
•
les actes que le bourgmestre accomplit en qualité d’officier de police judiciaire(le
respect de la séparation des pouvoirs s’oppose à l’annulation d’un acte de
collaboration entre une autorité communale et le pouvoir judiciaire)
•
les contrats conclu par une autorité décentralisée et un particulier(acte pas
exclusivement celui de l’autorité communale). Par contre l’autorité de tutelle peut
annuler tous les actes antérieurs à la conclusion, détachables du contrat ?
L’autorité de tutelle ne peut réglementer l’exercice de son pouvoir d’annulation sans le
transformer en un pouvoir de substitution d’action
L’annulation partielle serait impossible si les actes étaient composés d’éléments
indissociables
Comme elle est facultative, le délai de 30 jours fixé pour son exercice est impératif. C’est un
délai de rigueur
27
Le gouverneur a un pouvoir de tutelle sur les actes des autorités provinciales qui violent la loi
(art 14 et 15 du décret)
5. la tutelle de suspension
Elle a les mêmes caractéristiques que la tutelle d’annulation
C’est un obstacle temporaire à l’exécution de l’acte qui a disparu dans le décret du 1/4/99
car elle était inutile et ne correspondait pas à un allègement en vogue de la tutelle
6. la tutelle de substitution d’action
Une autorité de tutelle doit pouvoir réagir contre l’inertie de l’autorité décentralisée
a) mesures d’office
L’autorité supérieure prend une décision à la place d’une autorité décentralisée qui reste en
défaut d’accomplir une obligation que lui impose la loi.
C’est une tutelle spéciale a posteriori et visant le respect du droit
Cette tutelle ne sera possible qu’en cas de refus d’une autorité décentralisée de remplir
certaines obligations expressément prévues par la loi et après mise en demeure d’agir
Exemple :art 22,23 et 24 du décret wallon du 20/7/89
Art 22 :dans tous les cas où le conseil communal refuse de porter au budget des dépenses
obligatoires, la députation permanente peut les y inscrire d’office
Art 23 :quand le conseil communal ne porte pas au budget des recettes suffisantes pour payer
une dette de la commune, la députation permanente ordonne la perception d’un impôt
supplémentaire pour remplir ces obligations juridiques
28
Le décret de 99 a modifié le système et semble avoir fait de la mesure d’office un accessoire
de la tutelle d’approbation
Art 17 §3 al2 :pour les actes visés à l’art 16 §1er 1° et §2 1°,les autorités de tutelle peuvent
inscrire des prévisions de recettes et des postes de dépenses ;elles peuvent les diminuer, les
augmenter ou les supprimer et rectifier les erreurs matérielles . Il s’agirait d’une tutelle
facultative.
b) L’envoi d’un commissaire spécial
Il est chargé par l’autorité de tutelle de remplir les obligations que l’autorité décentralisée
reste en défaut d’accomplir(art 9 du décret de 99)
C’est une tutelle spéciale, facultative, a posteriori et qui n’assure que la légalité
La mise en œuvre de ce procédé réclame un avertissement motivé et un délai déterminé et
raisonnable(art 10)
Selon l’art 11, les frais honoraires sont à charge des personnes défaillantes dans l’exercice de
leur fonction
Exemple :affaire des guichets de Schaerbeek
La commune avait réservé 6 guichets de son service population aux francophones et un seul
aux néerlandophones. Le CE annula cette décision
Le procureur général Ganshof van der Meersch fut désigné comme commissaire spécial par
AR pour faire prendre ou prendre les mesures nécessaires(pas besoin que cela soit prévu
explicitement pas la loi selon le CE)
1
TITRE III
LA FONCTION PUBLIQUE
I. Nature juridique du lien établi entre une administration et
ses agents
A. L’alternative statut ou contrat de travail
Vu l’absence de disposition écrite, on pourrait penser que l’administration choisit librement
entre le contrat et la nomination de type unilatéral attributive d’une situation statutaire
L’art 1er de la loi du 3/7/78 énonce que la loi relative au contrat de travail s’applique aux
travailleurs occupés par l’état,… qui ne sont pas régis par un statut.
Le législateur ouvre une alternative :les agents sont sous contrat lorsqu’ils ne sont pas
sous statut.
Le statut est le norme juridique, générale, impersonnelle, le plus souvent réglementaire. La
situation statutaire générale et abstraite est réglée à l’avance par une norme juridique ; elle
n’est attribuée à une personne déterminée que par une nomination qui un acte-condition
Rappelons que le service public reste dominé par les lois du service.
2
1. Les situations contractuelles ou statutaires :avantages et
inconvénients respectifs
a) Le contrat de travail
Le contrat de travail naît de la rencontre des volontés et ne peut être modifié unilatéralement
une fois conclu ce qui est générateur de sécurité et de stabilité(surtout avec la loi de 78 qui
garantit le travailleur contre certaines actions abusives :droits acquis)
De plus, le régime de sécurité sociale a été construit à partir du contrat de travail.
Les litiges relèvent des juridictions du travail.
b) La situation statutaire
Le statut est un règlement établi par l’autorité chargée de la gestion du service dans le respect
de la hiérarchie des sources formelles du droit administratif. L’autorité peut donc modifier
unilatéralement le statut ce qui permet de faire jouer la loi du changement.
L’agent d’une administration n’a donc pas de droit acquis(mais a quand même des droits)
La qualité dépend essentiellement du contenu :la plupart des statuts formels régissant la
situation des agents contiennent de multiples garanties à leur endroit.
La jurisprudence du CE ménage l’équilibre entre les nécessités de l’adaptation au changement
et la nécessaire stabilité des situations juridiques.
De plus, l’action des grands syndicats de fonctionnaires dans l’aménagement ou
l’établissement des statuts restreignent la liberté d’action de l’administration
Pour la sécurité sociale, les agents sous statut bénéficient d’extension bien qu’ils n’y soient
pas soumis directement.
Enfin, l’emploi sous statut se révèle bien souvent plus stable que sous contrat
Selon l’art 103 bis de l’AR du 22/12/00, la suppression d’un emploi n’est ni une cause de
cessation définitive des fonctions ni même un motif de mise en disponibilité, le fonctionnaire
n’est pas licencié mais réaffecté
2. choix d’un régime :le droit positif
-
AR du 2/10/37 portant le statut des agents de l’état
3
-
Art 145 à 148 de la NLC
-
Art 11 de la loi du 16/3/54 relative au contrôle de certains organismes d’intérêt public
-
Art 29 de la loi du 21/3/91 portant réforme de certaines entreprises publiques
économiques
-
Art 1er à 6 de la loi du 22/7/93 portant certaines mesures en matière de fonction
publique(selon l’article 3 le statut est le principe mais le contrat de travail est permis à
titre d’exception dans 4 hypothèses prévues à l’art 4)
La réforme institutionnelle a amené des prises de position du gouvernement et du législateur
en faveur de la situation statutaire. Le contrat de travail toujours légal a un caractère
nettement subsidiaire.
Art 87 LS du 8/8/80 énonce que les communautés et les régions fixent les règles relatives au
statut administratif et pécuniaire de leur personnel…(autonomie sauf pour les pensions)
Mais le législateur a voulu un minimum d’homogénéité :art 87 §4 énonce qu’un AR délibéré
en conseil des ministres désigne les principes généraux applicables au statut du personnel des
communautés et des régions.
Le 13/7/91, un protocole d’accord unanime entre autorité et syndicats représentatifs portant
sur la liste des principes généraux est publié au MB(moment de renversement des syndicats
qui passent de l’animosité à l’enthousiasme vis-à-vis du statut). En tête, on trouve que l’agent
est dans uns situation statutaire sauf dans certains cas.
Le 17/10 le conseil des ministres se prononce sur le texte de l’AR mais le 18/10 les chambres
sont dissoutes en vertu d’une déclaration de révision de la constitution. L’élaboration de l’AR
se poursuit quand même alors que c’est un document qui sort des affaires courantes. Il est
signé par le roi le 22/11
Des recours tendant à son annulation sont introduits. Le 31/5/94, le CE l’annule car le
gouvernement ne disposait plus de la plénitude de ses compétences. Le gouvernement fédéral
a refait le 26/09/94 l’AR fixant les principes généraux et a décidé qu’il entrerait en vigueur le
7/3/92
Cet AR a déterminé la liste jusqu’au 9/1/01 date à laquelle l’AR du 22/12/00 est entré en
vigueur
L’option en faveur du statut apparaît dans l’art 1er§2 :l’agent est dans une situation statutaire
L’art 2 prévoit le recours subsidiaire au contrat si
-
des besoins exceptionnels se font sentir
4
-
il faut remplacer
-
il faut accomplir des tâches auxiliaires et spécifiques
-
les tâches nécessitent des connaissances particulières
3. absence de toute disposition législative ou réglementaire
relative à la nature juridique du lien établi entre
l’administration et ses agents
L’autorité de recrutement a le choix.
La situation statutaire est néanmoins la règle.
L’arrêt Solon du 13/7/89 dispose que le personnel d’un service public se trouve en règle
générale placé dans une situation de droit public et dès lors à défaut d’un statut du personnel
qui lui est propre réputé soumis aux principes généraux qui sont à la base de la situation
juridique du personnel en service public
Un service public peut occupé du personnel sous contrat de travail régi par la loi de 78 mais
cette situation particulière doit être constatée de manière non-équivoque dans un arrangement
contractuel.
Les principes sont :
-
le respect de l’égalité de traitement en matière de promotion pour tous les agents du
service public ce qui implique
o
un appel à tous les candidats susceptibles d’être promus
o
un examen d’office des dossier de tous les agents qui satisfont aux conditions
d’une promotion
-
le respect des droits de la défense en matière disciplinaire
4. statut complet
Certaines dispositions disposent que les agents sous statut mais renvoient à un AR ultérieur
pour son élaboration
5
5. compatibilité des situations contractuelles et statutaires :
conditions
Le statut est-il imposé à titre exclusif ?
L’auteur du texte peut l’avoir imposé comme dans la loi du 21/3/91 sur entreprises publiques
économiques et dans l’AR du 22/12/00
Quand le texte laisse le choix, il faut respecter les conditions
Mais quand le texte ne dit rien pour les agents sous contrat comme dans la loi du 16/3/54(art
11) ou dans la NLC pour laquelle il a été décidé que les communes pouvaient engager du
personnel par contrat de travail(mais statuts pour les emplois permanents). Les contrats
doivent être exceptionnels et constatés dans un engagement contractuel
B. les principaux éléments d’un statut
On constate le grand nombre et la variété des statuts.
L’autorité qui a le pouvoir de nommer, dispose du pouvoir de fixer un statut.
L’AR du 2/10/37 fixant les statuts des agents de l’état en est un exemple mais il n’a pas une
portée générale pour tous les agents et ne s’applique pas aux agents des services décentralisés.
L’AR du 22/12/00 ne recouvre pas tous les services publics organiques(communes,…)
1. les conditions de recrutement
L’art 15 de l’AR du 2/10/37 précise les conditions :
-
conditions d’admissibilité
-
réussite du concours
-
accomplissement d’un stage
L’art 16 précise les conditions d’admissibilité :
6
-
être belge lorsque les fonctions à exercer comportent une participation directe ou
indirecte à l’exercice de la puissance publique et aux fonctions qui ont pour objet la
sauvegarde des intérêts généraux de l’état ou dans les autres cas être belge ou citoyen
de l’UE.
Dans sa version initiale, l’état exigeait la nationalité belge comme condition de
recrutement en conformité avec l’art 10 C° mais en opposition avec l’art 48.4 du traité de
Rome qui pose le principe de la libre circulation des travailleurs à l’intérieur de la CE.
Le § 4 prévoit que les dispositions ne sont pas applicables aux emplois publics mais la
CJCE dans des arrêts prononcés contre la Belgique les définit comme des emplois qui
comportent une participation directe ou indirecte à l’exercice de la puissance publique et
aux fonctions qui ont pour objet la sauvegarde des intérêts généraux de l’état ou des autres
collectivités publiques. Il faut aussi se poser la question de savoir si les emplois en cause
sont ou non caractéristiques des activités spécifiques de l’administration publique en tant
qu’elle est investie de l’exercice de la puissance publique et de la responsabilité pour la
sauvegarde des intérêts généraux de l’état
La commission considère que la dérogation de L’art 48 §4 vise les forces armées, les
forces de l’ordre, la magistrature, l’administration fiscale et la diplomatie.
-
…….
2. Les obligations fonctionnelles
Les art 7 à 14 du statut sont consacrés aux droits et devoirs des agents.
Les agents jouissent de la liberté d’expression à l’égard des faits dont ils ont connaissance
dans l’exercice de leurs fonctions mais l’art 10 al2 énonce une liste d’exceptions si importante
que le droit est très réduit
Les agents selon l’art 7 ont une obligation de loyauté et d’intégrité sous l’autorité des
supérieurs hiérarchiques
Lire les art 8, 9, 11,…
7
3. le régime disciplinaire
a) la nature de la répression disciplinaire
La discipline administrative a un caractère exclusivement fonctionnel
La sanction ne peut atteindre l’agent que dans l’exercice de sa fonction.
b) Répression pénale et disciplinaire
Un même fait peut fonder une action pénale et disciplinaire s’il constitue à la fois une
infraction pénale et un manquement disciplinaire. La corruption est une infraction(art 246 CP)
et un manquement à l’obligation de désintéressement(art 8 §2 al 2)
La répression disciplinaire est indépendante de la répression pénale :les actions se dissocient.
En droit pénal, le fait incriminé doit être préalablement défini par la loi(nullum crimen sine
lege = légalité des incriminations de l’art 12 C°) ce qui ne s’applique pas en matière
disciplinaire :l’autorité hiérarchique dispose d’un large pouvoir d’appréciation pour qualifier
un fait de manquement disciplinaire.
L’adage nulla poena sine lege de l’art 14 C° ne s’applique pas non plus :l’autorité applique la
peine qu’elle estime la plus appropriée.
Mais quand le statut(art 77 §1) comporte une énumération de peines, le pouvoir de déterminer
la peine applicable est limité par le texte.
La sanction pénale ne peut être prononcée que par un juge
La peine disciplinaire est prononcée par l’autorité administrative.
Lorsque les mêmes faits font l’objet de poursuites pénales et disciplinaires, l’autorité
administrative n’est pas tenue de surseoir à statuer jusqu’à ce que la juridiction répressive se
soit définitivement prononcée sauf dispositions contraires. Elle peut cependant être prudente
et attendre mais doit respecter les délais raisonnables.
8
L’autorité disciplinaire n’est tenue de respecter l’autorité de la chose jugée au pénal que
lorsque le juge se prononce sur l’existence des faits qui sont invoqués à l’appui de la poursuite
disciplinaire. La juridiction d’instruction apprécie si le dossier révèle des charges suffisantes.
Une décision de non lieur ne lie pas l’autorité administrative qui n’est pas tenue de considérer
comme définitivement non établis les faits dans lesquels la juridiction d’instruction a
seulement estimé n’avoir pas trouvé les charges suffisantes.
Si l’administration a sanctionné son agent avant le jugement pénal et que ce dernier a blanchi
l’agent, l’autorité disciplinaire doit retirer sa sanction
c) Mesure disciplinaire et mesure d’ordre intérieur
La mesure d’ordre intérieur est préalable à la sanction et vise à organiser ou modifier
l’organisation du service sans procéder de l’intention de punir
Elle n’exige pas le respect de la procédure disciplinaire ni des droits de la défense
d) Régime juridique de la répression disciplinaire
(1) La faute disciplinaire
La faute est le motif de la sanction.
Le fait reproché doit exister matériellement et être légalement qualifié de manquement
disciplinaire :ces 2 exigences sont contrôlées via un recours par le CE
C’est la légalité interne de la sanction !
(2) La peine disciplinaire
La plupart des statuts contiennent une échelle des peines
-
les peines mineures :rappel à l’ordre, blâme
-
les peines graves : retenue du traitement, déplacement, suspension
-
les peines les plus graves :rétrogradation et révocation
9
L’autorité doit choisir parmi les peines du statut(ex art 77 AR 2/10/37) la mieux adaptée selon
elle. Sans statut, elle est libre !
(3) rapport de proportionnalité entre faute et sanction
L’autorité doit respecter un rapport de proportionnalité raisonnable entre la faute et la peine
Le CE a longtemps refusé car il s’agissait selon lui d’un contrôle d’opportunité et il se limitait
à vérifier que la sanction était bien présente dans l’échelle des peines
En 1974, il a admit que s’il n ‘appartient pas au CE de se substituer à l’autorité compétente
pour fixer la peine à infliger à un agent pour des faits établis et non encore sanctionnés, il lui
incombe de vérifier si ces faits sont susceptibles de donner lieu à une peine disciplinaire et si
la peine infligée n’est pas disproportionnée à ces faits.
(4) La procédure disciplinaire
Il s’agit des conditions de légalité externe.
-
respect des droits de la défense(accès à l’information, à la sanction pressentie, délai , .)
-
comme tout acte administratif unilatéral de portée individuelle, la sanction
disciplinaire doit être motivée en application de la loi du 29/7/91
-
art 6 CEDH :
La commission et la cour de cassation pensent qu’il ne doit pas être appliqué à la procédure
disciplinaire dans la fonction publique.
10
Le CE ayant à connaître du licenciement d’une nettoyeuse de piscine communale a déclaré
qu’il fallait distinguer les emplois publics selon qu’ils impliquent ou non de collaboration aux
activité d’autorité au sens propre. La requérante n’exerçait pas une profession qui est une
fonction publique ;il s’agit bien d’une contestation portant sur un droit civil au sens de la
convention et l’art 6.1 CEDH est d’application.
Le procureur générale Velu en 1987 fait des distinctions :
Les titulaires de fonctions publiques dans une situation contractuelle bénéficient des droits de
caractère civils au sens de l’art 6§1 CEDH. Les titulaires de fonction publique sous statuts
bénéficient de ces mêmes droits s’ils ne sont pas appelés à participer à l’exercice de la
puissance publique
La cour de Strasbourg dans un arrêt du 8/12/99 indique que l’application de l’art 6
dépend essentiellement de la fonction exercée.
Il faut adapter le critère fonctionnel fondé sur la nature des fonctions et des responsabilités
exercées par l’agent. Certains titulaires détiennent une partie de la souveraineté de l’étatÆ
lien spécial de confiance et de loyauté mais les autres poste non !
La cour décide que sont seuls soustraits à l’art 6 les litiges des agents publics dont l’emploi est
caractéristique des activités spécifiques de l’administration publique dans la mesure où celleci agit comme détentrice de la puissance publique chargée de la sauvegarde des intérêts
généraux de l’état ou des autres collectivités publiques.
Il faudra analyser au cas par cas
On ne dépossède pas l’administration mais la sanction qu’elle aura imposé dont pouvoir
faire l’objet d ‘un contrôle a posteriori par le juge.
1
(a)TITRE IV
LA RESPONSABILITE
EXTRACONTCATUELLE
DE L’ADMINSTRATION
I. La responsabilité de l’administration du fait de ses
agents :le « système » construit par les cours et tribunaux
A. Organes et préposés
Les pouvoirs publics sont des abstractions mais ils sont exercés par des personnes physiques.
Les titulaires de pouvoirs constitués ou institués se répartissent entre des autorités très
diversifiées :cet ensemble de personnes ne peut avoir une qualité identique
Au 19ème, uni à l’état par le lien d’un contrat, le fonctionnaire engageait la responsabilité de ce
dernier dans la mesure où l’état était assimilé au commettant de droit privé.
On a alors eut recours à une distinction procédant de la nature des actes même de l’état :
-
les préposés accomplissent les missions que l’état peut leur confier
conventionnellement
-
les organes ne font qu’exprimer la volonté de la personne collective, pas de
distinction avec l’état(assimilation entre les 2)
Cette distinction reposait sur la différence des activités de gestion et de souveraineté.
La cassation semble rattacher aux organes une parcelle de la puissance publique
Æ summa divisio
2
B. les conditions de l’engagement de la responsabilité des
pouvoirs publics du fait de leurs organes et préposés
La faute de l’organe engage directement la responsabilité des pouvoirs publics.
Celle du préposé l’engage indirectement.
1. Responsabilité directe du fait de l’organe
L’organe de la personne morale en est le représentant direct, l’incarnation. La faute de
l’organe est en fait la faute de l’autorité qu’il représente(responsabilité directe de l’art 1382)
Mais l’organe doit avoir agit en cette qualité dans le cadre de sa fonction pour engager le
responsabilité de l’état.(une personne physique peut commettre des manquements comme les
détournements sans rapport avec sa fonction administrative)
a) La faute de l’organe doit être purement fonctionnelle
La cour de cassation dans son arrêt de principe du 31/3/43 précise qu’il faut que le fait
reproché consiste dans l’exécution fautive ou doleuse d’un acte qu’en raison de ses fonctions
propres l’agent avait le pouvoir ou le devoir d’accomplir. Le critère est très réducteur car en
commettant une faute, l’agent sort forcément de sa mission.
Il y a 2 tempéraments :
-
l’arrêt du 29/5/47 de la cour de cassation a déclaré que l’agent n’engage la
responsabilité des pouvoirs publics que lorsqu’il doit être tenu comme agissant dans
3
les limites de ses attributions légales par tout homme raisonnable et prudent. Les
phénomènes subjectifs de croyance peuvent intervenir(pas seulement la réalité
objective)
-
les juridictions semblent admettre que les actes accomplis par les organes subalternes
relèvent de leurs fonctions
L’exigence du lien entre la faute de l’organe et l’exercice de la fonction conduit à exclure la
responsabilité de l’état lorsque l’organe commet des abus graves.(exemple :des gendarmes
qui passent à tabac un ressortissant étranger lors d’un contrôle d’identité, sortent de leur
mission par ces agissements délictueux et n’engagent pas la responsabilité de l’état)
La loi du 5/8/92 a apporté un correctif.
b) La faute simple de l’organe, commise dans l’exercice
de la fonction suffit à engager la responsabilité des
pouvoirs publics
La responsabilité est directe si le fait reproché équivaut à l’exercice défectueux des fonctions.
La faute simple entraîne la responsabilité soit par la théorie de l’organe soit par application de
l’art 1382.
On peut toutefois se poser la question s’il faut ou non appliquer le critère du bon père de
famille(pas nécessaire si violation d’une obligation de faire ou de ne pas faire)
2. responsabilité indirecte du fait du préposé
Il s’agit d’une responsabilité indirecte en application de l’art 1384 al3 CC.
Le commettant a le devoir de bien choisir et de surveiller diligemment ses préposés. La
doctrine et la jurisprudence enseignent que le manquement du préposé est de nature à engager
4
la responsabilité de l’administration non seulement lorsqu’il est commis dans l’exercice mais
encore à l’occasion de l’exercice des fonctions.
Les solutions seront différentes des organes et cela dans des situations identiques(exemple du
militaire qui cause un accident avec le voiture de service qu’il avait prise pour se promener :il
n’engagera pas la responsabilité des pouvoirs publics mais un facteur dans le même cas oui)
3. observations critiques
Les cours et tribunaux restent fidèle à cette théorie bien qu’elle soit critiquée
a) la dissociation problématique des organes et préposés
La qualification préalable de l’agent comme organe ou préposé est loin d’être toujours aisée et
sûre.
La question de l’utilité de cette summa divisio se pose d’autant plus que la cour de cassation a
reconnu la faute de service, c’est-à-dire que les pouvoirs publics peuvent être responsables du
fait d’un organe inconnu.
b) L’incompétence de principe des juridictions
répressives à l’égard de la sanction civile dirigée contre
les personnes morales de droit public en réparation du
dommage causé par la faute de leur organes
les exceptions
(1) Le principe de l’irresponsabilité pénale des personnes
morales de droit public
Le manquement reproché à telle autorité publique par la victime d’un dommage est souvent
constitutif d’infraction pénale
5
Exemple :un bourgmestre et un échevin étaient poursuivis pour homicide involontaire parce
qu’un pont s’était écroulé et avait causé la mort d’un passant.
Avant la loi du 4/5/99(les personnes morales de droit public échappe toujours à son champ
d ‘application), il était exclu qu’une victime d’un dommage causé par un agent puisse se
porter partie civil devant le juge pénal en vue de faire condamner l’administration à réparer ce
dommage(une personne morale ne pouvait commettre d’infraction)
(2) Remise en cause de l’irresponsabilité pénale des
personnes morales- projets et propositions de lois
(3) Les perspectives ouvertes par la loi du 4/5/99
instaurant le responsabilité pénale des personnes morales
L’art 5 du CP appliquant cette loi précise que ne peuvent être considérées comme des
personnes morales pénalement responsables :l’état fédéral, les communautés, les provinces,
les régions, l’agglomération bruxelloise, les communes, les organes territoriaux intracommunaux, le COCOF, COCON, COCOM et les CPAS mais la liste de ces exceptions
n’épuise pas la catégorie des personnes morales publiques( loi du 16/3/54 et du 21/3/91)
c) Le dommage causé par un agent inconnu – le recours
à la notion de faute de service
L’arrêt de la cassation du 19/12/91 admet que l’état peut être rendu responsable du dommage
résultant de la faute commise par un juge ou un officier du MP. Selon elle, la responsabilité
des pouvoirs publics du fait de leurs organes et préposés doit être dissocié de celui de la
responsabilité qui peut incomber personnellement à ceux-ci
La victime d’un dommage imputable à un agent public inconnu avait-elle droit à une
réparation ? Il y avait une présomption déclarant le supérieur hiérarchique responsable du
dommage. En 91, la cassation a ouvert la voie à la reconnaissance de la responsabilité des
pouvoirs publics pour faute de service
6
Un mauvais fonctionnement du service peut donc engager sa responsabilité. Une victime a
plus facile d’obtenir réparation d’un dommage dont l’auteur est inconnu que de celui qui est
reproché à un agent déterminé
La responsabilité de l’état n’est en effet pas nécessairement exclue par le fait que celle de son
organe ne peut quant à elle être engagée à la suite de l’acte dommageable que celui-ci a
commis soit que l’organe ne soit pas identifié soit …
C. Les conditions de l’engagement de la responsabilité des
pouvoirs publics du fait des fonctionnaires de police et du
personnel militaire(=organes)
La loi du 5/8/92 sur la fonction de police modifié par la loi du 7/12/98 organisant un service
de police intégré remédie à l’impossibilité de se porter partie civile pour obtenir la réparation
du dommage(il fallait intenter un procès distinct devant le juge civil) :art 47 organise un
système plus favorable à la victime. Les organes peuvent engager la responsabilité de l’état ou
de la commune par leur fait dommageable comme s’ils étaient des préposés.
La faute du fonctionnaire est de nature à engager la responsabilité de l’autorité dès qu’elle est
en relation avec le service. La victime peut se porter partie civile devant la juridiction
répressive contre l’autorité dont dépend le fonctionnaire de police
Il y a un statut analogue dans l’art 91 de la loi du 20/5/94 relative au personnel militaire
D. Le régime de la prescription de l’action en responsabilité
dirigée contre l’état et les régions-l’arrêt prononcé par la CA le
15/5/96 et la loi du 10/6/98 modifiant certaines dispositions en
matière de prescription
7
1. les faits et les jugements de fond
2. les questions préjudicielles
3. la réponse de la CA
4. l’arrêt du 15/5/96
5. la loi du 10/6/98
La CA par un arrêt du 21/3/95 avait jugé que la prescription de l’action d’une durée
inférieure(5 ou 10 ans au lieu des 30 ans pour un dommage causé par un particulier) pour les
pouvoirs publics violait les articles 10 et 11 de la C°.
L’art 5 de la loi du 10/6/98 a introduit dans le CC, l’art 2262 bis :
-
Les actions personnelles : 10 ans
-
Les actions fondées sur la responsabilité extra-contractuelle :5 ans à partir du jour où
la victime a eu connaissance du dommage ou de son aggravation et de l’identité de la
personne responsable. Elles se prescrivent par 20 ans à partir du jour qui suit le
dommage dans les autres cas.
II. Les conditions de l’engagement de la responsabilité
civile personnelle des agents de l’administration
A. La possibilité du cumul de la responsabilité civile de
l’administration et de la responsabilité de ses agents
La responsabilité personnelle des agents à l’égard des tiers peut exister seule ou se cumuler
avec la responsabilité de la puissance publique(exercice de l’agent dans l’exercice de ses
fonctions sur base de l’art 1382 CC sauf dans les cas de dérogations comme la police, les
échevins,…)
Si la faute est étrangère à la fonction :agent seul
8
Si la faute est en relation avec la fonction :cumul possible
La faute du préposé et des pouvoirs publics peuvent se cumuler vu que la personne morale
répond alors du fait d’autrui(la personnalité de l’agent ne disparaît pas dans l’administration)
Il est plus compliqué de comprendre le cumul quand la faute est commise par un organe car la
personnalité juridique de l’agent est absorbé par l’administration vu qu’ils ne forment qu’une
seule personne. La théorie de l’absorption est rejetée par les cours et tribunaux :la personne
physique ne fait pas corps avec l’administration
B. La responsabilité civile personnelle de l’agent vis-à-vis des
tiers
Notre droit ne consacre aucune immunité aux agents
1. faute légère, faute lourde ou dol ?
Selon l’arrêt de la CA du 5/11/20, la responsabilité des pouvoirs publics est basée sur l’article
1382 :il faut une faute simple.
La doctrine a tenté de tempérer :limiter la responsabilité personnelle à la faute lourde,
invoquer que les agents suivent des instructions ,… Ces arguments n’ont pas été retenu dans
le régime de droit commun mais dans les dérogations(police, échevins,…)
2. le droit commun
Il est donné par l’arrêt du 14/4/21 de la CA :les fonctionnaires sont responsables selon le droit
commun :la faute doit s’apprécier in concreto, il s’agira de l’acte qu’un agent normalement
attentif, diligent et prudent placé dans les mêmes circonstances n’aurait pas commis ;
3. la responsabilité personnelle des agents sous contrats
9
L’article 18 de la loi du 3/7/78 prescrit qu’en cas de dommages causés par le travailleur à
l’employeur ou à des tiers dans l’exécution de son contrat, le travailleur ne répond que de son
dol ou e sa faute lourde. Il ne répond de sa faute légère que si celle-ci présente dans son chef
un caractère habituel plutôt qu’accidentel Æ c’est une limitation de la responsabilité
personnelle du travailleur par dérogation au régime de l’art 1382
La faute légère accidentelle entraîne la responsabilité de l’administration(disjonction)
La CA a estimé que cette disposition n’était pas discriminatoire vis-à-vis de la victime d’une
faute légère et non habituelle en ce qu’elle est traité différemment selon que le fait fautif ait
été commis par un travailleur qui bénéficie de l’exonération totale de sa responsabilité ou par
un organe de l’autorité non lié par un contrat de travail
4. la responsabilité personnelle des fonctionnaires de police
et des militaires
a) exigence d’une faute intentionnelle, lourde ou légère
habituelle
Les fonctionnaires de police visés à l’art 47 de la loi du 58/92 sont dans les mêmes conditions
que les agents contractuels
L’art 48 précise que les fonctionnaires de police …qui dans leurs fonctions causent un
dommage à l’état… ou à des tiers ne doivent le réparer que s’ils commettent une faute
intentionnelle, lourde ou légère habituelle
L’art 92 de la loi du 20/5/94 prévoit des conditions analogues pour les militaires
b) la possibilité de l’appel en garantie de l’état ou de la
commune
Le policier peut appeler l’état à la cause quand il fait l’objet d’une action en dommages et
intérêts. L’état peut aussi intervenir volontairement.(art 50 de la loi du 5/8/92)
L’art 94 de la loi du 20/5/94 organise le système pour les militaires
10
c) la prise en charge des frais de justice et d’assistance en
justice par l’état ou la commune
-
art 51 (prise en charge des frais pour la faute légère accidentelle)
-
suivi de l’art 197 de la loi du 7/12/98(le fonctionnaire doit-il supporter une partie ou la
totalité des frais
-
art 52(assistance d’un avocat à charge de l’état) et 198 de la loi de 98 précisent le
système
5. les garanties spéciales accordées aux bourgmestres,
échevins et membres de la députation permanente
On a voulu freiner la présomption de responsabilité du supérieur hiérarchique quand on ne
connaît pas l’auteur de la faute.
La loi du 4/5/99 relative à la responsabilité civile et pénale des bourgmestres et échevins et
membres de la députation permanente a institué un régime spécial de garanties au bénéfice de
ces mandataires publics
Le bourgmestre ou l’échevin qui fait l’objet d’une action en dommage et intérêt devant une
juridiction civile ou répressive peut appeler à la cause l’état ou la commune qui peut
intervenir volontairement(art 271 bis NLC// art 106 bis loi provinciale)
La commune est civilement responsable des amendes …. Dans l’exercice normal de leurs
fonctions sauf récidive(art 271 ter NLC// art 106 ter loi provinciale)
L’action récursoire de la commune est limitée au dol, à la faute lourde ou légère habituelle
La commune est tenue de contracter une assurance visant à couvrir la responsabilité civile des
échevins,…(art 329 bis NLC// art 144 loi provinciale) :AR du 4/5/99 en porte exécution
11
C. la responsabilité civile personnelle des agents vis-à-vis de
l’administration
1. le régime général
Notre droit ne consacre aucune immunité au bénéfice de l’administration ou de ses agents :
ces derniers doivent donc réparation du dommage qu’ils causent.
Beaucoup d’auteurs constatent qu’en pratique, les pouvoirs publics ne réclament la réparation
que des fautes particulièrement graves de leurs agents
Le dommage peut être causé directement et exclusivement à l’administration(cumul possible)
a) l’administration et l’agent on été condamnés in
solidum à réparer un dommage causé à des tiers
La victime demande souvent la totalité de la réparation à l’administration car elle est solvable,
cette dernière a alors une action récursoire contre son agent
b) l’administration a été condamnée seule à réparer le
dommage causé à des tiers
Le fait dommageable présente avec le service le lien requis pour entraîner la responsabilité
directe ou indirecte de l’administration. De plus la victime n’a demandé réparation qu’à
l’administration
Les pouvoirs publics peuvent se retourner contre l’agent sur base de l’art 1382
c) le dommage a été causé par l’agent à l’administration
elle-même
La responsabilité de l’agent pourrait être engagée selon le droit commun
2. le régime applicable aux agents sous contrats
12
Il faut se reporter à l’art 18 de la loi du 3/7/78 qui dispose que l’agent contractuelle n’est pas
responsable de sa faute légère accidentelle
3. le régime applicable aux fonctionnaires de police et aux
militaires
a) exigence d’une faute intentionnelle, lourde ou légère
habituelle
Il faut se reporter à l’art 48 de la loi du 5/8/92 :ils ne sont pas responsables de leur faute légère
accidentelle. En outre, le roi peut exonérer de la réparation(art 48 §3)
On retrouve un régime analogue dans l’art 92 de la loi du 20/5/94 pour les militaires
b) l’offre préalable de transaction
L’art 49 §1 de la loi du 5/8/92 précise que l’action contre un fonctionnaire par l’état n’est
recevable que si elle est précédée par une offre de transaction faite au demandeur.
L’art 49§2 dispose que les dommage set intérêts de la transaction peuvent être imputés sur la
rémunération de l’agent
Régime analogue dans l’art 93 de la loi du 20/5/94 pour les militaires
D. un régime discriminatoire ?
La CA a rendu un arrêt le 18/12/96 sur ce sujet
Certains fonctionnaires comme les policiers et les militaires sont exonérés de leur
responsabilité en cas de faute légère occasionnelles
Il y a donc une différence de traitement entre le personnel statutaire et les travailleurs
contractuels puisque seuls les premiers sont exposés au risque d’une action récursoire
13
Les articles 10 et 11 sont violés parce que les relations de travail sont similaires et non les
responsabilités
Seuls les agents statutaires doivent répondrent de leur faute légère
Le législateur doit donc aménager le système ! Comment ?
1
(a)TITRE V
LA LOI DU 24/12/93 SUR LES
MARCHES PUBLICS ET CERTAINS
MARCHES DE TRAVAUX,DE
FOURNITURES ET DE SERVICES ET
LES REGLEMENTS D’EXECUTION
Le contrat même quand l’administration en fait partie, reste un contrat régi par le code civil :
les articles relatifs aux obligations (articles 1101) et suivants ainsi que ceux sur la vente
(articles 1532 et suivants) ou à la location(article 1708 et suivants)
Mais des dispositions particulières viennent ajouter des exigences diverses :c’est le droit des
marchés publics.
I. Considérations générales sur la notion de marché public
A. Raisons d’être de la législation sur les marchés publics
Il fallait passer les commandes dans les meilleures conditions économiques sans pour autant
rompre le principe de l’égalité devant la loi. Pour relever ce défi, la voie la plus sûre parut
celle de l’appel à la concurrence. L’administration n’avait donc pas le choix de son
cocontractant sur dans des circonstances exceptionnelles. Pensée au niveau nationale, le traité
de Rome a élargi les perspectives au niveau communautaire(interdiction des discriminations
fondées sur la nationalité, éliminations des restrictions quantitatives entre les membres,
suppression des restrictions à la libre prestation des services dans la communauté,..)
B. Evolution historique
2
-
la loi sur la comptabilité du 15/5/1846 affirmait le principe de l’adjudication et
permettait le recours au gré à gré dans quelques hypothèses(régime très rudimentaire
pendant 120 ans)
-
la loi du 4/3/63 repense l’ensemble de la question mais la plupart des services
décentralisés échappe à la législation spéciale et ont recours aux marchés de gré à gré
-
la loi du 14/7/76 voulait assurer la mise en œuvre des directives européennes
-
la loi du 24/12/93 est issue des avis du CE et des nouvelles directives
II. La loi du 24/12/93 relative aux marchés publics et à
certains marchés de travaux, de fourniture et de services
A. Modifications apportées au droit antérieur-plan et
présentation de la réglementation
-
Catégories des marchés visés :travaux et fourniture définis selon leurs aspects
fonctionnels
-
Régime particulier des marchés de travaux, de fournitures et de services relevant
des secteurs de l’eau, de l’énergie, des transports et des télécommunications
La procédure négociée devient la procédure ordinaire. La législation touche les entreprises du
secteur privé bénéficiant de droits spéciaux octroyés par l’autorité(livre II indépendant)
Les entreprises publiques qui n’ont pas trait à leurs tâches de service public sont soumis aux
même règles que leurs concurrents privés
B. Plan général de la législation et de la réglementation
1ère partie :
Le livre premier est relatif aux marchés publics(tous)
Le titre 1e détermine les principes généraux
Le titre II traite des marchés publics de travaux, de fournitures et de services passés au
nom de pouvoirs adjudicateurs(art 4) sauf en matière d’eau, d’énergie, de transport ,…
3
Le titre III traite des concessions de travaux publics et de marchés publics de travaux, de
fournitures et de services passés au nom de concessionnaire de travaux publics
2ème partie :
Le titre IV traite des marchés publics de travaux, de fournitures et de services des
secteurs de l’eau, de l’énergie, des transports et des télécommunications
3ème partie :
Le livre II traite de la mise en concurrence dans la CE de certains marchés de travaux, de
fournitures et de services des secteurs de l’eau, de l’énergie, des transports et des
télécommunications
Le titre 1er est applicable aux marchés de travaux, de fournitures et de services et au
concours de projet dans les secteurs de l’eau, de l’énergie, des transports et des
télécommunications passés au nom de personnes de droit privé bénéficiant de droits
spéciaux ou exclusifs(montant à prendre en compte
Le titre II est applicable aux pouvoirs adjudicateurs en grande partie(article 48 définit)
C. Présentation générale de la loi
La méthode imposée par les directives européennes fait appel à des définitions-descriptions
variant selon les secteurs
La loi est faite de juxtaposition de normes dont la portée est sectorielle
Deux paramètres déterminent le régime applicable à un marché :
- la personne qui passe le marché :pouvoirs adjudicateurs, entreprise publique, entités
adjudicatrices(personnes de droit privé bénéficiant de droits spéciaux)
- les secteurs concernés :traditionnels et spéciaux(eau, énergie,…)
La 1ère partie relative aux marchés publics et aux concessions reprend la loi du 14/7/76
La 2ème partie est relative aux marchés publics dans les secteurs de l’eau, de l’énergie,..
(dispositions traditionnelles sauf application de la directive 90/531 et de la procédure
négociée)
La 3ème partie concernent certains marchés(plus publics) dont on doit assurer l’ouverture à la
concurrence européenne. Son champ d’application s’étend à des entreprises privées
bénéficiant de droits spéciaux ou exclusifs, dénommées entités adjudicatrices, des entreprises
publiques et des pouvoirs adjudicateurs. Seuls les marchés de travaux, de fournitures et de
services ne dépassant pas certains seuils sont visés(articles 48 et 59)
4
Les entreprises publiques y seront soumises aussi pour leurs activités qui n’ont plus trait à leur
tâche de service public
Pour agir en toute légalité , les autorités administratives doivent multiplier les précautions et
notamment respecter les lois, décrets,.. visant à promouvoir la transparence administrative
Elles doivent respecter la loi du 29/7/91 sur la motivation formelle des actes administratifs
Pour appliquer la loi, il faut se poser 3 questions :
1) Quels sont les organismes visés ? Quelles personnes ? Entreprises privées, publique,
subventionnées ?
Æ article 4
2) Quels sont les marchés visés ? De travaux, de fournitures, de services(définition) ?
Æ article 5
3) Quelles sont les modalités de passation de ces dits-marchés ?
Æ articles 13 et suivants
Il y a de plus 3 AR distincts pour exécuter les 3 parties de la loi
Le secteur traditionnel est régi par l’AR du 8/1/96
Le secteur particulier par l’AR du 10/1/96
La troisième partie par l’AR du 18/6/96
III.Notions de concurrence et de forfait
A. La concurrence
L’appel à la concurrence imposé par l’art 1er de la loi du 24/12/93 implique que
l’administration s’efforce de mettre en lice plusieurs cocontractants potentiels avant de
déterminer l’attributaire du marché
B. Forfait
L’entrepreneur prend tous les risques à sa charge, tous les aléas de l’exécution de nature
économique ou sociale telle la grève, la perte d’une chose par cas fortuit(art 1788 CC)
Cette règle du forfait est valable même lorsque l’administration traite de gré à gré
5
L’article 7 §1er précise que le caractère forfaitaire ne fait pas obstacle à la révision des prix à
condition qu’elle soit prévue dans le cahier spécial des charges (= nom du contrat
d’entreprise décrivant les travaux)ou dans le contrat(« clause de révision »)
L’article 7 §2 prévoit que le marché puisse être passé sans fixation forfaitaire de prix :
-
pour les travaux complexes ou de technicité nouvelle(l’exécution commence avant
qu’on puisse déterminer les conditions et obligations)
-
en cas de circonstances extraordinaires et imprévisibles
Les marchés à bordereau de prix tempèrent la rigueur du forfait vu que seuls les prix unitaires
sont forfaitaires et que les risques de sous-estimation quantitative sont à charge de
l’administration
La théorie des sujétions imprévues est un tempérament automatique vu qu’elle permet la
réclamation de complément de prix(art 25 §1er 3° b du cahier général des charges qui est le
statut de l’exécution des marchés publics où l’on prévoit à l’avance ce qu’on fera en cas de
difficulté d’exécution)
C. règles de passation et mesures de publicité applicables à
tous les marchés publics
1. le choix de la procédure ouverte, restreinte ou négociée
Adjudication ? Appel d’offre ? Procédure négociée ?
Selon l’article 13 alinéa 1er , les personnes soumises aux titres II et III du livre 1er pourront
choisir entre la procédure d’adjudication ou d’appel d’offre. Elles ne pourront recourir à la
procédure négociée que dans les cas énumérés à l’article 17 §2 et 3
Le roi peut déterminer des conditions à ce choix entre les modes de passation.
Dans l’AR du 14/10/96 relatif au contrôle préalable et aux délégations de pouvoirs en son
article 2, le roi impose l’accord du conseil des ministres comme préalable au lancement
d’une procédure de passation des marchés dont l’estimation dépasse un montant variant selon
6
la nature du marché et le mode de passation. Le seuil d’intervention est plus bas quand le
mode de passation peut limiter la concurrence
D. la sélection qualitative(AR 8/1/96)
Les critères doivent permettre d’apprécier la capacité des candidats en vérifiant s’ils ne se
trouvent pas dans une situation d’exclusion
Articles 16 ; 42 ;68
1. la sélection qualitative dans la passation des marchés
publics relatifs aux secteurs traditionnels
Cette sélection s’effectue quelque soit la procédure retenue même en cas d’adjudication
publique ou d’appel d’offre général, elle s’effectue avant l’examen des offres
Articles 17 ;43 ;69 prévoient les cas d’exclusion
E. la renonciation à passer le marché
L’article 18 stipule que l’accomplissement d’une des 3 procédures n’implique pas
l’obligation d’attribuer le marché. Le pouvoir adjudicataire peut renoncer à passer le marché,
refaire la procédure et au besoin suivant un autre mode
Les directives européennes imposent de donner les motifs de telles décisions(art 26 ;52 et 81
de l’AR 8/1/96)
En cas de marché à lot, le pouvoir adjudicateur devra préciser dans le cahier spécial des
charges s’il se réserve le droit de n’attribuer que certains lots
Le sous-missionnaire écarté n’a droit à aucune indemnité mais remboursement des frais
d’études
7
F. application de la loi du 24/12/93 dans le temps
Le roi a été chargé de déterminé l’entrée en vigueur de la loi.
Le livre 1er et les articles 66 et 67, l’AR du 8/1/96, l’AR du 10/1/96, l’AR du 26/9/96 et l’AR
du 14/10/96 sont entrés en vigueur le 1er mai 1997
IV. les marchés publics dans les secteurs traditionnels
A. catégories de marchés visées par le législateur
L’article 5 définit les 3 types de marchés publics
Le marché public de travaux est le contrat à titre onéreux conclu avec un entrepreneur ayant
pour objet l’exécution de travaux relatifs à des activités de l’annexe 1 de la loi(bâtiment et
génie civil) ou d’un ouvrage(résultat d’un ensemble de travaux de bâtiment ou de génie civil
destiné à remplir par lui-même une fonction économique ou technique)
Le marché public de fournitures est un contrat à titre onéreux conclu avec un fournisseur
Le marché public de services est un contrat à titre onéreux conclu avec un prestataire de
services et ayant pour objet des services visés à l’annexe 2 de la loi(services d’entretient, de
réparation, de transport, de télécommunication, de services financiers, juridiques, récréatifs,
culturels et sportifs,…
Le concours de projet est défini à l’article 20
Le marché de promotion selon l’article 9 in fine es le marché public de fournitures ou de
travaux portant à la fois sur le financement et l’exécution (ex du contrat clé sur porte)
8
L’article 9 prévoit que les marchés de travaux ou de fournitures peuvent être passés sous la
forme d’une promotion dans les conditions déterminées par le roi(articles 21,22 et 48 de l’AR
8/1/96)
La concession de travaux publics est définie à l’article 24
B. catégories de personnes visées par le législateur
1. les personnes morales de droit public
L’article 4§1 énumère l’état, les communautés, les régions, les provinces, les communes et les
associations formées par l’une ou plusieurs de celles-ci(inter-communales)
L’article 4§2 reprend les organismes énumérés dans la loi du 16/3/54.
2. les personnes morales dont les pouvoirs publics
détiennent la maîtrise
L’article 4 §2 8° évoquent les personnes morales dans la mouvance des pouvoirs publics sans
être comprise dans une des catégories précédentes(éviter les détournements de législation)
Le roi a donc du établir une liste non limitative des personnes qui à la date de la décision de
lancer un marché connaissait dans leurs structures une prépondérance des pouvoirs
publics(déjouer l’évasion administrative)
Elles ont été crées pour satisfaire les besoins d’intérêt général ayant un caractère autre
qu’industriel ou commercial, et sont dotées de la personnalité juridique et dont l’activité est
financée(en majorité :plus de la ½) par les autorités du §1 et 2 1° à 8° ou la gestion est
soumise au contrôle de ces autorités ou plus de la ½ des membres sont désignés par elles
Les critères énoncés sont cumulatifs
3. les institutions universitaires de droit privé
L’article 4 §2 9° ne traite des institutions universitaires que pour les marchés qui sont
subventionnés par les pouvoirs publics(>< loi de 76 visait les subventions des universités)
9
Les marchés financés par le patrimoine des universités libres y échappent
4. les personnes de droit privé dont les marchés sont
subsidiés par les pouvoirs publics
Le roi peut selon l’article 4 §4 rendre les dispositions de la loi ou certaines d’entre elles
applicables aux marchés de travaux, de fournitures, de services subventionnés par des
personnes morales visés à l’article 4 §1 et 2 et passés par des personnes de droit privé
L’AR du 8/1/96 fixe les conditions dans ses articles 1er§2 et 53§2.
Les marchés de travaux des personnes de droit privé dont le montant est supérieur à 5 millions
D ’€ et qui sont subventionnés directement à plus de 50% par les pouvoirs adjudicateurs visés
à l’article 4§1 et §2 1° à 8° et 10° sont soumis à cette législation
Ces travaux doivent toutefois concernés des activités visées à la classe 50, groupe 502 de la
nomenclature de l’annexe 1 de la loi ou porter sur des travaux de bâtiment relatifs aux
hôpitaux, aux équipements scolaires, universitaires ou à usage administratif
Il en est de même pour les marché de services visés à l’annexe 2 lorsque leur montant est égal
ou supérieur à 8 millions de francs et lorsqu’ils sont subventionnés à 50% par les pouvoirs
adjudicateurs
C. modes de passation des marchés publics et règles de
publicité applicables aux marchés de travaux, de fournitures
et de services en général
Les marchés publics sont selon l’article 13 passés par adjudication ou appel d’offres . Ils ne
sont passés par procédure négociée que dans les cas de l’article 17
1. les modes de passation
Le maître de l’ouvrage a un choix entre les 2.
10
a) L’adjudication :art 15
L’administration y a recours quand elle sait exactement ce qu’elle veut. Lorsque l’autorité
compétente décide d’attribuer le marché, elle le fera au soumissionnaire qui a remis l’offre
régulière la plus basse sous peine d’une indemnité de 10% du montant(article 15) . C’est un
droit civil pour lutter contre l’attribution irrégulière du marché à des concurrents
L’offre la plus basse ne peut être prise en considération que si elle est régulière.
L’administration peut écarter l’offre anormalement basse ou élevée en ayant entendu son
auteur :elle ne peut plus déroger à cette règle par décision motivée(art 110§3 de l’AR du
8/1/96 et art 98§3 de l’AR du 10/1/96)
b) L’appel d’offres :art 16
Le marché doit être attribué à l’offre régulière la plus intéressante en tenant compte des
critères d’attribution mentionnés dans le cahier spécial des charges ou dans l’avis de marché
Les critères sont variables selon les marchés et ne sont plus définis par la loi
Le pouvoir adjudicateur peut prendre en considération des variantes libres présentées par les
soumissionnaires.
Il faut distinguer les critères d’attribution et les critères de sélection qualitative.
Les 1er apprécient la valeur intrinsèque de l’offre et les seconds apprécient la capacité des
candidats à exécuter tel marché en vérifiant s’ils ne se trouvent pas dans une situation
d’exclusion(faillite, non-respect des obligations sociales ou fiscale) et s’ils disposent bien
d’une capacité économique, financière et technique suffisante.
L’administration doit expliquer les motifs de son choix et un recours au CE est ouvert mais vu
le pouvoir discrétionnaire de l’administration le juge ne peut connaître que l’erreur manifeste
d’appréciation ou du détournement de pouvoir.
Les soumissionnaires non retenus peuvent recevoir la décision motivée(art 25 ;51 ;80 de
l’AR du 8/1/96 et art 111 de l’AR du 10/1/96)
11
c) La procédure négociée :art 17
Le §1er donne la définition. Le §2 traite de la procédure négociée sans publicité et le §3 traite
des cas où la procédure négociée ne peut être utilisée qu’en respectant les règles de publicité
2. La publicité des marchés
Il faut se reporter aux articles 10 et suivants de l’AR du 10/1/96L’article 14 al
1er :adjudication publique et appel d’offre général
L’article 14 al2 :adjudication restreinte et appel d’offre restreint
a) Les marchés public soumis à la publicité européenne
L’article 1er §1er, §2 et §3 de l’AR du 8/1/96 précise quels sont les marchés qui sont soumis à
la publicité européenne
Il s’agit d’un système de seuil(6,242 M €):les marchés vraiment importants passent par le
JOCE
Les mesures de publicité
-
mesure préalable d’information
-
avis indicatif comprenant les caractéristiques essentielles des marchés projetés :art 3
-
avis de marché ponctuel :art 4
-
avis de marché passé :art 8
-
procès-verbal :art 9
b) les marchés non soumis à la publicité européenne
Ils n’y sont pas soumis car ils n’atteignent pas un certain montant mentionné à l’article 1er §3
de l’AR du 8/1/96
Chaque marché à passer par adjudication publique ou appel d’offre général sera mis en
concurrence au moyen d’un avis de marché(article 12)
12
Les marchés par procédure restreinte et par procédure négociée avec publicité seront mis en
concurrence au moyen d’un avis de marché(article 14 §1er)
L’article 13 al 2 prévoit le remplacement de cet avis par un avis relatif à l’établissement par
le pouvoir adjudicateur d’une liste de candidats sélectionnés
1
(a)
TITRE VI
L’EXPROPRIATION POUR
CAUSE D’UTILITE
PUBLIQUE
I. L’expropriation dans l’état de droit :variation sur le
thème du conflit entre droit individuel et l’intérêt de la
collectivité
C’est une opération juridique faisant partie des moyens d’action usuels des autorités
administratives qui leur permet de disposer des biens nécessaires à la réalisation des objectifs
qu’elles ont choisis ou qui leur sont assignés.
La cause d’utilité publique ne peut pas sacrifier l’intérêt particulier à l’intérêt général :elle
suppose l’octroi d’une juste indemnité.
La grande question est QUI décide de ces expropriations ?Les compétences sont partagées ?
Le droit des expropriés est défendu par les cours et tribunaux(art 144 C°)
Seul le juge judiciaire et non l’administration a le pouvoir de déclarer l’expropriation sur
requête de l’administration moyennant une juste et préalable indemnité
Certains expropriés ont pris les devants et ont contesté les AR d’expropriation devant le CE.
La CA a du intervenir pour rétablir l’égalité.
A. Notion d’expropriation pour cause d’utilité publique
2
1. expropriation et restrictions à l’exercice du droit de
propriété
C’est une opération juridique visant à réaliser l’enlèvement forcé du droit de propriété.
L’expropriation réalise en principe le transfert forcé de la propriété d’un bien, celui-ci passe
d’un patrimoine à l’autre
De grands débats ont eu lieu devant la CA sur la question du transfert :est-il nécessaire ou la
privation du droit de propriété suffit-il ?
On peut se rapporter à un arrêt de la CA du 5/3/97 qui concerne un cas où le transfert de
propriété profite à un particulier plutôt qu’à une autorité publique. Dans le cadre du
redémarrage de certains sites désaffectés, on imposait aux propriétaires un certains nombres
d’aménagements. En cas de non exécution, il y aurait dessaisissement forcé et revente
éventuelle à des particuliers qui s’engagent à faire les travaux : »malgré cette constatation , la
CA n’a pas hésité à considérer que la disposition entreprise constituait une expropriation pour
cause d’utilité publique rejoignant ainsi la conception de la doctrine majoritaire qui ne
subordonne pas l’existence d’une expropriation au transfert de la propriété litigieuse en faveur
de l’autorité expropriante »
Le 29/2/00, le CE a interrogé la CA sur le point de savoir si l’occupation en location ne viole
pas les articles 10 et 11 de la C° en ce qu’elle ne donne pas lieu à l’indemnisation préalable
que l’article 16 impose pour priver quelqu’un de sa propriété.
La CA a répondu le 12/7/01.Les propriétaires des biens pris en location conservent leurs
droits(il n’y a pas de transfert de propriété), l’occupation est temporaire et une indemnité de
location leur est due :en conséquence la mesure ne peut être considérée comme
disproportionnée par rapport au but d’intérêt général.
L’expropriation se distingue de toutes les limitations si importantes soient-elles qui peuvent
affecter l’exercice de ce droit
Les limitations énoncées à l’article 544 ne sont pas de expropriations, il n’y a donc pas besoin
de recourir à toutes ces précautions ni d’indemniser le propriétaire du bien
Il faut noter que le législateur n’a opéré des expropriations que sur les immeubles
De telles restrictions qui peuvent constituer des servitudes légales d’utilité publique,
échappent aux conditions de l’expropriation telles que fixées par la C°, les lois et les
3
règlements. Cette distinction est importantes dans les plans d’aménagements qui sont des
instruments juridiques limitant en fait le droit de propriété.
Pendant longtemps, la différence était bien tranchée entre l’expropriation et les servitudes
d’utilité publique. Pour les secondes, il était tout à fait légal de ne pas leur accorder
d’indemnités. Aujourd’hui il faut nuancer
La question est de savoir si on peut réclamer même si ces mesures font baisser la valeur futur
du terrain ? Le législateur a prévu des indemnités dans certaines circonstances
Æ
2. la protection de la propriété fondée sur l’article 1er du
protocole du 20/3/52 additionnel à la CEDH
Cet article prévoit que toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul
ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions
prévues par la loi et les principes généraux du droit international(>< art 16 C°, il ne parle pas
d’indemnisation)
La Cour de Strasbourg s’est montrée vigoureuse vis-à-vis des pouvoirs publics qui jouaient
sur l’ambiguïté de cette disposition
Dans un arrêt du 23/9/82, en cause Sporrong et Lonnroth qui étaient sous la menace d’un
permis d’expropriation mais qui traîne pendant une vingtaine d’année en attendant ils
n’avaient pas le droit de construire. Leur propriété situées au centre de Stockholm étaient
donc stérilisées. Les parties avaient supporté une chargé spéciale et exorbitante que seule
aurait pu rendre légitime la possibilité de réclamer l’abrègement des délais ou celle de
demander réparation. Si les limites à la propriétés sont drastiques et exagérément longues, il y
a atteinte à la propriété qui doit engendrer des indemnités
Par l’arrêt du 24/6/93, Papamichalopoulos, la cour a décidé qu’une occupation des terrains
empêchant les propriétaires d’user de leurs biens, de les vendre, de les léguer, de les donner
ou de les hypothéquer sans être une expropriation formelle constituait une ingérence
manifeste dans la jouissance du droit au respect des biens et une expropriation de fait.
3. La protection de la propriété privée par la C° belge
4
L’article 16 précise que :nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité
publique dans les cas et de la manière établis par la loi et moyennant une juste et préalable
indemnité.
Il y a donc des lois concernant l’expropriation
4. les lois sur l’expropriation
a) les lois déterminant les compétences et la procédure
-
la loi du 17/4/1835 sur l’expropriation pour cause d’utilité publique
-
la loi du 27/5/1870 portant simplification des formalités administratives en matière
d’expropriation pour cause d’utilité publique
-
la loi du 28/6/1930 sur l’expropriation des zones d’intérêt général ou provincial
-
la loi du 26/7/1962 relative aux expropriations pour cause d’utilité publique et aux
concessions en vue de la construction des autoroutes(procédure d’extrême urgence
devenue la procédure de droit commun)
C’est une matière réservée au législateur par et en vertu de la C° mais derrière il y a la
complication de la Belgique fédérale mais les lois du 19ème siècle n’ont pas été coordonnées
C’est ce qui ressort de l’article 1er de la loi de 1870 et l’article 1er de la loi de 1962 énonce que
lorsqu’il est constaté par le roi que la prise de possession immédiate d’un ou de plusieurs
immeubles est indispensable pour cause d’utilité publique, l’expropriation de ces immeubles
est poursuivie conformément au règles ci-après
Mais une chose est la compétence de poursuivre, autre chose est celle de décider ou
d’autoriser une expropriation !
L’AR d’expropriation reste privé de force obligatoire, il permet seulement d’assigner le
propriétaire devant le juge judiciaire. L’article 8 de la loi de 1870 énonce que l’expropriation
s’opère par autorité de justice !
b) les lois déterminants les cas d’expropriation
5
-
la loi du 25/6/56 remplacée par la loi du 22/7/70 sur le remembrement des biens
ruraux
-
la loi du 29/3/62 organique de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme
-
la loi du 30/12/70 sur l’expansion économique
-
la loi du 9/4/65 portant diverses mesures en faveur de l’expansion universitaire
B. la répartition du pouvoir de décider de l’expropriation dans
la Belgique fédérale
1. les dispositions des lois de réformes institutionnelles
L’article 79§1er de la LS du 8/8/80 énonce que les gouvernements des communautés et des
régions peuvent poursuivre les expropriations dans le respect des procédures judiciaires fixées
par les lois de 1835 et 1870
Cette disposition est applicable au gouvernement de la communauté germanophone(art 51 loi
31/12/83) et au gouvernement bruxellois(art 38 LS 12/1/89)
Pour savoir qui décide on se rapporte aux lois du 19ème et pour savoir qui poursuit ?
2. la position prise par la cour de Cassation dans l’arrêt du
20/2/86, commune de Sillyc/Hallet etcrts
La commune de Silly entendait exproprier des parcelles nécessaires à la réalisation de travaux
d’alignement(plan de rectification des limites des propriétés privées et publiques)
La décision avait été prise par le ministre de la région wallonne de l’aménagement du
territoire. Les plans d’alignement relevant de la compétence des régions(art 6§1er I 2°) mais
6
cette version supposait que la région wallonne tînt de l’article 79 le pouvoir d’autoriser la
commune à exproprier.
Le juge de paix déclara l’action non recevable à défaut d’observation des formalités légales
saisi en appel, le tribunal de Mons confirma le jugement :ils veulent un AR
La cour de Cassation refuse ce pourvoir au ministre :la région ne peut pas autoriser des
expropriations autres que celles relevant de son exécutif et notamment les communes
La cour n’a pas admit que le pouvoir d’autoriser la commune à exproprier se trouve dans les
compétences implicites de l’article 10
Le pouvoir de décider demeure une compétence fédérale :les communes doivent demander
l’autorisation au fédéral. Cela pose de nombreux inconvénients et il y a eu des réactions
législatives car cette décision entraînait une entrave à l’autonomie reconnue aux communautés
et aux régions dans ces matières
3. les décrets communautaires et régionaux relatifs à
l’expropriation
1) décret de la communauté germanophone le 9/11/87. Selon son art 1er, le gouvernement
est autorisé à procéder(et non plus poursuivre) pour cause d’utilité publique à
l’expropriation de biens immeubles dans les cas où il constate que cette acquisition est
nécessaire à l’extension de l’infrastructure ou à la politique menée dans les matières
culturelles et personnalisables (quand le gouvernement est compétent). Selon l’art 2,
le gouvernement peut autoriser les provinces, communes,… à procéder à des
expropriation(>< jurisprudence cour de Cassation
2) les décrets du 13/4/88 de la communauté flamande :le gouvernement peut autoriser
d’autres personnes morales qui ont la compétence de poursuivre des expropriations
3) le décret du 6/5/88 du conseil régional wallon
4) l’ordonnance du 22/2/90 de la région de Bruxelles-capitale
5) le décret du 9/11/90 de la communauté française
4. la jurisprudence de la CA
7
Le 9/6/88, la CA fut saisie par le juge de paix du canton de Zonhoven d’une question
préjudicielle relative à la violation les règles répartitrices de compétence par le décret flamand
La CA a rappelé que sauf le cas où une habilitation spéciale et expresse a été donnée par la loi
spéciale ou ordinaire de réformes institutionnelles, le décret ne peut régler les matières qui lui
ont été attribuées qu’à la condition de n’empiéter en aucune façon sur les compétences
réservées à la loi par la C° . L’article 10 ne s’applique pas à des compétences que la C°
réserve à la loi.
L’article 79 parut comporter une telle habilitation et qu’il résulte de l’économie de la loi que
le législateur décrétal est autorisé à habiliter les exécutifs à accorder à d’autres personnes
morales l’autorisation de procéder à des expropriations dans les matières régionales ou
communautaires
Le 26/10/88, la CA reprit le même raisonnement pour le décret du conseil régional wallon
La leçon des 2 arrêts précédents(2/2 et 31/5/89) est que c’est l’autorité compétente au fond
qui décide ou autorise l’expropriation.
Dans le cadre des matières qui relèvent de leurs compétences, les communautés et les régions
ont le pouvoir de décider les expropriations qui leur sont directement nécessaires mais elles
ont encore le pouvoir d’autoriser d’autres personnes morales à exproprier dans le cadre des
mêmes matières.
Mais l’arrêt de la CA du 16/12/93 brouille les pistes.
Le CE avait été saisi d’une requête en annulation à l’encontre d’une décision de la ville de
Beaumont d’exproprier les terrains nécessaires à l’aménagement d’une plaine de jeux. Le
gouvernement wallon l’autorisait. L’objectif paraissait s’inscrire dans les compétences de la
communauté française
La CA s’est prononcée sur la compatibilité du décret avec les règles répartitrices de
compétences. Elle a rappelé son interprétation de l’article 79 et a précisé que la décision par
laquelle un pouvoir central autorise une administration décentralisée à procéder à une
expropriation est un acte de tutelle(art 7 LS 8/8/80) ordinaire(Æ région) à moins qu’il ne
s’agisse d’une tutelle spécifique(Æ état ou communautés).
La CA semble par après être revenue à sa jurisprudence antérieures mais la question reste
posée !
8
C. le contrôle juridictionnel de l’utilité publique justificative de
l’expropriation
L’utilité publique est une condition certaine de la légalité interne de l’expropriation
Les circonstances de faits invoquées par l’autorité doivent toujours être vérifiées par le juge
La légalité interne des actes administratifs unilatéraux doit être vérifiée par le juge selon le CE
et la cour de Cassation
Le juge devra donc contrôler si les faits avancés sont constitutifs d’utilité publique et si le but
ne cache pas en fait un détournement de pouvoir.
D. La chose et son contraire :expropriation forcée et cession
amiable
Il n’y a d’expropriation qu’à défaut de convention entre les parties vu qu’elle consiste en
l’enlèvement forcé du droit de propriété(art 1er loi de 1835 et art 3 loi de 1962)
95% des immeubles que les pouvoirs publics jugent nécessaires à la réalisation des objectifs
publics sont acquis par cessions amiables
cela s’explique par le fait que l’administration peut les assigner en expropriation forcée dans
un procès au terme aléatoire, qu’en période de hautes conjonctures elle offre de bons prix, que
l’art 9 de la loi de 1870 supprime les frais(//art 79 §3 LS 8/8/80)
comparaison entre les 2 régimes :
L’expropriation
La cession amiable
Acte administratif unilatéral(conditions de
Contrat de vente(conditions du CC)
légalité interne et externe) :jugement
Effet extinctif des droits réels portant sur
Le bien entre dans le patrimoine de
l’immeuble (bien dans le patrimoine de
l’administration avec les charges réelles dont
l’administration :art 21 de la loi d e1835 et art il peut être grevé(crédit hypothécaire,…)
18 de la loi de 1962)
9
L’indemnité d’expropriation correspond à une Le paiement du prix de vente est une dette de
dette de valeur :l’exproprié doit retrouver la
somme ; l’exproprié a une créance de somme
valeur du bien quand on lui a enlevé sinon il
L’article 1895 s’applique(nominalisme
peut protester, il a droit à la réparation totale.
monétaire)
L’article 1895 ne s’applique pas
L’obligation d’appeler à la cause les tiers
Cette obligation n’est applicable qu’au
intéressés titulaires d’un droit réel ou
propriétaire exproprié et non en cas de cession
personnel sur l’immeuble(locataire,
amiable selon la cour de Cassation
antichrèse,…)
E. Rôles des comités d’acquisition
F. La procédure ordinaire d’expropriation pour cause d’utilité
publique
1. la phase administrative
Il faut organiser une enquête(art 1er de loi de 1870)
Les articles 2 et 3 précisent les conditions, formalités qui permettent, sous peine de nullité de
délivrer l’autorisation d’exproprier(AR ou non)
2. la phase judiciaire
a) le jugement déclaratif
L’AR est le plan indicatif des travaux(art 1er de la loi de 1835)
Les articles 2 à 5 de la loi de 1835 explicitent la procédure
10
L’appel de ce jugement est évoqué à l’article 6
Le jugement déclaratif favorable à l’administration expropriante opère le transfert de propriété
(le juge doit avoir constaté le respect de toutes les formalités prévues aux articles précédents)
sur le plan du droit(vu l’indemnité prévue à l’article 16 C°, le propriétaire conserve le droit de
rétention et la possession du bien jusqu’au paiement)
b) le jugement fixant l’indemnité
Quand les formes prévues par le loi ont été respectées, le juge devra organiser l’expertise
nécessaire à l’évaluation de l’indemnité
L’article 19 précise que le propriétaires doit appeler les tiers intéresser avant la fixation
L’article 7 précise que le jugement comprend l’évaluation des terrains par 3 experts
L’expertise est organisée avec minutie par les articles 9 ;9bis et9ter qui en assure le caractère
contradictoire
L’article 11 el 3 interdit que le jugement fixant l’indemnité intervint avant qu’on ait statué sur
l’appel du jugement qui aura décidé de passer outre au règlement de l’indemnité
c) l’envoi en possession
Le montant de l’indemnité sera déposé à la caisse des consignations ce qui contourne
l’obstination éventuelle d’un exproprié en évitant de bloquer le processus si ce dernier refusait
de recevoir l’indemnité(paiement indirect)
L’article 22 concerne les circonstances dans lesquelles le préposé pourra vider ses mains aux
ayants droits ou sur ordonnance de justice
G. la procédure d’extrême urgence en matière d’expropriation
pour cause d’utilité publique
La procédure d’extrême urgence permet de la loi de 1962 permet de réaliser l’expropriation
en une quarantaine de jours
Cette procédure est compatible avec la cession amiable(art 3 : »à défaut d’accord »)
11
1. la phase administrative
Il n’y a pas d’enquête administrative:les articles 1er et 2 évoquent l’élaboration de l’AR
décidant de la possession immédiate d’un immeuble.
Si un plan d’expropriation et d’aménagement sont établis en même temps, ils doivent être
soumis aux formalités du second. Les expropriés doivent être avertis à leur domicile de la
consultation possible du plan pendant 30 jours durant l’enquête publique.
Le pouvoir exécutif ne constate plus souverainement la nécessité et l’extrême urgence. La
cour de Cassation affirme que les tribunaux contrôlent la légalité interne et externe de ces
AR, l’autorité doit justifier l’extrême urgence si elle veut recourir à la loi de 1962
Cette justification doit se faire dans chaque cas :un AR ne peut conférer à un organisme le
pouvoir d’exproprier par application systématique et non motivée de cette procédure
L’AR d’expropriation comme tout acte administratif unilatéral doit être motivé de façon
adéquate(motifs de faits et de droit)
2. la phase judiciaire
a) le jugement déclaratif et la fixation de l’indemnité
provisionnelles
Le transfert de propriété et l’entrée en possession peut intervenir dès ce 1er stade
L’autorité expropriante dépose au greffe de la justice de paix , l’AR , une requête tendant à
voir fixer par le juge la date à laquelle l’expropriant , les propriétaires et usufruitiers sont
cités à comparaître sur les lieux(article 3)
Dans les 8 jours du dépôt, le juge fixe cette comparution dans une ordonnance au plus tard le
2ième jours(délai d’ordre et non prescrits à peine de nullité) et après le dépôt et désigne un
expert pour dresser l’état descriptif(article 4)
L’expropriant cite les propriétaires et usufruitiers pour assister à l’expertise :ils ont 8 jours
pour préparer leur défense(article 5)
Dès la réception de la citation, le cité est tenu d’informer les tiers intéressés à titre de bail,
d’antichrèse, d’usage, d’habitation, de l’expropriation poursuivie ainsi que de la date de la
comparution devant le juge et de l’établissement de l’état descriptif. Toute négligence est
sanctionnée(article 6)
12
Par son arrêt du 11/2/98, la CA a affirmé que le traitement distinct des propriétaires et
usufruitiers d’une part et des tiers intéressés d’autre part repose sur la difficulté pour
l’expropriant de connaître les seconds. Ce critère est objectif :respect des articles 10 et 11
ÆL’article 7 concerne le jugement :après un débat contradictoire, le juge vérifie si les
conditions sont remplies. Les défendeurs doivent présenter toutes leurs exceptions. Le juge de
paix statue au plus tard 48h après la comparution
Selon l’article 8, alinéa 2 ce jugement n’est susceptible d’aucun recours . Par contre,
l’administration déboutée peut interjeté appel dans les 15 jours du prononcé(article 7 al 3)
Lorsque le juge fait droit à la requête de l’expropriant, il fixe dans le même jugement par voie
d’évaluation sommaire les indemnités provisionnelles(ne peuvent être inférieures à 90% de la
somme offerte par l’expropriant)
Dans la procédure ordinaire il y a un décalage entre la régularité et l’indemnité, ici c’est en
même temps pour que l’envoi en possession puisse se faire tout de suite après(art 8 al 1)
b) la différence de traitement entre l’expropriant et
l’exproprié quant aux voies de recours-sa conformité aux
articles 10 et 11 de la C°
L’expropriant peut faire appel du jugement le déboutant et pas l’exproprié alors que
l’indemnité qu’on lui propose peut être très basse.
13
La CA ne conclut à la conformité aux article 10 et 11 de la C° qu’aux termes d’une analyse
d’ensemble de la loi de 1962 et en tenant de l’interprétation de l’article 16 donnée par la cour
de Cassation
L’expropriant peut remettre en cause la légalité de la décision en exerçant devant le tribunal
de 1ère instance une action en révision même sur des motifs non invoqués devant le juge de
paix selon la cour de Cassation(possibilité de recommencer tout le procès)
La prise de possession par l’administration peut avoir des conséquences irréversibles mais
elles ne sont pas disproportionnées à l’objectif poursuivi.
c) L’entrée en possession
Le greffe du tribunal adresse à l’expropriant l’expédition du jugement(art 8 al 3)
En vertu du jugement et sans qu’ils soit besoin de le faire signifier au préalable, l’expropriant
dépose à la caisse des dépôts et consignations la somme fixée par le juge(art 9 al 1er)
Aussitôt après la comparution, l’expert établit l’état descriptif dans les 15 jours(protection de
l’exproprié qui est une condition de l’entrée en possession et qui permet de déterminer
l’évaluation des biens alors qu’ils peuvent avoir été détruits)
Tous les tiers intéressés sont recevables et l’état descriptif est déposé au greffe(article 10)
L’expropriant prend possession du bien après avoir signifié à toutes les parties défenderesses
ou intervenantes une copie certifiée conforme(article 11)
Cette signification faite, il peut demander une ordonnance d’envoi en possession
d) L’évaluation raisonnée des indemnités provisoires
Dans les 30 jours de la comparution, l’expert dépose son évaluation(article 12 )
Le juge fixe la comparution et le greffier convoque les parties et l’expert 8 jours avant au
moins(article 13)
A cette audience, le juge détermine à titre provisoire les indemnités dues (article 14) et son
jugement n’est susceptible d’aucun recours(article 14 al 2)
L’expropriant dépose le surplus des indemnités à la caisse des dépôts et consignations(art 15)
14
e) L’éventuelle action en révision
Selon l’article16, les indemnités deviennent définitives si aucune partie n’a demandé la
révision dans les 2 mois.
Le délai court à partir de l’envoi des documents par l’expropriant(article 15 al 2)
L’action en révision n’est pas un appel, elle constitue une action nouvelle(pas de
communication du dossier entre la justice de paix et le tribunal de 1ère instance :photocopies
fournies par les parties uniquement)
Le jugement est susceptible d’appel mais pas de pourvoi en cassation
L’action en révision n’a aucun effet suspensif
Elle est ouverte aux expropriants, expropriés, tiers intéressés et peut donc conduire à la
réduction ou à l’augmentation des indemnités
Selon l’art 7 al 2, les défendeurs présents sont tenus à peine de déchéance de proposer toutes
leurs exceptions en une seule fois :peuvent-ils en introduire de nouvelles pendant l’action en
révision ?
Les juridictions de fonds admirent les moyens nouveaux
La cour de Cassation dans un arrêt du 29/1/90 a condamné cette interprétation qui conduirait à
annuler la déchéance de l’article 7
Mais dans un arrêt du 7/12/90, la cour a opéré un revirement de jurisprudence en affirmant
que l’article 7 n’est applicable qu’à la procédure sommaire
H. L’indemnité d’expropriation
15
1. l’indemnité correspond à la réparation d’un dommage
Le versement de l’indemnité n’est pas le paiement d’un prix(ce n’est pas une vente) mais la
réparation d’une lésion qui tient dans l’enlèvement du droit de propriété
E Causin a pu établir qu’il y avait 2 conceptions :
-
commutative :prix d’échange d’un bien aux conditions du marché
-
indemnitaire qui domine
L’exproprié est victime d’un dommage(sans faute mais il ne faut pas exclure la responsabilité
objective de l’administration) et a donc une créance contre l’autorité expropriante.
C’est une créance de valeur(prise en compte de la dépréciation monétaire) :la réparation doit
être intégrale. La contre-valeur n’est pas facile à déterminer, elle est fixée en 2 voire 3
temps(TPI). Le dommage se subit au moment du jugement déclaratif(configuration à ce
moment-là) mais pour le calcul de l’indemnité c’est la date du jugement qui fixe l’indemnité
définitive
2. moments de référence
a) les éléments constitutifs du dommage
C’est au moment du jugement déclaratif que s’opère le transfert de propriété :c’est ce moment
qui compte pour les éléments constitutifs du dommage
Dans la procédure ordinaire, le juge doit apprécier le préjudice subi au jour du jugement
déclaratif(art 7 loi de 1835)
16
Dans la procédure d’extrême urgence, il appréciera au jour du jugement fixant l’indemnité
provisionnelle(rat 8 de la loi relative à la procédure d’extrême urgence contenue dans l’article
5 de loi de 1962)
b) la détermination du montant de l’indemnité
Elle se fait au jour où le juge statue.
c) Solution particulière en cas d’expropriations
successives
L’exproprié pourrait-il tirer avantage d’une plus-value acquise par son bien à la suite d’une
expropriation antérieure ? En principe oui mais le législateur est intervenu pour l’empêcher
Selon l’article 2 de la loi de 1962, elles sont sensées former un tout
d) Solution particulière en cas d’expropriation décrétée
en vue de la réalisation d’un plan d’aménagement
Selon la cour de Cassation, si l’expropriation n’est pas envisagée en vue de réaliser un plan
d’aménagement, aucune disposition légale n’interdit de tenir compte de la plus-value ou
moins-value résultant d’un tel plan
Mais il n’en sera pas tenu compte si l’expropriation est décidée en vue de réaliser un tel plan
La CA estime que cette différence de traitement n’est pas discriminatoire
3. les éléments de l’indemnité
a) la valeur vénale
C’est la valeur de vente celle que l’on obtiendrait en cas d’adjudication réalisée dans des
conditions normales. Cette évaluation se fait in concreto en tenant compte de toutes les
circonstances de l’espèce
17
b) la valeur de convenance
pour que l’indemnité soit juste, il convient de prendre en considération les aménagements que
l’exproprié a apportés à l’immeuble notamment en vue d’y exercer une activité professionnel
c) la valeur d’affection
Les juges n’en tiennent compte que su l’expropriation entraîne un déracinement ou une
véritable perturbation, ce qui suppose un attachement sentimental justifié par des éléments
objectifs(préjudice morale des personnes âgées qui habitent là depuis leur naissance,..)
d) l’indemnité de remploi
L’indemnité doit couvrir les frais d’acquisition d’un immeuble équivalent, on reconnaîtra à
l’exproprié un droit au remboursement des frais d’enregistrement, de transcription et de
notaire.
e) Les intérêts d’attente
L’expropriation entraîne la perte des garanties et des revenus qui s’attachent à la propriété
immobilière ;l’indemnité ne pourra être placée qu’à court terme par l’exproprié
Ces intérêts d’attente ne sont calculés que les valeurs productives de revenus
f) Les intérêts judiciaires
Ce sont soit les intérêts moratoires(courent depuis la décision qui fixe l’indemnité jusqu’au
paiement) soit les intérêts compensatoires(courent depuis la naissance du dommage jusqu’à la
fixation définitive des indemnités)
g) Les frais de défense
L’exproprié n’a droit à aucune indemnisation pour frais de défense(les honoraires de l’avocat
sont irrépétibles
La difficulté vient de l’article 1023 CJ qui prescrit que toute clause conventionnelle portant
augmentation de la créance en raison de sa réclamation en justice est réputée non écrite
18
La cour de Cassation ne semble s’être prononcée que sur le recours à un conseil technique
personnel jugé superflu vu l’expert commis par le juge à la charge de l’administration
Ces décisions sont critiquables
4. la réformation du montant de l’indemnité et la restitution
des fruits civils
La loi du 6/4/00 modifie l’article 18 de la loi de 1835 et l’article 21 de la loi de 1962 en ce qui
concerne les intérêts dus sur la partie à rembourser de l’indemnité d’expropriation
Si au cours de la procédure, l’indemnité est diminuée et que l’exproprié est condamné au
remboursement du trop-perçu, il est redevable des fruits civils qu’il a perçu ou aurait pu
percevoir sur ce montant jusqu’au jour de la condamnation au remboursement
I. la rétrocession
C’est dans l’article 23 de la loi de 1835 que se trouve le fondement du droit de rétrocession
Si les terrains requis ne reçoivent pas leur destination, un avis fait connaître les terrains à
revendre. Dans les 3 mois, les anciens propriétaires qui veulent les récupérer doivent le
déclarer à peine de déchéance.
A défaut de publication, les anciens propriétaires peuvent demander la remise des terrains.
Le prix des terrains sera fixé par le tribunal. L’ancien propriétaire peut restituer l’indemnité
perçue pour récupérer son bien.
Le droit à la rétrocession se prescrit par 30 ans mais la prescription ne commence à courir que
quand l’expropriant a reconnu que le terrain ne serait pas affecté à l’utilité publique.
(a)
LE CONTENTIEUX
ADMINISTRATIF
I. Le contentieux administratif :notion et spécificité
A. Aperçu général
Ce sont les litiges qui peuvent naître de l’activité des administrations publiques ainsi que des
procédés qui permettent de les résoudre. Dans notre pays, la conception matérielle prévaut
en raison du système mixte !
On définit le contentieux administratif par l’emploi d’un critère matériel. Notre système de
solution des litiges fait appel à l’administration elle-même par voie de recours
gracieux(contre l’autorité qui a pris elle-même la décision), hiérarchiques ou de tutelle et à
des juridictions administratives et aux juges judiciaires . Il ne s’agit donc pas d’une définition
organique présentant le contentieux comme l’ensemble des litiges dont l’administration peut
connaître car cela exclurait les voies judiciaires alors qu’elles occupent une place notable en
vertu des articles 144 et 145 de la C°(droits subjectifs, libertés publiques,…)
1. la genèse et l’organisation du contentieux administratif :la
diversité des systèmes nationaux
Des litiges entre l’administration et les particuliers ont toujours existé. Le contentieux
administratif est lié au concept de l’état de droit, au principe de légalité et au concept des
libertés publiques :volonté d’assurer le respect de la loi et la protection des personnes contre
l’arbitraire des détenteurs de l’autorité
Pour concilier des objectifs opposés comme les impératifs de puissance, les moyens d’action
efficaces de l’état et les droits des administrés ; des états comme la France , le UK ou
l’Allemagne ont adopté des systèmes différents
La France applique un traitement spécifique en mettant en œuvre un droit spécial dissocié du
droit civil et un ordre de juridiction distinct :les juges administratifs ne sont pas les juges
ordinaires(un tribunal administratif par département, une cour administrative et un tribunal
des conflits qui fixe les frontières entre les 2 sphères du droit)
Les activités des gouvernants et des gouvernés sont irréductibles l’une à l’autre et ne peuvent
être soumises aux mêmes contraintes ce qui a inspiré la reconnaissance des privilèges de
l’administration(décision par voie unilatérale, exécution d’office) et le fait que la
responsabilité de l’état pour les dommages causés aux particuliers par les personnes qu’il
emploie dans le service public n’est pas régi par l’article 1382 du CC
L’arrêt Blanco du 8/2/1873 est l’équivalent de l’arrêt La flandria :le tribunal des conflit a
confirmé le régime administratif spécial et particulier
La Grande-Bretagne a soumis l’administration à la common law(mauvais souvenir des
tribunaux d’exception :aucune raison donc d’avoir des tribunaux administratifs)
Le droit administratif était synonyme d’arbitraire administratif
Les juridictions ordinaires sont compétentes mais les exceptions sont de plus en plus
nombreuses. De multiples juridictions administratives furent créées en matière fiscale(general
commissionners of income tax), en matière de santé publique,…
L’Allemagne fédérale a repensé tout son système après 1945 en l’axant sur le respect du droit
par l’administration. Il y a une hiérarchie des tribunaux administratifs qui sont juges de droit
commun des litiges de droit public non constitutionnel(le pouvoir judiciaire est divisé en 5
ordres de juridiction dont un administratif qui compte une juridiction de 1er degré et d’appel
dans chaque land et une cour supérieure indépendante de la cour constitutionnelle)
Une loi fédérale du 25/5/76 tend à assurer dans l’action administrative, le respect des droits de
la défense ou la participation et l’information des administrés(sur les voies de recours et les
motifs de l’administration) :ce sont des garanties en amont au plan de la procédure pour
diminuer le contentieux(prévention)
Le système belge apparaît comme une transaction entre le régime administratif français et le
régime de droit commun anglais :nous avons une multitude de juridictions du 1er degré à
compétence spéciale mais aucun tribunal administratif d’instance de compétence générale
seul le CE qui chapeaute le tout semble avoir une compétence générale)
On ressent le besoin d’assurer des solutions pacifiques aux litiges(article 13 CEDH qui permet
un recours effectif à la personnes dont les droits reconnus par la CEDH ont été violés)
2. les raisons d’être du contentieux administratif en droit
belge
Elles tiennent dans les prérogatives des autorités administratives mais aussi dans les devoirs
qui leur incombent dans la conduite des services publics.
L’administration a des pouvoirs considérables, redoutables :
-
décision par voie unilatérale d’imposer des obligations juridiques aux particuliers
-
privilège du préalable
Le CE fonde sur le principe de continuité la règle selon laquelle les justiciables doivent
respecter les décisions tant que leur illégalité n’est pas constatée par un juge sauf si elle est
manifeste ou suspendue par le juge
-
privilège de l’exécution d’office
Il faut donner aux particuliers les moyens de se défendre en organisant des voies de recours
efficaces pour compenser l’inégalité des rapports entre administration-administrés
L’administration assume de lourdes responsabilités :elle doit dispenser les multiples
avantages que les traités, les normes légales et les règlements ouvrent à tout ou partie des
citoyens en respectant les principes de continuité, d’égalité et de spécialité du service
Exemple :les coordonnées par l’AR du 14/7/94 instituent un régime d’assurance obligatoire
contre la maladie et l’invalidité
Un aménagement adéquat des voies de recours est rendu nécessaire par les dangers de l’abus
de pouvoir et les risques de défaillances :exigences du principes de légalité qui réclament des
recours efficaces
Des recours devant les juridictions judiciaires doivent être organisés en cas de violation d’un
droit subjectif mais ils ne peuvent conduire à l’élimination directe de l’acte administratif
illégal, nous disposons pour cela du recours juridictionnel en annulation devant le CE.
La jurisprudence de la cour européenne des droits de l’homme a une influence considérable
en ce sens qu’elle définit aussi les droits subjectifs. La cour inclut les actes administratifs dans
le champ d’application de l’article 6.1 CEDH :la mise en cause de droits civils donne droit à
l’accès à un tribunal indépendant et impartial(arrêt Procola sanctionne le CE luxembourgeois
exerçant des activités consultative et juridictionnelle)
Les organisations internationales ont influencé le développements des contrôles
Dans le secteur particulier des marchés publics, la directive du conseil de la CEE 89/665 du
21/12/89 et celle 92/13 du 25/2/92 prévoient que les décisions des pouvoirs adjudicateurs
fassent l’objet de recours efficaces :le sous-commissionaire évincé doit pouvoir être
indemnisé de son dommage
3. la complexité croissante du contentieux administratifs
L’intervention des pouvoirs publics dans les secteurs les plus importants de la vie sociale est
accrue. De très nombreux recours sont organisés par des textes législatifs et réglementaires
mais ce n’est pas un mouvement d’ensemble : ce sont des recours spécifiques, improvisés
-
Aménagement du territoire et urbanisme
L’article 84 du code wallon de l’aménagement du territoire modifié par les décrets du
27/11/97 et du 6/5/99 prescrit que nul ne peut sans permis préalable construire,…
Si le permis est refusé, le demandeur a un recours devant le gouvernement wallon dans les 30
jours de la réception du refus en vertu de l’article 119
-
Police économique
La loi du 21/4/65 sur le statut des agences de voyages exige une autorisation du commissaire
général au tourisme. L’article 19 de l’AR du 30/6/66 modifié par l’AR 1/2/75 et du 9/3/77
organise le recours prévu à l’article 3 de la loi :10 jours après l’envoi de la notification, il peut
introduire un recours motivé auprès du ministre compétent qui statuera dans les 90 jours de la
réception. Ce recours est suspensif. C’est un délai d’ordre(indicatif) :le ministre est obligé de
répondre mais le délai n’est pas obligatoire
En vertu de l’article 2 §1er de la loi dy 30/7/71 sur la réglementation économique et les prix, le
ministre peut fixer les prix maxima et en cas de non-respect de ces prix, il peut ordonner la
fermeture provisoire de l’établissement. Selon l’article 2 §5 le contrevenant peut dans les 5
jours introduire un recours devant la chambre du conseil du TPI
-
marchés publics, agrégation et enregistrement des entrepreneurs de travaux
En vue d’éviter de confier ces importants marchés à des entrepreneurs incapables ou
téméraires, le législateur a soumis leur attribution à une réglementation sévère
Si c’est plus de 3 millions par catégorie et plus de 2 par sous-catégorie, il faut un entrepreneur
agréé. Si la commission communique un avis négatif au ministre accordant l’agrégation,
l’entrepreneur est informé et dans le mois de la réception de l’avis il peut demander la
révision(AR du 26/9/91 art 6 §4)
4. les difficultés liées au développement du contentieux
administratifs :les moyens d’y parer
Vu le nombre de recours, l’autorité cherche à ménager les administrés en leur offrant la
faculté de contester ses actes et décisions mais cela comporte des inconvénients :
-
la dispersion de ces recours spéciaux pose un problème d’information :jusqu’il y a
peu rien n’obligeait l’autorité à indiquer dabs son acte qu’elles étaient les voies
d’appel possibles mais il y a une évolution législative notable vers la transparence
exemples :
Le décret flamand du 18/5/99 relatif à la publicité de l’administration,
L’article 19 al2 des lois coordonnées sur le CE du 12/1/73 indique que les délais de
prescription des recours ne curent que si la notification de la décision indique l’existence de
ces recours ainsi que les formes et délais à respecter,
La loi du 11/4/94 relative à la publicité de l’administration en son article 2 4° indique que
toute décision indique les voies de recours, les instances compétentes ainsi que les formes et
délais à respecter faute de quoi le délai de prescription ne prend pas cours,
L’article 2 al 5 du décret de la communauté française du 22/12/94 : il faut indiquer les voies
de recours, les instances compétentes et les formes et délais mais on ne donne pas la sanction
en cas de non-respect
…
La législation se divise en 2 groupes :les « fautes de quoi » et « telles mentions »sans plus
Des efforts ont été faits pour rassembler ces recours dans les attributions d’une même
juridiction.
La loi du 15/3/99 relative au contentieux fiscal ainsi que la loi du 23/3/99 ont eut comme
conséquence que la fonction juridictionnelle en matière fiscale revient au pouvoir judiciaire
Vanderkerchove a élaboré un plan de tribunaux administratifs de 1ère instance, le sénateur
Cerexhe proposait la création de tribunaux administratifs par ressort de cour d’appel, Cheron
a proposé un tribunal administratif par région, Tobback proposa un tribunal administratif par
province ça a failli aboutir mais l’évaluation budgétaire y a mis fin
En attendant, le législateur a élargi les effectifs du CE et a accéléré la procédure de recours
pour excès de pouvoir. Le gouvernement actuel a mis cet objectif en veilleuse dans sa
déclaration.
-
L’incertitude des voies de recours va de pair avec la fluidité du droit applicable au
fond : la règle est rarement écrite et le recours aux principes généraux est fréquent et
le précédent jurisprudentiel prend une place importante
-
la nature de la compétence :est-ce une autorité administrative ou une juridiction
administrative, véritable juge ? C’est important car la 1ère n’a qu’une autorité de chose
décidée (soumise aux changement) tandis que la seconde une autorité de chose jugée
dès que tous les recours organisés seront épuisés ou si leurs délais sont
expirés(décisions définitives)
-
la décision prise sur recours est-elle prononcée en dernier ressort ou peut-elle être
attaquée devant une instance supérieure ? L’ensemble des possibilités de recours
n’est jamais énoncé complètement par une disposition légale explicite. Il existe en
effet à côté des recours spéciaux des voies de recours de portée générale fondées sur
d’autres prescriptions ou des principes généraux
Prenons l’exemple du contentieux de refus de permis :
Selon le CE cela ne porte pas directement sur des droits subjectifs :l’autorité compétente pour
l’octroi du permis est une autorité administrative qui détermine si le mode d’utilisation de ce
droit est ou non compatible avec l’intérêt général
Mais le CE considère aussi que l’article 6 CEDH est applicable à la procédure de recours en
matière de permis de bâtir
1) si refus du collège des bourgmestres et échevins Æ recours au gouvernement wallon
article 119 §1 du code wallon d’aménagement du territoire
2) recours gracieux ? il semble fermé à celui qui bénéficie d’une voie spéciale organisée
selon des règles protectrices de forme et délai
3) recours de tutelle ? non car la voie spéciale prévaut sur la voie générale non organisée
mais si le demandeur n’avait pas saisi le gouvernement dans les 30 jours de la
réception de la décision car ce délai ne coïncide pas avec celui assigné à l’autorité qui
exerce la tutelle générale d’annulation sur les communes de la région wallonne(article
13§3 du décret wallon du 1/4/99 a un point de départ différent :30 jours après la
transmission de l’acte au gouvernement) ? Ne semble pas admis non plus
4) après avoir épuisé le recours de l’article 119, on peut introduire un recours en
annulation devant le CE contre le refus. L’une des conditions tient dans l’épuisement
des recours préalables obligatoires(c’est grave car on perd le recours devant le
gouvernement vu les délais dépassés ce qui entraîne un recours inutile devant CE)
L’article 14 des lois coordonnées sur le CE ne parle pas de cet épuisement.
L’annulation du refus ne signifie pas que le permis sera accordé
5) si le refus constitue une atteinte fautive aux droits subjectifs du demandeur, il peut
poursuivre la responsabilité du dommage devant le juge judiciaire(procédure en
indemnisation). Sans constituer un préalable obligatoire à l’action en responsabilité, le
recours devant le CE peut faciliter la preuve de la faute et du dommage car le CE
constate l’illégalité du permis de bâtir erga omnes. En alléguant l’arrêt d’annulation,
on établit la faute civile et le dommage
6) si le refus définitif a causé un dommage exceptionnel, le demandeur peut demander au
CE de se prononcer en équité sur la réparation du dommage. C’est un contentieux
oublié qui met en marche la responsabilité objective de l’administration qui doit
réparer alors qu’elle n’a pas commis de faute
II. Les moyens de prévenir et d’aplanir les contestations
Les contestations entre les citoyens et les pouvoirs publics sont des maux, du temps perdu.
Les voies contentieuse deviennent les moyens ultimes de régler les différends. La conception
du rôle de l’administration change ;c’est la fin de l’administration militaire et commandante
Cette orientation vers une plus grande transparence a reçu l’aval du constituant en 1993 via
l’article 32 C° qui prescrit que chacun a le droit de consulter et de se faire remettre copie de
chaque document administratif sauf conditions fixées par la loi
Même si le procès contre l’administration reste craint, les particuliers et les associations
savent se donner les moyens de se défendre efficacement. L’autorité malgré ses privilèges
n’aime pas devoir s’expliquer, annuler des décisions ou payer des indemnités.
A. La prévention des contestations
1. l’amélioration de la procédure administrative non
contentieuse
Les états veulent perfectionner la procédure administrative non contentieuse.
L’Allemagne fédérale , les Pays-Bas se sont dotés de lois , de codification
Pendant longtemps, la Belgique est restée à l’écart de ce mouvement mais évolue depuis
1970. L’évolution est marquée par des contributions doctrinales et des lois dans les secteurs
particuliers. La loi du 29/7/91 relative à la motivation des actes juridiques unilatéraux de
portée individuelle accomplis par les autorités administratives est une étape décisive.
Elle promeut la transparence administrative
2. la charte de l’utilisateur des services publics
Dans cette charte du 12/1/93 signée par Tobback ministre de l’intérieur sont énoncés les
principes qui doivent toujours inspirés l’action des services publics en matière de
transparence, souplesse et protection juridique. C’est une direective-circulaire(aucune force
juridique obligatoire) de fonctionnement que le gouvernement voulait imposer aux services
sous son autorité hiérarchique ainsi que le fondement de son action vis-à-vis des services
publics sous son contrôle
3. la charte de l’assuré social
La loi du 11/4/95 visant à l’instituer poursuit la transparence au niveau de la sécurité sociale.
Elle apporte des aménagements dans les relations entre toute personne et toute institution de
sécurité sociale(art 1er) auxquelles elle impose des obligations relevant de la publicité passive
et active :obligation d’information(art 3), de conseil(art 4), d’être compréhensible(art 6), de
motivation(art 7), de délivrer un accusé de réception(art 9), de diligence(art 10, 12,13,14)
4. la transparence administrative
Dans les années 90, un travail législatif a développé la transparence pour diminuer les procès
reposant sur des malentendus. Les différents législateurs ont entrepris de promouvoir un
certain degré de transparence administrative dans les relations administration-administré
a) le décret flamand du 23/10/91 relatif à la publicité des
documents administratifs dans les services et
établissements de l’exécutif flamand
Il a anticipé sur le constituant en adoptant une norme de portée générale ayant force de loi
Il a été remplacé par le décret du 18/5/99
b) l’article 32 de la constitution coordonnée
Chacun a le droit de consulter chaque document administratif et de s'en faire remettre copie,
sauf dans les cas et conditions fixés par la loi, le décret ou la règle visée à l'article 134.
(1) Le champ d’application
Le gouvernement dans sa note explicative a donné une définition très large du terme
document administratif c’est toute information sous quelque forme que ce soit , quel que soit
leur support :documents écrits, enregistrements sonores et visuelles,….(énumération)
La disposition implique que la consultation et la copie des documents administratifs soient
libres mais les législateurs fédéral, communautaire et régional peuvent prévoir des exceptions
ou des conditions en ce qui concerne les documents détenus par les services relevant de leurs
compétences respectives. La transparence totale peut entrer en conflit avec d’autres droits
reconnus aux individus par la loi :protection de la vie privée, secret professionnel,…
(2) L’entrée en vigueur
1/1/95
c) La loi du 11/7/94 relative à la publicité de
l’administration
(1) La législation fédérale et la publicité de
l’administration
Le législateur fédéral avait-il la compétence de régler la publicité des actes de l’administration
au sens général du terme ?
La transparence en vertu de l’art 32 C° puisqu’elle se rattache a un droit fondamental relève
de la compétence fédérale. Le législateur fédéral met en œuvre le principe constitutionnel et
l’assortit d’exceptions dans la mesure de ses compétences et les législateurs communautaires
et régionaux peuvent prévoir des exceptions relevant de leurs compétences spécifiques
(2) Champ d’application de la loi fédérale
(a) Les autorités administratives FEDERALES- les
autres autorités administratives
L’article 1er précise que la loi s’applique aux autorités fédérales et aux autres si la loi interdit
la publicité pour des motifs relevant des compétences fédérales
Les autorités administratives sont celles visées à l’article 14 de la loi sur le CE
Les actes du pouvoir législatif et judiciaire sont exclus de la loi de même que les actes du
pouvoir exécutif liés à ces 2 pouvoirs
Les documents émanant du CE dans l’exercice de ses fonctions juridictionnelles ou des
juridictions administratives sont également exclus
Sont considérées comme autorités administratives fédérales :
-
le roi(pour les affaires couvertes par la responsabilité ministérielle), les ministres,
certains fonctionnaires agissant en exécution d’une délégation(mais pas les membres
des cabinets ministériels)
-
services publics décentralisés fonctionnellement qui ont un pouvoir de décision
autonome :CGER, ONEM,…
-
entreprises de gestion mixte :embarras il faut s’en référer au CE
-
entreprises publiques autonomes ont été rejetées par la commission de la chambre
contrairement à l’opinion du ministre de l’intérieur sous réserve d’évolution
-
le 15/5/98, le CE a dit la loi applicable à la SNCB
-
organismes consultatifs publics dans leur pouvoir de décision vis-à-vis du personnel
-
organismes professionnels de droit public mais pas quand ils agissent en qualité de
juridictions administratives
(b) les documents administratifs
Ce sont toutes les informations disponibles quel que soit le support
(c) les documents à caractère personnel(art 1er 3°)
Ils comportent une appréciation ou un jugement de valeur pouvant préjudicié la personne en
cas de divulgation
(d) les documents administratifs à caractère
environnemental
Ils sont décrits à l’article 1er al 2 5°
(3) la publicité active
L’article 2 met à charge des autorités fédérales un certain nombre d’obligations de faire
Le roi détermine les missions du service d’information fédéral(art 2 1°). Toute
correspondance doit contenir les coordonnées de la personne susceptible de donner plus
d’informations. Enfin, toute décision de portée individuelle indique les voies de recours, les
instances compétentes et les formes et délais à respecter faute de quoi, le délai de prescription
ne prend pas cours(art 2 4°). Ce n’est qu’une sanction procédurale sans incidence sur le fond
ni sur la légalité de l’acte qui produit quand même ses effets. C’est une règle d’ordre public
(pas besoin que cela cause un préjudice)(// art 19 al 2 des lois coordonnées sur le CE)
Æ conséquences indirects :le recours n’est jamais tardif et peut parfois être suspensif !
Selon l’article 3, les rétributions sont limitées aux prix coûtants
(4) la publicité passive
Les articles 4 et 5 donne un fondement à un droit de consultation. La consultation se fait sur
place, on peut demander des informations et la communication d’une copie. Si le document à
un caractère personnel, il faut un intérêt. La demande doit être faite par écrit. Si l’autorité
n’est pas en possession du document demandé, il notifie l’identité de l’autorité détentrice
L’article 6 §4 précise que si un document est partiellement soustrait à la publicité, la
consultation ne concerne que la partie restante
(5) les motifs d’exclusion obligatoire
Ce sont les cas, exceptions) où l’autorité doit rejeter la demande(article 6 §1er ). Ce n’est pas
applicable pour refuser la communication d’actes à des juridictions administratives ou
judiciaires
(a) balance d’intérêt
L’article 6 §1er comporte une énumération dont les libertés et droits fondamentaux des
administrés sur lequel porte l’arrêt du 21/5/01 du CE. Le secret du vote de l’article 62
n’impose pas le secret de l’ensemble des opérations électorales de telle sorte que le refus
d’accès aux documents relatifs au vote automatisé ne peut se justifié par l’art 6 §2 2°
La commission d’accès aux documents administratifs a affirmé que les exceptions prévues à
l’article 6 sont limitativement énumérées et d’interprétation stricte, elles ne peuvent être
invoquées de manière systématique sous peine de vider le principe de toute portée pratique ;
elles ne peuvent être invoquées qu’au terme d’un examen approfondi de toutes les
circonstances de la cause
(b) les documents confidentiels en vertu de la loi
c’est l’article 6 §2
Certains actes ne pourront être consultés si la publication du document porte atteinte :
-
à la vie privée
-
obligation légale de secret
-
au secret des délibérations du gouvernement fédéral
(6) les motifs d’exclusion facultative
L’article 6 §3de la loi précise que l’autorité administrative fédérale peut rejeter une demande
-
qui concerne un document incomplet ou dont la divulgation peut être source de
méprise
-
qui concerne un avis communiqué librement et à titre confidentiel à l’autorité
-
qui est manifestement abusive
Exemple :conflit entre Dehaene, 1er ministre et Bourgeois :communication d’un document
projet de loi approuvé par le conseil des ministres(acte législatif est la raison du refus)
-
qui est formulée de manière trop vague
(7) principe de la publicité, motifs d’exclusion et liberté
d’expression des fonctionnaires fédéraux
La mise en concordance du devoir de réserve des fonctionnaires et des principes de
transparence a retenu l’attention d’un membre de la commission de la chambre.
L’AR du 22/12/00 contient des dispositions relatives aux droits et devoirs des fonctionnaires
publics et notamment un article 6 sur leur liberté d’expression :il y a croisement d’exigence
entre les exigences de transparence, les exceptions et l’AR. Les 2 textes ne correspondent pas.
La section législation du CE releva ces dysfonctionnements et précisa la supériorité des la loi
du 11/4/94 par rapport à l’AR.
Il n’y a pas de coordination entre les motifs d’exclusion et les exceptions à la liberté
d’expression.
Ainsi l’article6 de l’AR du 22/12/00 interdit aux agents de révéler des faits qui ont trait à la
sécurité nationale et à la protection de l’ordre public, il ne ménage nullement la balance
d’intérêt inscrite à l’article 6 §1er de la loi de 94 pour ce qui concerne la non communication
de documents ayant trait à la sécurité de la population, la sûreté , la défense nationale ou
l’ordre public.
L’intérêt de la publicité prime sur l’intérêt du secret :il faut appliquer la hiérarchie des sources
(8) cas particulier du document incluant une œuvre
protégée par le droit d’auteur
L’autorisation de l’auteur ou de la personne possédant ces droits n’est pas requise pour
autoriser la consultation sur place du document ou pour fournir des explication
Par contre une communication sous forme de copie d’une œuvre protégée par le droit d’auteur
n’est permise que moyennant l’autorisation préalable
Exemple :les test de recrutement « test Ariane » :le secrétariat permanent au recrutement
refuse la communication de l’ensemble du questionnaire. Aucune des moyens n’a été reconnu
fondé
(9) cas particulier des documents déposés aux archives
La loi de 94 est applicable mais les motifs d’exception ne sont d’application après l’expiration
du délai fixé pour le secret(article 11)
(10) procédure en cas d’ajournement ou de rejet de la
demande
Selon l’article 6 §5, l’autorité administrative qui refuse une demande doit justifier dans les 30
jours les motifs de l’ajournement ou du rejet. En cas d’ajournement, le délai ne pourra jamais
être prolongé plus de 15 jours
Une loi modificative du 26/6/00, l’autorité saisie d’une demande touchant l’environnement y
répond dans un délai de 60 jours
(11) droit de rectification
L’article 7 fonde le droit d’exiger la rectification des documents administratifs visés.
Lorsqu’une personne démontre qu’un document comporte des informations inexactes ou
incomplètes la concernant, l’autorité est tenue d’apporter les corrections. L’autorité doit
communiquer dans les 60 jours les motifs de son rejet ou de son ajournement
(12) le contentieux de la publicité des documents
administratifs
Le rejet de la demande de consultation peut faire l’objet d’un recours qui est le préalable
obligé à la saisine du CE c’est du moins ce qui était prévu dans l’avant-projet de loi mais le
législateur a préféré crée une commission d’accès aux documents administratifs que le
dmeandeur pourrait saisir d’une demande d’avis en cas de difficulté touchant à la consultation
ou à la correction d’un document
Le législateur a organisé une procédure de reconsidération qui est un système autonome de
recours, préalable obligé à la saisine du CE. (article 8)
(a) la demande de reconsidération et la demande d’avis à
la commission d’accès aux documents administratifs
Selon l’article 8 § 2 la commission communique son avis au demandeur et à l’autorité dans
les 30 jours. L’autorité communique alors sa décision dans les 15 jours si elle ne le fait pas on
suppose qu’elle rejette.(//recours gracieux organisé c’est-à-dire prévu par la loi
La commission peut être aussi consultée par une autorité
(b) recours au CE
Seule la décision de l’autorité fédérale prise sur demande de reconsidération peut faire l’objet
d’un recours devant le CE. Il y a un assouplissement de l’exigence d’intérêt requis pour saisir
le CE(comme chacun a le droit de demander la communication en vertu de l’article 32 de la
C° et de la loi de 94 chacun a droit de saisir le CE si l’administration refuse de le faire)
(13) règle d’interprétation-maintien des régime de
publicité plus étendus
La loi selon son article 13 ne porte pas préjudice aux dispositions législatives qui prévoient
une publicité plus étendue de l’administration
5. l’enquête
C’est un moyen d’information traditionnel en droit administratif. Elle est prescrite en matière
d’expropriation pour cause d’utilité publique, sur les établissements dangereux, e matière
d’aménagement du territoire et de l’urbanisme
L’enquête publique est une formalité substantielle (il est obligatoire de l’organiser) qui doit
revêtir un caractère effectif. Elle doit être renouvelée en cas de modifications fondamentales
qui ne répondent pas aux observations émises lors de l’enquête(obligation d’expliquer
pourquoi on ne rencontre pas les objections)
6. la consultation
Elle est plus spécialisée, plus institutionnalisée que l’enquête. Elle est protée soit à une
autorité déterminée et préexistante soit à une commission don,t l’activité exclusive est de
donner des avis. Elle fait partie des procédés de tutelle normale
Le défaut de consultation quand elle est imposée par un texte est une violation d’une formalité
substantielle(il faut expliquer aussi pourquoi on s’éloigne de l’avis)
Lorsque le législateur confie au roi ou à un ministre des pouvoirs dont l’exercice est
subordonné à la consultation préalable d’un organe déterminé, l’arrêté devait faire foi de ce
que l’avis préalable requis par la loi avait été recueilli toutefois mention du sens de cet avis ne
devait être fait que lorsque le législateur l’exigeait
L’autorité compétente pour délivre un permis ne doit pas dire pourquoi elle s’écarte des avis
mais doit faire sentir dans sa décision qu’elle les a pris en considération
7. la motivation formelle
a) les notions de motivation formelle et de motifs
Cela concerne la forme même de l’acte et non des formalités externes
Il ne faut pas confondre la régularité de l’acte quant aux motifs(éléments de légalité interne) et
la condition de régularité de l’acte quant à la motivation(élément de régularité externe). C’est
une question d’expression :on exige une explication de la décision en raison de laquelle
l’administration va dans tel sens. La motivation est l’expression des motifs de l’acte au sens
d’instrumentum et cette forme n’est pas éxigée de tout acte mais par contre toute acte doit
avoir des motifs
b) les avantages et les inconvénients de la généralisation
de la motivation formelle
C’est une garantie de bonne administration
Elle a un caractère dissuasif car elle incite l’administration à renoncer à certaines illégalités et
persuasif car l’administré bien informé sera moins tenté de se lancer dans des procès
Elle facilite le débat contradictoire, assure le contrôle juridictionnel des motifs, harmonise
l’exercice du pouvoir discrétionnaire(pour une décision sur un même registre, on n’a qu’à
reprendre la même motivation)
Mais certains soutiennent qu’elle provoque une recrudescence des illégalités de pure forme
sans apporter de réels éclaircissements aux administrés
Elle semble incompatible avec le scrutin secret, les décisions implicites, les décisions de rejet
des candidatures parce qu’on n’a besoin que d’un emploi et non 100
La déclaration de révision de 1987 prévoyait l’insertion dans le titre II d’un article 24 ter
relatif à la publicité, à la motivation des actes de l’administration et au médiateur
Le 29/3/88, le sénateur Cerexhe déposait la proposition de loi qui aboutit au vote de la loi du
29/7/91 sur la motivation formelle des actes administratifs
L’article 32 remplaçant le projet de l’article 24 ter n’a trait qu’à la publicité
c) éléments de droit comparé
Le système français énumèrent les actes qui doivent faire l’objet d’informations du citoyen
mais l’exigence de motivation est écartée en cas d’urgence absolue, la loi impose le secret,…
d) la motivation formelle en droit belge
La motivation des décisions juridictionnelles s’imposent en vertu de l’article 149 C°
Jusqu’au 1/1/92, la motivation des actes de l’administrateur actif ne s’imposait pas
systématiquement mais dans les seuls cas où un texte le prévoyait mais la jurisprudence faisait
ressortir bon nombre d’exception pour des motifs divergents. Il est par exemple arrivé que la
motivation soit exigée parce jugé indispensable au contrôle des motifs d’un revirement de
l’administration, la substitution d’un avis favorable à un défavorable
Depuis l’entrée en vigueur le 1/1/92 de la loi du 29/7/91 relative à la motivation formelle des
actes administratifs, la situation est modifiée
Cette impose la motivation des actes administratifs unilatéraux de portée individuelle
L’article 1er vise les actes accomplis par une autorité administrative au sens de l’article 14 des
lois coordonnées sur le CE c’est-à-dire l’autorité qui exerce le pouvoir exécutif ou qui s’y
rattache par les liens de la hiérarchie et de la tutelle
Aucune distinction entre les autorités communautaires, fédérales ou régionales
La compétence du législateur fédéral pour imposer cette obligation a posé problème. Le CE a
saisi la CA d’une QP le 21/12/99 pour savoir si le législateur fédéral n’avait pas violé les
règles répartitrices de compétence. Le 8/5/01, la CA a répondu que la motivation formelle
n’avait pas pour objet l’organisation ou le fonctionnement de l’administration mais la
protection de l’administré. Ce n’est pas une compétence des communautés et des régions mais
elle complète les libertés publiques(vision dissuasive)
Le législateur fédéral selon la CA pouvait en vertu de sa compétence résiduelle établir une
telle règle de protection de l’administré à l’égard des actes administratifs de toutes les
autorités administratives. Il n’a pas rendu difficile l’exercice des compétences des
communautés et des régions
L’obligation de motivation formelle(expression des motifs et non les motifs eux-mêmes) de
l’article 2 concernant l’instrumentum ne semble pas avoir pour objet les décisions implicites
ou orales. Mais si une décision implicite échappe au champ d’application de la loi elle doit
reposer sur des motifs matériellement exacts, juridiquement admissibles et pertinents
La loi ne régit pas les actes des juridictions(article 149 C°) et la limitation de motiver de
l’article 4 de la loi ne limite pas l’obligation de motiver les jugements
La réponse administrative donnée à un requérant à la suite d’un recours administratif doit être
motivée
La loi s’applique aux actes que l’administration accomplit en vue de produire des effets
juridiques à l’égard d’administrés ou d’autres autorités mais seulement ceux de portée
individuelle(mais pas les actes préparatoires de nomination,…)
L’obligation de motiver est une condition de légalité externe(article formule les exigences)
-
l’acte doit indiquer les circonstances de fait et de droit qui lui servent de
fondement :apparition du raisonnement dans son intégralité
-
la motivation doit figurer dans l’acte. Le CE a cependant admis la motivation par
référence à d’autres documents tels les avis émis au cours de l’élaboration de l’acte. Il
exige que le destinataire ait eu la connaissance de ces documents qui doivent être
motivés et ne pas être en contradiction avec la décision(si elle l’était les explications
de ce choix doivent figurer dans le corps de l’acte)
Il y a des variations isolées de jurisprudence comme l’arrêt Halluent : si l’intéressé a eu
connaissance par une autre manière que la motivation formelle des motifs de l’acte et que
cette connaissance a eut lieu dans des circonstances qui ne mettent pas en danger son droit de
se défendre en justice, le but de la motivation est atteint et le non-respect de cette formalité ne
peut entraîner l’annulation de l’acte
-
la motivation doit être adéquate
Les motifs de fond doivent être pertinents :toute motivation selon la cour de cassation qui
fonde raisonnablement la décision concernée
La CE fait la chasse aux formules creuses tel en référence à l’intérêt du service,…
Il faut un rapport de proportionnalité entre l’importance et la motivation de la décision ; cette
motivation doit être plus détaillée lorsque l’administration dispose d’un large pouvoir
d’appréciation.
La motivation doit être élaborée au moment même de la prise de décision
L’arrêté qui déclare un immeuble inhabitable est suffisamment motivé en droit par la
référence aux articles 133 et 135 de la nouvelle loi communale. La motivation de l’acte ne
doit pas répondre à toutes les propositions et observations présentées au cours de la procédure
qui a abouti à son élaboration mais seulement les éléments déterminants de la décision
En cas d’enquête publique, il faut toutefois expliquer pourquoi l’autorité qui délivre le permis
passe outre les observations précises formulées
Lorsqu’il s’agit d’une nomination, la motivation doit précisée qu’une comparaison des titres
et des mérites des candidats a été effectuée mais en outre indiquer les raisons pour lesquelles
les candidats retenus ont été préféré.
Les formules creuses tenant compte des mérites du candidat choisi sont proscrites
La motivation d’une nomination ne présente pas d’intérêt pour son bénéficiaire mais bien
pour ses rivaux malheureux en sorte que si l’exposé des qualités du candidat choisi est
nécessaire, il n’est pas suffisant ;l’auteur de l’acte doit également révéler les raisons qui l’ont
amené à préférer un candidat plutôt que l’autre faute de quoi la motivation n’est pas adéquate
au sens de l’article 3.
La règle analogues est appliquée en matière de promotion :les titres et mérites des candidats
doivent être comparés(la décision doit révéler qu’une telle comparaison a bien eu lieu et
justifier le choix)
Les motifs invoqués doivent être en rapport étroit avec la décision puisqu’ils doivent leur
servir de soutènement
La décision disciplinaire exige les mêmes conditions. En plus de dire pourquoi telle décision a
été prise, l’exigence de motivation adéquate va jusqu’à requérir que soit justifié le choix de la
sanction
Les décisions du conseil des ministres doivent être motivées en la forme
La jurisprudence est plus nuancée quant à la motivation des décisions des jurys d’examens, de
recrutement ou de promotion. Le CE a estimé qu’indiquer le récipiendaire n’avait pas obtenu
50% au total suffisait pour la motivation. Une motivation plus élaborée et circonstanciée est
requise dans les cas limites(2 étudiants à la moyenne identique et 1 seul passe ou un avec une
moyenne limite plus faible passe,…). La note est une motivation adéquate pour les décisions
du secrétariat permanent au recrutement mais la souveraineté du jury d’examen ne dispense
de fournir les motifs de ses décisions surtout si aucune note ne traduit son appréciation
La motivation du résultat d’un examen est située dans les points eux-mêmes mais cela ne vaut
que pour les questions de connaissance sur une matière déterminée dont les examinateurs sont
des experts. Cette considération ne vaut pas pour les stages et travaux de fin d’étude :une
justification doit se retrouver dans le procès-verbal du jury en dehors des points eux-mêmes
La délibération d’un conseil de classe faisant apparaître les noms après la mention « sont
refusés » par 6 refus sur 10 professeurs est une motivation insuffisante. La mention du
résultat du vote n’explique pas les raisons du refus
Le jury universitaire s’étant lui-même fixé une règle de conduite s’obligeait à justifier les
raisons pour lesquelles il s’écartait de son règlement sans s’en justifier autrement que par les
notes attribuées(violation du principe de bonne administration)
Les décisions qui doivent êtres prises au scrutin secret n’échappent pas à l’obligation de
motivation. Exemple ;article 100 al 4 de la nouvelle loi communale(il faut motiver la décision
mais la prendre par un vote secret ? On débat à huis clos d’une motivation possible et puis on
passe au vote jusqu’à ce qu’on obtienne la majorité :il ne faut pas qu’on sache identifier les
différentes prises de position de chacun)
Les exceptions sont reprises à l’article 4 :sécurité de l’état, ordre public, vie privée et secret
professionnel
L’article 5 exclut expressément l’exception tirée de l’urgence
Selon l’article 6, les dispositions particulières continueront à s’appliquer sauf si les régimes
qu’elles contiennent imposent des obligations moins contraignantes que celles de la loi
La motivation imposée par la loi conditionne la régularité de l’acte administratif individuel.
En cas de non-respect de cette forme, l’acte est susceptible d’être suspendu ou annulé devant
le CE. Toute juridiction peut refuser de l’appliquer sur base de l’article 159 C°
L’exigence de motivation touche-t-elle à l’ordre public ? Loi d’ordre public ? c’est de
compétence fédérale car cela touche aux droits fondamentaux des citoyens
La jurisprudence a dit non :la violation de l’obligation de motiver ne fait pas partie des
moyens qui sont soulevés d’office par le juge(les moyens d’ordre public peuvent être soulevés
utilement et in extremis d’office par la juge(l’arrêt de la CA sur la compétence fédérale n’est
pas si clair)
8. le caractère contradictoire de la procédure
Le respect des droits de la défense fait qu’il est normal de donner la parole à l’administré
avant qu’il ne soit pris une décision de nature à porter atteinte à ses droits ou intérêts
Il faut assurer la participation à la procédure à tout citoyen concerné ; c’est le principe audi
alteram partem(droit de se défendre, d’être entendu, de pouvoir présenter des observations)
C’est une garantie au droit de chacun et cela ménage l’intérêt général en réduisant les risques
d’erreur(objectif de la motivation)
a) le respect du débat contradictoire est imposé sans faille dans l’exercice de l fonction
juridictionnelle. Certains textes imposent cette règle à des juridictions
administratives : article 104 bis de la loi provinciale lorsque la députation permanente
fait office de juridiction,… La cour de cassation, le CE et la CA veille au respect : les
juridictions administratives doivent ainsi répondre au moyens,…Les règles du
CJ(article 2 droit commun de la procédure sauf raisons d’y déroger) sont
transposables en contentieux administratif si cela est compatible avec la procédure
administrative autonome. Ainsi la règle de l’article 728 §1 CJ qui prévoit la
comparution par avocat est incompatible avec la comparution personnelle en matière
disciplinaire
b) s’agissant du comportement de l’administrateur actif, la jurisprudence est beaucoup
plus nuancée ;il faut tenir compte d’efficacité, d’urgence,.. La position de principe est
que hors des textes le réclamant expressément l’administration n’est pas tenue de
donner la parole à l’administré avant de décider. Le principe des droits de la défense
ne s’applique pas comme tel à l’acte administratif, l’administration n’étant pas
l’adversaire du particulier mais le gardien de l’intérêt de l’état(il n’y a pas de
contradictoire en cas de nomination, promotion, passage des membres du personnel)
La procédure prévue devant le commissaire général au réfugiés et aux apatrides est de
nature administrative et non juridictionnel, le principe des droits de la défense n’y est
pas applicable(aucune violation ne peut être déduite du non accès à son dossier par
l’étranger pour préparer son audition)
Ce principe est assorti de très nombreuses exceptions :
-
dans les lois ,décrets et règlements qui imposent le respect des droits de la défense
surtout dans les hypothèses où l’administration peut prendre des décisions faisant grief
telles des sanctions disciplinaires, des mesures de police sanitaire, des allocation de
chômage mais il n’y a pas de loi de portée générale
-
dans les principes généraux dont le champ d’application s’est étendu considérablement
dont les mesures disciplinaires mais encore les mesures graves prises en considération
de la personne et même toute mesure grave(application du principe audi alteram
partem
1) le respect des droits de la défense s’impose avant le prononcé de toute sanction
disciplinaire
S’il est vrai qu’entre les procédures disciplinaires et pénales il existe des différences
objectives qui peuvent justifier un traitement distinct sur certain aspect, la CA a affirmé que le
droit de la défense doit être respecté en tant que principe général et que la charge de la preuve
incombe à l’autorité
Le principe de droit de la défense tient à l’ordre public :on ne peut donc valablement renoncé
à son application
Mais que doit faire l’administration ? selon Heumann il y a une triple exigence :
l’avertissement préalable, la communication des griefs ou motifs et la présentation d’une
défense
Le CE exige que :
-
l’agent soit averti qu’il fait l’objet de poursuites disciplinaires(il doit savoir de quoi il
en retourne de suite)
-
l’agent ait une connaissance précise des faits qui lui sont reprochés ce qui paraît
inclure la communication de tout le dossier
-
la personne visée soit avertie de la sanction envisagée mais pas de débat sur sa gravité
-
l’agent dispose d’un délai suffisant pour préparer utilement sa défense(c’est une notion
fonctionnelle qui s’apprécie dans les circonstances de fait)
La personne poursuivie ne peut exiger un débat oral, il suffit qu’elle ait pu communiquer ses
observations par écrit
La défense de l’agent ne doit pas non plus être présentée en public
Il n’est pas requis que la personne soit entendue par l’autorité même qui prononcera la
sanction : on peut déléguer sa compétence. Mais la jurisprudence est partagée
Lorsque l’agent est entendu par un collège, l’homogénéité de celui-ci doit être assurée entre le
moment où il entend la défense et celui où il statue sur la peine
Exemple :un membre de l’assemblée qui n’a pas participé à l’audition et à la délibération au
cours desquelles l’affaire a été partiellement traitée doit s’abstenir à la délibération et au vote
L’impartialité en matière disciplinaire est reliée aux droits de la défense mais l’application est
différente entre un juge et un organe de l’administration active. Des raisons inhérentes aux
structures de l’administration active doivent conduire à une application nuancée du principe
Lorsqu’un conseil communale est appelé en raison de la tutelle administrative à se prononcé
une 2èem fois relativement à la même procédure disciplinaire, cela résulte de l’organisation
structurelle de l’administration et ne peut suffire à mettre en cause l’impartialité du conseil
Il faut des faits précis de nature à faire planer le doute sur la partialité d’un ou plusieurs
membres et celle-ci peut influencer le reste du collège
Pour se défendre à l’étranger devant une autorité belge, l’agent poursuivi sur le plan
disciplinaire peut consulter un avocat belge et disposer d’un délai raisonnable pour lui
communiquer le dossier
La nécessité de l’audition de témoins demandée par l’agent est appréciée par l’autorité mais il
y a un contrôle du CE et parfois des textes l’obligeant
Doit-il y avoir un procès-verbal d’audition que la personne concernée doit signer ?
L’importance du PV a été révélée dans un arrêt du 5/11/96 :c’est le fondement essentiel de
l’appréciation que toute autorité sera amenée à porter ultérieurement sur les faits reprochés
2) par un phénomène d’irradiation le respect du droit d’être entendu audi alteram partem
a été imposé par le juge comme préalable à toute décision grave prise en considération
de la personne(toute mesure grave prise en raison du comportement de la personne)
Exemples :
-
arrêt Creteur :retrait de la licence d’un pilote de ligne à la suite d’accident non
expliqués sans que des manquements lui soit reproché
-
arrêt Zeippen :retrait de l’emploi dans l’intérêt du service(préfet retiré de ses fonctions
car pagaille dans l’école)
-
arrêt Lamalle :décharge d’une haute fonction publique :retrait de la fonction de
gouverneur de province nommé au grand choix par le roi car on n’avait plus confiance
politiquement mais rien à lui reprocher disciplinairement
-
licenciement d’un membre d’un cabinet ministériel
-
suspension non disciplinaire(rentrez chez vous jusqu’à ce qu’on y voit clair
-
refus de renouvellement d’un mandat d’assistant dans une université
Le principe audi alteram partem présente quant à son contenu une grande similitude avec le
principe des droits de la défense :il exige que l’intéressé soit informé des mesures envisagées,
qu’il ait connaissance des motifs retenus et qu’il dispose d’un délai suffisant
Dans toutes les hypothèses, l’urgence pourrait justifier qu’il soit fait exception au principe
moins contraignant de ce point de vue que celui des droits de la défense
RESUME
Pour la procédure disciplinaire :le débat contradictoire est requis en vertu du principe des
droits de la défense qui s’applique en toutes hypothèses vu qu’il est d’ordre public
Pour la mesure grave en fonction du comportement de la personne ; il faut un débat
contradictoire préalable en vertu du principe audi alteram partem auquel l’administration peut
déroger
3) Pendant longtemps, le principe du débat contradictoire n’allait pas jusqu’à toucher
toute mesure grave
Progressivement cette jurisprudence s’est infléchie et le juge à exiger de l’autorité qu’elle
entende le destinataire, réserve faite de l’urgence, avant de prendre une mesure grave
Exemples :
-
déclaration d’inhabitabilité d’un logement
-
retrait d’une licence de transporteur routier
-
radiation du registre de la population
Il faut non seulement délimiter le champ d’application(mesures graves) mais aussi fixer ce
qu’on exige(les personnes visées par les mesures doivent être entendues). La jurisprudence est
moins exigeante que pour les droits de la défense :l’intéressé doit faire valoir ses observations
mais s’il y a urgence l’administration peut s’estimer suffisamment informée des circonstances
de faits et de droit qu’elle devait prendre en considération pour se prononcer et peut prendre
une mesure radicale sans en parler à l’administré.
Exemples des exigences :
-
intéressé est interpellé
-
l’occasion de faire connaître son point de vue
-
mis en mesure de faire connaître à l’autorité les observations qu’il estime bon de
présenter
B. l’extinction des contestations
1. L’arbitrage
L’article 1676-2 du CJ interdisait les pouvoirs publics sauf quelques exceptions à recourir à
l’arbitrage et ce jusqu’à la loi du 19/5/98
Il n’était pas concevable que l’état pu soustraire aux cours et tribunaux, au CE,.. par ou en
vertu de la C° les litiges auxquels il était partie. Cette interdiction fut contestée car dépassée,
inadaptée à l’interventionnisme des pouvoirs publics dans le domaine économique,..
L’ancien article 1676 reservait cependant l’application d’un traité ou d’une loi particulière
autorisant l’état à conclure une convention d’arbitrage. Ainsi l’article 14 de la loi du 21/3/91
portant réforme de certaines entreprises publiques économique offre la possibilité à belgacom,
la poste et la SNCB à recourir à l’arbitrage
Par la loi du 19/5/98, l’interdiction faite aux personnes morales de droit public de se
soumettre à l’arbitrage qui demeure en règle a été sensiblement assouplie
L’article 3 a remplacé l’article 1676-2
Quiconque a le pouvoir de transiger peut conclure une convention d’arbitrage(lien entre le
pouvoir de recourir à l’arbitrage et la transaction)
L’alinéa 2 vise les personnes morales de droit public ce qui est plus large que les autorités
administratives :elles peuvent conclure des conventions d’arbitrage mais le champ
d’application est limité à l’élaboration et à l’exécution de conventions
Il faut de plus tenir compte des lois particulières et des exceptions(art 14 de la loi sur les
entreprise publiques économiques de 1991)
C’est de plus strictement délimité aux conventions ce qui n’est pas la même chose que les
marchés publics mais bien que ces 2 types de contrat de relève pas du même champ
d’application, il relève des travaux préparatoires que le législateur songeait aux marchés
publics
Le recours à l’arbitrage est désormais ouvert s’il a pour objet un différend relatif à
l’exécution ou à l’élaboration d’une convention
Le législateur exige que la convention d’arbitrage soit conclue selon les mêmes conditions
que la convention dont l’exécution est l’objet de l’arbitrage
Cette disposition n’est pas claire et regroupe toutes les conventions(recoupe les marchés
publics au sens de la loi du 24/12/93)
Le législateur pour expliquer ce parallélisme a donné des exemples insatisfaisants :un marché
public soumis à l’approbation en conseil des ministres pourra faire l’objet d’une convention
arbitrale si elle est comprise dans le marché ou ultérieurement approuvée par le conseil des
ministres mais cette formalité ne concerne pas l’exécution mais un préalable à l’élaboration
du contrat
Est-ce une allusion à l’AR du 14/10/96 relatif au contrôle préalable et aux délégations de
pouvoir en matière de passation et d’exécution des marchés publics(AR limite le choix de
l’administration entre les différents modes de passation des marchés)
Ce n’est pas la conclusion du marché qui est soumis à l’approbation du conseil des ministres
mais les propositions de marchés à passé soit par procédure ouverte, soit restreinte soit
négociée
Problème si le litige porte sur la validité , l’interprétation ou l’annulation de la convention
La nouvelle version de l’article 1676 porte un risque de moyens dilatoires puisqu’il suffit de
donner au différend une portée dépassant la conclusion ou l’exécution pour échapper à
l’arbitrage. Il y a insécurité juridique vu la dissociation entre les différends problèmes
susceptibles de se poser
2. la conciliation
C’est un préalable facultatif à la poursuite du litige dans l’article 11 2° de l’AR du 29/7/70
relatif au comité supérieur de contrôle qui est compétent pour rechercher un règlement
amiable des contestations ou litiges surgissant à l’occasion des marchés conclu par l’état,
certains établissements publics ou concessionnaires de travaux publics
D’autres textes érigent la conciliation en préalable obligatoire à l’introduction d’un
recours :demande en réparation d’un dommage exceptionnel devant CE
3. la transaction
L’article 2044 CC définit la transaction comme un contrat par lequel les parties terminent une
contestation née ou préviennent une à naître
L’article 2045 CC institue un mécanisme de contrôle sur les transactions consenties par les
communes et les établissements publics(ancienne loi communale abrogée en son article 76)
Mais vu la suppression de certaines lois, les autorités administratives peuvent-elles encore
transiger ? Oui car la suppression de la loi communale visait à alléger les contraintes de la
tutelle et non pas d’interdire le recours à la transaction
A titre particulier, l’article 14 de la loi du 21/3/91 portant réforme de certaines entreprises
publiques économiques permet expressément à celles-ci de transiger
Les autorités publiques ont l’air d’avoir la capacité de transiger bien qu’il n’y ait aucun texte
qui consacre le pouvoir de l’état de conclure des transactions(ce pouvoir découle de sa
capacité générale)
Mais l’article 2045 énonce que pour pouvoir transiger, il faut avoir la capacité de disposer des
objets compris dans la transaction
Or le domaine public est imprescritptible, insaisissable et inaliénable
L’administration a des compétences auxquelles elle ne peut renoncer conventionnellement
Des transactions sont possibles non sur des droits mais sur de simples inétrêts(secteur de la
responsabilité contractuelle et délictuelle)
En effet, les compétences administratives sont indisponibles :on ne voit pas comment
l’autorité par transaction pourrait renoncer à user d’une compétence générale ou accomplir un
acte qui excéderait ses pouvoirs. Il ne peut y avoir de transaction dans une matière d’ordre
public sauf disposition législative spéciale(aliénation d’une parcelle du domaine public)
La transaction fait obstacle aux recours irrecevables si elle est antérieure et non-lieu à statuer
si postérieure sauf pour les recours d’ordre publics vu qu’on ne peut y renoncer
conventionnellement
C’est dans la matière de la responsabilité délictuelle et dans le cadre des marchés publics que
la transaction est le plus souvent appliquée.
III.la médiation
A. L’ombudsman et ses avatars
Les parlementaires demandent l’introduction de cette institution scandinave :l’ombudsman
(personnage indépendant du gouvernement nommé par une commission parlementaire
spéciale, il faisait fonction de médiateur non de juge et tirait l’essentiel de son prestige de la
confiance que lui accordait le parlement)
Ce médiateur du gouvernement est chargé de veiller au respect de la loi par l’administration
Il y a eu une expansion géographique :suède, Finlande, Norvège, Danemark, Allemagne, UK,
Israël, nouvelle-zélande , Québec, Pays-Bas, Afrique …
La France et la Belgique ont résisté longtemps en raison d’institutions comme le CE mais
cèderont en 1973
En France, il y a un médiateur de la république nommé pour 6 ans par le président. Il connaît
par l’entremise obligée d’un député et d’un sénateur des plaintes dirigées contre
l’administration sauf sur le contentieux de la fonction publique mais il peut s’occuper des
lenteurs de la procédure et des problèmes d’exécution. C’est un détecteur de réforme
1. L’introduction de l’ombudsman et du médiateur en droit
belge
Le mouvement s’est manifesté par le dépôt de multiples propositions de lois certaines tendant
à établir un ombudsman à compétence générale et d’autres tendant à créer des médiateurs
particuliers
La déclaration de révision de la constitution de 1987 envisageait l’insertion d’un article 24 ter
relatif à la publicité, à la motivation des actes de l’administration et au médiateur
Ces propositions n’aboutirent pas
Les médiateurs furent institués par la loi du 22/3/95
Exemple :
L’article 8 de la loi du 22/3/95 instaurant les médiateurs fédéraux :toute personne intéressée
peut introduire une réclamation par écrit ou oralement auprès des médiateurs au sujet des
actes ou du fonctionnement des autorités administratives(gratuité de l’intervention)
Le risque est que les délais d’action en justice courent contre vous, peut on encore y aller
après ?
Ce sont des autorités indépendantes qui échappent aux contraintes de la hiérarchie et de la
tutelle :ils bénéficient d’une irresponsabilité fonctionnelle et interviennent quand il y a maladministration en recherchant un accord amiable
2. les réclamations au médiateur et autres voies de recours
Le particulier doit s’avoir si en s’adressant au médiateur, il se ferme toutes voies de recours,
en particulier devant le CE ?
Le recours au médiateur ouvre une procédure particulière :
a) C’est une autorité indépendante
b) Le médiateur doit rechercher une solution au fonctionnement inadéquat
Et pas forcément illégal de l’administration en exerçant des compétences consultatives et non
décisionnelles
Dans leur rapport de 1998, les médiateurs fédéraux développent des considérations sur ce que
dans l’exercice de leur mission, ils interviennent en équité
Ils effectuent un contrôle en 3 temps(la difficulté sur le plan politique est l’esprit même de
l’institution) :
-
contrôle de légalité
-
contrôle de la juridicité(conformité au droit non écrit, aux principes généraux du droit
-
contrôle en équité pour éviter les injustice de la loi
3. les réclamations au médiateur et recours au CE
Les justiciables doivent déterminer la stratégie la plus adéquate en cas de maladministration
Le médiateur est il une autorité administrative au sens des articles 11 et 14 de la loi sur le CE
C’est seulement si le médiateur est une autorité administrative que le particulier peut le
poursuivre en réparation d’un dommage exceptionnel devant le CE ou de lui demander
d’annuler les actes entachés d’excès de pouvoir
Le médiateur peut-il accomplir des actes faisant grief ?
La saisine du médiateur influe-t-elle sur la recevabilité des recours devant le CE ?
4. Le médiateur et la notion d’autorité administrative au sens
des articles 11 et 14 des lois sur le CE
La compétence du CE déterminée par cette notion a été étendue par l’article 2 de la loi du
25/5/99 modificative des lois coordonnées sur le CE :le recours en annulation est ouverts
contre les actes administratifs des assemblées législatives et de leurs organes en ce compris
les médiateurs institués auprès de ces assemblées relatif aux marchés publics et aux membres
de leur personnel
B. Les médiateurs fédéraux
Le terme médiateur a fait l’objet de critique de la part du collège des médiateurs fédéraux qui
préconise l’emploi d’ombudsman
1. le statut et les mission des médiateurs fédéraux. Les liens
organiques entre les médiateurs et la chambre des
représentants
L’article 1er de la loi du 22/5/99 institue 2 médiateurs :un francophone et un néerlandophone
agissant en collège
Ils ont pour mission :
-
d’examiner les réclamations relatives au fonctionnement des autorités administratives
fédérales(vu le système de répartition exclusive des compétences)
-
de mener toute investigation(mise en œuvre le 21/12/98 lorsque le groupe ecoloagalev de la chambre a proposé que ce collège soit chargé d’une enquête sur le
fonctionnement de l’office des étrangers)
-
de faire les recommandations et un rapport sur le fonctionnement des autorités
administratives :transparence de l’office des étrangers, critères de fondement de la
commission de dispense des cotisations de sécurité sociale, la faculté du collège de
poser une question préjudicielle à la CE, remplacer le médiateur par l’ombudsman
Des liens étroits ont été établis entre le médiateur et la chambre des représentants(autorités
quasi-parlementaires)
Les médiateurs selon l’article 3 sont nommés par la chambre pour période renouvelable de 6
ans
Selon l’article 6, la chambre peut mettre fin aux fonctions de médiateurs ou les révoquer
En plus de cette liaison organique, il y a des rattachements fonctionnels
Les liens entre les députés et les médiateurs se trouvent encore confirmés par l’obligation qui
leur est faite en vertu de l’article 15 d’adresser annuellement le 31/3 à la chambre un rapport
de leurs activités
Remarque :le fonctionnement des juridictions est en dehors de leur orbite car ce ne sont pas
des autorités administratives
2. les médiateurs fédéraux sont des autorités indépendantes
L’article 7 affirme ce choix :ils ne reçoivent d’instruction d’aucune autorité
Le règlement d’ordre intérieur exclut toute influence ou pression d’une institution sur le
collège. L’article 10 al 2 du règlement oblige le plaignant de s’abstenir de toute démarché
auprès de l’administration concernée aussi longtemps que les médiateurs sont saisis du dossier
En cas d’intervention parallèle, les médiateurs peuvent mettre fin à leur saisine
Une irresponsabilité fonctionnelle leur est assurée :ils ne peuvent être relevés de leur charge
en raison d’actes qu’ils accomplissent dans le cadre de leurs fonctions
L’article 5 énonce un régime d’incompatibilités
Ils ont pour mission(article 14 al 2) de rechercher la conciliation des points de vue du
réclamant et des services concernés mais ce n’est pas un juge et il ne tranche pas
Ce sont des autorités :ils peuvent refuser certaines réclamations. Selon l’article 9 énonce par
exemple la possibilité de refus si les faits se sont passés plus d’un an avant(=délai indirect)
Ils peuvent se livrer à des recherches ,formuler des recommandations, imposer des délais
impératifs de réponse aux questions qu’ils adressent aux services(article 11)
Ils disposent de pouvoir de décision de type hiérarchiques à l’égard des membres du
personnel qui les assistent(article 19). Concernant ce pouvoir d’ordre intérieur(et la matière
des marchés publics), le médiateur agit comme une autorité assimilée à une autorité
administrative dont les actes sont donc attaquables devant le CE(mais attention la loi ne dit
pas que ce sont des autorités administratives :cf l’article 14 des lois sur le CE
3. la saisine des médiateurs et ses suites
Selon l’article 8 , toute personne intéressée peut introduire une réclamation par écrit ou
oralement auprès des médiateurs au sujet des actes ou du fonctionnement des autorités
administratives
La personne doit au préalable prendre contacte avec ces autorités afin d’obtenir satisfaction
Si l’autorité dispose de son médiateur spécialisé, la réclamation lui est transmise(article 9)
Il faut motiver le refus de traiter la réclamation(article 10)
4. les médiateurs fédéraux et le CE
a) la réclamation aux médiateurs fédéraux et le recours
au CE
La saisine des médiateurs est dépourvue de tout effet suspensif ou interruptif de recours
juridictionnels ou administratifs organisés(article 13) Si en parallèle du médiateur, on fait un
recours devant le CE, l’examen devant le médiateur est suspendue
C’est d’autant plus rigoureux que l’article 8 donne un préalable obligé à la saisine du
médiateur(demande de réexamen à l’auteur de l’acte incriminé
L’examen de la réclamation est suspendu lorsque les faits font l’objet d’un recours
juridictionnel ou administratif organisé(y compris devant le CE)
C’est donc un choix l’un ou l’autre car il faut respecter les délais devant CE
Il sera pratiquement impossible de rechercher la solution d’un problème via le médiateur et de
se ménager dans le même temps la possibilité d’en appeler au CE en cas d’échec
L’article 13 al 1er laisse ouverte la possibilité de poursuivre la procédure introduite devant le
médiateur en cas de désistement ou d’échec du recours administratif organisé ou
juridictionnel. Le fait que les faits datent de plus d’un an ne joue pas vu qu’on poursuit une
réclamation et qu’on ne l’introduit pas
La réclamation devant le médiateur est un recours général et facultatif(pas un préalable
obligatoire au recours du CE
b) les décisions prises par les médiateurs pourront-elles
faire l’objet d’un recours au CE ?
Les médiateurs fédéraux sont-ils des autorités administratives au sens des articles 11 et 14 des
lois coordonnées sur le CE ?
Le législateur les situe plus dans l’orbite du pouvoir législatif que du pouvoir exécutif
La section législation du CE a affirmé que les médiateurs sont en réalités non pas des autorités
administratives mais constituent une autorité quasi-parlementaire qui exerce des activités
collatérales à celles de la chambre des représentants . Ils ne sont pas soumis aux lois
coordonnées en matière d’emploi des langues
Sur le plan de leur compétences générales, la démarche des médiateurs ne paraît pas répondre
à celle d’une autorité administrative du point de vue organique ou matériel
Mais sousl’agle de leurs compétences vis-à*vis du personnel ainsi que de leurs tâches de
gestion, ils n’exercent plus une fonction de médiation mais une compétence administrative
classique
Les décisions sur le personnel ou sur la matière des marchés publics peuvent être attaquées
devant le CE :la compétence du CE est reconnue par l’article 14 §1er introduit par l’article 2
de la loi du 25/5/99
c) les médiateurs et les difficultés d’exécution des arrêts
du CE
La réclamation aux médiateurs peut viser tous les faits et conduites de l’autorité
administrative que le réclamant juge incorrects. Une réclamation peut être introduite quand
une autorité refuse d’exécuter une décision judiciaire. Les médiateurs peuvent en
recommander l’exécution et rendre publiques leurs constatations dans leur rapport quand
l’autorité persiste dans son refus
Ce qui pourrait appliquer de manière générale, combler une lacune dans l’organisation du
recours pour excès de pouvoir
C. le médiateur de la région wallonne
1. le statut et les missions du médiateur wallon. Les liens
entre le médiateur wallon et le conseil régional wallon
Selon le décret du 22/12/94, il reçoit les réclamations concernant dans leurs relations avec les
administrés le fonctionnement des autorités administratives wallonnes à l’exclusion des
autorités administratives dotées par la loi ou le décret ou en application de ceux-ci leur propre
médiateur
Tous les documents des autorités wallonnes à destination de l’information du public
mentionnent l’existence du médiateur
La mission est exposée à l’article 12 du décret
De plus, l’article 13 lui donne d’importants pouvoirs d’investigation
Selon l’article 15, il doit prévenir le procureur du roi s’il découvre une infraction et l’autorité
compétente en cas de manquement grave
Selon l’article 16, il adresse chaque année au conseil régional wallon un rapport de ses
activités auxquelles il peut ajouter des rapports intermédiaires
Quant au statut du médiateur, le législateur a marqué les liens qui unissent le conseil régional
à son médiateur(article 2 :nommé pour 6 ans par le conseil, article 3 :conditions de
nomination, article 4 :le conseil peut mettre fin à ses fonctions ou le révoquer,..)
L’empêchement éventuel du médiateur wallon qui désigne une situation qui place le
médiateur dans l’impossibilité d’exercer ses fonctions et qui est constatée par le conseil
(décret du 6/2/97 modifié par le décret du 26/6/97). Le conseil nomme pour la durée de
l’empêchement un médiateur suppléant parmi les membres du personnel du service(article 8)
2. le médiateur wallon est une autorité indépendante
Selon l’article 7, le médiateur ne reçoit d’instruction d’aucune autorité. IL ne peut être relevé
de sa charge en raison d’actes qu’il accomplit dans l’exercice de ses fonctions . Il jouit d’une
immunité spéciale dans l’expression ou l’avis d’opinions qu’il émet dans ses fonctions
Cette indépendance est renforcée par un régime d’incompatibilités
3. la saisine du médiateur wallon
Selon l’article 9 §1et toute personne physique ou morale qui estime à l’occasion d’une affaire
la concernant qu’une autorité administrative régionale wallonne n’a pas agi conformément à
la mission du service public qu’elle doit assurer peut introduire sans frais une réclamation
individuelle(au niveau fédéral, la gratuité est inscrite dans le règlement d’ordre intérieur) en
langue française ou allemande
Selon le §2, la réclamation doit être précédée de l’exercice des recours administratifs prévus
ainsi que des démarches nécessaires auprès des autorités intéressées aux fins d’obtenir
satisfaction
L’article 10 §1er donne le pouvoir au médiateur de refuser de traiter une réclamation lorsque :
-
elle se rapporte à des faits qui se sont produits plus d’un an avant l’introduction de la
réclamation. Mais si un recours administratif ou juridictionnel a été exercé, le délai
nécessaire à cette procédure n’est pas pris en compte
4. le médiateur wallon et le CE
a) la réclamation au médiateur wallon et le recours au
CE
Selon l’article 11, l’introduction et l’examen de la réclamation au médiateur ne suspendent ni
n’interrompent les délais de recours
Le citoyen est donc tenu d’agir dans les 60 jours
Mais s’il introduit un tel recours en annulation dans ce délai, il interrompt du même coup la
procédure développée devant le médiateur puisque selon l’article 11 l’examen d’une
réclamation est suspendu lorsqu’elle fait l’objet d’un recours administratif ou juridictionnel
L’article 10 §1er 2° dispose que lorsqu’un recours a été exercé le délai nécessaire n’est pas
pris en compte dans l’appréciation de l’antériorité de la réclamation par rapport aux faits
C’est une réclamation facultative et non un recours préalable au recours pour excès de
pouvoir
L’article 11 laisse donc ouverte la possibilité de poursuivre la procédure introduite devant le
médiateur en cas de désistement ou d’échec du recours administratif organisé ou
juridictionnel.
b) Les décisions du médiateur wallon sont –elles
attaquables devant le CE ?
Le médiateur wallon est-il une autorité administrative au sens des articles 11 et 14 des lois
coordonnées sur le CE
On est tenté de le considéré comme une autorité parlementaire
L’essentiel de sa mission est plus de recommander que de commander ;il a en effet comme
premier devoir de rechercher une conciliation dans les affaires dont il est saisi(article 12)
Il apparaît cependant comme doté de certains pouvoirs d’injonctions :délais impératifs de
réponse, ….(article 12§2)
Le médiateur peut encore faire toute constatation sur place ,se faire communiquer tous les
documents et enseignements qu’il estime nécessaires(article13)
Le pouvoir de nomination et de révocation du personnel appartient au conseil régional et le
médiateur en a la direction(article 8§2)
Il y a là des différences entre le pouvoir de médiateur wallon et celui des médiateurs fédéraux
L’article 14§1er des lois sur le CE semble viser pour les décisions qu’ils prennent en matière
de marchés publics ou vis-à-vis de leur personnel aussi bien le médiateur wallon que les
fédéraux
c) Le médiateur wallon peut –il être saisi des difficultés
touchant à l’exécution des arrêts du CE ?
L’article 12§5 permet au médiateur wallon de faire des recommandations à l’autorité mise en
cause par une décision juridictionnelle(secours en cas de difficultés portant sur l’interprétation
ou l’exécution d’un arrêt prononcé par le CE au contentieux de l’excès de pouvoir voire au
contentieux du dommage exceptionnel
D. Le service de médiation flamand
E. Le service de médiation pension
F. Le service de médiation créé auprès des entreprises
publiques autonomes
G. Le service de médiation créé auprès de la société des
transports intercommunaux de Bruxelles
H. Le délégué général de la communauté française aux droits
de l’enfant
1. le statut et les pouvoirs du délégué général aux droits de
l’enfant
Il a été institué par un arrêté du 10/7/91 de l’exécutif de la communauté française modifié par
un arrêté du gouvernement du 22/12/97
Ce délégué est nommé par l’exécutif pour un terme de 6 ans renouvelable 2 fois
Sa mission est de veiller à la sauvegarde des droits et des intérêts des jeunes
Il peut :
-
informer les personnes privées, physiques ou morales et les personnes de droit public
du droit des jeunes
-
vérifier l’application correcte des lois, décrets, des ordonnances et des réglementations
qui concernent les jeunes et s’il y a lieu informer le procureur du roi
-
soumettre à l’exécutif toutes les proposition d’adapter la réglementation en vigueur en
vue d’une protection plus complète et plus efficace des droits des jeunes et faire en ces
matières toutes recommandations nécessaires
-
recevoir les informations , les plaintes, les demandes de médiation relatives aux
atteintes portées aux droits des jeunes
2. le délégué général aux droits de l’enfant et le recours au
CE
Du point de vue organique et fonctionnel, le délégué apparaît comme hiérarchiquement
rattaché au gouvernement de la communauté française, il ne faut pas donc exclure compte
tenu de ce rattachement qu’il puisse être qualifié d’autorité administrative au sens de l’article
14§1er des lois sur le CE
Mais la compétence dont il est investi ne paraît pas lui permettre de prendre de véritables
décisions de nature à faire grief :ses actes ne semblent pas dès lors être attaquables devant le
CE
La réclamation au délégué est une voie facultative et non un préalable à la saisine du CE
Les recours administratif n’ont pas pour effet de suspendre ou d’interrompre les délais de
recours pour excès de pouvoir
I. le médiateur est-il le rival ou l’allié du juge de l’excès de
pouvoir ?
ÆIl y a une spécificité respectives des rôles du CE et du médiateur
-
Les domaines couverts par leurs interventions ne sont pas étrangers
-
La maladministration du médiateur et l’excès de pouvoir du juge ne sont pas sans
rapports :un même abus peut relever des 2 catégories
-
Selon la loi du 22/3/95 et le décret du 22/12/94, le citoyen peut s’adresser au
médiateur s’il a des difficultés à faire exécuter un jugement sur une administration
-
Les législateurs empêchent la poursuite simultanée par les 2 voies :la saisine du juge
suspend l’examen de la réclamation par le médiateur
ÆL’action du médiateur est-elle susceptible de recours au CE ?
-
Les médiateurs fédéraux, wallons et flamands sont attachés organiquement et
fonctionnellement aux assemblées législatives ce qui garantit leur indépendance mais
ce qui est aussi un obstacle à leur qualité de juridiction aministrative
-
La loi du 25/5/99 a apporté une solution sectorielle au fait que l’action du médiateur
soit sans recours :le CE est compétent pour les recours contre les actes administratifs
des assemblées législatives en ce compris les médiateurs(article 2)
-
Les médiateurs nommés par un gouvernement ou organisme public sont des autorités
administratives dont les décisions peuvent être attaquées si elles font grief
IV. Les recours à l’administrateur actif
A. Les caractères et la classification des recours à
l’administrateur actif
Ces recours sont adressés à une autorité administrative qui les examine dans l’exercice de sa
fonction administrative. Ces décisions unilatérales régulières peuvent être attaquées par
d’autres recours
Il faut un litige entre l’administration et un administré au sujet de la validité ou de
l’opportunité d’un acte de l’administration
La contestation peut même porter sur une obligation de caractère civil au sens de l’article 6
CEDH tant qu’un recours devant une vraie juridiction comme le CE est organisée
Le recours gracieux est adressé à l’auteur même de l’acte contesté
Le recours hiérarchique est porté devant une autorité supérieure à celle qui a pris la mesure
critiquée
Le recours de tutelle est celui dont une autorité est habilitée à connaître en vertu d’une loi,
d’un décret ou d’une ordonnance et peut annuler, suspendre ou réformer l’acte attaqué
B. Le régime juridique des recours administratifs non prévus
par un texte
Les recours administratifs sont autant de droits de pétition ouverts aux administrés pour se
plaindre de décisions qui froissent leurs intérêts qu’il y ait ou non lésion d’un droit
Les recours peuvent être portés devant les autorités administratives même si la loi ou le
règlement ne les prévoit ni ne les organise :pour les écarter il faut un texte(exceptionnel)
Un texte organise parfois une voie de réclamation particulière ce qui exclut l’introduction du
recours général vu qu’une procédure et des délais sont prévus
1. les conditions de recevabilité
a) en ce qui concerne le requérant
Il n’y a aucune condition de capacité ou d’intérêt
Le recours peut être signé par un avocat(article 440 CJ)
b) en ce qui concerne l’acte attaqué
le recours peut viser tout acte juridique proprement administratif mais pas juridictionnel car
l’indépendance du juge et l’autorité de sa décision ne peuvent s’accommoder d’un contrôle
gracieux ou de tutelle
c) en ce qui concerne la procédure
Il n’y a aucune condition de forme, ils n’exigent pas le recours à l’avocat et ne sont soumis à
aucune taxe
Comme ils ne sont pas organisés, ils échappent à toute exigence de délai mais il faut faire
attention aux relations qui se nouent entre les recours administratifs et les recours en
annulation devant le CE qui est soumis à un délai spécial de 60 jours. Le requérant doit agir
par voie de recours administratif avant l’expiration du délai de recours du CE
Ces recours visent souvent le retrait de l’acte argué d’irrégularité or celui-ci n’est légal que
s’il intervient à un moment où le délai du CE n’est pas écoulé
Il est donc recommandé d’introduire les recours dans les 60 jours prenant cours à la
publication, à la notification ou à la prise de connaissance de l’acte
Un recours introduit après les 60 jours risque d’être toujours recevable mais risque aussi
d’être privé de ses effets potentiels
d) en ce qui concerne les moyens présentés
Les administrés peuvent invoqué n’importe quel motif d’ordre juridique ou d’opportunité
Contrairement aux recours juridictionnels qui ne peuvent être fondés que sur des moyens de
droit et non d’opportunité(incompétence du CE)
e) en ce qui concerne la qualité de l’autorité saisie
(1) le recours gracieux doit être adressé à l’auteur de
l’acte
L’identification en doit guère poser de problème sauf s’il y a plusieurs auteurs(acte
multilatéral)
Il faut tenir compte des transferts de compétence consécutifs aux réformes
institutionnelles :article 83 §2 et 3 de la LS du 8/8/80
(2) le recours hiérarchique doit être porté devant une
autorité investie du pouvoir hiérarchique sur l’auteur de
l’acte entrepris
L’existence même de ce pouvoir est souvent difficile à vérifier. En droit administratif belge,
les actes sont accomplis par des organes indépendants de tout contrôle hiérarchiques et donc
soustrait à tous recours de cet ordre. Il y a de plus tous les organes décentralisés
- des actes accomplis par des organes qui ne s’insèrent pas dean la pyramide des services
administratifs
Ainsi le jury d’examen d’un établissement technique d’enseignement supérieur est un organe
indépendant du ministre et que ses décisions échappent au pouvoir hiérarchique et de tutelle
- des actes accomplis par une autorité normalement subordonnée dans la mesure où ils
procèdent d’une compétence que ce subordonné tient directement de la loi ou d’une
délégation dont la loi impose le principe à l’autorité supérieure
La recevabilité du recours hiérarchique ne paraît devoir échapper à la discussion que dans une
hypothèse très précise :celle de la délégation consentie(rare)
(3) le recours de tutelle ne peut être adressé qu’à une
autorité qui tient de la loi, d’un décret ou d’une
ordonnance un pouvoir de contrôle sur les actes d’un
organe décentralisé
Cela reste un recours non organisé mais conte une organisme qui a des compétences selon les
textes :c’est donc uniquement la compétence de l’organe de tutelle qui doit être prévue dans
les textes et non la faculté de saisir l’autorité ainsi désignée par voie de recours
2. l’examen du recours par l’autorité saisie
Les recours non organisés sont aléatoires :ils n’apportent pas au requérant les garanties qu’ils
sont en droit d’exiger lorsque leur intérêt a subi quelque dommage et qu’ils s’adressent au
juge pour obtenir réparation
a) l’autorité à laquelle le recours est adressé n’est pas
tenue de l’examiner
Le requérant ne peut se prévaloir de l’article 14§3 des lois sur le CE et réputer décision
implicite de rejet le silence gardé pendant 4 mois par l’autorité saisie :le requérant risque de se
retrouver dans un vide juridique
L’autorité qui refuse explicitement d’examiner le recours doit fonder en droit les motifs
qu’elle invoque. Selon certains auteurs français, l’autorité administrative aurait l’obligation
d’annuler ou de retirer l’acte illégal qui viendrait à lui être dénoncé par voie de recours
b) la non-application des règles de la procédure
juridictionnelle
Si elle décide de l’examiner, elle n’est pas tenue de se conformer aux principes de la
procédure juridictionnelle :pas de contradictoire obligatoire :sans disposition formelle
spéciale, l’autorité saisie du recours n’est liée par aucune règle de procédure
La décision prise sur ce recours est un acte juridique unilatérale de portée individuelle et à ce
titre en vertu de la loi du 29/7/91 il doit être motivé
L’organe qui statue ne doit pas rencontrer systématiquement les moyens du requérant cela
n’incombant qu’au juge
c) le rejet du recours s’analyse en l’accomplissement
d’un acte confirmatif
Le rejet n’est pas considéré comme un acte faisant grief par lui-même :ce sera un acte
confirmatif ne faisant pas l’objet d’un recours au CE. Il faut donc se ménager en tenant
compte de l’effet interruptif du recours la possibilité d’attaquer l’acte initial devant le juge de
l’excès de pouvoir
3. les pouvoirs de l’autorité saisie
A. En cas de recours gracieux, le pouvoir de l’autorité saisie répond aux règles du retrait
et de l’abrogation des actes administratifs unilatéraux
Il en résulte que :
-
l’auteur de l’acte pourra abroger ou modifier son règlement. Si c’est un acte
individuel, l’auteur dispose du même pouvoir étant entendu qu’il ne pourrait réviser un
acte créateur de droits régulier qu’en se pliant à la procédure de l’acte contraire
-
l’auteur ne pourra retirer avec effet rétroactif un acte régulièrement accompli sauf
exceptions d’illégalité et de délais très courts. Il n’ y a pas besoin de distinguer selon
le caractère réglementaire, individuel, créateur de droit. Le retrait est permis voire
obligatoire si le recours gracieux vise un acte irrégulier et s’il est introduit alors que le
délai de recours pour excès de pouvoir n’est pas expiré. Cette condition de délai n’est
pas exigée quand l’acte est qualifié d’inexistant ou s’il a été obtenu par fraude. L’acte
qui fait l’objet d’un arrêt de suspension du CE peut être retiré. Une disposition
législative particulière peut prévoir le retrait
B. En cas de recours hiérarchique, l’autorité compétente a un pouvoir limité et ne peut
agir en substitution d’action :on ne peut lui demander d’agir en cas de carence de son
subordonné
Mais il est autorisé à exercer spontanément ou sur recours une pouvoir d’injonction
,d’annulation ou de réformation vis-à-vis des actes de son subordonné pour les actes
irréguliers et dans les conditions du retrait
C. Saisie d’un recours de tutelle, l’autorité administrative dispose du pouvoir défini par le
texte qui règle ses attribution
Le gouvernment wallon par exemple dispose d’un pouvoir d’annulation en vertu des article 12
et 13 du décret du 1/4/99 organisant la tutelle sur les communes,… :seule la compétence
d’annulation pour violation de la loi dou de l’intérêt général peut être sollicitée mais
l’existence de cette compétence ne pourra jamais être discutée
4. l’absence d’effet suspensif du recours
Les actes de l’autorité administrative ont un caractère exécutoire par nature. Pour sauvegarder
l’intérêt public on ne peut le priver de ce caractère sous prétexte qu’un recours est intenté
contre lui : « obéir d’abord, réclamer ensuite »
Cette absence d’effet suspensif est admise en France et en Belgique
Mais les justifications de ce principe sont différentes :
-
ce serait un corollaire du privilège de l’action d’office
-
ce serait une conséquence du caractère exécutoire
-
ce serait une application de la loi de continuité et de régularité du service public
-
selon des considérations d’ordre historique et pratique, les intérêts particuliers ne
peuvent tenir en échec l’intérêt général par des recours dilatoires
5. l’incidence des recours administratifs sur le recevabilité
du recours pour excès de pouvoir
Quand ils ne sont pas organisés par les textes, les recours ne sont pas des préalables
obligatoires au recours en annulation devant le CE(article 14)
Contre un acte administratif irrégulier, on peut agir directement devant le CE sans se soucier
des recours gracieux , hiérarchiques ou de tutelle non organisés
Mais on peut commencer par l’un d’aux pour peut-être obtenir plus rapidement réparation
mais est-ce un risque pour le recours devant le CE ?
Serait-il possible de saisir le CE d’une demande de suspension d’extrême urgence d’un permis
d’urbanisme après avoir introduit un recours gracieux contre ce permis ?
Le délai de recours au CE ne risque-t-il pas d’être épuisé le jour où la réclamation
administrative sera rejetée ou le jour où le demandeur las d’attendre ira devant le CE ?
Un recours dirigé contre une acte qui n’a été ni publié ni notifié au requérant manifestera la
connaissance de l’acte acquise à la date de l’introduction de la réclamation :prise de cours du
délai de 60 jours
Le rejet explicite du recours est confirmatif de la 1ère décision et échappe donc à tout recours
du CE dans les 60 jours
L’acte initial est et reste le seul acte faisant grief :il faut donc l’attaquer en temps utile
L’introduction d’un recours peut dans des circonstances particulières être interruptif du délai
de recours devant le CE
C. le régime juridique des recours administratifs prévus par
un texte
Il y a de nombreuses dispositions législative sou réglementaires qui organisent des recours de
toutes sortes
Les communautés et les régions sont compétentes pour instituer des recours administratifs
dans des matières relevant de leurs attributions alors que cette même compétence vis-à-vis des
recours juridictionnels est incertaine
Les structures des recours sont multiples :parfois le texte institue un organe spécial de recours
propre à un contentieux déterminé
Ainsi l’article 14 §3 8° de l’ AR du 22/12/00 fixant le statut des agents de l’état dispose que
l’agent qui fait l’objet de poursuite disciplinaire a droit à un recours devant une commission
disposant au moins d’une compétence d’avis
Le texte peut aussi désigner comme organe de recours une autorité préexistante
Le texte peut aussi mettre en forme un recours possible en vertu du droit commun
Ainsi le recours ouvert par l’article 20 du décret du 1/4/99 organisant la tutelle des communes
… institue pour l’agent communal un recours devant le gouvernement wallon dans les 30
jours du délai fixé par le même décret pour l’exercice de la tutelle d’annulation
1. la recevabilité du recours
La disposition qui organise le recours désigne les personnes ou catégories de personne qui
sont recevables à agir, précise quelle autorités sont compétentes et fixe le type de
comportement susceptible d’être contesté
Fréquemment des délais sont prévus pour la présentation du recours
2. l’examen du recours par l’autorité saisie
Il se peut que l’introduction d’un recours organisé oblige l’autorité à l’examiner :
-
si l’autorité doit statuer dans un délai déterminé :c’est un simple délai d’ordre ,
indicatif. Le dépassement de ce délai ne libère pas l’autorité de son obligation de
statuer
-
si l’organe garde le silence, le requérant pourra se prévaloir de l’article 14§3 des lois
sur le CE et introduire un recours contre la décision implicite de rejet qui ne sera
cependant admise que 4 mois après la mise en demeure de statuer adressée à l’organe
compétent et celle-ci ne peut intervenir qu’après l’écoulement d’un délai raisonnable
-
le recours doit être examiné dans un délai raisonnable, notion fonctionnelle qui dépend
des circonstances(le refus de réformation d’une sanction disciplinaire décidé 20 ans
après l’introduction du recours est hors délai raisonnable)
-
aucune règle générale de procédure ne paraît gouverner l’instruction d’un recours :on
s’en tient au texte. Aucune disposition générale n’impose la publicité des débats. En
l’absence de texte ,les droits de la défense ne s’appliquent pas en ces de recours contre
une sanction disciplinaire approuvée par la députation permanente. L’autorité saisie
n’est pas obligée de répondre de manière détaillée aux moyens invoqués. Mais la
décision s’analysant comme une acte administratif unilatéral individuel doit être
motivé en la forme. Les garanties de l’article 6 CEDH ne s’appliquent pas au recours
administratif même organisé
3. les pouvoirs de l’autorité saisie
Il faut examiner le texte qui fonde le recours pour déterminer la compétence de ’autorité saisie
Le plus souvent les textes désignent l’autorité sans préciser ses pouvoirs exacts
Le décret wallon du 1/4/99 organisant la tutelle sur les communes, …. Ouvre par son article
20 aux membres du personnel communal qui ont fait l’objet d’une décision de révocation ou
de démission d’office non annulée un recours auprès du gouvernement mais le texte ne dit pas
ce qui peut être demandé
On suppose que cela comprend au moins le droit de réformation
L’autorité qui est chargée du recours remplace en tout état de cause par sa décision propre la
décision qui a été prise au 1er échelon. En cas de recours organisé, la 1ère décision disparaît et
seule est susceptible de recours en annulation devant le CE, la décision prise sur recours
organisé
C’est le cas quand la décision est modifiée mais aussi quand l’autorité de recours fait sienne la
1ère décision :la décision prise sur recours est donc de toute façon une décision nouvelle
susceptible de recours au CE et jamais comme purement confirmative de manière qu ‘elle ne
puisse faire grief par elle-même
4. l’absence d’effet suspensif du recours :exceptions
Même quand il est prévu par un texte, le recours administratif est normalement privé d’effet
suspensif mais cette règle ne joue que dans le silence du texte
Exemples :
-
l’article 19 de l’AR du 30/6/66 relatif au statut des agences de voyage énonce que le
recours visant la suspension ou le retrait de l’autorisation d’exploitation est suspensif
-
…..
5. les relations entre le recours administratif organisé et la
recevabilité du recours pour excès de pouvoir
L’épuisement préalable de la voie de recours administrative constitue une condition de
recevabilité de la demande d’annulation par le CE
Pour être réputé préalable obligatoire à l’action en annulation, le recours doit être prévu par
un texte et être porté devant un organe de décision et viser une décision exécutoire
Il faut observer que certains recours ouverts devant des commission consultatives sont
considérés comme des préalables obligatoires :refus de permis d’établissement,…
Même prévue par un texte une simple voie de réclamation purement facultative ne devra pas
nécessairement avoir été épuisée avant le CE(distinction difficile en pratique)
C’est la décision rendue sur le recours ou l’abstention d’y donner suite qui seule pourra faire
l’objet d’une requête en annulation devant le CE selon les règles de délai(peu importe de
savoir donc si le recours est interruptif ou non)
Certains textes peuvent toutefois apportées des solutions différentes
V. les recours juridictionnels
A. le mise en œuvre de la fonction juridictionnelle :les options
fondamentales
Le grand défaut des recours administratifs est que l’autorité est en même temps juge et partie
Il y a donc un mouvement favorable à la juridictionnalisation des recoursµen confiant le litige
au juge, le dernier mot appartiendra à une autorité indépendante
L’organisation des recours juridictionnels n’est pas purement discrétionnaire, le législateur est
liée par les articles 114 et 145 de la C° lesquels réservent aux cours et tribunaux la
connaissance de principe des contestation qui portent sur des droits subjectifs mais aussi par
l’article 6 CEDH qui énonce que si la contestation a pour objet des droits ou des obligations
de caractère civil ou porte sur le bien-fondé de toute accusation en matière pénale, elle doit
pouvoir être portée devant un tribunal indépendant et impartial établi par la loi
1. unité ou pluralité d’ordres juridictionnels ?
-
Soir juges ordinaires
-
Soit juridictions spéciales
-
Soit système mixte :la plus répandue en Europe(France, Belgique, Allemagne ,Italie ..)
La répartition des compétences devient un problème
2. les clauses de répartition des compétences
juridictionnelles
Tout système mixte doit comporter une clé générale de répartition des compétences
permettant d’orienter le litige vers le juge ordinaire ou administratif soit des clauses spéciales
précisant point par point les différentes attributions, soit l’application simultanée de clauses
générale et spéciales(la 1ère étant le principe et les secondes les exceptions)
C’est la 3ème possibilité qui prévaut en Belgique
C’est la nature de la règle de droit applicable au fond qui détermine la compétence des
juridictions françaises
Cette formulation d’une clause générale par l’utilisation d ‘un critère objectif est utilisée en
droit allemand :les juridictions administratives sont juges de droit commun des litiges de droit
public non constitutionnel
La clause générale de la Belgique est toute autre et se trouve dans les articles 144 et 145 C°
dispositions qui selon M Ganshof van der Meersch témoignent de la rare confiance accordée
par le constituant au juge judiciaire
Les juges judiciaires connaissent d’une part considérable du contentieux administratif qu’ils
règlent au moyen de concepts de droit privé
L’arrêt La Flandria du 5/11/20 ne touche pas seulement à un problème de compétence ; il
tranche aussi une question de fond :il y est décidé que la responsabilité des pouvoirs publics
se réglerait selon les termes de l’article 1182 CC
B. les recours devant les cours et tribunaux judiciaires
1. les principes constitutionnels
A. les articles 144 et 145
C’est la base de la compétence des cours et tribunaux
Selon l’article 144, les contestations qui ont pour objet des droits civils sont exclusivement du
ressort des tribunaux
Selon l’article 145 ,les contestations qui ont pour objet des droits politiques sont du ressort
des tribunaux sauf les exceptions établies par la loi
Une part des litiges nés de l’action administrative ne peut être portée devant les juridictions
judiciaires si la loi le dit et s’il s’agit de droit politique
La question de l’identification des droits civils et politiques est secondaire pour le juge car ce
qui compte pour lui c’est de savoir s’il est compétent et non pas s’il l’est exclusivement
En l’absence de lois visées à l’article 145, le juge judiciaire doit connaître de la contestation
portant sur un droit subjectif de nature civile ou politique. En présence d’une de ces lois, le
juge devra décliner sa compétence
A moins d’entrer dans le contrôle de la constitutionnalité des lois( mais il y a la CA), le juge
devra se déclarer incompétent réserve faite d’une QP à la CA lors même que selon lui l’ordre
de contestations soustraites par le législateur à sa compétence porterait sur des droits civils
Tout litige ayant pour objet une droit subjectif relève en principe de la compétence judiciaire
peu importe qu’à l’origine de ce litige ou comme titulaire de ce droit on trouve une personne
privée ou publique
B. les articles 31, 158, 159
Le constituant a octroyé aux cours et tribunaux des pouvoirs complémentaires pour qu’ils
puissent s’acquitter de leur mission sans entrave
-
article 31 :aucune autorisation préalable nécessaire pour exercer des poursuites contre
les fonctionnaires publics
-
article 158 :la cour de cassation tranche les conflits d’attribution(entre le pouvoir
judiciaire et les juridictions administratives au sujet de leurs compétences respective)
-
articles 33 et 34 ont été écrits en application de l’article 158
-
article 159 :les cours et tribunaux peuvent refuser d’appliquer des arrêtés et
règlements généraux provinciaux et locaux qui ne sont pas conformes aux lois
C’est un mécanisme permettant de soulever une exception d’illégalité ou un moyen incident
d’illégalité à l’encontre d’une acte juridique unilatéral de l’administration
C’est un mécanisme de vérification de la légalité et non de l’opportunité
Est-ce une autorisation de contrôler la constitutionnalité des lois ?
Depuis 1831, les tenants de l’interprétation a pari ou a forteriori se sont opposés aux partisans
de l’interprétation a contrario
Cette controverse est dépassée en raison de l’article 142 C° qui permet à la CA d’exercer un
contrôle sectoriel de constitutionnalité et même un contrôle général des L/D/règles de l’article
134 C° si le législateur spéciale le veut
L’article 159 ne sert pas de fondement à l’arrêt Leski qui décide d’arrêter les effets d’une loi
contraire à une disposition directement applicable du droit international conventionnel
En tant qu’instrument de contrôle des actes administratifs, l’article 159 fait l’objet d’une
interprétation large :il fonde le refus d’application des actes individuels et des règlements s’ils
sont illégaux
On exclut cependant les circulaires non normatives et les actes accomplis pat des organes
administratifs dans l’exercice de leur compétence juridictionnelle
Le président du TPI de bruxelles a décidé d’appliquer la décision conjointe des 1er président
de la commission permanente de recours aux réfugiés
La décision des 1er présidents de la commission est juridictionnelle, il n’appartient pas au juge
judiciaire de refuser de l’appliquer et le juge des référés ne peut adresser des injonctions à une
juridiction administrative
La non-conformité aux lois est la violation de n’importe laquelle des sources formelles du
droit administratif
Le juge peut connaître en vertu de l’article 159 de toute forme d’illégalité tant externe(forme)
qu’interne(fond)
Les arguments d’illégalité qui donnent lieu au refus d’application sont les même que ceux qui
peuvent conduire à l’annulation devant le CE
Le contrôle incident de légalité semble pouvoir être exercé sans considération de délai (même
quand c’est considéré comme tardif devant le CE)
Devant le CE l’exception ou le moyen incident ne peut être soulevé à l’encontre d’un acte
individuel qui apparaît comme définitif du point de vue du requérant, faute de la part de celuici de l’avoir ataqué dans les 60 jours du recours d’annulation
L’illégalité d’un règlement reste invocable alors même que celui qui l’allègue ne pourrait plus
attaqué devant le CE vu que le délai a pris fin
Cette différence a été justifiée par le contentieux subjectif et objectif :dans ce dernier il
importe de limiter dans le temps la possibilité de contestation des actes individuels aussi bien
par voie de recours en annulation que de l’exception ou du moyen tiré de l’illégalité
L’article 159 n’est qu’une disposition accessoire sur la compétence des cours et tribunaux : ce
n’est pas un recours autonome :il doit être saisi d’un recours sur un droit subjectif
La protection du simple intérêt n’est pas du ressort des tribunaux :le CE a comblé cette lacune
La portée exacte du pouvoir découlant de l’article 159 reste controversé
Une 1ère thèse affirme que l’article 159 confère aux juges un pouvoir de censure négative leur
permettant seulement de refuser l’application d’un acte administratif irrégulier
Une seconde thèse minoritaire propose que les juges disposent d’un pouvoir de censure
positive en vue de protéger un droit subjectif :ils peuvent annuler, réformer un acte sur
recours direct ou adresser des injonctions à l’administration mais le recours en annulation du
CE montre clairement que l’article 159 n’apporte qu’une exception d’illégalité insuffisante
Mais pour l’exercice du pouvoir d’injonction, la thèse de la cassation a fortement évolué
Le contentieux de la responsabilité délictuelle des pouvoirs publics et surtout le pouvoirs des
tribunaux d’ordonner à l’administration la réparation en nature du dommage causé par son fait
montre ce changement
Par un arrêt du 26/6/80, la cour de cassation a reconnu que le juge judiciaire avait le pouvoir
d’enjoindre l’administration de mettre fin à une illégalité dommageable(injonction négative)
et qu’il pouvait prescrire les mesures nécessaires à la faire cesser et à réparer le préjudice subi
Ce pouvoir d’injonction ne peut s’exercer que dans les domaines où l’administration a
compétence liée ou dans le cas où il peut être reproché à l’autorité administrative d’avoir
manqué à une obligation d’agir ou de s’abstenir de manière précise
Dans l’arrêt Leclef, au mépris de la limite séparative des fonds contigus, le ministère de la
défense nationale avait fait construire une caserne dont la corniche surplombait la propriété
privée des plaignants et qui comportait en outre des vues droites et des prises d’aération
donnant sur cette propriété
La cour de cassation décida que les tribunaux ne s’immiscent pas dans l’exercice des pouvoirs
légalement réservés à l’autorité administrative lorsque aux fins de rétablir entièrement dans
ses droits la parties lésée, ils ordonnent la réparation en nature du préjudice et prescrivent des
mesures destinées à mettre fin à l’illégalité dommageable
L’évolution est encore plus spectaculaire dans le redéfiniton jurisprudentielle des
compétences du juge judiciaire des référés
Est-il compétent en matière administrative(article 584 CJ) ?
Oui car il ne peut porter atteinte aux prérogatives du pouvoir administratif
Non car si le pouvoir judiciaire ne peut se substituer aux autorités compétentes pour
prononcer la suspension ou l’annulation d’un acte, il est compétent pour prévenir ou réparer
toute lésion d’un droit civil qui ne serait pas permise par la loi
La répartition des compétences ne fait pas obstacle à ce que le juge des référés connaisse des
voies de faits administrative et aux mesures d’instructions qui permettent au provisoire de
statuer ultérieurement sur une action en dommages et intérêts
Le juge des référés peut enjoindre une administration de faire cesser une voie de fait (illégalité
manifeste ,évidente)
La cour de cassation le 21/10/82 a dit que le pouvoir judiciaire est compétent tant pour
prévenir une lésion illicite d’un droit civil que pour en ordonner la réparation quel qu’en soit
l’auteur :il en est ainsi pour toute atteinte portée fautivement à un droit subjectif
Le référé en cas d’urgence est compétent pour prendre au provisoire et en réservant
expressément la décision du juge au fond envers l’administration auteur d’une atteinte fautive
à un droit subjectif les mesures nécessaires à la conservation des droits des particuliers
La cour de cassation dans son arrêt du 21/3/85 précise que le juge des référés ne s’immisce
pas dans les attributions du pouvoir exécutif lorsque statuant au provisoire dans un cas dont il
reconnaît l’urgence, il se déclare compétent pour prescrire les mesures et les défenses
nécessaires pour prévenir et faire cesser une atteinte portée fautivement par l’autorité à des
droits subjectifs dont la sauvegarde relève des tribunaux (cf pages 183 et 184 pour exemples)
2. les applications des principes constitutionnels
a) le contentieux des contrats d’entreprise de travaux
public
Les contestations touchant à l’interprétation, l’exécution ou la dissolution de es contrats sont
exclusivement de la compétences des cours et tribunaux
b) le contentieux des termes échus d’un traitement
la contestation doit porter sur un droit acquis et non sur la croyance par exemple qu’on allait
gagner plus :il faut discuter les termes échus du salaire(si dois recevoir 50 000 et qu’on est
payé moins)
c) le contentieux des allocations sociales
Dans un arrêt de cassation du 21/12/56, on lit que le droit aux allocations de chômage est
compris parmi les droits prévu à l’article 93 de la C° sous le terme droits politiques
Il y a eut une longue discussion pour savoir si c’étaient des droits civils ou politiques
d) le contentieux des relations du travail de la fonction
publique
Par application de l’article 578 1° CJ, les juridictions du travail connaissent des contestations
relatives aux contrats de louage de travail à l’exclusion de celle portant sur les relations de
travail des fonctionnaires publics régies par un statut
L’article 1er de la loi sur le contrat de travail du 4/7/78 dispose que la loi sociale s’applique à
tous les travailleurs qui ne sont pas sous statut
Si l’agent est en conflit sur l’interprétation du statut ,on ne peut le démettre sans avoir rien à
lui reprocher sur le plan disciplinaire :le CE est compétent
Le tribunal du travail connaît des litiges entre les pouvoirs publics et leur personnel engagé à
titre temporaire, intérimaire ou précaire, des contestations portant sur le licenciement d’un
agent contractuel d’un CPAS, ou du licenciement d’un ouvrier temporaire de l’enseignement
de l’état
Par contre, le CE est compétent pour connaître de la validité d’un licenciement d’un agent
stagiaire(car même avant d’être agent, il est déjà sous statut)
Il est parfois difficile de déterminé ce qui est statut et ce qui est contrat de travail !
Le juge de l’excès de pouvoir doit parfois requalifier la situation de l’agent avant de se
reconnaître compétent
Ainsi le statut du personnel de la caisse nationale de crédit professionnel utilise le terme
contrat, le licenciement n’est possible que par une démission d’office :le CE a dit qu’il ne
fallait pas tenir compte de l’attribution faite aux juridictions car c’était un véritable règlement
de statut. Mais la Cassation a pris le contre-pied en disant que sous une surface de règlement
c’était un vrai contrat
e) le contentieux de la responsabilité extra-contractuelle
des personnes morales de droit public
Ce sont les pouvoirs publics au sens large et pas seulement les autorités administratives qui
peuvent être déclarés responsables d’un dommage par les cours et tribunaux et condamner à
les réparer
Les juges sont compétents parce que l’objet du litige c’est le droit à la réparation du dommage
(= droit civil)
Dans son arrêt du 5/11/20, la cassation a reconnu que le juge judiciaire était compétent pour
connaître de la responsabilité de l’état sous la règle de l’article 1382 du CC
Les pouvoirs publics sont responsables que ce soit la branche législative, exécutive ou
judiciaire
‰
L’état peut être reconnu responsable des fautes de ses organes dans l’administration du
service public de la justice
L’arrêt de la cassation du 19/12/91 supprime l’immunité d’exécution, de juridiction des
magistrats. L’article 1382 s’applique aussi au judiciaire et au législatif ce qui était impensable
avant en raison de la séparation des pouvoirs
Cette position a été réaffirmée dans un arrêt du 8/12/94
Le 8/12/99 ; la cour d’appel de Bruxelles applique la théorie de l’organe au pouvoir judiciaire
en énonçant que l’état belge pouvait être responsable d’un dommage résultant d’une faute
commise par un juge ayant agi dans les limites de ses attributions légales ou lorsqu’il doit être
considéré comme ayant agi dans ses limites
Le 14/1/00, la même cour a déclaré que constituait une faute la méconnaissance de l’usage
suivant lequel les victimes d’une infraction sont avisées de la fixation de l’affaire lorsque ces
faute a eu pour conséquence que les victimes n’ont pu faire valoir leurs arguments à propos
du réquisitoire d’internement et ont ainsi perdu une chance d’infléchir la décision
d’internement prise. Cette faute a occasionné un dommage dont l’état est responsable
‰
La compétence des cours et tribunaux face au contentieux de l’état législateur a
longtemps été controversé
Avant , on considérait que permettre au juge de censurer le législateur sur le plan politique
était un viol de la séparation des pouvoirs
Mais la CJCE a fait évoluer les choses par la prise en compte des obligations de l’état en vertu
du droit européen
Dans son arrêt Francovich et Bonifaci c/République italienne du 19/11/91, la CJCE a retenu la
responsabilité des états membres pour des dommages découlant de la violation des obligations
qui leur incombent en vertu du droit communautaire. Le plein effet des normes
communautaires impliquait une action de l’état de manière telle qu’à défaut les particuliers ne
pouvaient pas faire valoir devant les juridictions nationales les droits qui leur sont reconnus
par le droit communautaire. L’état qui n’a pris les mesures nécessaires pour garantir les droits
fondamentaux prévus par les directives européennes sont responsables et peuvent être
condamnés pour manquement
L’arrêt de la cour du 5/3/96 précise les conditions dans lesquelles la responsabilité de l’état
peut être engagée en cas de violation du droit communautaire par le législateur :
-
la règle violée doit avoir conféré des droits aux particuliers
-
la violation doit être suffisamment caractérisée
-
un lien de causalité direct entre la violation et le préjudice
Ainsi le 12/2/98, la cour d’appel de Liège se prononçant en référé sur une demande en
suspension de la loi du 10/12/97 interdisant la publicité pour le tabac a considéré que la
responsabilité de l’état légilsateur pouvait être mise en cause à la condition que le demandeur
apporte la preuve d’une méconnaissance manifeste et grave du droit communautaire, que la
règle violée a pour objet de conférer des droits aux particuliers, que la violation est
suffisamment caractérisée et qu’il existe un lien causal entre la violation de l’état et le
dommage subi par la personne lésée
‰
La responsabilité pour fautes et sans faute des autorités administratives est le fruit d’un
long débat avant de parvenir à leur condamnation
La CEDH considère que la contestation qui tend à percevoir de l’administration une
indemnité a u caractère civil au sens de la CEDH
(1) La responsabilité pour faute
(a) Le dommage
Avant l’arrêt La Flandria la jurisprudence reposait sur une dissociation entre les actes
d’autorités insusceptibles d’engager la responsabilité de la puissance publique et les actes de
gestion de nature à engager cette responsabilité
La lésion d’un droit civil depuis l’arrêt du 5/11/20 est de la compétence des tribunaux
Selon que l’arbre qui s’est effondré sur les serres était du domaine public ou privé ,le juge
était ou non compétent :en 1920 en redécouvre l’article 1382 et le juge judiciaire est
compétent pour les droits civils. Les pouvoirs publics sont responsables de leur faute,
négligence et imprudence mais pas encore de responsabilité sans faute
« quand une personne titulaire d’un droit civil allègue une atteinte protée à celui-ci et
demande réparation de son préjudice, le pouvoir judiciaire peut et doit connaître de la
contestation et il est qualifié pour ordonner la réparation même où l’auteur est l’état »
la cour de cassation rompait avec la conception rigide de séparation des pouvoirs
Qu’en est-il de la lésion d’un droit politique ?
La question a été réglée par l’arrêt du 16/12/65 qui énonce que les droits politiques relèvent
de la compétence des cours et tribunaux, fondée sur l’article 1382(ce droit à la réparation
étant un droit civil)
Un agent de la société nationale du logement avait été licencié dans des conditions non
prévues par le statut :il demandait la réparation de son dommage
Les droits découlant d’un statut sont plutôt de nature politique mais cela n’ a pas d’incidence
sur la compétence des tribunaux vu que la réparation elle est un droit civil
Quid des intérêts lésés ?
Dans un arrêt du 13/5/82, la cour de cassation reconnaît que le juge judiciaire peut condamner
l’état à la réparation des dommages découlant des atteintes qu’il porte à des intérêts légitimes
des particuliers
(b) La faute
La jurisprudence restait réticente à qualifier de fautifs des actes de décisions (choix
politique :non)du pouvoir exécutif qu’il exerçait avec un pouvoir discrétionnaire
Seules les négligences commises dans l’exécution(mise en œuvre :oui) des décisions étaient
retenues à charge de l’administration
Exemple :critique sur la décision d’aménagement de la voirie :le tribunal était incompétent
pour le tracé,…mais si négligence dans l’entretien …compétent car contestation sur la façon
dont l’administration exécutait la décision
Le juge doit s’imposer des limites dans l’appréciation de la faute mise à charge de l’autorité
publique mais cette dissociation était critiquable car incompatible avec les termes
catégoriques des articles 144 et 145 de la C°
L’arrêt de cassation du 7/3/63 concerne un revêtement glissant comme du verglas dès qu’il
pleut
Selon M Ganshof van der Meersch, l’autorité ne peut se désintéresser de la sécurité du citoyen
et de la violation de ses droits civils quand elle prend une décision dans le cadre de la loi
L’administration ne peut violer ses droits. Pourquoi ne devrait-elle pas réparer les
conséquences de ses violations autrement que quand il s’agit d’acte d’exécution ? La
différence entre l’exécution défectueuse et la conception défectueuses est artificielle
Æ les pouvoirs que la loi attribue à l’administration ne soustraient pas celle-ci du devoir de
prudence qui s’impose à tous
L’administration peut aussi être responsable si la négligence consiste en une absence de
décision(ne fait pas un règlement d’application de la loi, …)
C’est plutôt la limite entre la légalité et l’opportunité qui inspire le juge pour la limite de ses
compétences
Exemple :
Dans les années 1970, le gouvernement a rendu la vaccination anti-variolique obligatoire
Il y avait des risques rarissimes mais connus de réactions violentes :les pouvoirs publics ont
décider de prendre ce risque. Par la mise en œuvre de l’AR d’exécution un accident se produit
et la cour de cassation a déclaré l’état belge responsable
Il s’agissait d’une certaine politique sanitaire et d’une balance d’intérêt ce qui est un acte de
décision
Un arrêt de la cour de cassation du 14/1/00 pourrait affirmer l’équivalence entre les notions
d’illégalité et de faute
C’est à la victime d’établir la faute et le plus souvent la faute de l’administration tient en une
illégalité. Mais il ne sera pas toujours possible de retrouver la disposition légale ou
réglementaire que l’administration a violé
L’article 1382 est là pour pallier ce problème car cette disposition signifie qu’il faut être
prudent car « qui casse, paie ! » C’est une obligation générale de prudence car commettre une
négligence c’est commettre une illégalité
L’illégalité alléguée à titre de faute ne doit pas passer devant le CE car les tribunaux disposent
de l’article 159 C°
Mais toute illégalité est-elle une faute ?
Dans l’arrêt du 13/05/82(lésion d’intérêts légitimes), on ne peut affirmer que toute illégalité
est une faute. Selon la cassation, l’illégalité n’est une faute qui dans la mesure où elle se
concrétise en manquement d’agir ou de s’abstenir
L’illégalité est une faute si l’autorité manque à une obligation de résultat
Quand on est titulaire d’une obligation de moyen, il y a un pouvoir d’appréciation et donc ce
la peut être une illégalité mais ce n’est pas une faute
(c) La réparation
Par un arrêt du 26/6/80, la cour de cassation a admis que les pouvoirs publics fassent l’objet
d’une condamnation à la réparation en nature alors que jusque là c’était un contentieux de
l’indemnité(réparation par équivalent)
Le juge peut ordonner la réparation du dommage et faire cesser l’état de chose qui cause le
préjudice. Les tribunaux ont une capacité d’intervention qui relève du pouvoir de
commandement y compris envers l’autorité quand elle porte atteinte aux droits civils de la
victime. Par son arrêt du 24/4/98, la cassation semble avoir admis que lorsque l’autorité
publique a été condamnée à réaliser certains travaux au titre de réparation d’un dommage, le
particulier soit autorisé par le juge à les faire réaliser aux frais de celle-ci en cas de défaut
d’exécution à condition que cette substitution ne soit pas de nature à entraver la continuité du
service public
(2) La responsabilité sans faute
On peut penser que les juges s’estiment compétents pour ordonner la réparation d’atteintes
graves ais non fautives aux aisances essentielles(sur les droits que les riverains de la voie
publique ont en tant que propriétaires :droit de vue, d’accès, d’issue,…) de voirie. Le
fondement de cette responsabilité est l’article 544 CC et 16 C°
La jurisprudence reconnaît leur compétences pour les troubles excessifs de voisinage
Cette responsabilité sans faute a été retenue par la cour de cassation dans 2 arrêts du 6/4/60
L’auteur d’un trouble excédant la mesure des inconvénients ordinaires de voisinage même un
pouvoir public est tenu à compensation
La circonstance que le propriétaire dispose d’un droit de passage, de vue et d’écoulement des
eaux n’empêche pas que l’équilibre puisse être rompu
La cour de cassation a jugé qu’il appartenait aux juridictions ordinaires de condamner à
compenser le trouble de voisinage non seulement le propriétaire de l’immeuble où ce trouble
est né mais encore tous ceux qui en vertu d’un droit réel ou personnel accordé par le
propriétaire exercent sur l’immeuble un des attributs du droit de propriété
Quel fondement de compensation ? La cour de cassation invoque le droit égal des
propriétaires voisins à la jouissance de leur propriété ;on a fait remarquer par la suite qu’il
serait plus judicieux de se référer à la notion d’égalité devant les charges publiques
L’administration est responsable des dommages qu’elle provoque mais qu’en est-il quand
c’est l’entrepreneur qui provoque le trouble ? Car lui n’est pas propriétaire :on fait jouer
l’égalité. La perturbation est due à la décision qui elle-même rompt l’égalité des personnes
privées contre l’administration(article 10 C°)
3. les interventions du législateur
Le législateur peut limiter ou augmenter les compétences des cours et tribunaux
a) Le législateur s’aligne parfois sur les principes constitutionnels
Selon l’article 580 2° CJ le tribunal du travail est compétent pour les contestations touchant
aux droits des salariés en matière de sécurité sociale
b) Le législateur peut étendre la compétence
Les lois relatives à l’expropriation pour cause d’utilité publique ont confié au juge le pouvoir
de fixer l’indemnité mais aussi de décider de l’expropriation forcée
c) Le législateur soustraie certaines contestations aux juridictions
judiciaires de 1ère instance et d’appel
Il les attribue alors à des juridictions administratives toute en sauvegardant la censure
éventuelle de la cour de cassation. Loi sur la milice(conseil de milice)
d) Le législateur retire parfois l’intégralité d’un contentieux
Il l’attribue alors à des juridictions administratives dont les décisions peuvent être censurées
par le CE. Les contestations relatives aux élections communales(articles 75 et 76 bis de la loi
électorale communale) sont tranchées par la députation permanente puis sur recours par le CE
C. Les recours portés devant les juridictions administratives à
compétence spéciale(1er degré)
Le CE dispose d’une compétence générale alors que les compétences des autres juridictions
administratives sont étroitement spécialisées
1. le problème de l’identification
Il y a une multitude de textes qui prévoient des recours en cas de mécontentement dans telles
situations
Il est difficile d’identifier les instances administratives et les juridictionnelles
Ces 2 catégories d’instances se dissocient au point de vue de la procédure, des pouvoirs de
l’autorité saisie et de l’efficience des décisions prononcées sur recours
Les voies de recours juridictionnelles présentent des avantages qui sont des précautions :
-
la tenue d’un débat contradictoire
-
l’obligation faite au juge de motiver la sentence(pour tous les actes et pas seulement
les actes individuels)
-
l’obligation faite au juge à peine de déni de justice de se prononcer sur la cause
-
l’obligation faite au juge de répondre aux moyens dont il est saisi
-
l’impartialité du juge
-
l’autorité de chose jugée qui donne à la contestation une issue indiscutable en principe
(la décision administrative a une autorité de chose décidée, c’est un acte susceptible
d’abrogation et de retrait)
Exemples de la problématique pages 203-204-205
Il faut définir des critères permettant d’identifier les actes de juridiction
Il faudrait isoler une ou plusieurs caractéristiques qui seraient spécifiques à toute juridiction et
ne se rencontreraient jamais dans les recours administratifs
C’est impossible, il faut donc procéder à une accumulation d’indices
2. A la recherche des critères de l’acte de juridiction
a) Le critère de l’intervention du législateur
L’article 146 C° prescrit que nulle juridiction contentieuse ne peut être établie qu’en vertu
d’une loi
L’article 161 C° prescrit qu’aucune juridiction administrative ne peut être établie qu’en vertu
d’une loi
On peut donc dénier à une institution la nature de juridiction car cet organe de recours n’a pas
été institué par une disposition législative
Mais le problème reste entier car la loi peut créer de simples instances contentieuses
Une intervention directe ou indirecte du législateur est une condition nécessaire à
l’organisation d’une juridiction mais elle n’est pas suffisante
On s’est poser la question de savoir si la création d’une juridiction demeurait la compétence
exclusive du législateur fédéral ou si les communautés et les régions pouvaient créer par
décret ou ordonnance une telle juridiction
Le CE l’autorise mais la CA en fait une compétence réservée au législateur national
L’article 161 C° combiné avec l’article 19 §1er al 1er (sauf application de l’article 10 sur les
pouvoirs implicites , le décret règle les matières visées aux articles 4 à 9 sans préjudice des
compétences que la C° réserve à la loi après l’entrée en vigueur de la LS du 8/8/80)de la LS
du 13/7/01 portant transfert de diverses compétences aux régions et aux communautés
pourrait indiquer que le législateur communautaire ou régional a le pouvoir de créer des
juridictions chargées de régler les litiges se rapportant aux matières communautarisées ou
régionalisées
C’est un pouvoir implicite qui veut que la création de la juridiction soit nécessaire et que son
intervention n’ait qu’une incidence marginale sur la compétence empiétée
La CA a affirmé le 31/01/01 sans réserver l’exercice éventuel de pouvoirs implicites que il
n’était pas au pouvoir de la communauté germanophone de créer une juridiction, cette
compétence étant réservée au législateur fédéral par l’article 146 de la C°
La CA s’est prononcée le 14/2/01 favorablement vis-à-vis de la compétence du législateur
flamand
La 1ère QP portait sur le fait que la cour d’appel du ressort où était établi le bureau par lequel
la redevance est ou doit être perçue est désignée en tant que juridiction compétente pour les
litiges en matière de pollution des eaux(décret de la région flamande du 6/7/94)
La cour s’est prononcée en faveur de la compétence du législateur flamand en faisant
référence aux articles 10 et 19 de la LS du 8/8/80
Les juridictions de l’article 146 ne sont pas une compétence réservée vu que l’article date
d’avant 1980 contrairement à l’article 161 qui est compétence fédérale car postérieur
b) La référence à l’autorité de la chose jugée
Les décisions d’une juridiction ont par nature l’autorité de chose jugée
Jamais un acte administratif n’acquerra cette irréversibilité :mais la démonstration qu’on se
trouve devant une juridiction doit se faire avant
Si la loi énonce expressément que telle institution décide par décision ayant force de chose
jugée, il n’y a pas de problème ;c’est une juridiction
Mais quid si la loi est muette ?
Les arrêts de la CA ont autorité de chose jugée dès leur publication au MB
c) La référence à des critères organiques
La juridiction est un organe indépendant à l’égard des personnes en litige
Une députation permanente peut combiner des fonctions de gestion et de juridiction mais ce
dédoublement fonctionnel ne peut être admis qu’après un examen sévère de l’intention et des
décisions du législateur
La députation permanente statue sur la responsabilité du receveur communal dans le cas où la
vérification de son encaisse fait apparaître un déficit, sur la validité d’une élection
d) La référence à des critères matériels
L’objet propre de l’acte de juridiction consisterait à dire le droit
Or , elle se prononce souvent sur des questions de droit et de fait et l’administrateur dans
l’exercice de son pouvoir de contrôle hiérarchique et de tutelle se prononce aussi sur des
questions de droit et de fait
Chaque fois qu’il accomplit un acte juridique, l’administrateur actif développe une
interprétation de la règle dont il se prévaut
Le propre de la juridiction serait aussi de trancher une contestation mais le pouvoir de
vérification de la députation sur la validité d’une élection communale ou sur celle au conseil
de police s’analyse comme un pouvoir de juridiction qui s’exerce en dehors de réclamations
Ce critère matériel est insuffisant surtout s’il est exclusif
e) La référence à des critères formels
Le publiciste français Carre de Malberg soutient que l’acte de juridiction se reconnaît aux
formes de procédure qui garantissent l’égalité des parties
-
l’obligation faite au juge de statuer quand il est saisi
-
l’observation d’une procédure d’instruction rigoureuse
-
l’institution d’un débat contradictoire
-
la publicité des audiences et du prononcé
-
l’obligation de motiver la sentence
Certaines instances administratives sont astreintes à statuer selon une procédure reprenant
l’essentiel de ces formes et à l’inverse certaines juridictions n’y sont pas astreintes
-
l’obligation de statuer existe pour le juge mais aussi pour l’administrateur actif quand
il connaît d’un recours organisé
-
parfois aucune règle précise ne fixe la procédure d’instruction comme pour les
élections provinciales et à l’inverse, les règles d’instruction d’une demande en matière
d’actes de pure administration se multiplient
-
le débat contradictoire peut être imposé devant une autorité administrative en raison
des droits de la défense ou du principe audi alteram partem
-
les juridictions administratives ne sont pas obligées de rendre leurs décisions en
audience publique(arrêt du CE du 12/9/52 dit que l’article 149 C° ne s’applique pas)
Mais l’article 6 CEDH impose un tribunal indépendant et impartial établi par la loi qui
statuerait équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable quand des droits et
obligations de caractère civil sont concernés
C’est dans le contentieux disciplinaire que le revirement est le plus marquant
La conception large de « caractère civil » de la cour de Strasbourg pourra peut être obliger le
CE et la CA à exiger la publicité du prononcé des juridictions administratives
Pour l’instant ce n’est pas le cas sauf dans le cas où l’emploi en cause n’est pas typique des
missions spécifiques de l’autorité telle une fonction de nettoyeuse de piscine :cet agent sous
statut peut se réclamer de l’article 6 car il n’exerce pas une charge publique
Toute juridiction ne doit donc pas statuer et se prononcer en public : si le texte parle de cette
exigence c’est un indice de juridiction
Ceci d’autant plus que des organes administratifs doivent décider en séance publique comme
le conseil communal
-
tout acte de juridiction doit être motivé ;c’est obligatoire selon l’article 149 C°
Des actes administratifs doivent aussi être motivés en application de la loi du 29/7/91 sur la
motivation formelle des actes administratifs
3. la qualification de l’acte de juridiction par le recours à un
ensemble d’indices
Le CE utilise ce système en cas de doute
La qualification de la commission d’appel du service du contrôle médical institué au sein de
l’INAMI a été faite car elle réunit les critère d’une juridiction :composée de magistrats,
indépendante, impartiale, débats publics, audience publique, respect des droits de la défense
La CA applique la même méthode :elle a reconnu la qualité de juridiction administrative à la
commission permanente de recours aux réfugiés
La CA a refusé la qualité de juridiction au conseil flamand de la radio et de la télévision parce
qu’il a pour mission de contrôler le contenu des programmes pour vérifier s’ils ne sont pas
dangereux pour l’épanouissement physique ou psychique des mineurs : ce n’est pas une
mission juridictionnelle(reprise du critère matériel)( éthiques et moraux)
Remarque :Si c’est un AR royal qui crée l’institution ça ne peut être une juridiction
4. le régime juridique de la décision juridictionnelle
a) l’autorité de chose jugée et la force obligatoire du
jugement
Cette autorité s’imposera non seulement aux parties à l’instance mais à tout organe
administratif même s’il est resté étranger au procès et ceci indépendamment de la question de
savoir si le jugement a autorité absolue ou relative de chose jugée
Cette autorité s’impose à la juridiction qui a rendu la décision : le juge est dessaisi et ne peut
plus rectifier qu’une erreur matérielle. Un recours en révision est exceptionnel et doit être
prévu par la loi
L’autorité s’impose aux autres juridictions si elles avaient à connaître ultérieurement des
points de droit sur lesquels le juge administratif a statué
Dissociation de l’autorité formelle qui se reconnaît à l’intangibilité de la chose jugée
consécutive au dessaisissement du juge ainsi qu’au désarmement du perdant de l’autorité
matérielle qui est l’incontestabilité de la chose jugée reconnue comme la vérité légale
b) la mise en œuvre de l’article 159 C°
Toutes juridictions doit refuser l’application des arrêtés et règlements qui seraient contraires
aux lois(pas seulement les juridictions judiciaires)
Il y a des contradictions à l’intérieur d’un même chapitre vu que l’article 149 s’applique aux
juridictions judiciaires seules alors que l’article 159 a une portée générale
c) l’exclusion de tout contrôle hiérarchique ou de tutelle
L’objectivité des actes juridictionnels ne sera assurée que si la juridiction statue en toute
indépendance sans avoir à tenir compte d’injonctions hiérarchiques éventuelles et sans devoir
soumettre sa sentence à un quelconque contrôle de tutelle
Dans le décret wallon du 01/04/91, la députation permanente échappe au contrôle de tutelle
dans son rôle de juridiction
Le caractère définitif de la chose jugée serait renié si l’acte de juridiction pouvait être annulé
par une autorité administrative fût-elle hiérarchiquement supérieure à celle qui a accompli
l’acte de juridiction
1
(a)
LE CONTENTIEUX
ADMINISTRATIF
LE CE
II. Origine , fondement et organisation du CE
A. La création du CE :historique
1. le CE napoléonien
2. le CE de la loi fondamentale des Pays-Bas
3. les efforts tendant à l’instauration du CE en droit
belge :leur aboutissement la loi du 23/12/46
B. fondement et place du CE parmi les pouvoirs constitutifs
Le CE a été crée par une loi du 23/13/46 mais il n’est prévu dans la constitution que depuis le
18/6/93. L’ancien article 107 quinquies a été scindé en l’article 160 et 161 C° pour son
dernier alinéa
Art. 160 :Il y a pour toute la Belgique un Conseil d'État, dont la composition, la compétence
et le fonctionnement sont déterminés par la loi. Toutefois, la loi peut attribuer au Roi le
pouvoir de régler la procédure conformément aux principes qu'elle fixe.
Le Conseil d'État statue par voie d'arrêt en tant que juridiction administrative et donne des
avis dans les cas déterminés par la loi.
Art. 161 :Aucune juridiction administrative ne peut être établie qu'en vertu d'une loi.
C’est au législateur fédéral qu’il revient de fixer la composition, la compétence et le
fonctionnement. Le CE est paritaire au niveau linguistique ce que les flamand prennent
2
comme une concession du pacte fédéral. Selon l’article 77,8° C°, la chambre et le sénat sont
sur un pied d’égalité pour les lois relatives au CE
Quelle est la situation du CE au sein des pouvoirs constitués ?
C’est un corps juridictionnel et consultatif fonctionnant dans le cadre de l’administration, il
est proche du gouvernement pur servir ses desseins politiques. Il est toutefois faux de dire
qu’il relève du pouvoir exécutif(bien qu’il en soit plus proche que du pouvoir judiciaire) bien
qu’il dépende du ministère de l’intérieur quant à son budget(mais le ministre n’a aucune
autorité) Le CE transcende la classification tripartite des pouvoirs
La localisation du CE dans la C° affirme sa spécificité vu qu’il est dans un titre séparé du
pouvoir législatif, exécutif et judiciaire
Le site internet le définit comme the supreme administrative court of belgium
C. statut des conseillers d’état
1. la nomination sur présentation
2. les conditions de nomination
3. l’inamovibilité
D. aperçu de l’organisation du CE
1. le CE au sens strict
Il est composé de 42 membres(article 69)
2. l’auditorat
a) composition-recrutement
Il y a 70 membres(article 69)
b) mission
Elle a un caractère propre qui la différencie de celle des membres du MP
C’est un corps autonome dans la poursuite de la procédure et l’instruction des recours
Il doit tenir à jour la documentation relative à la jurisprudence du CE(article 76 §2)
Les membres de l’auditorat sont chargés de l’instruction des affaires dont sont saisies les
sections d’administration et de législation(article 76 §1er)
Chaque année un rapport est établi selon l’article 119
3
Le membre peut connaître d’une affaire déterminée et veille alors à l’accomplissement des
mesures préalables
Il rédige aussi un rapport relatif à l’affaire pour laquelle il a été désigné et cela après que les
parties aient échangé leur mémoire en réponse et en réplique soit à un moment où
l’argumentation du requérant et de la partie adverse est complètement formulée
Le rapport est une proposition de décision :c’est un document très complet dans lequel les
faits, la législation de référence, les moyens et les exceptions présentés dans la requête et les
mémoires des parties sont résumés et mis en lumière
Les parties peuvent répondre au rapport
Enfin, l’auditeur donne son avis lors de la séance publique de fin des débats(article76)
L’auditorat s’insère dans un mécanisme de double examen des affaires
L’avis n’est que l’énoncé de ce que ferait le membre de l’auditorat s’il était juge
Le membre de l’auditorat n’assiste pas au délibéré
Mais l’incidence de son avis est certaine et la réponse des parties n’est pas prévue
On a eu peur que la cour de Strasbourg n’applique la jurisprudence Vermeulen au CE vu que
le fait que le plaignant n’avait pu répondre aux conclusion de l’avocat général devant la cour
de cassation avait était considéré comme contraire au principe du contradictoire
Mais l’usage a permis jusqu’ici de s’en prémunir en permettant aux parties de répliquer à
l’audience après l’avis de l’auditeur lorsque celui-ci ne correspond pas au rapport
3. le bureau de coordination
4. le greffe
5. l’administrateur
6. l’équilibre linguistique au sein du CE
E. division du CE en sections
La section législation doit éclairer et aider le législateur :elle est composée de 12 membres
minimum(cela varie selon les besoins) choisis parmi les personnalités qui doivent satisfaire
aux conditions d’acès à la fonction de conseiller d’état. Le nombre des assesseurs ne peut
dépasser 10.
Sa fonction de prévention des conflits de compétence entre les institutions fédérales,
communautaires et régionales est d’ordre essentiellement consultatif et préparatoire, il ne lui
appartient pas de trancher des contestations sauf en cas de viol de règle de répartition de
4
compétences, la procédure d’adoption des lois est bloquée et on fait appel au comité de
concertation
F. la section d’administration
1. organisation de la section administration
Ce sont les conseillers d’état qui n’ont pas été désignés pour la section de législation (11
chambres)
Les membres de la section de législation peuvent siéger dans la section d’administration et
inversement
Le 28/9/95 la Cour de Strasbourg a déclaré que le fait que certaines personnes exercent au
conseil d’état luxembourgeois successivement des fonctions consultatives et juridictionnelles
à propos des mêmes décisions mettait en cause l’impartialité de l’institution
Qu’en est-il pour le CE belge quand un membre qui a pris position sur un projet de loi connaît
d’un litige ?
L’article 29 énonce que les membres ne peuvent connaître de demande d’annulation, de
suspension ou de mesures provisoires concernant des dispositions qur lesquelles ils ont donné
leur avis dans la section législation
Ce sont des chambres a 3 juges qui fonctionnent selon le système de la collégialité mais ce
dernier connaît des exceptions énumérées à l’article 90(un membre sans possibilité d’appel) :
-
en matière de recours en annulation ou en cassation introduits contre les décisions
administratives prises en application de la loi du 15/12/80 sur l’accès au territoire, le
séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers(la CA a dit que cette disposition
ne violait pas les articles 10 et 11C°, elle était nécessaire vu l’accroissement et
l’urgence du contentieux et ne porte pas atteinte aux garanties fondamentales du
contrôle juridictionnel de légalité)
-
en matière de procédure d’urgence, d’extrême urgence(référé)
Il se peut qu’un membre connaisse seul d’une demande de mesure provisoire puis d’une
demande d’annulation comme membre d’une chambre à 3juges ? La loi se tait
Le CE a du connaître de demandes de récusation
Quand la question est délicate ou que son interprétation est difficile, la section statuera en
assemblée générale(on rassemble le plus de membres possibles en conservant la parité)
5
Ce sont les cas de révision, d’annulation du chef de détournement de pouvoir :le renvoi à
l’assemblée générale est obligatoire
2. aperçu des compétences de la section d’administration
a) compétences consultatives
Les articles 8 et 9 permettent que la section soit consultée par les ministres fédéraux, fédérés,..
tant qu’il s’agit d’affaires d’ordre administratif non litigieuses
Elle joue le rôle d’un organe administratif chargé de donner un avis qui restera le plus souvent
confidentiel bien que certains soient publiés dans des revues juridiques ou en annexe de
documents parlementaires
On se peut poser la question face à la loi du 11/4/94 sur la transparence administrative ?
Couvert par le secret ?
Des avis émis les 24/01/78 et 3/4/80 ont déclaré que l’absence fortuite qui causait la fin de la
parité au conseil des ministres ne posait pas de difficulté et que le même fait causé par la
démission et le décès n’empêchait pas le conseil de continuer à délibérer tant que la parité
était rétablie rapidement
b) compétences d’arrêt
Selon l’article 11, elle se prononce par voie d’équité sur des demandes en réparation d’un
dommage exceptionnel moral ou matériel causé par une autorité administrative
Selon l’article 112, elle tranche les difficultés relatives à la compétences des autorités
provinciales et communales ou les établissements publics
Selon l’article 13, elle statue sur les recours tendant à prévenir les contrariétés de décisions
entre les juridictions administratives relevant de sa compétence
Selon l’article 14§1er, elle a le pouvoirs d’annuler les actes et règlements de diverses autorités
administratives entachés d’illégalité
Selon l’article 14§2, elle a pouvoir de recours en cassation
Selon l’article 14§3, elle peut moduler l’effet rétroactif ou non de son arrêt
Selon l’article 16, le CE a une compétence de pleine juridiction pour les cas énumérés. Il
dispose alors non plus d’une compétence restreinte(article 14 annule mais c’est tout) à un
pouvoir d’annulation mais de la compétence de valider une élection(communale), de désigner
6
des élus, de constater leur déchéance, de réformer une sanction prise vis-à-vis du présidant
d’un CPAS
Selon l’article 16 bis introduit par la loi du 15/2/99 laquelle insère un article 15 ter dans la loi
du 4/7/89 relative à la limitation et au contrôle des dépenses électorales engagés pour les
élections des chambres fédérales ainsi qu’au financement et à la comptabilités des parties
politiques
Un parti hostile envers les droits et libertés de la CEDG peut voir sa dotation supprimée si le
CE le décide par la commission de contrôle
7
III.le CE et le contentieux du dommage exceptionnel
A. la compétence de la section d’administration en matière
d’indemnité(article 11)
1. singularité de la compétence du CE au contentieux de
l’indemnité
C’est le recours de la dernière chance !
Les cours et tribunaux sont en principe responsable des dommages causés par la faute de
l’autorité, alors le CE n’étant compétent que quand aucune autre juridiction ne l’est n’est-il
pas condamner à ne connaître que de dommages marginaux ?
2. Raisons d’être de la compétence du CE au contentieux de
l’indemnité
Tous les cas de mise en cause de la responsabilité des pouvoirs publics est de son ressort sauf
les litiges concernant les atteintes aux aisances de voirie et les troubles de voisinage
Le fait que le législateur a voulu confier en 1946 une partie de la responsabilité des pouvoirs
publics au CE peut s’expliquer par la jurisprudence qui n’était pas très large et ne réparait
qu’une fraction des dommages imputables à l’autorité :la lésion fautive d’un droit
La responsabilité des pouvoirs publics a été conçue en Belgique sur base de la faute mais leur
responsabilité n’est pas exclusivement la faute
En France, on estime que l’autorité doit réparer quand il y a rupture d’équilibre , de l’égalité
déterminée par elle, devant les charges publiques et pas forcément faute
3. de la compétence d’avis à la compétence d’arrêt : les
modifications apportées par la loi du 3/6/71
Avant cette loi, le CE n’avait qu’une compétence d’avis : la crainte engendrait cette justice
retenue et le gouvernement était libre de ne pas suivre cet avis
Le recours en réparation du dommage exceptionnel a cessé d’être expérimental
Le législateur a voulu étendre et clarifier les compétences mais a réduit le champ d’action : ce
n’est plus l’état, la province , la commune mais toutes les autorités administratives qui sont
désormais visées . Cela consacre en fait une restriction quant au dommage résultant de la loi
Le dommage à réparer peut être matériel comme moral
4. les conditions de compétence
a) la demande en équité
La section se prononce en équité en tenant compte de toutes les circonstances d’intérêt public
et privé
Pour qu’une demande en réparation soit de la compétence du CE, elle doit trouver son
fondement dans l’équité
Il faut se garder d’invoquer la violation de l’article 10 C°car ce serait une faute et le litige
deviendrait de la compétence du juge judiciaire
8
b) l’absence de toute autre juridiction compétente
La section selon l’article 11 ne peut être saisie que dans les cas où il n’existe pas d’autre
juridiction compétente :la compétence du CE est résiduelle
Le CE doit rechercher au préalable si la demande de réparation ne rentre pas dans les
attributions d’un autre juge. En cas de litige, la cour de cassation règle les conflits
d’attribution
Mais cet examen pose difficulté parce que les lois ne sont pas toujours claires, de plus la
compétence des tribunaux ne fait que s’étendre en matière de responsabilité des pouvoirs
publics
Le CE doit déterminer sa compétence en s’alignant sur les décisions des juges judiciaires :dès
qu’ils étendent leur domaine, le champ d’application du CE diminue proportionnellement
La victime doit-elle renoncer à la réparation du dommage quand il s’agit de la lésion d’un
droit ou quand elle ne sait pas établir de lien causal entre la faute et la dommage
La 1ère interprétation semble justifier par la C° qui réserve les droits subjectifs aux tribunaux
Mais c’est réduire le rôle du CE surtout quand on sait que le juge compétent ne pourra pas
donner satisfaction à la victime
La doctrine propose donc de dire que le CE est compétent s’il juge que le requérant ne peut
obtenir satisfaction au fond en vertu d’un des régimes de responsabilité sur l’application
desquels il appartient aux autres juridictions et notamment aux cours et tribunaux de statuer
en cas de contestation
Selon J Salmon, le problème n’est pas de distinguer selon qu’un droit ou un intérêt a été lésé
mais bien de déterminer si à la lésion répond ou non un droit à réparation susceptible d’être
mis en œuvre devant une autre juridiction
Le CE sera compétent au contentieux de l’indemnité si le requérant ne peut utilement saisir
les tribunaux faute d’un droit à réparation(y-a-t-il un autre juge qui peut donner satisfaction au
fond et pas seulement pouvoir être saisi ?)
Le CE a adopté cette vision :l’institution requérante avait saisi le TPI d’une demande de
réparation ;celui-ci s’était reconnu compétent mais avait rejeté la requête au fond ; le
requérant s’est alors adressé au CE pour la même réparation et il se reconnut compétent
La cour de cassation est aussi en faveur de l’examen utile de la compétence prioritaire des
cours et tribunaux
Par un arrêt du 21/6/96 Silay et Yarali c/ état belge, le CE avait accepté de connaître d’une
demande en réparation d’un dommage exceptionnel du à une vaccination obligatoire après
9
que le TPI et la cour d’appel l’aient rejeté car il n’y avait pas la preuve d’une faute médicale
ni du vice du vaccin
L’état belge reprochait au CE d’avoir étendu la portée des termes dans le cas où il n’existe pas
d’autre juridiction compétente non seulement à toute action en indemnisation déclarée de sa
compétence par la juridiction de l’ordre judiciaire saisie mais également à toute action
déclarée non fondée par cette juridiction
La cour de cassation rejeta le pourvoi
Le CE est incompétent parce que les tribunaux le sont :
-
lorsque le dommage exceptionnel consiste dans la lésion d’un droit civil ou politique
ou dans la lésion d’un intérêt légitime causé par la faute d’une autorité administrative
-
lorsque le dommage exceptionnel consiste dans la lésion d’un droit de voisinage ou de
riveraineté
-
lorsque le dommage exceptionnel résulte de la mise en application de servitude légale
d’utilité publique alors que le demandeur se trouve dans les conditions prévues par la
loi pour obtenir une indemnité devant les cours et tribunaux
-
lorsque le dommage exceptionnel tient dans l’éviction d’un soumissionnaire d’une
adjudication , l’article 12 de la loi du 14/7/76 ayant crée un droit subjectif a des
dommages et intérêts dans certaines conditions
Le CE est incompétent parce que les juridictions administrative le sont
Le CE est compétent :
-
Lorsque le dommage exceptionnel résulte de limitations régulièrement apportées par
l’autorité administrative à l’exercice d’un droit qui n’est compensée par aucune
ouverture d’un droit d’indemnité
-
Lorsque le dommage exceptionnel consiste dans la lésion non fautive d’un simple
intérêt par l’administration
-
Lorsque le dommage exceptionnel consiste dans la lésion non fautive d’un droit
subjectif de nature civile ou politique sauf les atteintes au voisinage
10
c) L’imputation du dommage à une autorité
administrative
(1) La notion d’autorité administrative commune aux
articles 11 et 14 des lois coordonnées
Selon l’article 11, le dommage exceptionnel doit avoir été causé par une autorité
administrative(=organe qui participe à l’administration au sens exécutif)
Le texte antérieur disait que le dommage devait résulter d’une mesure prise ou ordonnée par
l’état, la province, la commune ou le gouverne ment du congo belge et du Ruanda-Urundi
Le CE n’excluait pas sa compétence quand le préjudice résultait de la loi :il pouvait en
connaître à condition que le dommage soit une conséquence non voulue par le législateur et
que sa réparation ne nuise pas à l’efficacité de la loi
La version actuelle met fin à cette jurisprudence :si cela tient dans la loi ou dans l’attitude du
juge, le CE n’est pas compétent
Le législateur fait appel à la même notion que celle utilisée pour l’excès de pouvoir
(2) L’exclusion du dommage exceptionnel imputés aux
organes du pouvoir judiciaire
(3) L’exclusion du dommage imputé au législateur
5. les conditions de recevabilité
a) la requête préalable
A peine d’irrecevabilité, la demande devant le CE doit être précédée d’une requête préalable
et écrite
La demande en réparation doit être aussi précise que possible en indiquant le montant du
dommage. Le CE ne peut statuer ultra petita. On ne pourra plus modifier la requête qui lie le
débat
Mais après le désistement d’une 1ère demande qui n’avait pas été précédée d’un requête, une
seconde demande de même objet peut être introduite sans objection , idem pour une seconde
requête plus étoffée que la 1ère
Le CE estime que la loi ne l’autorise pas à aller plus loin et à accorder une indemnité qui
excéderait la somme demandée dans la requête même si le préjudice était supérieur
L’introduction de la requête n’est soumise à aucun délai
11
b) le délai de l’action portée au CE
La requête peut aboutir à un accord
Si l’administration rejette la requête ou néglige de statuer, le débat va se poursuivre devant le
CE et c’est à ce stade que le législateur impose certains délais
-
l’administration a 60 jours pour répondre à la requête :toute recours introduit au CE
avant l’expiration de ces 60 jours serait irrecevable car prématuré
-
si l’administration n’a pas statué , le requérant dispose de 3 ans(à compter du jour de
l’introduction de la requête)pour saisir le CE. Mais attention si l’administration se
manifeste après un an, ce sera considéré comme une décision explicite de rejet
-
si l’administration rejette la requête, le requérant a 60 jours à partir de la notification
du rejet pour saisir le CE
-
en cas d’action judiciaire portant sur le même objet, les délais ne commencent à courir
qu’à la fin des instances judiciaires
c) l’exclusion des voies de recours propres à faire
rapporter, modifier ou annuler la mesure dommageable
Le recours en réparation d’un dommage exceptionnel a un caractère subsidiaire :il ne sera
recevable que si le requérant a épuisé les voies de recours susceptibles d’éliminer la source
même du dommage dont il se plaint
L’interposition du fait de la victime rompt le lien causal entre la faute et le dommage
Quand une autorité administrative a posé un acte générateur d’un dommage et que la victime
a la possibilité d’introduire un recours pour le réformer et qu’elle ne le fait pas ;on considère
que son dommage est subi par le fait qu’elle n’a pas introduit le recours :l’interposition de son
fait a rompu le lien causal
12
6. la condition de fond le dommage exceptionnel
C’est un préjudice anormal, exceptionnel, dépassant par sa nature ou son importance les gênes
et sacrifices qu’exige la vie en société
a) le dommage doit être né, actuel et certain
Le préjudice éventuel est exclu
Ces caractères du dommage doivent être réunis au moment de l’introduction de la requête
préalable en indemnité
Le CE a cependant jugé que la cause du dommage ne soit pas entrée en vigueur au moment de
la demande en indemnité tant que le dommage était certain, que tous les éléments pour le
supputer étaient réunis et qu’au moment de l’arrêt, le montant pouvait être déterminé avec
précision
Le CE a pris en considération par exemple les chances sérieuses de nomination dont un agent
avait été privé
b) le dommage doit avoir été causé directement par le fait
de l’autorité administrative
l’indemnisation semble exclue en cas d’interposition d’un facteur étranger et notamment le
fait personnel de la victime :le requérant ne peut faire valoir un préjudice exceptionnel
imputable à son propre fait
on peut se demander s’il n’y a pas un assouplissement
c) le dommage ne doit pas avoir été normalement
prévisible
Une société avait établi des canalisations de gaz dans la traversée de Jemeppe à proximité du
pont provisoire de Seraing
L’obligation qu’elle a eu de déplacer ses canalisations pour permettre la construction des
voies d’accès latérales au fleuve n’a pas été considérée comme imprévisible. La requérante
par défaut de prévoyance avait crée la situation qui avait rendu nécessaire le déplacement
13
d) le dommage peut être d’ordre moral ou matériel
Le texte de 1946 rendait impossible la réparation du dommage moral
La loi du 3/6/71 a modifié la situation :l’indemnisation du dommage moral est possible
e) le dommage doit être spécial
Il doit être constitutif d’une rupture d’équilibre devant les charges ou les avantages publics
mais cela ne doit pas être un viol de l’article 10 C° sinon cela deviendrait une faute qui ne
relève plus de la compétence du CE
L’indemnisation ne sera que très rarement admise en cas de préjudice résultant d’une mesure
réglementaire car celle-ci a par nature une protée générale
Mais ce n’est pas le cas lorsqu’elle frappe spécialement un particulier ou une catégorie limitée
de particuliers
Ainsi le CE a admit que parmi les entreprises développant l’exploitation de terrils(maintenant
interdite), le requérant avait une situation spéciale vu son équipement pour une forte
production et la longue période d’écoulement prévue
2 agents inspecteurs judiciaire principaux de 1ère classe chargés d’assister le procureur du roi
avaient en raison d’un AR une rémunération inférieure à celle des commissaires exerçant les
mêmes fonctions :comme la partie adverse n’a pu établir qu’il y avait d’autres cas, le CE leur
a donné raison
La plupart des décisions favorables à l’octroi d’une indemnité se rattachent à des mesures
individuelles :
-
le retard anormal de promotion ou de nomination
-
promesse de nomination rompue après un long délai
-
mise à la retraite prématurée
-
refus de rétroactivité pécuniaire
-
le maintien du requérant dans uns spécialisation où il n’était pas réglementairement
possible de le nommer définitivement sans une épreuve exigeant de lui un effort de
reconversion professionnelle qui n’était pas imposé aux autres candidats
-
une vaccination obligatoire
-
…
7. la réparation en équité du dommage exceptionnel
Le CE se prononce en équité en tenant compte de toutes les circonstances d’intérêt public et
privé
14
Le CE a alloué aux victimes d’une vaccination antipoliomyélitique le montant réclamé soit 15
millions à l’enfant et 750 000 aux parents
Dans une autre affaire le versement provisionnel de 2,5 millions a été ordonné par le CE en
attendant le résultat d’une expertise destinée à évaluer le taux d’incapacité de travail et
d’invalidité permanente
15
IV. Le CE et le contentieux de l’excès de pouvoir
A. La compétence du CE au contentieux de l’annulation :le
recours pour excès de pouvoir :généralités
1. compétence de droit commun du CE en matière d’excès
de pouvoir
Il a une compétence générale de juge de l’excès de pouvoir :article 14 §1er et 2
Il statue sur les recours en annulation pour violation de formes soit substantielles soit
prescrites à peine de nullité, excès ou détournement de pouvoir, formés contre les les actes et
règlements des diverses autorités administratives(il faut y ajouter les actes administratifs des
assemblées législatives et de leurs organes, ce qui concerne les médiateurs, la cour des
comptes, la CA organes du pouvoir judiciaire et du conseil supérieur de la justice relatifs aux
marchés publics et à leur personnel) et sur les recours en cassation contre les décisions
rendues en dernier ressort par les juridictions administrative(ne touche pas au fond)
Tout acte administratif et toute décision contentieuse administrative relève donc en principe
de la compétence d’annulation du CE
C’est le juge de droit commun en matière d’excès de pouvoir :pas besoin de texte spécifique
La voie de droit devant le CE est d’ordre public(on ne peut le supprimer par contrat)
L’article 160 C° réserve au législateur fédéral le pouvoir de soustraction d’un acte
administratif au recours pour excès de pouvoir
2. le recours pour excès de pouvoir, instrument de contrôle
de la légalité et non de l’opportunité des actes, règlements et
décisions contentieuses administratives :évolution
Les exigences de légalité permettent au juge de contrôler la conformité d’un acte administratif
aux normes hiérarchiques supérieures mais son opportunité relève de l’administrateur
C’est la 1ère limite des pouvoirs du juge
Le CE ne peut connaître d’un moyen pris exclusivement de l’inopportunité de l’acte attaqué
mais il n’est pas toujours simple de tracer la frontière
Le législateur n’a pas voulu faire du CE un contrôle hiérarchique ou de tutelle, il l’a érigé en
juge ,chargé de trancher une contestation d’ordre juridique. Il doit tenir compte du principe de
séparation des fonctions entre juridiction et administration qui repose sur la nécessité d’une
répartition rationnelle des rôles entre administration et juridiction
L’administrateur répond de ses appréciations sinon directement devant l’électeur du moins
devant un supérieur hiérarchique ou une autorité de tutelle politiquement responsable
16
Le juge de l’excès de pouvoir n’ a qu’une connaissance indirecte des faits, il vérifie si le
comportement de l’administrateur actif respecte la légalité. Ses décisions ont à cet égard
l’autorité définitive de chose jugée et contrairement aux choix de l’administrateur il n’est pas
dans la nature des choses qu’elles soient critiquées sur l’opportunité politique
Bien que le juge du CE ne soit pas juge de l’opportunité des actes administratifs, il y a des
assouplissements car un examen précis de la légalité nous mène vers le contrôle
d’opportunité(illégalité quant aux motifs de faits, balance d’intérêts imposées par les articles
17 et 18)
B. l’amont du recours pour excès de pouvoir :le sursis à
exécution et le référé administratif
1. absence d’effet suspensif automatique du recours pour
excès de pouvoir
Aucun article ne traité de l’effet suspensif du recours :rares sont les dispositions prévues par
le législateur qui prévoit un tel effet
L’introduction d’un recours en annulation ou en cassation ne suspend pas le caractère
exécutoire de l’acte attaqué sinon le recours deviendrait un procédé dilatoire(paralysie de
l’administration)
2. le sursis à exécution
En France, en Italie, au Grand Duché de Luxembourg ,le CE est habilité à prononcé le sursis à
exécution de l’acte attaqué(c’est différent que d’établir une suspension automatique)
La loi du 15/12/80 sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des
étrangers a fait franchir une étape importante
L’article 70 prévoit que le CE peut surseoir à l’exécution de l’arrêté si à l’appui de son
recours, le requérant invoque des moyens qui paraissent sérieux et si l’exécution immédiate
risque de causer à l’étranger un préjudice grave difficilement réparable
Le vote de la loi du 16/6/89 portant diverses réformes institutionnelles fut l’étape suivante
L’article 15 a introduit les articles 17 et 18 des lois coordonnées du 12/1/73 sur le CE :seuls
les moyens sérieux pris de la violation des articles 10, 11 et 24 C° joints à la menace de
préjudice grave difficilement réparable étaient de nature à justifier le sursis(la
communautarisation de l’enseignement parut exiger un renforcement des compétences
juridictionnelles. Le législateur attribua alors au CE un pouvoir de suspension analogue à
celui de la CA
17
3. le référé administratif
-
l’article 17 §1er al 1 :la compétence de référé est déduite du pouvoir d’annulation. On
peut demander la suspension au CE qui est seul compétent. Ce sont 2 recours
différents mais qui doivent tous 2 être introduits dans les 60 jours. Attention toutefois
à la concurrence du juge judiciaire des référés en vertu de l’article 584 CJ
-
article 17 §2 :conditions de fond obligatoires :moyens sérieux et préjudice grave
difficilement réparable(opposé aux termes laconiques de l’article 584 CJ)
-
la difficulté vient des articles 144 et 145 C° qui réservent au juge judiciaire les droits
subjectifs. Le législateur ordinaire n’a pas pu déroger à la C°
La loi du 19/7/91 a introduit une nouvelle version des articles 17 et 18= référé administratif
On peut demander au CE par une requête distincte du recours en annulation la suspension de
l’exécution de l’acte ou du règlement susceptible d’annulation
La demande de suspension peut s’appuyer sur tout moyen d’illégalité pourvu qu’il soit sérieux
et de nature à justifier l’annulation. Le requérant devra faire état d’un risque de préjudice
grave difficilement réparable
Une demande de mesures provisoires peut être formulée par une requête distincte
Dans les cas d’extrême urgence(exemple page 298), le requérant peut demander la suspension
Lorsqu’une demande en extrême urgence a été rejetée faute qu’une telle urgence soit
démontrée, le demandeur peut-il introduire une nouvelle requête en référé ordinaire
On a affirmé que le principe pénal electa une via s’appliquait mais ça ne tient pas car il n’y a
pas de raison de le transposer mais ce n’est pas pour ça que c’est oui car même s’il n’est pas
lié par son choix ce n’est pas stratégique
Le législateur prévoit parfois l’exclusion de la procédure en suspension vis-à-vis de certains
actes administratifs(article 17 est une loi ordinaire à laquelle le législateur peut déroger)
Exemple(page 300) :la décision de ne pas prendre en considération la déclaration d’un
étranger sur le fait que sa vie est danger si on le revoit dans son pays parce qu’il n’a pas fait
valoir de nouveaux arguments par rapport une ancienne déclaration n’est susceptible que
d’un recours en annulation et non de suspension
La CA a jugé qu’aucune disposition de la C° ou d’une convention internationale n’obligeait le
législateur a instaurer une procédure générale de référé administratif
La Belgique a été condamnée par Strasbourg parce que même s’il existe un recours en
annulation, il n’était pas toujours efficace en vertu des délais trop brefs entre la notification de
l’expulsion et son exécution(reproche parce qu’il n’y a pas de procédure de suspension
automatique)
18
a) compétence du CE
(1) le pouvoir d’ordonner la suspension comme
accessoire du pouvoir d’annulation des actes et
règlements des autorités administratives
C’est l’article 17
-
le pouvoir de suspension est lié à celui d’annulation :il faut une demande en
annulation pour un acte susceptible d’annulation
-
la demande en suspension fait l’objet d’une requête distincte
-
il faut que ce soit un acte d’une autorité administrative
-
le CE ne doit pas empiéter sur les compétences du juge judiciaire
-
la compétence du CE pose parfois problème en raison de la recevabilité de la requête
ou du requérant
-
la demande de suspension de l’acte détachable du marché public a été fréquemment
rejetée quand elle était introduite après la conclusion même du marché. La décision
d’attribution d’un marché public est toujours un acte détachable unilatéral mais une
fois le contrat signé cela relève du contractuel et du juge judiciaire. L’assemblée
générale de la section d’administration s’est prononcée sur cette difficile question le
15/6/00 :laisse le contractuel aux juges judiciaires
(2) le pouvoir d’ordonner des mesures provisoires lié à la
demande de suspension
L’article 18 évoque cette compétence au provisoire
La demande de mesures provisoires qui à peine d’irrecevabilité doit faire l’objet d’une requête
distincte est soumise à des conditions de fond identiques à celles de la requête en suspension
(moyens sérieux et risque de préjudice grave difficilement réparable)
Le législateur ne les énumère pas ce sont des mesures nécessaires afin de sauvegarder les
intérêts des parties ou des personnes qui ont intérêt à la solution de l’affaire, à l’exclusion des
mesures ayant pour objet des droits civils
Voir page 306 pour des exemples
Les mesures provisoires peuvent être accompagnées d’une astreinte depuis la loi du 22/12/92
19
b) l’exclusivité de la compétence du CE en matière de
référé administratif :discussion
L’article 17 §1 déclare que le CE est seul compétent pour ordonner la suspension de
l’exécution de l’acte susceptible d’être annulé
Le législateur par le loi du 19/7/91 voulait conféré au CE un pouvoir de suspension spécifique
et exclusif mais tout en préservant la compétence de principe des tribunaux sur les droits
subjectifs
C’est l’objet véritable du recours qui sert de critère pour déterminer la compétence respective
du CE et des cours et tribunaux. Si cela porte sur un droit c’est le juge et si cela porte sur la
légalité d’une décision c’est le CE. Mais est-il possible de dissocier à ce point le droit
subjectif et la légalité
Les demandeurs dans le doute de qui est compétent ont pris l’habitude de faire 2 procédures
une devant les tribunaux et une autre devant le CE
Le législateur a raisonné comme si les compétences du juge et du CE étaient strictement
alternatives :les juges connaissent des droits subjectifs et le CE tranche des questions de droit
objectif
De nombreuses questions ont été abordées :
-
positions du juge statuant en référé sur des litiges relatifs à l’enseignement
-
position du juge statuant en référé sur des litiges touchant à la situation des étrangers
-
position du juge statuant en référé sur des litiges touchant à la procédure de passation
d’un marché public
-
la recherche de l’objet véritable du litige par le juge statuant en référé(exemples pages
311 à 313)L’incertitude subsiste quant à la compétence :le rôle du plaideur est
primordial car selon sa façon d’amener sa demande il oriente la procédure vers les
droits subjectifs ou la légalité. Le juge ne fait que contrôler
Position de la cour de cassation :pages 313 à 318
La cour de cassation a du trancher des conflits d’attribution en vertu de l’article 158 C°
- arrêt du 15/10/93
CE ordonne la suspension du permis de bâtir un immeuble alors que les voisins avaient des
réclamation. La cour a considéré que la compétence du CE ne préjudiciait pas la compétence
des juridictions judiciaires de se prononcer sur des contestations portant sur des droits
subjectifs
20
-
arrêt du 14/1/94
Le litige portait sur la garantie d’un droit subjectif ayant trait au salaire, au travail et à la
prévention du dommage. La cour de cassation répéta que le juge judiciaire était compétent
pour prévenir et indemniser les atteinte à un droit subjectif. Les juges d’appel par la simple
circonstance qu’ils jugent de ce point de vue et provisoirement un acte administratif d’une
autorité publique ne statuent pas sur une affaire qui a été soustraite au pouvoir judiciaire
-
arrêt du 17/11/94
Il s’agit du contentieux relatif au statut des étrangers. Le CE s’était déclaré compétent pour
connaître de la demande de suspension du refus d’inscription au registre des étrangers
La cour de cassation rappelle que la compétence du CE est déterminée par l’objet véritable et
direct du recours, il n’est pas compétent lorsque l’acte individuel attaqué consiste dans le
refus d’une autorité administrative d’exécuter une obligation qui répond à un droit subjectif
du requérant
La loi dispose en effet que celui qui remplit les conditions est inscrit :c’est un droit pour le
demandeur et une obligation pour la commune
-
arrêt du 26/1/95
Cela portait sur la résiliation d’une convention relative à l’aide médicale urgente conclue le
1/9/79 entre l’état belge et la société d’ambulances Detheux qui avait obtenu la suspension
provisoire de la résiliation par le juge judiciaire. L’état soutenait que c’était un acte détachable
de la convention dont le CE pouvait connaître
Le CE a le pouvoir d’annulation lorsque l’acte peut faire l’objet d’un recours objectif par
opposition au recours dont l’objet véritable et directe est de faire consacrer l’existence d’un
droit subjectif civil ou politique ou de faire assurer le respect d’un tel droit
La question principale de l’affaire était de savoir si l’administration avait le pouvoir de retirer
une agrégation qui est un acte unilatéral
La cour de cassation a considéré que les tribunaux avaient violé les répartitions de
compétences car la contestation avait pour objet la légalité du retrait(acte administratif)
-
arrêt du 25/4/96
Il s’agit de la délivrance d’un permis de bâtir prétendument générateur de troubles de
voisinage. Selon la cour de cassation, la contestation portée devant les juges judiciaires ne
mettait pas en cause la légalité du permis de bâtir mais la lésion de droits subjectifs de nature
civile provoquée par la mise en œuvre du permis
Le juge judiciaire des référés était onc habilité à en connaître
21
-
arrêt du 10/3/00
La cour de cassation a décidé qu’elle ne pouvait accueillir une requête en règlement de
juges(article 645 CJ) tendant à ce qu’il soit sursis aux effets d’une ordonnance du TPI de
Liège qui condamnait l’état belge à laisser pénétrer un étranger sur le territoire alors que par
un arrêt le CE avait rejeté un recours d’extrême urgence introduit par cet étranger contre une
décision ordonnant son expulsion
Pour appliquer l’article 645 ;il fallait qu’apparaisse une contrariété entre des décisions passées
en force de chose jugées mais il faut que ceux qui les ont rendu appartiennent à l’ordre
judiciaires ce qui n’est pas le cas
-
arrêt du 5/5/00
La commune de Zaventem avait décidé d’établir un impôt sur l’utilisation d’avions
La cour d’appel avait affirmé que dans l’attente d’une décisions, les impôts ne pouvaient être
perçus
La compétence reconnue au CE ne faut pas préjudice aux tribunaux de trancher les
contestations qui ont pour objet des droits subjectifs pas plus qu’elle ne limite la compétence
du président du tribunal de se prononcer au provisoire sur de tels droits
c) l’objet de la demande de suspension
er
Selon l’article 17 §1 , la requête en suspension peut viser l’exécution de tous les actes et
règlements administratifs pourvu qu’ils soient susceptibles d’annulations au sens de l’article
14 §1er
Par contre la demande de suspension ne peut viser les décisions contentieuses administratives
de l’article 14§2(pouvoir de cassation du CE)
La requête en suspension peut avoir pour objet aussi bien un acte positif qu’un acte négatif
Le sursis à exécution d’une décision de rejet ou de refus a posé problème(mais attention la
suspension d’un refus n’est pas une autorisation)
Le 14/6/99, l’assemblée générale de la section d’administration du CE a prononcé une série
d’arrêts admettant la recevabilité de la demande de suspension d’une décision de
refus(autorité de choses jugée au référé)
En cas de suspension de l’acte critiqué, le requérant qui introduirait une nouvelle demande ne
pourrait se voir opposer un refus qui méconnaîtrait les motifs soutenant le dispositif de l’arrêt
de suspension
On peut raisonnablement penser que l’auteur du refus suspendu va revoir sa décision (utile)
22
Il y a cependant un risque pour les plaideurs dans la suspension :quand la demande est rejetée,
il doit confirmer la poursuite de la procédure selon certaines formalités dans les 30 jours
sinon on présume le désistement d’instance(article 17§4 bis et ter)
Des complications apparaissent pour les décisions implicites de rejet(moyennant mise en
demeure après 4 mois) selon les conditions de l’article 14§3(interprétation systématique du
silence de l’administration quand elle est obligée de statuer)
En effet l’article 17 ne vise que les actes de l’article 14 §1er
Le rejet implicite déduit du silence de l’administration constituait un acte administratif au sens
de l’article 14 al 1er :la demande de suspension d’une décision implicite de rejet est
parfaitement recevable
d) l’exigence de moyens sérieux de nature à justifier
l’annulation
Le CE examine le sérieux apparent des moyens et du préjudice :cela doit apparaître à 1ère
lecture sans nécessiter un examen long et minutieux incompatible avec la notion même de
référé
Le moyen est considéré comme sérieux quand il fait peser des doutes importants sur la
validité de l’acte
Le moyen doit être précis
Il n’appartient pas au CE de soulever d’office des moyens d’ordre public sauf si illégalité est
évidente
Les moyens pris du détournement de pouvoir (= illégalité quant au but)ou de a violation des
articles 10, 11 et 24 C° connaissent un sort particulier
Ce moyen ne peut être examiné qu’en assemblée générale de la section d’administration
L’article 17 §6 al 2 et 3 dispose qu’au cas où la suspension de l’exécution est ordonnée pour
détournement de pouvoir, l’affaire est renvoyée à l’assemblée générale
Si cette dernière n’annule pas l’acte, la suspension cesse immédiatement ses effets
e) exigence du préjudice grave difficilement réparable
Cela marque la différence entre le laconique article 584 CJ et l’article 17§2
Le requérant doit établir que l’ exécution immédiate de l’acte risque de lui causer un préjudice
grave difficilement réparable
Le préjudice ne doit pas pouvoir être réparé par un arrêt d’annulation
Exemples de la page 325 à la page 332
23
f) pouvoir d’appréciation du CE :la balance des intérêts
Le CE se réserve le pouvoir d’appréciation des circonstances propres à justifier le prononcé
de la suspension
Il y a des moyens sérieux mais refuse de suspendre cela causerait à un autre intérêt un
préjudice plus grave encore(jugement politique sur la manière dont le juge doit interpréter ses
compétences)
Une 1ère thèse relativise le préjudice du demandeur en le comparant avec celui qui en cas de
suspension serait occasionné à d’autres personnes
Un second courant jurisprudentiel part de l’idée que la suspension est une faculté que le juge
n’est jamais obligé de prononcer(exemples pages 334 à 336)
Cette prise de position fait l’objet d’objections :elle est difficilement admissible dans le cadre
d’un contentieux objectif de la légalité car la balance d’intérêt est empreinte de subjectivité et
d’opportunité
M Leroy défend cette application qui est une soupape de sécurité nécessaire
Exemple page 337 où le CE a refusé de faire la balance des intérêts
24
C. la procédure spéciale de suspension créée par la loi
spéciale du 13/7/01 portant transfert de diverses compétences
aux régions et communautés
Le législateur a voulu assurer la protection des francophones dans les communes
périphériques, les communes de langue allemande et les communes de la frontière
linguistique
Les décrets, les règlements et les actes administratifs ne peuvent porter atteinte aux garanties
des articles 7 et 8 des lois sur l’emploi des langues
L’article 17 des lois coordonnées sur le CE a été modifié par l’introduction d’un article 16 ter
permettant au CE de suspendre une norme ou un acte si des moyens sérieux sont susceptibles
de justifier l’annulation de la norme ou de l’acte sur base de l’article 16 bis
La preuve d’un préjudice grave et difficilement réparable n’est pas exigée
D. l’aval du recours pour excès de pouvoir :les difficultés liées
à la mise en œuvre des arrêts
1. éléments du problème
Le prononcé de l’arrêt est la fin de l’intervention du CE . L’administrateur actif assure
l’exécution concrète de l’arrêt d’annulation
Il faut prévoir des garanties et des sanctions à l’encontre de l’administration de mauvaise foi
qui viendrait refuser d’exécuter l’arrêt
2. sanctions de l’inexécution de la chose jugée
Le méprise de la chose jugée par l’administration peut entraîner la réitération de l’annulation
sur un nouveau recours, mise en cause de la responsabilité politique du gouvernement,
responsabilité délictuelle de l’administration et même personnelle du fonctionnaire
Il y a aussi le recours aux mesures d’office (hiérarchique ou de tutelle)
Mais l’obligation pour le justiciable de recommencer le procès est choquante
-
si l’administration est condamnée à payer des dommages et intérêts du fait de son
inexécution, elle pourrait se retrancher derrière son immunité d’exécution mais il
existe pour contrer cette manœuvre l’article 1412bis du CJ. Ce n’est qu’un exécution
par équivalent
25
-
l’arrêt peut mettre à charge de l’autorité une obligation de faire ou de ne pas faire :
source d’une action ou d’une abstention obligée :peut-on garantir en nature de telles
obligations ?Selon l’article 1412 bis du CJ cela se résout en dommages et intérêts
3. le recours au commissaire spécial
C’est une tutelle coercitive :seul procédé de contrainte directe mais il doit être formellement
prévu par la loi et ne peut concerner qu’un service public autonome
L’article 9 du décret du 1/4/99 dispose que l’autorité de tutelle peut désigner un commissaire
spécial lorsque la commune est en défaut de fournir les renseignements demandés ou de
mettre à exécution les mesures prescrites par la loi ou par une décision de justice coulée en
force de chose jugée
4. le pouvoir du CE d’assortir ses arrêts d’annulation d’une
astreinte
a) la mise en échec de l’article 1385 bis du CJ
La condamnation à une astreinte s’analyse comme accessoire ,la condamnation principale
ayant pour objet une obligation de faire, de ne pas faire, de se plier à une injonction
Le CE décida par un arrêt du 8/7/82 de condamner in solidum les membres d’un jury d’état au
rétablissement intégral de la légalité qui devait revenir à l’étudiante requérante après avoir
annulé 2 fois de suite la décision d’ajournement
Cette condamnation sous astreinte a posé une question d’attribution devant la cassation qui
reprocha au CE d’avoir méconnu la compétence exclusive du juge judiciaire :elle lui dénia le
droit à prononcer une astreinte en cas de non conformation à se décision
La cour de justice Benelux fait le même raisonnement :le CE n’est pas compétent
Exemple page 348
b) la loi du 17/10/90 modifiant les lois sur le CE
coordonnées le 12/1/73 et la loi du 5/4/55 relative aux
traitements des titulaires d’une fonction au CE
La compétence du CE en matière d’astreinte fait l’objet de l’article 36 :
-
Lorsqu’il ressort d’un arrêt d’annulation que l’administration doit prendre une
nouvelle décision ou un nouvel acte, la requérante peut en cas de carence partielle ou
26
totale demander au CE d’imposer une astreinte. On ne peut demander à la fois
l’annulation et l’astreinte mais bien la suspension et l’astreinte(article 17). Elle n’est
accordée qu’ après constatation du défaut d’exécution(dans les 3 mois de la
notification de l’arrêt s’il n’y a aucune exécution, mise en demeure et si toujours rien
demande d’astreinte. La même faculté existe quand l’autorité est obligée de s’abstenir.
La demande d’astreinte est limitée aux hypothèses de l’article 36
-
L’astreinte est imposée aux personnes morales de droit public et non à la personne de
l’agent agissant individuellement :point faible car c’est la collectivité qui paie
-
La requête visant la condamnation par astreinte n’est recevable qu’après mise en
demeure trois mois au plus tôt après la notification de l’arrêt
-
La somme n’est pas attribuée au requérant mais à un fond budgétaire pour éviter toute
équivoque sur le caractère indemnitaire
-
L’article 36§5 énonce qu’il incombe au ministre de l’intérieur d’imposer à la demande
du requérant l’exécution de l’astreinte en vertu du titre qui la fixe. Le législateur écarte
l’immunité d’exécution des personnes morales de droit public :les saisies et les voies
d’exécution du CJ sont applicables(//article 1412bis)
-
Montant global ou par unité de temps et parfois somme maximum
-
Peut demander de l’annuler, de la suspendre, de la diminuer sauf si déjà encourue
Exemple page 352-353
c) Rappel :les articles 17 et 18 :la suspension et la mesure
provisoire avec astreinte
La requête en suspension peut être accompagnée d’une demande d’astreinte(article 17§5)
5. l’appel aux médiateurs
Il n’y aucune structure pour aider à l’interprétation des décisions si ce n’est les médiateurs vu
qu’ils sont compétents dans le cas où une autorité refuse d’exécuter une décision judiciaire
L’article 12§5 du décret wallon du 22/12/94 permet au médiateur de la région wallonne de
faire des recommandations à l’autorité administrative régionale mise en cause par une
décision juridictionnelle
27
6. le problème de l’exécution forcée des arrêts d’annulation
en droit comparé
E. le recours en annulation des actes et règlements des
diverses autorités administratives :compétence et recevabilité
1. caractère objectif du recours
C’est un recours de légalité :c’est un procès fait à un acte. Les arrêts d’annulation ont une
autorité absolue de chose jugée(effet erga omnes)
2. compétence et recevabilité :distinction
La compétence du CE est déterminée par rapport à celle des pouvoirs législatifs et judiciaires
ainsi que par rapport à celle de l’administrateur actif
Les conditions de recevabilité sont celles qui doivent être réalisées pour que indépendamment
des conditions de compétence, le recours soit examiné au fond par la juridiction
administrative(pour chacun des moyens)
3. les conditions de compétence
Selon l’article, le CE est compétent si :
-
le recours tend à l’annulation de l’acte attaqué
-
la décision attaquée émane d’une autorité administrative
-
aucune action de nature à aboutir à un résultat équivalent à l’annulation par le juge de
l’excès de pouvoir ne doit être ouverte à l’intéressé devant une cour ou un tribunal de
l’ordre judiciaire ;au surplus le recours en annulation ne doit pas avoir pour objet
véritable une contestation portant sur un droit subjectif
a) le recours doit tendre à l’annulation de la décision
attaquée
Il ne faut pas demander au CE d’exercer une compétence que la loi ne lui a pas reconnue
Le requérant se heurtera à l’incompétence du CE chaque fois qu’il sollicitera autre chose que
le prononcé d’une annulation par exemple :
-
un avis
28
-
une réformation
-
accomplir l’acte que postule l’annulation car le règlement des effets de l’annulation
relève de l’administrateur actif. Le CE ne peut agir à la place de l’administration :il
n’a pas de pouvoir de réformation
-
injonction à l’administration
Mais le CE peut aujourd’hui enjoindre l’autorité d’exécuter un arrêt, ordonner la suspension
d’une décision et cela même sous astreinte mais il ne peut toujours pas donner d’injonction
quant à l’exécution
L’article ter donne au CE le pouvoir d’indiquer ceux des effets des dispositions annulées qui
doivent être considérées comme définitifs ou maintenus provisoirement pour le délai qu’il
détermine
-
problème de la requête en annulation partielle car elle peut parfois amener à une
réformation de l’acte , à la modification du choix fait par l’autorité
compétente(difficulté de compétence). Une telle requête n’a de chance d’aboutir que si
elle intact l’essentiel de l’acte attaqué mais elle serait rejetée si elle tendait à dissocier
des dispositions intimement liées d’un même acte
exemples :plan d’aménagement, nomination sur le point de savoir quand c’est effectif
-
la difficulté de déclaration d’inexistence(acte nul et de nul effet). En droit allemand, il
y a une action déclaratoire visant à faire constater l’inexistence d’un acte administratif
distincte du recours en annulation. Le CE français peut déclarer nul et de nul effet des
actes administratifs entachés d’irrégularités graves. Ce recours échappait à toute
condition de délai. Chez nous cela poserait plus un problème de recevabilité que de
compétence :la demande en déclaration d’inexistence est une variante de celle
d’annulation. Il est arrivé que des recours soient déclarés irrecevables pour défaut
d’objet(actes matériellement inexistants :risque que ce rejet ne donne un effet contraire
en pensant que c’est bon !). Dans un autres cas, le CE ne souleva aucune exception
d’irrecevabilité et déclara l’acte nul et de nul effet. Le recours qui avait pour objet un
acte juridiquement inexistant a été accepté par le CE qui a annulé. Le CE n’a jamais eu
à connaître jusqu’à présent d’un acte argué d’inexistence hors délai alors ?
29
b) L’acte ou le règlement attaqué doit avoir été accompli
par une autorité administrative
Des difficultés se sont élevées à l’égard des décisions prises à l’égard de leurs agents par des
organes dépendant des assemblées législatives. Il y avait un vide législatif et le CE n’était pas
compétent ce qui n’était pas en accord avec les articles 10 et 11C° puisque tous les agents des
pouvoirs publics pouvaient saisir le CE.
C’est pourquoi l’article 14 a été modifié par l’article 2 de la loi du 25/5/99 qui élargit la
compétence du CE à des actes accomplis par des autorités étrangères au pouvoir exécutif
Mais c’est élargissement est sectoriel vu qu’il ne concerne que les décisions prises à l’égard
des agents et des marchés publics
Le concept d’autorité administratives est devenu la notion-clé du droit administratif et d’elle
dépend la compétence du CE
Le critère organique de l’autorité administrative
L’autorité administrative semble être dans l’orbite du pouvoir exécutif communautaire,
régional ou fédéral
On n’imagine pas que cette qualité revienne à un organe du pouvoir législatif ou judiciaire
Les organes qui en vertu de la C° et des lois spéciales de réformes institutionnelles exercent le
pouvoir administratif sont les autorités administratives au sens de l’article 14. Mais ce critère
organique nécessaire n’est pas suffisant
Certaines institutions anciennes sont difficiles à cerner quant à leur naissance :initiative
législative ou gouvernemental comme le crédit communal ?
Certaines institutions sont « indépendantes » sans le moindre rattachement hiérarchique ou de
tutelle comme les jurys d’examen, de la commission nationale permanente du pacte culturel
Les médiateurs fédéraux, wallon et flamand sont des autorités indépendantes mais rattachés
organiquement et fonctionnellement à la chambre des représentants :difficile de dire que ce
sont des autorités administratives mais la précision de la loi de 1999 les inclut dans la
compétence du CE
Voir les exemples de la page 380
Une certaine jurisprudence a quelque peu abandonné ce critère organique ce qui crée parfois
une certaines incohérence
L’arrêt du 13/2/01 de l’assemblée générale peut prévoir le retour à plus de rigueur :page 381
30
Il ressort de l’arrêt que des établissements d’enseignement ne peuvent être considérés comme
des autorités administratives que s’ils répondent d’abord au critère organique qui est une
condition nécessaire bien qu’insuffisante
Une QP à été posée à la CA pour savoir si les étudiants des écoles n’étaient pas discriminés
par l’incompétence du CE(page 383)
L’application du critère organique conduit à exclure de la compétence du CE, en tout cas :
-
réserve faite des actes administratifs relatifs aux marchés publics et aux membres de
leur personnel, les actes accomplis par les organes du pouvoir législatif fédéral,
communautaire ou régional comme
•
les lois,
•
les décrets,
•
les ordonnances(plus compliquée car l’exclusion ne ressort pas de la LS car elle ne
lui a pas donné force de loi mais l’article 9 ne paraît fonder qu ‘un contrôle
juridictionnel incident et pas un recours direct devant le CE), les arrêtés de
pouvoirs spéciaux ratifiés et confirmés par le parlement, les actes administratifs
approuvés, confirmés ou ratifiés par le parlement et maintenant un des 3
législateurs
Selon la CA, la discrimination dont était victime les agents des organes législatifs ne résultait
pas de l’article 14 mais d’une lacune législative que le législateur devait
combler(jurisprudence page 387)
-
Réserve faite des actes administratifs accomplis par des organes du pouvoir judiciaire
et du conseil supérieur de la justice relatifs aux marchés publics et aux membres de
leur personnel, les actes émanant du pouvoir judiciaire comme
•
les arrêts et jugements prononcés par les juridictions judiciaires,
•
les actes accomplis par les magistrats du MP telles des saisies (selon l’article
610 CJ les actes par lesquels les officiers du MP auraient excédé leurs pouvoirs
sont de la compétence de la cour de cassation et l’article 1088 ne donne le
pouvoir de saisir la cour qu’au procureur général :la compétence du CE est
exclue par les travaux préparatoires)
•
les actes accomplis par les magistrats du MP à l’égard des greffiers et de leurs
collaborateurs(l’article 415 al 2 CJ c’est le procureur général qui avertit et
censure les greffiers. En ajoutant les articles 610 et 1088, le greffier n’avait
31
aucun recours si ce n’est la demande d’annulation introduite par le procureur
général mais maintenant il y a la nouvelle version de l’article 14
-
les actes du gouvernement
-
les actes accomplis par des personnes privées dans l’exercice d’activités purement
privées
-
•
requête relative à la fixation des honoraires d’un avocat
•
les institutions d’enseignement libre bien que la jurisprudence soit fluctuante
les contrats et marchés conclu entre une autorité administrative et un particulier ou une
personne morale de droit privé. Le CE ne peut en effet connaître d’actes émanant
même en partie d’une personne privée agissant en tant que telle et de plus les droits
subjectifs sont de la compétence des cours et tribunaux
L’exception à l’exclusion :la compétence du CE à l’égard des actes détachables du contrat
Toute la procédure complexe en amont du contrat est faite par des actes unilatéraux de
l’administration dont le CE peut connaître :la théorie des actes détachables concerne les actes
pris avant la signature du contrat et non les actes pris en vertu du contrat mais par
l’administration seule. Le CE accepte ainsi de connaître :
•
de la désignation d’un soumissionnaire
•
des mesures de tutelle portant approbation ou non du contrat
•
de la décision de renoncer à une adjudication
Le CE est par contre incompétent pour annuler une mesure indissociable du contrat comme la
sanction pécuniaire contre un cocontractant en défaut d’exécution, la demande de résiliation
du contrat
Le critère matériel de l’autorité administrative
Ce que l’organe fait et à qualité pour faire déterminera dans une large mesure la qualité
d’autorité administrative :il fait tenir compte de l’activité exercée et des prérogatives
attribuées à l’organe
-
l’incidence positive du critère matériel :cette jurisprudence est contredite(pages 397 et
suivantes). Surtout dans l’enseignement libre. Il faut voir le but et si l’organe a le
pouvoir d’imposer à d’autres des obligations unilatérales. Voir jurisprudence pages
403 à 405. La cour de cassation dans un arrêt du 14/2/97 fait ressortir la nécessité de
qualifier l’autorité administrative en combinant des critères organiques et matériels et
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en recherchant si l’organisme à le pouvoir d’imposer des obligations aux tiers. Voir la
jurisprudence pages 406 à 408
-
l’incidence négative du critère matériel :limites