Rapport d`observations définitives (PDF, 352,00

Le Président
Rennes, le 24 septembre 2008
Monsieur le Directeur du centre
départemental de l’enfance
Henri Fréville
17, rue d’Hallouvry
BP 31
35571 Chantepie cedex
Par lettre du 18 août 2008, j'ai porté à votre connaissance le rapport d'observations
définitives de la chambre régionale des comptes sur la gestion des exercices 2002 et suivants de
votre établissement.
La chambre n’ayant reçu aucune réponse audit rapport dans le délai légal d’un mois, ce
document vous est à nouveau notifié tel quel à titre définitif.
Je vous informe en outre que ce même document est adressé ce jour au président du conseil
d’administration.
En application des dispositions de l’article R. 241-17 du code des juridictions financières, il
vous appartient de transmettre ce rapport à l’assemblée délibérante. Conformément à la loi,
l’ensemble doit :
1. faire l’objet d’une inscription à l’ordre du jour de la plus proche réunion de
l’assemblée ;
2. être joint à la convocation adressée à chacun de ses membres ;
3. donner lieu à débat.
Vous voudrez bien retourner au greffe de la chambre l’imprimé joint afin d’informer la
juridiction de la tenue de la prochaine réunion de l’assemblée délibérante. Après cette date, en
application des dispositions de l’article R. 241-18 du code des juridictions financières, le
document final sera considéré comme un document administratif communicable à toute personne
en faisant la demande, dans les conditions fixées par la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 modifiée.
Enfin, je vous précise qu'en application des dispositions de l'article R. 241-23 du même
code, le rapport d'observations définitives est transmis au préfet et au trésorier-payeur général.
Michel RASERA
Conseiller maître à la Cour des comptes
3, rue Robert d’Arbrissel – CS 64231 – 35042 RENNES CEDEX - Tél : 02 99 59 72 72 – Télécopie : 02 99 59 85 59
NOTIFICATION FINALE
DU RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
sur la gestion du centre départemental de l’enfance « Henri Fréville »
au cours des exercices 2002 et suivants
EN L’ABSENCE DE REPONSE DANS LE DELAI LEGAL
SOMMAIRE
Rapport d’observations définitives
p. 2 à 39
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Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Centre de l’enfance « Henri Fréville » - Exercices 2002 et suivants
Centre de l’enfance « Henri Fréville »
(centre départemental de l’enfance d’Ille-et-Vilaine)
OBSERVATIONS DEFINITIVES DE LA CHAMBRE REGIONALE
DES COMPTES DE BRETAGNE
Exercices 2002 et suivants
La chambre régionale des comptes de Bretagne a procédé, dans le cadre de son programme
de travail, au contrôle des comptes et à l’examen de la gestion du centre de l’enfance « Henri
Fréville », centre départemental de l’enfance (CDE) d’Ille-et-Vilaine, à compter de l’exercice 2002.
Ce contrôle a été ouvert par lettre en date du 24 octobre 2007
L’entretien préalable prévu par l’article L. 241-7 du code des juridictions financières a eu
lieu le 4 mars 2008 avec Monsieur Jean-Pierre RAULT, directeur du centre pendant l’ensemble de
la période sous revue.
Lors de sa séance du 12 mars 2008, la chambre a formulé des observations provisoires qui
ont été adressées le 28 mars 2008 au directeur du centre. Des extraits ont été également adressés aux
tiers mis en cause.
Après avoir examiné les réponses écrites, la chambre, lors de sa séance du 11 juillet 2008, a
arrêté ses observations définitives. Celles-ci sont développées dans les parties suivantes du présent
rapport :
1 – Missions
2 – Organisation interne
3 – Activité
4 – Contrôle, évaluation et coûts
5 – Fiabilité des comptes
6 – Situation financière
7 – Gestion administrative et financière
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Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Centre de l’enfance « Henri Fréville » - Exercices 2002 et suivants
Résumé
Le centre départemental de l’enfance d’Ille-et-Vilaine est devenu un établissement public le 1er janvier 1988.
Exerçant les missions d’accueil d’urgence, d’observation, d’évaluation et d’orientation définies par le code de l’action
sociale et des familles en matière d’aide sociale à l’enfance (ASE), il reste très largement dépendant du conseil général
et de ses services, que ce soit sur le plan financier, en termes d’admissions ou dans les grandes orientations socioéducatives qui guident son action. La convention-cadre liant le centre et le conseil général mériterait d’être complétée,
réactualisée et davantage formalisée.
Si la notion d’urgence reste difficile à délimiter avec précision, le centre adapte son intervention à l’évolution
des publics concernés et a notamment créé un intéressant dispositif alternatif d’accompagnement personnalisé, plus
souple que l’internat, mais plus encadré que l’aide éducative traditionnelle.
Du point de vue du fonctionnement interne, si le centre a avancé en matière de participation et d’information,
la composition et les règles de fonctionnement du conseil d’administration devraient être revues afin de respecter le
cadre réglementaire. Le centre gagnerait par ailleurs à poursuivre son action en matière d’évaluation et de contrôle
interne, qu’il s’agisse par exemple des questionnaires d’évaluation ou de la ventilation des coûts.
La procédure d’admission apparaît claire et complète, mais le volume des refus semble important, bien qu’il
soit malaisé d’en faire une exacte interprétation. En revanche, les écarts entre données prévisionnelles et réalisées
doivent faire l’objet d’une réflexion de la part de l’ordonnateur.
Majoritairement issus de leur milieu familial naturel, de l’agglomération rennaise et déjà suivis au titre de la
protection de l’enfance, les jeunes admis sont principalement des adolescents et font essentiellement l’objet d’un
placement judiciaire.
Le taux d’occupation du centre est élevé et en augmentation, sous l’effet d’un allongement de la durée des
séjours au centre (dont la moyenne dépasse nettement les 4 mois), lui-même dû aux refus plus nombreux d’accueil dans
les autres établissements et au caractère limité des retours dans la famille (inférieur à un tiers). De ce point de vue, la
mise en place d’un suivi en temps réel des capacités d’accueil de l’ASE contribue à étendre quelque peu la situation.
En matière de fiabilité des comptes, le centre doit mettre en place un inventaire et permettre la mise à jour de
l’état de l’actif et sa mise en cohérence avec les amortissements. Le centre doit également respecter les dispositions
réglementaires en matière de rattachement des charges et des produits et, notamment dans cette optique, mettre en
œuvre une comptabilité d’engagement ; l’absence de restes à réaliser et de charges et produits constatés d’avance est
liée. Des régularisations sont enfin nécessaires sur certains comptes.
Le centre doit se conformer à la procédure d’affectation des résultats, aux imputations exactes et aux règles de
forme correspondantes. De même, le centre gagnerait à compléter les documents qui accompagnent son budget
prévisionnel, afin de respecter les règles et d’améliorer l’information.
Le centre est largement dépendant du financement départemental, pour des dépenses essentiellement liées aux
charges de personnel. En matière d’investissements, une programmation pluriannuelle serait souhaitable.
Le centre doit s’attacher à s’approprier et à appliquer les règles en matière de commande publique, à revoir
l’architecture et la forme de ses régies et des décisions qui les fondent, à respecter les conditions de recours au
personnel contractuel et d’octroi de logement de service. Enfin, un absentéisme non négligeable peut être relevé.
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Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Centre de l’enfance « Henri Fréville » - Exercices 2002 et suivants
1
MISSIONS
1.1
Statut
Créé en octobre 1969, le CDE devient un établissement public départemental le 1er janvier 1988 et
est dénommé « centre de l’enfance Henri Fréville » (arrêté du président du conseil général du 31 décembre
1987).
Pour l’ordonnateur, le statut d’établissement public présente des avantages « particulièrement
importants » :
« réactivité et adaptation aux besoins » : le centre considère que les foyers départementaux
dotés de la personnalité morale « ont plus aisément diversifié leur offre de services et
s’engagent plus rapidement dans des projets innovants » ;
gestion financière plus réactive et adaptée : le centre souligne que le fait de se situer en
dehors des marchés publics départementaux permet des achats plus rapides et plus adaptés ;
gestion des ressources humaines plus réactive et adaptée.
La « logique de dépendance » des services non personnalisés « freine leur créativité, leur capacité
d’adaptation » et, de manière plus concrète, fait cohabiter 2 statuts différents (fonctions publiques
hospitalière et territoriale).
Le fort degré de dépendance à l’égard du conseil général en terme de financement et la souplesse
excessive que le centre s’est octroyé en matière d’achats amènent la chambre à nuancer l’intérêt concret du
statut d’établissement public et à constater l’écart entre un statut théoriquement propice à l’autonomie et une
réalité quelque peu différente. En outre, si l’autonomie en matière éducative est réelle, elle est peut-être en
rétrécissement, avec le schéma départemental et la création de dispositifs tels que l’accueil séquentiel. Il
convient donc que les acteurs – conseil général et centre de l’enfance – veillent à une concordance de la
pratique avec le droit (c’est-à-dire un statut d’établissement public qui n’est nullement en cause).
La chambre relève par ailleurs l’absence de statuts de l’établissement public, manque auquel il
conviendrait de remédier. En réponse, le directeur du centre de l’enfance a indiqué à la chambre que le
nouveau conseil d’administration installé le 19 mai 2008 devait doter le centre de tels statuts.
1.2
Convention avec le conseil général
La convention en vigueur avec le conseil général définit les missions « fixées par le département et
acceptées par le centre de l’enfance » :
accueil des mineurs confiés à l’ASE (accueil permanent et d’urgence ; accompagnement ;
élaboration de projet),
action éducative à domicile,
soutien et médiation enfants/parents (point d’accueil parents-enfants, PAPE),
permanence départementale (nuit et week-ends en particulier).
Elle a été signée pour une durée d’un an et est reconductible annuellement par tacite reconduction
sans limitation. Une convention signée pour une durée supérieure mais avec une échéance précise serait
préférable.
Cette convention, même si elle est complète sur les missions du CDE et les conditions d’admission,
d’accueil et d’évolution des enfants, paraît tout de même succincte au regard de la place privilégiée du CDE
dans le dispositif ASE, du lien étroit entre les deux personnes publiques et de l’étendue des missions. Elle
n’intègre pas de dispositions financières, est peu développée sur les relations entre le CDE et le conseil
général et sur les outils de suivi et de contrôle, est silencieuse sur les modalités d’évaluation.
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Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Centre de l’enfance « Henri Fréville » - Exercices 2002 et suivants
En outre, la création de places supplémentaires à la suite de l’adoption du schéma départemental
nécessite une mise à jour.
Dispositif
d’accueil
Site
Tranches
d’âge
0-3 ans
3-8 ans
8-16 ans
Unité de prise en charge
Pouponnière
Le jardin d’enfants
« Albatros »
Chantepie
Internat
Saint-Malo
Placement
familial
Dispositif
spécifique
Chantepie
Saint-Malo
Rennes
Internat
Studio
Dispositif alternatif d’accompagnement
personnalisé (DAAP)
Internat
« Maison de la
Hulotais »
DAAP
« Tarmac »
FARU (familles d’accueil relais d’urgence)
Maison
Studio
« Chrysallis »
15-18 ans
0-18 ans
5-18 ans
0-18 ans
0-18 ans
15-18 ans
15-18 ans
Nombre de
places
18
10
8
6
6
76
16
8
4
26
8
6
6
Total
34
12
122
En termes de contrôle du CDE, le code de l’action sociale et des familles (CASF) est visé
globalement. De manière explicite, seuls sont prévus un « rapport d’activité quantitatif et qualitatif, fourni
avant le 30 juin suivant l’exercice concerné » et l’engagement du CDE de « rendre compte de l’utilisation du
budget alloué ». Les deux documents doivent être « valid[és] » par le conseil général « avec avis motivé ».
Ce dernier doit également examiner en juin les projets « visant l’amélioration de la prise en charge,
l’aménagement du fonctionnement ou toute proposition innovante issue de la réflexion technique des
équipes ».
Les relations conventionnelles entre le conseil général et le centre de l’enfance apparaissent donc
incomplètes et insuffisamment détaillées et formalisées. Le directeur du centre de l’enfance s’est engagé à
faire état des « précisions que la CRC conseille » à l’occasion de la négociation ouverte avec le conseil
général sur le projet de convention particulière, qui déclinera la convention-cadre signée en 2006 avec tous
les gestionnaires d’établissement du département intervenant dans le cadre de l’aide sociale à l’enfance.
1.3
Accueil d’urgence
La définition du concept d’urgence « peine d’évidence à faire consensus », selon le CDE lui-même.
Il va jusqu’à admettre qu’une offre de service « trop affirmée sur l’urgence a pour effet de produire de
l’urgence (pour obtenir une place, il faut que ce soit urgent…) ».
En conséquence, il est davantage question de « gestion de crise », à apaiser, à évaluer et à
accompagner, pour déboucher sur un projet individualisé. Le CDE agit ainsi dans le sens d’une forme de
« normalisation » des problèmes, afin qu’ils reviennent dans un processus « classique » de traitement.
1.4
Activités innovantes ou particulières
a) Le CDE rappelle qu’il a toujours cherché à moderniser les outils d’accueil et son offre de services,
comme l’illustrent le traitement de la question de la mixité dans les groupes adolescents en 1990 ou le projet
« les adolescents dans la cité » en 1992, qui se révélaient innovants à l’époque et sont aujourd’hui devenus la
norme. Il en est de même pour le placement familial d’urgence.
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Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Centre de l’enfance « Henri Fréville » - Exercices 2002 et suivants
L’espace rencontre enfants-parents, bien qu’ancien de plus de 10 ans, reste, dans sa forme (gestion
conjointe avec une association) et dans sa base théorique (lieu « tiers »), un service rare dans un
établissement public.
b) En 2006, a été créé le dispositif alternatif d’accompagnement personnalisé (DAAP), qui constitue
un placement au domicile de l’enfant, fortement encadré, avec des rendez-vous et visites plusieurs fois par
semaine et une possibilité d’hébergement au CDE à tout moment, de jour comme de nuit.
L’institution judiciaire est extrêmement demandeuse de cette formule et a probablement désigné
explicitement ce dispositif dans nombre de ses décisions pour amener le département à développer ce
service, ce qui sera le cas en 2008. En 2006, sur les 6 premiers mois de fonctionnement, 96,4 % des
admissions à ce titre se sont faites sur la base d’une ordonnance de placement provisoire ou d’un jugement
du juge des enfants.
Le DAAP s’adresse à deux catégories de publics :
ceux qui ont besoin d’une transition à la sortie d’un placement (en établissement ou en
famille d’accueil) et ne peuvent revenir directement au domicile ; il s’agit en fait de libérer
l’internat de ceux pour lesquels cette formule est trop lourde ;
ceux qui sont dans les situations les plus difficiles (opposition, contrainte, fuite,…) et qui
ont besoin d’un apaisement au domicile avant d’envisager un placement, qui serait rejeté
s’il était proposé ou imposé immédiatement.
La deuxième catégorie est évidemment la plus difficile à prendre en charge.
Concrètement, le DAAP accompagne le jeune à partir du domicile. Il repose sur la fréquence, la
proximité, la réactivité et la permanence. Les éducateurs suivent un nombre restreint d’enfants, effectuent
plusieurs visites ou rendez-vous par semaine, sont disponibles en permanence et des lieux d’hébergement au
CDE peuvent être utilisés en cas de besoin du jeune. Cela prépare un retour en famille ou un placement pour
un jeune qui y serait rétif, en évitant une situation de fugue permanente ; cela constitue surtout une
alternative au placement, la gestion de crise semblant possible à partir du domicile.
Cette graduation dans l’intervention et ce recours à plusieurs modes d’intervention, soit
simultanément, soit successivement mais dans des temps courts, constituent des éléments de bon sens et
résultent d’une nécessité assez simple d’adaptation aux situations concrètes, mais qui ne sont pourtant mis en
œuvre que depuis peu de temps.
Ce dispositif est également bien accueilli car il allège les groupes d’internat des éléments difficiles et
donc facilite l’accompagnement des jeunes qui restent dans ces groupes. En sens inverse, il permet une
bonne préparation du placement en établissement et facilite, pour l’avenir, le déroulement de celui-ci.
A l’examen de quelques dossiers d’enfants, il semble que le DAAP joue son rôle de sas de
réorientation (par exemple dans un cas de deux échecs en lieu de vie et d’accueil et en préparation d’un
séjour à l’étranger ou dans un cas d’échec d’un accueil familial). Un dossier montre cependant que l’absence
de place en service d’accompagnement progressif (SAP), dans un établissement, a conduit à prolonger la
prise en charge au titre du DAAP.
Il peut ainsi constituer une « variable d’ajustement » ou un palliatif des limites des autres dispositifs
(en particulier les aides éducatives), ce qui ne saurait se prolonger sous peine, à terme, de l’engorger à son
tour.
1.5
Documents généraux internes
a) Le projet d’établissement a été adopté le 13 janvier 1998 par le conseil d’administration. Un
nouveau projet d’établissement devait être adopté début 2008.
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Centre de l’enfance « Henri Fréville » - Exercices 2002 et suivants
Le projet d’établissement en vigueur pendant la période sous revue, en reste au niveau des
généralités, toutefois, la dimension éducative et pédagogique apparaît peu détaillée, en particulier en termes
d’outils et de méthodes utilisés.
En revanche, la description du projet de prise en charge est complète et concrète : elle constitue une
trame systématique pour organiser le travail des équipes du centre.
L’évaluation reste très succinctement décrite : le projet d’établissement se contente de citer ses lieux
supposés d’application (conseil d’administration, conseil éducatif, réunions de service,…), le concours des
interlocuteurs extérieurs et la participation d’organismes extérieurs (en réalité, les organismes de formation
continue). Rien n’est dit du contenu, des objectifs, des moyens, des indicateurs, des acteurs, des échéances de
cette évaluation. Pourtant, l’introduction du projet d’établissement souligne la nécessité de l’évaluer et de
l’« interrog[er] quant à ses effets », impliquant ainsi une dimension ambitieuse d’évaluation de l’impact.
Même a minima, aucun élément de contrôle interne ou de simple suivi des activités et de la bonne
application des procédures et des principes du projet d’établissement n’est inclus dans ce dernier.
b) Le projet d’établissement est complété de projets de services, qui constituent des documents
intéressants, par leur caractère pragmatique et leur souci de relative exhaustivité. C’est à leur niveau que les
objectifs, méthodes et outils éducatifs, mais aussi un certain nombre de procédures administratives et
matérielles, sont détaillés.
Au total, les projets de service sont inégaux. Certains sont plus techniques et plus attachés aux
procédures et aux structures (petite enfance), d’autres sont davantage centrés sur les objectifs de fond et les
méthodes et préoccupations éducatives et pédagogiques (« groupes verticaux », FARU, « Chrysallis »),
d’autres enfin étant intermédiaires (DAAP, « Trans-Maroc »).
2
ORGANISATION INTERNE
2.1
Conseil d’administration et direction
La composition et les modalités de présence et de réunion du conseil d’administration sont
conformes aux dispositions du CASF, sauf en ce qui concerne le mode de désignation des membres.
Ainsi, au titre des représentants des usagers, deux responsables associatifs siègent au conseil
d’administration de manière « historique », mais, contrairement aux modifications introduites par le décret
n° 2005-1260 du 4 octobre 2005, n’y ont pas été désignés en tant que membres du conseil de la vie sociale
(non institué au CDE) ou des instances de participation prévues par l’article L. 311-6 du CASF.
Par ailleurs, l’échéance de 3 ans prévue par le CASF pour les mandats de membre du conseil
d’administration n’est pas respectée. Les remplacements se font lorsque apparaissent des vacances, selon un
« flux » permanent et non à échéances périodiques.
L’absence de règlement intérieur du conseil d’administration (article R. 315-23-1), tant pour préciser
et encadrer les modalités de désignation des membres, pour compléter les règles de présence et de
représentation, que pour délimiter le champ d’intervention du conseil d’administration, est regrettable. Le
directeur du centre a répondu que le nouveau conseil d’administration devait se doter d’un règlement
intérieur, dont le projet a bien été élaboré.
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Centre de l’enfance « Henri Fréville » - Exercices 2002 et suivants
2.2
Participation
Le CDE a mis en place une commission des usagers, « composée de représentants permanents que
sont : le directeur, la directrice adjointe, une conseillère générale et membre du conseil d’administration, un
représentant des enfants (association « La Rencontre »), un représentant des parents (association « Le Fil
d’Ariane »), un représentant des personnels ». Elle a été mise en place par délibération du conseil
d’administration du 16 septembre 2004.
Cette instance se réunit 3 fois par an pour « travailler sur le fonctionnement de l’établissement » et
analyser les questionnaires de satisfaction. Elle est obligatoirement consultée sur les projets d’établissement
et de services et sur le règlement intérieur. Elle peut être saisie par les usagers à tout moment, par courrier ou
par téléphone, pour toute observation ou question sur l’établissement.
Sa composition montre un caractère plutôt « institutionnel », mais il convient de noter que la
participation de jeunes à la présence censée être la plus éphémère possible et qui présentent bien souvent des
difficultés personnelles n’est évidemment pas aisée.
Par ailleurs, des enquêtes de satisfaction sont expérimentées depuis septembre 2007, à destination
des familles et des enfants en âge d’y répondre. Le dépouillement de ces questionnaires sera effectué par la
commission des usagers et les éléments ainsi récoltés seront étudiés par cette même instance.
Le centre de l’enfance a donc développé des actions réelles dans le sens de la participation et de la
consultation des usagers, ce qui est positif et mérite d’être souligné.
2.3
Documents requis
Qu’il s’agisse des fascicules de présentation, complets et concrets, des livrets d’accueil à destination
des enfants, adaptés à chaque structure interne, ou du document d’accompagnement individualisé, le centre
respecte les dispositions du CASF
3
ACTIVITE
3.1
Accueil et admission
La capacité d’accueil d’urgence théorique peut paraître suffisante en Ille-et-Vilaine, en comparaison
de la situation de beaucoup d’autres départements : pour environ 2 000 enfants confiés, le département
dispose de 122 places d’accueil d’urgence.
Toutefois, la baisse du taux de rotation au sein du CDE crée une tension croissante sur les capacités
actuelles, avec une plus grande difficulté à orienter les jeunes admis dans le dispositif d’urgence. Ce
problème est en partie lié à l’augmentation globale du nombre de prises en charge ces dernières années.
Capacité d’accueil en internat
Pouponnière (0-3 ans)
Jardin d’enfants (3-6 ans)
Groupe 1 (6-14/16 ans)
Groupe 3 (6-14/16 ans)
La Hulotais (5-18 ans)
Chrysallis (14-18 ans)
2002
18
10
12
12
12
12
2003
18
10
12
12
Albatros (6-14/16 ans)
Tarmac (14-18 ans)
12
12
2004
18
10
12
12
12
12
8/39
2005
18
10
12
12
12
12
DAAP Chantepie
DAAP Saint-Malo
Saint-Malo
2006
18
10
8
12
16
4
8
12
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Centre de l’enfance « Henri Fréville » - Exercices 2002 et suivants
La capacité a été adaptée pour permettre un accueil plus ciblé sur les adolescents et pour développer
l’accueil séquentiel, individualisé ou progressif.
Capacité d’accueil en accueil familial d’urgence
FARU Chantepie
FARU Saint-Malo
3.1.1
2002
22
12
2003
26
8
2004
28
6
2005
26
8
2006
26
8
Procédure d’admission
Il n’existe pas de guide spécifique de l’admission. La convention générale entre le centre et le conseil
général définit le processus d’accueil hors urgence. Le projet d’établissement fixe les principes et modalités
de l’admission.
La mise en œuvre de la procédure d’admission ne pose pas de problème particulier du point de vue
de son organisation, de ses modalités de contrôle et de son respect des dispositions réglementaires :
- une fois le principe d’admission posé, l’accueil s’organise en fonction de chaque situation (dans
l’heure qui suit, un jour fixé,…) ;
- une lettre de prise en charge est rédigée dans les 15 jours, avec notamment les premières
observations de l’équipe psycho-éducative ;
- au cours du premier mois, la synthèse d’admission a pour objet d’élaborer un projet de prise en
charge et d’accompagnement individualisé. Elle est effectuée au cours d’une réunion définissant le travail de
chaque intervenant : pour le CDE, le chef de service, le psychologue, l’éducateur référent ; pour les
partenaires, le référent CDAS, le service chargé de l’intervention antérieure, toute personne au fait des
« potentialités et difficultés familiales ». De manière formelle, ainsi que le montre l’examen des dossiers, la
synthèse d’admission apparaît complète, avec un cadre précis et, de fait, normé ;
- le suivi du projet donne lieu à l’élaboration d’un ou plusieurs rapports éducatifs. Le CDE produit
des rapports d’observation et des rapports de situation très complets, en particulier sur les aspects
psychologiques et éducatifs et sur le relevé des visites parentales ou autres ;
- la synthèse d’orientation, devenue « synthèse évaluation projet », se fonde sur un rapport éducatif
(élaboré par le référent du CDE), un rapport psychologique, un bilan médical et une proposition de travail
rédigée par un cadre ou un coordonnateur.
Un point mérite toutefois d’être relevé, même si sa résolution ne dépend pas, loin s’en faut, du seul
centre de l’enfance. Le référent a en effet comme mission, dans le temps écoulé entre l’accueil physique du
jeune et la synthèse d’admission, de rassembler les éléments historiques afin de les communiquer au CDE.
Il apparaît que les informations d’ordre judiciaire et/ou médical (relatifs à l’enfant ou à la famille
naturelle) ne sont que rarement recoupées et restent à l’état de suppositions. Le fait que ces éléments
persistent ensuite dans les dossiers et soient repris dans les évaluations suivantes, sans recoupement et
vérification, pourrait poser des problèmes dans la mesure où les diagnostics suivants peuvent s’en trouver
modifiés.
3.1.2
Refus d’admission
Les cas de refus (121 en 2006, concernant 146 enfants) sont principalement motivés par le manque
de place (90 sur 121 en 2006) ou, à de rares exceptions, par une contre-indication (demande n’entrant pas
dans le champ de compétence : 7 en 2006).
Les chiffres peuvent paraître élevés. Toutefois, le centre affirme que beaucoup des enfants refusés
sont déjà connus du CDE et la mission d’orientation a donc déjà été remplie à un moment donné, même si le
besoin peut se renouveler. Aucune donnée n’est disponible sur le devenir des enfants dont l’admission a été
refusée, ce qui permettrait d’éclairer la réalité des cas pour lesquels il a été procédé à un refus.
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Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Centre de l’enfance « Henri Fréville » - Exercices 2002 et suivants
L’interprétation de ces données est donc délicate et il ne peut en être déduit ipso facto qu’il existerait
un déficit important de places au centre de l’enfance.
3.2
Public accueilli
3.2.1
Données générales
Entrées et sorties du CDE
1999
278
281
-3
Admissions
Orientations
Solde
2000
338
347
-9
2001
344
330
+14
2002
299
296
+3
2003
293
291
+2
2004
261
262
-1
2005
239
239
0
2006
268
260
+8
Source : rapports d’activités.
L’année 2006 a marqué l’interruption de la diminution des admissions enregistrée depuis 2001. Cette
évolution rejoint celle constatée pour l’ensemble des placements à l’ASE.
Les sorties du dispositif restent faiblement mais quasi-constamment inférieures aux admissions,
conséquence de l’allongement des prises en charge.
3.2.2
Activité prévisionnelle et réalisée
Nombre de journées prévues et réalisées
Prévisionnel
Réalisé
Ecart
1999
35 100
34 122
- 978
- 2,80 %
2000
35 100
34 983
- 117
- 0,33 %
2001
35 100
34 073
- 1 027
- 2,90 %
2002
35 100
33 465
- 1 635
- 4,60 %
2003
35 100
35 568
+ 468
+ 1,33 %
2004
35 100
38 354
+ 3 254
+ 9,27 %
2005
35 100
37 605
+ 2 505
+ 7,10 %
2006
33 575
36 711
+ 3 136
+ 9,34 %
Source : rapports d’activités.
Ecart entre le prévisionnel et le réalisé par service (en nombre de journées)
Pouponnière
Jardin d’enfants
Albatros
La Hulotais
Tarmac
Chrysallis
FARU Chantepie
FARU Saint-Malo
1999
+ 75
+9
- 186
- 183
+ 90
+ 380
- 449
- 695
2000
+ 690
-6
+ 326
- 104
- 45
- 35
+ 292
- 1301
2001
+ 259
+ 232
+ 83
- 416
+ 29
+ 28
+240
- 1478
2002
- 511
- 31
+ 193
+ 39
+ 140
+ 409
- 756
- 1114
2003
+ 84
+ 180
+ 261
- 239
+ 266
+ 758
- 143
- 699
2004
- 92
+ 241
+ 326
+ 422
+ 840
+ 952
+ 520
+ 45
2005
- 184
+ 287
+ 697
+ 294
+ 925
+ 910
+ 291
- 715
2006
+ 417
-3
+ 645
+ 91
+ 1074
+ 1020
+ 241
- 344
Source : rapports d’activités.
L’écart entre les prévisions et la réalité s’accroît, en particulier depuis 2004, essentiellement sur les
dispositifs d’internat pour les adolescents et grands enfants.
Si les prévisions sont nettement inférieures au réalisé en ce qui concerne l’hébergement des
adolescents, les prévisions sont en revanche supérieures en ce qui concerne le placement familial, en
particulier à Saint-Malo, seul service systématiquement en-deçà des prévisions et des capacités.
La chambre considère que la constance de ces éléments doit amener à une réflexion sur la nécessité
de corrections dans l’allocation interne des moyens.
10/39
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Centre de l’enfance « Henri Fréville » - Exercices 2002 et suivants
Par ailleurs, il peut être souligné que les veilles de vacances – en particulier d’été – comme de weekend restent des moments de plus grand accueil, le CDE jouant le rôle de variable d’ajustement avant une
« coupure ».
Il est regrettable qu’une meilleure discrimination ne puisse être faite entre la première partie de
soirée, la deuxième partie de soirée et la nuit (la tranche 18h-9h n’est pas détaillée sur le plan statistique),
afin de confirmer le fait que le CDE joue, là encore, un rôle de variable d’ajustement avant la « coupure » de
la nuit.
3.2.3
Antécédents
En 2006, près de 85 % des enfants accueillis étaient en situation de risque, 11% en situation de
maltraitance et 4% relevaient d’un régime d’adoption.
Une majorité des enfants accueillis viennent directement de leur milieu familial (56,4 % en 2006),
mais cette proportion tend à diminuer. La part d’enfants en provenance d’une autre structure de placement,
même si elle est en nette hausse, reste inférieure à un quart (22,7 % en 2006).
Les dernières données relatives à la composition de la famille d’origine remontent à l’année 2003.
Elles montraient que 19,8 % des enfants concernés étaient issus d’une famille monoparentale, 17,2 % d’une
famille recomposée, 28,3 % d’un couple séparé, seulement 28,3 % d’un « couple parental », le veuvage ou
l’orphelinat concernant 6,4 % des enfants.
La prédominance de l’agglomération rennaise est forte (40,7 % d’enfants en provenance de CDAS
rennais et 12,4 % en provenance de CDAS de la couronne rennaise), même si elle s’érode au cours du temps.
3.2.4
Age et sexe
La répartition par âge montre une importance un peu plus grande des adolescents (un tiers de 15-18
ans, un cinquième de 11-14 ans) que dans l’ensemble des prises en charge au titre de l’ASE dans le
département.
Sauf en 2006, parmi les entrées au CDE, la répartition entre garçons et filles est très équilibrée.
3.2.5
Type de placement
Le placement judiciaire est prédominant (près de 75 % en 2006) et en augmentation. Le placement
administratif se situe à 11 %, le recours à l’article L. 223-2 du CASF (danger immédiat, accueil d’urgence
sans accord parental) à 10 %.
Avant le placement, seuls 22,8 %des enfants ne faisaient l’objet d’aucun suivi en 2006 (contre
32,6 % en 2003).
11/39
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Centre de l’enfance « Henri Fréville » - Exercices 2002 et suivants
3.3
Occupation et déroulement des séjours au CDE
3.3.1
Taux d’occupation
(en %)
Pouponnière
Jardin d’enfants
Albatros
Hulotais
Tarmac
Chrysallis
FARU Chantepie
FARU St Malo
AED
DAAP
2002
91,48
99,08
104,84
100,98
103,51
110,27
89,23
59,96
91,06
2003
101,40
105,36
106,55
94
106,68
119,03
98,09
69,66
85,08
2004
98,47
107,17
108,18
110,59
121,08
123,89
106,44
102,6
91,31
2005
96,93
108,54
117,49
107,38
123,22
122,84
103,88
69
88,8
2006
106,9
99,91
120,04
102,83
126,96
125,60
103,21
85,1
85,27
94,27
Evolution 2002-2006
+ 15,42
+ 0,83
+ 15,2
+ 1,85
+ 23,45
+ 15,33
+ 13,98
+ 25,14
- 5,79
-
Sources : rapports d’activités et réponse au questionnaire.
La moyenne d’enfants présents par mois laisse apparaître un constat similaire : sur-effectif dans les
structures d’hébergement pour adolescents (toute l’année : Tarmac, Chrysallis, ou sur un semestre :
Albatros), sur-effectif ponctuel et sur-activité le reste du temps pour la pouponnière et le jardin d’enfants,
sous-activité au moins partielle pour l’accueil familial (en particulier à Saint-Malo).
L’engorgement est davantage le résultat des refus des autres établissements d’accueillir des jeunes du
CDE que d’un alourdissement des cas pris en charge par le CDE.
3.3.2
Famille et école
Pour maintenir les liens familiaux, plusieurs mesures sont mises en œuvre de manière satisfaisante
par le centre de l’enfance.
A l’entrée au CDE (2006), 47,2 % des enfants ne sont pas scolarisés, dont 29,4 % des enfants de plus
de 6 ans. Une fois pris en charge par le centre, les enfants se retrouvent scolarisés pour près des trois quarts :
ceux non scolarisés représentaient 37 % des cas, mais 19,5 % avaient moins de 3 ans et 10,3 % plus de 16
ans. Le CDE effectue donc une action significative de re-scolarisation des enfants qui lui sont confiés.
3.4
Durée des placements
En 2006, la moyenne de séjour s’est établie à 130 jours (153 en 2005, 134 en 2004, 140 en 2003, 134
en 2002, 118 en 2001). La tendance à l’augmentation n’est donc pas totalement claire.
La tendance de fond apparaît néanmoins être à l’allongement de la durée des séjours au CDE,
comme le montre l’augmentation des « longs » séjours et la diminution des « moyens » séjours.
Selon le centre lui-même, cet allongement a pour conséquence une baisse de la rotation et donc une
« saturation chronique » (en particulier sur le dispositif adolescents) de l’accueil d’urgence sur le
département (phénomènes de sur-activité, voire de sur-effectifs).
Une durée de séjour optimale est celle qui concilie la prise en compte de la singularité de la situation
accueillie et la mise en œuvre des missions du centre (apaisement, accompagnement, évaluation et
élaboration d’un projet d’orientation). Le centre l’estime à 4 à 6 mois d’intervention, ce qui est en réalité
proche de la situation actuelle.
12/39
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Centre de l’enfance « Henri Fréville » - Exercices 2002 et suivants
Il est certain qu’il existe une certaine divergence entre le regret exprimé d’une certaine tension sur
les effectifs et une volonté de disposer de suffisamment de temps pour bien « gérer » chaque situation
individuelle.
Parmi les 20 dossiers d’enfants examinés (tous arrivés au CDE entre mars 2006 et mars 2007, soit au
moins 9 mois avant la date d’étude des dossiers), l’urgence absolue apparaît rarement, mais les cas lourds
sont fréquents (abus sexuels, errance,…). En revanche, la durée importante de prise en charge par le CDE
n’apparaît pas illégitime, même lorsque c’est le CDE lui-même qui prolonge (3 cas).
En effet, la difficulté à déterminer la bonne orientation, de même que le manque de places dans
d’autres structures, sont assez répandus.
Il ne faut pas non plus négliger les durées fixées dans les jugements et les délais de ces derniers. Le
projet de service « Chrysallis » indique que « la durée de certains placements pourrait se réduire si la
décision judiciaire s’ajustait à l’événement des situations ». L’échéance d’une mesure ne coïncide pas
forcément avec l’évolution concrète de la situation d’un jeune.
3.5
Sorties
Les modalités de sortie s’appuient sur le projet d’orientation. Il a été noté, lors de l’instruction, que
les CDAS ne communiquaient pas toujours, d’eux-mêmes, copie des décisions finales d’orientation.
La recherche des places disponibles se fait empiriquement, grâce aux contacts directs et personnels
établis par les éducateurs du CDE.
Le CDE est certes informé des places existantes (concernant les établissements) par le listing
mensuel établi par le conseil général, mais aussi par courrier d’information de certains établissements et par
le « bouche à oreille » (en particulier de chef de service à chef de service).
Le dispositif de suivi mensuel des places disponibles mis en place dans le département est alimenté
par les gestionnaires de structure, qui doivent transmettre aux services du pôle « action sociale » du conseil
général, à la fin de chaque mois :
- le nombre de jeunes présents dans l’établissement,
- le nombre de places disponibles,
- le nombre d’entrées et de sorties prévues lors du mois suivant,
- le nombre de dossiers de jeunes à l’étude.
Cette périodicité mensuelle est bien entendu insuffisante pour assurer la fluidité dans l’aiguillage des
jeunes accueillis au CDE et pour permettre aux CDAS une planification efficace des placements. Le conseil
général lui-même reconnaît que ce système est perfectible. Un groupe de travail a été mis en place à cet effet
dans le cadre du schéma départemental de protection de l’enfance avec comme objectif la mise en place :
- d’un annuaire informatisé mis en ligne décrivant la capacité mais aussi le projet et les spécificités de
chaque établissement,
- d’un suivi « en temps réel » des places disponibles dans les structures. Les responsables d’établissement
seraient chargés de renseigner, via un système intranet, cet outil de suivi qui serait mis à disposition des
CDAS. Un premier contact a eu lieu sur ce projet avec les services de la direction des systèmes
d’information du conseil général.
Lorsque la décision d’orientation s’avère impossible à mettre en œuvre, le CDE « tente d’adapter le
projet individuel au principe de réalité ». Le séjour au CDE est prolongé ou une autre solution est
recherchée.
13/39
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Centre de l’enfance « Henri Fréville » - Exercices 2002 et suivants
Répartition des modalités de sortie d’un dispositif du CDE (en %)
2002
29,4
26,7
16,3
17,2
0,5
5,1
4,8
Retour en famille
Famille d’accueil
Etablissements (MECS, hôpitaux, autres)
Passage dans un autre service du CDE
Retour dans le département ou le pays d’origine
Adoption
Autres*
2003
29,6
27,1
20,6
11,8
10,0
4,5
8,2
2004
32,4
30,5
21,4
6,1
1,9
3,4
4,4
2005
21,6
34,4
20,4
4,4
1,6
3,6
12,8
2006
29,4
26,2
17,8
7,8
4,3
3,5
11,0
Source : rapports d’activités.
* Retour en famille par défaut, fugues, mainlevée,…
Le retour en famille « normal » reste donc assez nettement minoritaire, alors qu’augmentent quelque
peu les autres modalités de sortie (retour dans le département ou le pays d’origine, retour dans la famille
mais par défaut,…).
Le centre ne dispose pas d’éléments lui permettant d’évaluer un taux de prolongations (une rubrique
a été introduite en ce sens pour les statistiques 2007). Les motifs possibles sont :
- le manque de réactivité des CDAS dans la mise en œuvre des projets d’orientation (turnover important de personnel, absence ponctuelle d’interlocuteur,…),
- l’absence de places correspondant au projet d’orientation (famille d’accueil ou
établissement),
- des refus d’accueil motivés par le profil présenté.
L’examen des dossiers d’enfants de l’ASE d’une manière générale avait plutôt confirmé la 3e
hypothèse, alors que l’examen de dossiers d’enfants au CDE a plutôt fourni des exemples de la 2e hypothèse.
En fin de compte, la chambre estime que la mise en place d’un suivi en temps réel des capacités
d’accueil de l’ASE est indispensable, pour permettre une plus grande fluidité, alors que le nombre d’enfants
accueillis augmente de manière continue, et pour garantir une pleine utilisation des capacités et prévenir des
stratégies d’évitement de la part des établissements.
A cet égard, la chambre prend acte avec satisfaction que le conseil général, dans le cadre du schéma
départemental 2006-2010, a entamé une réflexion sur les modalités d’admission (notamment une procédure
simplifiée d’orientation pour certains jeunes) et un travail sur le suivi des disponibilités en temps réel (un
portail collaboratif est ainsi en cours d’élaboration).
Le conseil général souligne également qu’outre la création de places supplémentaires depuis 2006,
un groupe de travail sur l’offre de prise en charge s’est attelé à la mise en place de référentiels, afin de définir
plus précisément chaque échelon de prise en charge et d’en continuer la diversification. Il en espère une plus
grande fluidité du dispositif départemental de protection de l’enfance.
4
CONTROLE, EVALUATION ET COUTS
4.1
Outils de contrôle et d’évaluation
Un tableau d’évaluation des différentes étapes de l’accueil au sein du CDE a été élaboré en 2004. Il
s’agit en réalité d’une liste de 99 séries de questions aux fins de recenser les éventuels manques et faiblesses
à chaque étape de l’accueil d’un jeune : information et accès à l’établissement, accueil ; cadre de vie,
activités et prestations, sécurité et soin des personnes accueillies ; information des familles, visites, droit
d’hébergement et activités, participation ; connaissance et exercice des droits des usagers ; accompagnement
éducatif personnalisé, travail en équipe, partenariat, capacité d’adaptation ; préparation au départ et sortie de
l’établissement.
14/39
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Centre de l’enfance « Henri Fréville » - Exercices 2002 et suivants
Ce document s’apparente à un questionnaire de contrôle et il est assez complet, mais il ne hiérarchise
pas les différents éléments recensés et mêle des données de nature différente. Beaucoup de questions sont
factuelles et se rapportent à des éléments de procédure, de forme ou d’organisation matérielle (« un registre
des entrées et des sorties est-il tenu ? » ; « chaque écrit concernant le jeune est-il daté et signé ? » ; « les
coordonnées du délégué régional du Défenseur des enfants sont-elle affichées ? »), pour lesquels l’action
éventuelle à mener est relativement aisée à identifier.
Certaines questions appellent en revanche des appréciations qualitatives mal adaptées au format du
tableau (« la démarche d’évaluation interne est-elle connue, comprise et appréciée par les personnels ? » ;
« le travail en amont garantit-il la cohérence de l’équipe éducative face aux usagers ? ») ; en outre, les
conséquences à en tirer n’apparaissent pas directement.
D’autres questions ne font qu’aborder une problématique large, sans qu’il soit possible de déterminer
quelles orientations doivent être décidées en conséquence ni leur faisabilité (« l’institution propose-t-elle un
cadre de vie agréable au plan visuel, olfactif, auditif (insonorisation), température des locaux ? d’une
manière générale, la configuration architecturale est-elle adaptée aux projets éducatifs ? une réflexion estelle menée à ce niveau ? » ; « un suivi des jeunes après leur sortie est-il organisé ? des statistiques sont-elles
disponibles ? l’établissement favorise-t-il le lien avec les anciens résidents ? »).
Les instruments de mesure correspondants ne sont ainsi pas définis, les indicateurs sont en réalité les
réponses littéraires aux questions, les objectifs de redressement ou de correction des problèmes ne sont
qu’implicites, voire indéfinis. Les conditions et outils de prise en compte des conclusions à tirer de ce tableau
ne sont pas définis, ce qui limite quelque peu sa portée pratique.
Toutefois, il s’agit d’un aide-mémoire utile et complet des différents points à surveiller ou améliorer
dans le cadre du fonctionnement de l’établissement. C’est une base de départ intéressante et fournie. Cest en
2008 que cette évaluation sera « complétée » : elle doit « introduire l’évaluation externe prévue pour 2009 ».
Même si les questionnaires de satisfaction sont de mise en place récente, ce qui ne permet pas encore
d’en tirer de conclusion, leur diffusion est en cours, ce qui est positif.
La chambre estime donc que les premières initiatives qui ont été prises en matière de contrôle interne
et d’évaluation doivent être encouragées, poursuivies, approfondies et prolongées vers des retours utiles pour
le fonctionnement de la structure.
Dans sa réponse, le directeur du centre indique que le CDE « vient de terminer la mise au point d’un
cadre référentiel pour l’auto-évaluation », qui est « actuellement en cours de traitement dans l’ensemble des
services ». La chambre prend note de ce début de mise en œuvre, sur la base d’un nouveau document, plus
clair, mieux hiérarchisé et plus concret.
4.2
Coûts
Si l’établissement ne dispose pas d’une comptabilité analytique complète, un découpage par service
existe en théorie au sein de chaque compte pour certains types de dépenses : fournitures éducatives,
fournitures de sport et de loisirs, fournitures hôtelières (vêtements, chaussures, linge de maison, hygiène
corporelle, matériel de puériculture, vaisselle, décoration, petit mobilier non amortissable), documentation,
alimentation (goûters et commandes ponctuelles), repas à l’extérieur, prestations diverses (coiffeur,
développement de photos, entrées dans des équipements culturels, sportifs ou de loisirs,…), allocation
d’autonomie.
15/39
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Centre de l’enfance « Henri Fréville » - Exercices 2002 et suivants
Cela permet de dégager des coûts par jeune, par prestation et par mois. Ces chiffres n’ont cependant
d’utilité que dans une optique d’évolution temporelle, mais peu dans une perspective comparative. Est en
réalité privilégiée la logique d’allocation d’une enveloppe budgétaire et de sa consommation, davantage que
d’une analyse des besoins réels avec d’éventuelles remises en cause. Toutefois, il est clair que les dépenses
constituent des minima et qu’aucune catégorie de dépenses n’apparaît, en tant que telle, illégitime. Seul le
choix du prestataire pourrait éventuellement permettre des économies.
Un coût de journée peut être établi pour chaque service à partir du budget et d’une règle de
proportionnalité. Le coût par service est déterminé par les charges directes et les charges indirectes.
Les charges directes prennent en compte, d’une part, les charges en personnel affecté au service et,
d’autre part, les charges de fonctionnement directement imputables à ce service, telles que définies ci-dessus.
Les charges indirectes prendraient en compte : l’administration, regroupant les charges de personnel
administratif et de direction, les réceptions, les fournitures de bureau, les frais de télécommunication, les
intérêts d’emprunts,… ; la logistique, regroupant les charges de personnel ouvrier, l’eau, le carburant,
l’entretien, les fournitures d’atelier,… Une fois le montant des charges indirectes calculé, il serait répercuté
sur les différents services au prorata des charges directes.
En réalité, cette ventilation des coûts, même si elle a le mérite d’avoir été élaborée, n’existe que
théoriquement. Le centre ne tient pas encore de tableau actualisé et complet. La chambre l’incite à le faire
désormais de manière systématique.
5 FIABILITE DES COMPTES
5.1
Respect des schémas comptables
5.1.1
Etat de l’actif et inventaire
a) Un état de l’actif au 31 décembre 2005 a été produit par le comptable. En revanche, le CDE ne
possède pas d’inventaire. Les immobilisations et les amortissements sont comptablement gérés par la paierie
départementale, via l’état de l’actif. Une procédure de mise à jour de cet état est actuellement entreprise par
le CDE et les services départementaux de la comptabilité publique.
L’article R. 314-57 du CASF prévoit qu’un inventaire des équipements et des matériels, ainsi qu’un
état des propriétés foncières et immobilières, soient tenus à la disposition des autorités de tarification ou de
contrôle. Il convient de s’y conformer.
Dans sa réponse, le directeur du centre indique qu’il a mis en place une procédure d’inventaire à
compter du 1er janvier 2008 et fournit des premières fiches d’inventaire, qui sont accompagnées d’un
étiquetage.
b) Le centre reconnaît que les véhicules qui ont été acquis il y a plus de 15 ans et qui ne sont plus en
service n’ont pas été sortis de l’actif. Une régularisation, ainsi que la mise en place d’une procédure de mise
à jour annuelle d’un inventaire physique, sont en cours avec la paierie départementale. Ce processus mérite
d’être accéléré et achevé.
5.1.2
Amortissements
a) Les écritures d’amortissements sont correctement passées. Les durées d’amortissement retenues
par le CDE ont été approuvées par la délibération spécifique du 26 février 2002.
16/39
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Centre de l’enfance « Henri Fréville » - Exercices 2002 et suivants
La délibération du 26 février 2002 appelle quelques remarques :
la durée d’amortissement des bâtiments (15) est inférieure à la durée minimum imposée
par l’instruction codificatrice M22 du 10 juillet 2000 (20) ;
aucune durée d’amortissement n’a été délibérée concernant les immobilisations
incorporelles. Même si le chapitre 20 ne comptabilise que des logiciels, il conviendrait de
prévoir l’amortissement d’autres immobilisations incorporelles ;
une durée d’amortissement concernant des travaux en cours (compte 2318) est indiquée
pour une durée de 10 ans. Or, seules les immobilisations « achevées », inscrites ou
transférées aux comptes 20 et 21, sont susceptibles de faire l’objet d’amortissements.
La chambre invite donc le centre de l’enfance à modifier et compléter la délibération sur les durées
d’amortissement.
b) Une comparaison entre les montants des annuités par compte et par bien figurant à l’état de l’actif
(comptes 20 et 21) et les montants des mandatements effectués aux subdivisions du compte 28 a été
entreprise, au 31 décembre 2005. Un écart de 2 954,26 € a été constaté. Il s’avère que des amortissements ont
été effectués sans que leur annuité ne soit prévue à l’état de l’actif.
L’écart correspond à l’amortissement de trois biens immobilisés les 1er janvier 2000 (logiciel
n° 200066 et véhicule n° 200001) et 1er janvier 2003 (15 antivirus n°200351) qui ont fait l’objet d’une
dernière annuité sur l’exercice 2005. Les biens incorporels figurent à l’état de l’actif mais ne sont pas amortis
sur 2005 ; le véhicule n’y apparaît pas. En fait, ce véhicule a été cédé à la compagnie d’assurance à la suite
d’un accident (titre n° 185/bordereau 47 du 20 décembre 2005, chèque n° 4459604 du 16 décembre 2005).
Il ressort de cet examen une incohérence entre l’état de l’actif et les amortissements.
L’amortissement des biens incorporels, bien que non indiqué sur l’état de l’actif, a été effectué à juste titre
sur 2005. L’amortissement du véhicule a été effectué le 12 décembre 2005, sa cession le 16 décembre.
L’amortissement du véhicule a précédé sa cession, ceci explique que l’amortissement soit comptabilisé
malgré son absence à l’état de l’actif au 31 décembre.
5.1.3
Biens affectés
Dans le cas de biens affectés à un organisme tiers doté de la personnalité morale, les biens sont
inscrits au budget de l’affectant à l’un des comptes 243 ou 248 et, dans le budget de l’organisme affectataire,
aux subdivisions de l’un des comptes 221 à 228. La contrepartie nette des biens intégrés dans le budget de
l’affectataire est inscrite au compte 229.
Le compte 229 « droits de l’affectant » n’a pas varié sur la période 2002-2006 et présente un solde
créditeur de 443 541 €. Le comptable indique qu’il n’a pas davantage varié depuis le 1er janvier 1994.
Il conviendrait donc de s’assurer de la réalité de cette inscription et de la pertinence de son montant
et d’en tirer les conséquences en termes de régularisation.
5.1.4
Rattachement des charges et des produits
Le budget s’exécute du 1er janvier au 31 décembre. La journée comptable du 31 décembre se
prolonge fictivement jusqu’au dernier jour du mois de janvier de l’année suivante, pour suivre :
- l’exécution des opérations intéressant la section de fonctionnement, afin de permettre l’émission
des mandats correspondant à des services faits au cours de l’exercice considéré et des titres de recettes
correspondant à des droits acquis au département au cours dudit exercice,
- l’exécution des opérations d’ordre de chacune des deux sections.
17/39
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Centre de l’enfance « Henri Fréville » - Exercices 2002 et suivants
Les crédits affectés aux dépenses de chaque exercice ne peuvent être employés à l’acquittement d’un
autre exercice. L’ordonnateur fait établir au 31 janvier de l’exercice suivant l’état des dépenses qui, engagées
avant le 31 décembre de l’année précédente, dans la limite des crédits inscrits au budget, n’ont pas donné
lieu à mandatement avant la clôture de l’exercice.
L’article 72 du décret n° 2003-1010 relatif à la gestion budgétaire, comptable et financière, et aux
modalités de financement et de tarification des établissements et services sociaux et médico-sociaux
mentionnés au I de l’article L. 312-1 du code de l’action sociale et des familles prévoit que les dépenses de la
section d’exploitation régulièrement engagées, mais non mandatées à la clôture de l’exercice, sont notifiées
par l’ordonnateur au comptable avec les justifications nécessaires et rattachées au résultat dudit exercice,
selon la procédure fixée par l’arrêté pris pour l’application de l’article R. 714-3-39 du code de la santé
publique.
Or, le CDE ne procède plus depuis 2001 au rattachement des charges et produits, en justifiant que la
période complémentaire en janvier n+1 permet de rattacher un certain nombre de dépenses à l’année
précédente. Le reliquat de charges imputé à tort à l’exercice suivant est estimé, selon lui, à 0,2 % des
dépenses de fonctionnement en 2005.
Un contrôle par sondage de la correcte imputation des dépenses à l’exercice via la vérification des
dates de service fait a été effectué. Les premières liasses comprenant les mandats comptabilisés au c/61558 et
au c/61561 sur l’exercice 2005 ont fait l’objet d’un examen attentif. Les comptes 61558 et 61561 ont
respectivement été débités de 38 123,45 € et 4 722,06 € sur l’exercice 2005.
Certaines factures jointes aux mandats émis sur l’exercice 2005 énumérés ci-dessous ont présenté
une date de service fait antérieure au 1er janvier 2005.
Mandat Bordereau
Date
Compte
Tiers
Nature de la prestation Date service fait ou facture Montant à rattacher
29
1
07/01/2005 61558 SARL Technic auto contrôle contrôle technique auto
02/12/2004
49,53 €
31
1
07/01/2005 61561
Abyss
service assistance logiciel
20/12/2004
621,92 €
173
6
20/01/2005 61558
Curis
réparation auto
22/12/2004
526,71 €
174
6
20/01/2005 61558
Copy concept
entretien copieur IR2800
30/09/2004
127,02 €
358
16
09/02/2005 61558
carrosserie Gauguet
réparation auto
15/12/2004
525,47 €
557
20
17/02/2005 61558
Baux Daniel
intervention antenne
22/12/2004
76,22 €
D’autre part, une facture jointe au mandat n° 4923/bordereau 171 du 16 janvier 2006 émis sur
l’exercice 2005 au bénéfice du garage Curis pour un montant de 390,53 € et concernant des travaux de
réparation automobile a présenté une date de service fait postérieure au 1er janvier 2006.
La chambre rappelle donc au centre de l’enfance les dispositions réglementaires en vigueur
concernant la finalité et la procédure de rattachement des charges et des produits à l’exercice et la nécessité
de s’y conformer pour respecter le principe d’annualité budgétaire.
Le directeur du centre informe la chambre, dans sa réponse, qu’il vient de mettre en place le
rattachement des charges et des produits.
5.1.5
L’absence de reports de crédits
A la lecture des comptes administratifs, aucun reste à réaliser n’apparaît au cours de la période sous
revue. Le CDE déclare ne pas employer cette procédure de report de crédits, bien qu’il pratique une
comptabilité des dépenses engagées pour ses investissements.
Or, la chambre rappelle au CDE que l’article 72 du décret n° 2003-1010 prévoit que : « Les dépenses
de la section d’investissement régulièrement engagées mais non mandatées à la clôture de l’exercice sont
notifiées par l’ordonnateur au comptable avec les justifications nécessaires et sont reportées sur l’exercice
suivant ». Cette procédure est également prévue par le décret n° 2007-46 du 10 janvier 2007 codifié à
l’article R. 314-72 du CASF.
18/39
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Centre de l’enfance « Henri Fréville » - Exercices 2002 et suivants
5.1.6
Comptabilité d’engagement
Le CDE indique qu’il pratique une comptabilité d’engagement « partielle », pour les investissements
et pour les dépenses en matière d’entretien et réparations sur biens mobiliers et immobiliers.
La chambre rappelle à l’ordonnateur les dispositions de l’article R. 3147-66 du CASF et l’article 66
du décret n° 2003-1010 du 22 octobre 2003, qui réaffirme que le directeur de l’établissement public social
ou médico-social doit tenir une comptabilité des dépenses engagées pour chacun des comptes.
Le CDE est donc invité à étendre sa tenue d’une comptabilité d’engagement à l’ensemble de ses
opérations comptables, notamment en vue de pratiquer les rattachements des charges et produits et ainsi
satisfaire à l’exigence de sincérité budgétaire.
5.1.7
Charges et produits constatés d’avance
Sur les exercices 2003 à 2005, les comptes 486 « charges constatées d’avance » et 487 « produits
constatés d’avance » ne sont pas mouvementés.
La procédure de charges et produits constatés d’avance n’a pas été mise en œuvre au CDE au motif
qu’« un certain nombre de dépenses fixes (eau, gaz, électricité…) est géré par facturation mensuelle, ce qui
limite les imputations à un exercice différent ».
Si une facturation mensuelle « limite » effectivement les imputations à un exercice différent par
rapport à des engagements trimestriels ou annuels, elle est loin d’épuiser le sujet.
La chambre regrette donc l’absence de charges et produits constatés d’avance, qui est à rapprocher
de l’absence de comptabilité d’engagement exhaustive.
5.1.8
Problèmes d’imputation
Des frais récurrents liés à des contrats de maintenance imputables au compte 61568 ont été relevés
au compte 61558. Selon les définitions des nomenclatures M14 et M52, le compte 6156 « Maintenance »
retrace les redevances afférentes aux contrats de maintenance mobilière (y compris les logiciels) ou
immobilière souscrits par l’établissement.
En 2005, 24 mandats, imputés sur le compte 61558 « entretien et réparations des autres matériels et
outillages » pour un total de 14 803,50 €, ne concernent pas des prestations ponctuelles et identifiables liés à
des travaux préventifs ou curatifs, mais correspondent à des facturations forfaitaires, pour une période
donnée et contractuellement établie. Ils auraient dû, à ce titre, et en faisant le parallèle avec les
nomenclatures M14 et M52, être comptabilisés sur le compte 6156 et plus particulièrement sur la subdivision
61568.
5.1.9
Suivi des subventions reçues
Le compte 13 est destiné, à la fois, à faire apparaître au bilan le montant des subventions
d’investissement reçues, jusqu’à ce qu’elles aient rempli leur objet, et à permettre aux établissements
subventionnés d’échelonner sur plusieurs exercices la constatation de l’enrichissement provenant de ces
subventions.
19/39
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Centre de l’enfance « Henri Fréville » - Exercices 2002 et suivants
Entre le 1er janvier 2002 et le 31 décembre 2005, il subsiste 89 081,25 € sur le compte 131, hors
subvention du conseil général versée en 2004, sans qu’aucun amortissement par virement d’une quote-part
en débit du compte 139 et en crédit du compte 777 n’ait été effectué. Ce montant perdure au bilan, sans être
viré aux résultats des exercices sous revue, ce qui permettrait la constatation échelonnée sur plusieurs
exercices de l’enrichissement provenant de ces subventions.
Cette somme se décompose en :
une subvention du conseil général, concernant l’acquisition d’une maison à Saint-Malo, de
430 000 FF (65 553,08 €) versée en 1999, mais qui n’a pas fait l’objet d’amortissements,
une subvention du conseil général de 78 500 FF (11 967,25 €), versée en 1994, concernant des
travaux de mise aux normes de sécurité incendie, qui n’a pas fait l’objet d’amortissements,
un dédommagement de sinistre de 1994 de 75 834,64 FF (11 560,92 €) qui n’a pas lieu d’être inscrit
ici, mais qu’il conviendrait de traiter comme une subvention transférable en vue de simplifier la
procédure d’apurement du compte 131.
-
L’instruction M22 précisant que ces subventions d’investissement ne peuvent pas s’accumuler au
passif du bilan et doivent donc faire l’objet d’une reprise en section d’exploitation, il convient d’apurer ce
reliquat de longue date.
Cet apurement pourrait s’effectuer sur 5 années maximum, à raison d’un virement annuel de
17 816,25 € aux comptes 139 et 777. Ce virement proposé, constatant des recettes supplémentaires, est à
rapprocher du montant des dotations aux amortissements pratiquées, à savoir 227 796,19 € pour 2006. Il
représenterait ainsi, à dotations constantes, 7 à 8 % de ce montant. L’impact sur le résultat des exercices
futurs serait maîtrisé et ne remettrait pas en cause l’équilibre budgétaire général.
Cette opération devrait s’effectuer en toute transparence à l’égard du conseil général, de manière à ce
que l’autorité de tarification n’assimile pas ce virement à une recette supplémentaire susceptible d’impacter
la tarification du CDE.
Le directeur du centre répond à la chambre qu’après réception des observations définitives de celleci, il procèdera, avec le tarificateur, à la régularisation des subventions considérées.
5.1.10 Comptabilisation des ICNE
Comme le montre l’examen du compte 1688, les ICNE (intérêts courus non échus) ne sont plus
comptabilisés à partir de 2003 alors qu’un emprunt continue de courir. Le centre de l’enfance doit rectifier
cette situation.
Le directeur du centre indique avoir remis en place les ICNE en 2008, ce dont la chambre prend
bonne note.
5.2
Respect des principes budgétaires
5.2.1
Suivi et affectation du résultat
a) L’article 50 du décret n° 2003-1010 dispose que « l’affectation du résultat du budget général […]
est décidée par l’autorité de tarification. Celle-ci tient compte des circonstances qui expliquent le résultat ».
Résultat
2002
2003
2004
2005
2006
Courrier du conseil général
28 avril 2005
28 novembre 2005
-
Acte du CDE
Budget supplémentaire 2003 (délibération du 13 juin 2003)
Délibération spécifique du 26 février 2004
Délibération du 22 mars 2005
Délibération spécifique du 21 avril 2006
Délibération spécifique du 26 avril 2007
20/39
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Centre de l’enfance « Henri Fréville » - Exercices 2002 et suivants
Dans les faits, l’affectation du résultat est approuvée par le conseil d’administration par délibération,
puis est « décidée » par l’autorité de tarification.
Bien que, sur le fond, la procédure d’affectation du résultat soit bien respectée, sur la forme, les
délibérations spécifiques du conseil d’administration et, jusqu’en 2004, les courriers du conseil général, dans
leur présentation, ne contiennent pas précisément les éléments et formulations attendues, sur l’imputation et
la ventilation précises et exhaustives des résultats, leur justification et leur emploi explicites, tel que cela est
décrit dans le décret. En outre, en 2002, la délibération n’était pas spécifique.
La délibération du 22 mars 2005 valant adoption du budget supplémentaire, affectant le résultat
2004, s’apparente à une décision modificative et non à une délibération spécifique. En effet, d’une part, elle
ouvre des crédits supplémentaires sur l’exercice 2005 pour un montant total de 91 349,77 €, financé par
l’excédent d’investissement reporté (compte 001) ; d’autre part, elle prévoit l’inscription au BP 2006 d’un
excédent reporté en atténuation des charges d’exploitation pour un montant de 148 669,47 €. Le résultat
2004 représentant un excédent de 63 727,73 € n’est pas mentionné, ni son affectation en report à nouveau, tel
que constaté comptablement.
Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, le directeur du centre annonce que le
conseil d’administration se verra désormais soumettre des délibérations distinctes comprenant d’une part le
calcul des résultats, d’autre part leur affectation.
b) Par ailleurs, selon l’article 50 du décret n° 2003-1010, l’excédent d’exploitation peut être affecté :
1° A la réduction des charges d’exploitation de l’exercice au cours duquel il est constaté, ou de l’exercice qui
suit ;
2° Au financement de mesures d’investissement ;
3° Au financement de mesures d’exploitation n’accroissant pas les charges d’exploitation des exercices
suivant celui auquel le résultat est affecté ;
4° A un compte de réserve de compensation ;
5° A un compte de réserve de trésorerie dans la limite de la couverture du besoin en fonds de roulement, tel
que défini au III de l’article 47 du même décret.
Le déficit est couvert en priorité par reprise sur le compte de réserve de compensation, le surplus
étant ajouté aux charges d’exploitation de l’exercice au cours duquel le déficit est constaté, ou de l’exercice
qui suit. En cas de circonstances exceptionnelles, la reprise du déficit peut être étalée sur 3 exercices.
Les résultats constatés au cours de la période sous contrôle sont retracés ci-dessous :
Réalisé
Fonctionnement - dépenses
Fonctionnement - recettes
Résultat d’exploitation
Investissement - dépenses
Investissement - recettes
Résultat section d’investissement
Résultat global
2002
6 137 647,65
6 231 022,96
93 375,31
451 077,75
281 692,23
-169 385,52
-76 010,21
2003
6 397 776,49
6 364 900,19
-32 876,30
207 636,22
354 092,33
146 456,11
113 579,81
2004
6 467 912,32
6 531 640,05
63 727,73
219 298,23
205 490,87
-13 807,36
49 920,37
2005
6 692 147,57
6 524 475,93
-167 671,64
199 493,75
224 210,64
24 716,89
-142 954,75
2006
7 167 741,48
7 046 280,91
-121 460,57
296 264,10
228 863,33
-67 400,77
-188 861,34
Source : comptes de gestion.
Le compte 12 « résultat de l’exercice » a été correctement utilisé, le montant du résultat de l’exercice
antérieur à affecter y figure en balance d’entrée et son apurement en balance de sortie est constaté.
Balance du compte de résultat
Résultat n-1
Compte 12
Résultat de l’exercice
BE
BS
Débit
Crédit
Débit
Crédit
2002
195 226,11
2003
93 375,31
195 226,11
93 375,31
2004
-32 876,30
32 876,30
2005
63 727,73
63 727,73
0,00
0,00
0,00
2006
-167 671,64
167 671,64
0,00
0,00
Source : comptes de gestion. BE : balance d’entrée. BS : balance de sortie.
Les déficits enregistrés à l’issue des exercices 2003 et 2005 ont été comptabilisés en débit en balance
d’entrée 2004 et 2006.
21/39
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Centre de l’enfance « Henri Fréville » - Exercices 2002 et suivants
Les résultats, de n-1 en n, ont été correctement affectés comme le montre le tableau ci-dessous, en
report à nouveau concernant les exercices 2002, 2004 et 2005, et en réserves pour 2003.
Affectation du résultat - Solde des opérations sur l’exercice
Résultat n-1
Débit
Compte 12 - Résultat de l’exercice
Crédit
Débit
Compte 110 - Report à nouveau
Crédit
Débit
Compte 10682 - Excédent affecté à l’investissement
Crédit
Débit
Compte 1064 - Réserve des plus values nettes
Crédit
2002
195 226,11
195 226,11
195 226,11
2003
2004
2005
2006
93 375,31 -32 876,30 63 727,73 -167 671,64
93 375,31
63 727,73
32 876,30
167 671,64
32 876,30
167 671,64
47 923,67
63 727,73
138 220,63
3 078,35
138 220,63 + 3 078,35 - 47 923,67 = 93 375,31
Concernant l’exercice 2003, le CDE a puisé dans l’excédent cumulé de son report à nouveau, au-delà
de l’excédent n-1, pour financer des dépenses nouvelles.
Concernant l’emploi du compte 10682 « excédents affectés à l’investissement », l’instruction
comptable M22 précise que ce compte est crédité dans les établissements financés par dotation globale, en
application de l’article 12 du décret du 24 mars 1988 modifié, par le débit du compte 12 (opération d’ordre
semi-budgétaire (ou mixte) qui donne lieu à l’émission d’un titre de recettes), mais qu’en revanche, il ne peut
pas être crédité dans les établissements financés par prix de journée, conformément à la réglementation, à
l’exception des établissements hébergeant des personnes âgées dépendantes relevant du décret n° 99-317 du
26 avril 1999, en vertu des articles 20 (reprise sur la réserve de trésorerie) et 39 (affectation de l’excédent au
financement de mesures d’investissement).
La réponse apportée par le comptable est la suivante : « Le CDE est un établissement à prix de
journée qui a signé avec le conseil général une convention de paiement par dotation sous la forme d’une
dotation annuelle de fonctionnement. C’est le régime des établissements financés par dotation globale qui a
été appliqué dans la proposition de budget supplémentaire 2003 pour l’affectation du résultat 2002. Cette
proposition n’a pas été remise en cause par le conseil général, seul compétent, en sa qualité d’autorité de
tarification, pour prendre la décision d’affectation du résultat ».
Or, quelles que soient les modalités de versement du financement attribué par le conseil général, le
CDE est bien un établissement financé par prix de journée, au sens des dispositions des articles 107, 114 et
116 du décret n° 2003-1010.
Il convient donc de ne pas confondre le financement par dotation globale et le versement sous forme
de dotation globalisée (ce qui est une décision contractuelle) d’un financement qui est bien établi selon un
prix de journée. D’ailleurs, l’article R. 314-105-I-2° du CASF indique que les dépenses liées à l’activité
sociale et médico-sociale des établissements et services sont prises en charge, pour les établissements et
services mentionnés au 1° de l’article L. 312-1, par le département, sous la forme d’un prix de journée
éventuellement globalisé.
c) Enfin, concernant l’exercice 2004, le CDE a comptabilisé le déficit de l’exercice 2003 en débit du
compte 110.
Or, la nomenclature M22 prévoit l’utilisation du compte 119 « report à nouveau (solde débiteur) »
dans tous les établissements sociaux et dispose que si, à la date de clôture de la journée complémentaire, le
comptable n’est pas en possession de cette délibération, il doit virer les sommes figurant au compte 12
« résultat de l’exercice » soit au crédit du compte 110 « report à nouveau (solde créditeur) » s’il s’agit d’un
excédent, soit au débit du compte 119 « report à nouveau (solde débiteur) » s’il s’agit d’un déficit. Il est
précisé que cette opération permet l’apurement du compte 12 et l’édition du compte de gestion sans anomalie
et qu’elle donne lieu à contrepassation au début de l’exercice n+1.
22/39
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Centre de l’enfance « Henri Fréville » - Exercices 2002 et suivants
Concernant le solde débiteur du compte 119, il est utilisé dans tous les établissements sociaux, quelle
que soit leur catégorie. Il est débité, lors de l’affectation des résultats de l’exercice n, par le crédit du compte
12, du déficit budgétaire constaté. Il s’agit d’une opération d’ordre non budgétaire. Le déficit est « imputé
aux charges d’exploitation de l’exercice suivant celui au cours duquel il a été constaté ». Il est reporté sur
l’exercice n+2.
C’est donc bien ce compte qu’il aurait fallu utiliser. Cette remarque vaut également pour l’inscription
du déficit 2005 au budget 2006.
5.2.2
Documents budgétaire et présentation
Le décret n° 2003-1010 prévoit les documents budgétaires à produire par l’ordonnateur.
5.2.2.1
Budget prévisionnel
L’article 16 dispose que les propositions budgétaires de l’établissement ou du service comportent, en
annexe, les documents suivants :
1° Le rapport budgétaire (mentionné à l’article 17),
2° Le classement des personnes accueillies par groupes homogènes au regard de la mobilisation des
ressources de l’établissement ou du service, dits groupes iso-ressources, lorsque la réglementation applicable
à l’établissement ou au service prévoit un tel classement,
3° Le tableau des effectifs du personnel défini à l’article 18,
4° Le bilan comptable de l’établissement ou du service relatif au dernier exercice clos,
5° Les données nécessaires au calcul des indicateurs applicables à l’établissement ou au service mentionnés à
l’article 27, pour le dernier exercice clos et pour l’exercice prévisionnel.
Ces indicateurs, ainsi que leur mode de calcul, ont été définis par l’arrêté du 26 octobre 2004. Le
recueil des données s’effectue de manière dématérialisée, au moyen de fichiers informatiques sous tableur
pré-formatés, permettant l’exportation des données et leur lecture par le service tarificateur.
Le CDE ne procède pas au calcul et à la diffusion de ces indicateurs. Cette procédure n’a d’ailleurs
pas fait l’objet d’une demande de la part du service tarificateur.
Sont également joints, le cas échéant :
1° Le tableau prévisionnel de remboursement des emprunts,
2° Les projets d’investissement du futur exercice,
3° Les plans pluriannuels de financement en cours ou projetés, présentés conformément à un modèle fixé par
arrêté du ministre chargé de l’action sociale,
4° Le tableau de répartition des charges et produits communs mentionné au II de l’article 9,
5° Dans le cas où l’une des activités de l’établissement ou du service, représentant plus de 20 % de sa
capacité, justifie que soient connues ses conditions particulières d’exploitation, les informations mentionnées
au 5° du I ci-dessus qui décrivent spécifiquement cette activité.
L’article 17 prévoit que les propositions budgétaires de l’établissement ou du service sont
accompagnées d’un rapport budgétaire, établi par une personne ayant qualité pour représenter
l’établissement. Ce rapport justifie les prévisions de dépenses et de recettes.
Les documents prévus à l’article 16 du décret n° 2003-1010 n’ont pas été produits en la forme par
l’ordonnateur et le cadre normalisé, suivant le modèle de budget prévisionnel contenu dans l’annexe II de
l’arrêté du 22 octobre 2003 fixant les modèles de documents prévus aux articles 9, 12, 16, 18, 19, 47 et 83 de
ce même décret, n’a pas été employé.
23/39
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Centre de l’enfance « Henri Fréville » - Exercices 2002 et suivants
Au-delà de l’aspect formel, les différents documents établis ne comprennent pas l’intégralité des
informations imposées par le cadre règlementaire.
-
A titre d’exemple, peuvent être mentionnés :
Une mention des crédits proposés l’exercice précédent au lieu d’une présentation triennale reprenant
les crédits réalisés n-2 et n-1 (annexe 1)
Le tableau des surcoûts d’exploitation (annexe 1)
Un bilan comptable et un compte d’emplois et de ressources prévisionnel (annexe 1)
Un bilan financier détaillé (annexe 8)
Un plan de financement quinquennal prenant en compte la variation du besoin en fonds de roulement
et la trésorerie (annexe 2)
Un tableau de répartition des charges par compte avec indication de la clef et des différentes unités
de répartition (annexe 3)
Un état de la dette détaillé mentionnant l’organisme prêteur, la date de souscription, la durée, le taux,
la capital emprunté, le capital restant du, le remboursement du capital et des intérêts sur l’exercice
(annexe 6).
Le CDE utilise les modèles fournis par l’autorité de tarification qui, bien que satisfaisants sur
beaucoup d’informations et intéressants dans les éléments fournis non prévus par le décret, restent
insuffisants.
Il serait souhaitable que l’ordonnateur, en lien avec le service tarificateur, se conforme aux modèles
règlementaires pour apporter une information comptable et financière plus complète, pertinente et
exploitable, et une vision mieux éclairée au conseil d’administration et à l’autorité de tarification, sans pour
autant abandonner les informations déjà fournies.
5.2.2.2
Compte administratif
L’article 48 prévoit qu’à la clôture de l’exercice, il est établi un compte administratif qui comporte :
1° Le compte de résultat de l’exercice et le bilan comptable propre à l’établissement ou au service,
2° L’état des dépenses de personnel issu notamment de la déclaration annuelle des salaires,
3° Une annexe comprenant un état synthétique des mouvements d’immobilisations de l’exercice, un état
synthétique des amortissements de l’exercice, un état des emprunts et des frais financiers, un état synthétique
des provisions de l’exercice et un état des échéances des dettes et des créances,
4° L’état réalisé de la section d’investissement,
5° Les documents mentionnés aux 2° et 3° du I de l’article 16, ainsi que, le cas échéant, les documents
mentionnés aux 3° et 4° du II du même article , actualisés au 31 décembre de l’exercice.
L’arrêté du 30 janvier 2004 fixe le cadre normalisé de présentation du compte administratif prévu à
l’article 48 du décret.
Ce cadre n’est pas respecté pour la présentation des comptes administratifs du CDE.
Au-delà de l’aspect formel, les différents documents établis ne comprennent pas l’intégralité des
informations imposées par le cadre règlementaire. A titre d’exemple, peuvent être mentionnés des carences
au niveau :
- D’une vision pluriannuelle du compte de résultat (intégration des réalisés n-2 et n-1),
- Du bilan comptable, financier et d’un compte d’emplois et de ressources réel,
- Du tableau des amortissements (cumulés 31/12/n-1, de l’exercice, reprises sur l’exercice, cumulés
31/12/n),
- Du tableau des provisions antérieures et constituées sur l’exercice,
- Du tableau de répartition des charges réelles,
- Du tableau des rémunérations par fonction (direction, administration, socio-éducatif, technique…),
- D’un tableau précisant les avantages en nature octroyés au personnel,
- D’un tableau de calcul des appointements.
24/39
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Centre de l’enfance « Henri Fréville » - Exercices 2002 et suivants
D’autre part, l’article 47 du décret prévoit la possibilité pour les établissements et services d’établir,
à partir du bilan comptable mentionné au 1° du I de l’article 48, un bilan financier dont le modèle est fixé par
l’arrêté du 22 octobre 2003 portant modèles de documents prévus aux articles 9, 12, 16, 18, 19, 47 et 83 du
décret. Cet arrêté a été partiellement modifié par l’arrêté du 10 avril 2006.
Bien que n’ayant pas la maîtrise de ses ressources, le CDE pourrait s’intéresser davantage, et en
amont du service tarificateur, à son bilan comptable et financier. Si la situation de la section d’exploitation
est bien connue, les données bilantielles et financières ne paraissent pas suffisamment exploitées. Leur
appropriation et leur présentation, même synthétique, permettraient au conseil d’administration de connaître
sa situation financière, ses marges de manœuvre éventuelles et de débattre sur la stratégie financière à moyen
terme du CDE.
A cette fin, le CDE, en lien avec le service tarificateur, pourrait s’approprier le cadre normalisé
contenu dans l’arrêté du 30 janvier 2004.
La réponse apportée par le directeur du centre montre que le compte administratif 2007 est le
premier document présenté selon le cadre normalisé, ce dont la chambre prend acte avec satisfaction.
5.2.3
Contrôle du respect de la procédure budgétaire
a) L’article L. 314-15 du CASF dispose que le budget de l’année est voté par le conseil
d’administration et transmis au plus tard le 31 octobre précédant l’exercice auquel il se rapporte.
Adoption du budget
prévisionnel
2003
10 décembre 2002
2004
18 novembre 2003
2005
21 octobre 2004
2006
25 octobre 2005
2007
24 novembre 2006
Les propositions budgétaires 2003, 2004 et 2007 ont ainsi été adoptées par délibération du conseil
d’administration du CDE au-delà de la date limite règlementairement imposée.
Il est à noter qu’à ce stade de l’élaboration des propositions budgétaires, le CDE ne dispose pas du
taux moyen d’évolution des dépenses du conseil général, ce dernier n’en étant pas, au 31 octobre, au stade
des débats d’orientations budgétaires, qui ont lieu en général entre la mi-novembre et le début décembre. Le
calendrier imposé par le CASF ne prend pas en compte celui du service tarificateur, en l’occurrence
déterminé par le CGCT (orientations budgétaires au moins 2 mois avant le BP, à adopter avant le 31 mars).
Ces contraintes extérieures s’ajoutent au fait que l’ordonnateur du CDE n’a pas la maîtrise complète
du calendrier de réunion du conseil d’administration.
b) L’article R. 314-68 du CASF rappelle que les articles L. 1612-1, L. 1612-2, L. 1612-11, L. 161215 et L. 1612-16 à L. 1612-19-1 du code général des collectivités territoriales sont applicables aux
établissements publics sociaux et médico-sociaux. L’article L. 1612-2 impose un vote du budget primitif
avant le 31 mars de l’exercice auquel il s’applique.
A la suite du vote par le conseil d’administration des propositions budgétaires, l’autorité de
tarification fait connaître, en respect de l’article R. 314-34 du CASF, un montant de dépenses autorisées, puis
le CDE délibère sur le budget primitif.
Autorisation dépenses du conseil général
2003
18 avril
2004
29 mars
2005
11 mai
2006
17 mars
2007
5 mars
Les montants de dépenses autorisées par le service tarificateur font l’objet d’une notification par
courrier, signé par le responsable du « service tarification » du conseil général (2003, 2004, 2005) ou par la
directrice de la direction enfance famille (2006 et 2007), « pour le président du conseil général ».
25/39
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Centre de l’enfance « Henri Fréville » - Exercices 2002 et suivants
Le CDE a quant à lui approuvé les modifications apportés par l’autorité de tarification par
délibération dont les dates sont indiquées ci-dessous :
Adoption du budget
primitif
2003
13 juin
2004
16 septembre
2005
14 juin
2006
21 avril
2007
26 avril
Le CDE aurait certes pu faire preuve, en 2003-2004, d’une plus grande réactivité dans la prise en
compte des modifications apportées aux propositions budgétaires du CDE par l’autorité de tarification.
Toutefois, l’autorisation de dépenses du conseil général n’apparaît pas très rapide, surtout en considération
d’un vote du budget du conseil général qui ne dépasse jamais la troisième semaine de février pendant la
période sous revue.
Le conseil général indique cependant que l’autorisation de dépenses pour 2008 a été délivrée le 29
janvier 2008, ce qui représente effectivement une amélioration de la situation, que la chambre ne peut
qu’encourager à poursuivre.
6
SITUATION FINANCIERE
a) L’analyse de la situation financière du centre de l’enfance n’appelle pas d’inquiétude particulière.
La situation financière du CDE est fortement contrainte, par des dépenses de personnel
prédominantes et en augmentation constante et par des recettes essentiellement liées au prix de journée
déterminé par le conseil général et au financement indirect des investissements.
Il convient toutefois de relever que les charges d’exploitation courante apparaissent contenues,
révélant une gestion plutôt rigoureuse, sans volonté d’utiliser les éventuelles faiblesses du mécanisme de
financement. La progression des dépenses afférentes à la structure tient au développement des locations
immobilières (le développement de l’offre d’hébergement extérieur constitue une orientation de fond), à
l’accroissement des charges d’assurances et des impositions locales, aux dépenses d’entretien et de
réparations et à des annulations de titres ponctuellement plus importantes.
26/39
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Centre de l’enfance « Henri Fréville » - Exercices 2002 et suivants
Principales masses budgétaires
(en €)
2002
2003
2004
Fonctionnement
6 137 648 6 397 776
Charges d’exploitation (011)
879 973
653 593
Frais de personnel (012) 5 062 288 5 254 658
Dépenses afférentes à la structure, charges financières, exceptionnelles et
dotations (016), dont :
195 388
487 872
Intérêts des emprunts (661)
21 939
20 647
Dotations aux amortissements et provisions (68)
173 392
210 446
Recettes nettes de fonctionnement, dont :
6 231 023 6 364 900
Subventions d’exploitation (crédit 74)
33 731
4 239
Investissement
Dépenses nettes de fonctionnement, dont :
Dépenses d’investissement, dont :
2005
6 467 912
658 861
5 334 608
474 444
18 572
191 718
6 531 640
5 156
20022006
2006
6 692 148 7 167 741 16,8 %
679 491
670 790 -23,8 %
5 451 975 5 746 009 13,5 %
284,3
560 681
750 943
%
17 247
15 903 -27,5 %
217 826
227 796 31,4 %
6 524 476 7 046 281 13,1 %
3 479
236 -99,3 %
296 264 34,3 %
189 219 -58,7 %
1 210 -73,6 %
30 149 -28,7 %
228 863 18,8 %
0
ns
451 078
458 034
4 573
42 295
207 636
170 854
0
44 045
219 298
186 362
0
29 233
199 494
165 390
1 210
29 682
Recettes d’investissement, dont :
281 692
Subventions d’équipement reçues (crédit 13)
0
Emprunts et dettes assimilées (crédit 163, 164, 1671, 1672, 1675, 1678,
1681)
106 714
Résultat
354 092
0
205 491
12 096
224 211
0
0
0
0
6 588 725 6 605 413
6 687 211
6 891 641 7 464 006
6 512 715 6 718 993
Epargne
CAF brute
93 375
-32 876
CAF nette
51 081
-76 921
Fonds de roulement et trésorerie
Variation du fonds de roulement
-76 010
113 580
Fonds de roulement final *
619 459
591 740
Dette
Annuité (débit 163, 164, 1671, 1672, 1675, 1678, 1681 et 6611)
64 234
64 692
Encours de la dette (solde 163, 164, 1671, 1672, 1675, 1678, 1681)
430 957
386 912
6 737 131
6 748 687 7 275 144
Investissement direct (débit 20,21 et 23)
Subventions d’équipement versées (débit 13)
Remboursement de dettes (débit 163, 164, 1671, 1672, 1675, 1678, 1681)
Dépenses réelles totales
Recettes réelles totales
0
-167 672
-197 354
-121 461
-151 610
49 920
641 661
-142 955
498 706
-188 861
309 845 -50,0 %
47 805
357 679
46 929
327 996
46 052 -28,3 %
297 847 -30,9 %
Balance générale du compte administratif
Dépenses nettes
Recettes nettes
Reprise résultats n-2
Solde
6 137 648
6 231 023
132 865
226 241
Dépenses nettes
Recettes nettes
Reprise résultats n-1
Solde
451 078
281 692
128 087
-41 299
Dépenses nettes
Recettes nettes
Reprise résultats antérieurs
Résultat
6 588 725
6 512 715
260 952
184 942
2003
2004
Fonctionnement
6 397 776 6 467 912
6 364 900 6 531 640
327 803
84 942
294 927
148 670
Investissement
207 636
219 298
354 092
205 491
-41 299
105 157
105 157
91 350
Total
6 605 413 6 687 211
6 718 993 6 737 131
286 504
190 099
400 084
240 019
2005
2006
6 692 148 7 167 741
6 524 476 7 046 281
294 927
148 669
127 255
27 209
199 494
224 211
91 350
116 067
Evolution 2002-2006
17 %
13 %
-88 %
296 264
228 863
116 067
48 666
-34 %
-19 %
218 %
6 891 641 7 464 006
6 748 687 7 275 144
386 277
264 736
243 322
75 875
13 %
12 %
-59 %
Source : comptes administratifs.
27/39
13,28
%
11,71
%
63 728
34 495
Source : comptes de gestion.
* soldes débiteurs des classes 4 et 5 – soldes créditeurs des classes 4 et 5.
2002
ns
-
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Centre de l’enfance « Henri Fréville » - Exercices 2002 et suivants
La dépendance financière du CDE à l’égard du conseil général peut être ainsi mesurée :
En €
2002
2003
2004
2005
2006
Evolution 2002-2006
Dotation annuelle conseil général
5 767 959,42
5 859 101,20
6 240 269,43
6 257 477,86
6 750 752,75
+17 %
Recettes de fonctionnement
6 228 543,08
6 378 444,23
6 525 614,34
6 507 849,95
7 071 060,52
+14 %
Ratio
93 %
92 %
96 %
96 %
95 %
Source : comptes de gestion.
La dépendance des ressources du CDE à l’égard du conseil général, d’un niveau évidemment élevé,
tend même, sur la période concernée, à s’accentuer.
b) Dans ce contexte global, la capacité d’autofinancement (CAF) est fluctuante, en fonction des
ajustements de financement réalisés par le conseil général, tant en fonctionnement qu’en investissement.
Négative et plutôt en dégradation, elle présente ainsi une signification limitée, de même que le fonds de
roulement, qui reste assez nettement positif, même s’il est en contraction au cours de la période.
La diminution du report à nouveau sous l’effet de résultats négatifs en 2005-2006 ne suscite pas, en
soi, d’inquiétude. La trésorerie est en régression.
En réalité, le conseil général semble avoir fait le choix d’un financement plus juste, plus serré par
rapport à la réalité des résultats. Cela signifie simplement qu’en cas de nécessité d’investissements lourds, le
conseil général ne manquerait pas d’être mis à contribution, les réserves propres de l’établissement ne
suffisant pas et son recours à l’endettement restant limité (comme le montrent l’encours et l’annuité de la
dette).
Il convient de relever que la détermination de la variation du fonds de roulement présente un écart de
141 298,98 € pour 2003 selon la méthode de calcul utilisée, mais cet écart s’explique et le calcul, à partir de
la balance, confirme les chiffres de l’approche bilantielle1.
Bilan
En €
Immobilisations incorporelles
Immobilisations corporelles
Immobilisations financières
Total immobilisations
Stocks
Créances
Total stocks et créances
Valeurs mobilières de placement
Trésorerie
Régie
Total trésorerie
Régularisations
TOTAL ACTIF
ACTIF NET
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2002-2006
511
1 861
1 891
4 763
2 410
580
-69 %
1 226 487 1 454 997 1 408 112 1 399 885 1 343 361 1 306 610
-10 %
11 014
9 428
7 080
9 106
10 635
10 820
15 %
1 238 011 1 466 286 1 417 084 1 413 754 1 356 406 1 318 020
-10 %
100 864
100 864
239 562
239 562
210 241
210 241
179 613
179 613
155 005
155 005
88 770
88 770
-63 %
-63 %
722 936
486 608
439 847
521 314
423 087
290 740
-40 %
722 936
486 608
439 847
521 314
423 087
290 740
1 789
0
0
0
0
140
2 063 601 2 192 457 2 067 172 2 114 681 1 934 498 1 697 670
-40 %
ns
-23 %
1
En l’occurrence, est retenue la formule : (solde débiteur - solde créditeur) des comptes des classes 3,4 et 5 (sauf 39, 454,
456, 457 et 458, 481, 49, 59) – solde créditeur des comptes 1688, 269 et 279. La première méthode de calcul consiste à calculer la
différence entre recettes réelles et dépenses réelles : 6 718 993 - 6 605 413 = 113 580. Il convient de réduire les recettes des montants
des titres émis sur les comptes 1064 (3 078,35) et 10682 (138 220,63). Ces titres sont issus de l’affectation des résultats faite en 2003,
en opérations semi-budgétaires, avec pour contrepartie les comptes 110, ainsi qu’il a été exposé dans l’examen de la fiabilité des
comptes. La variation recalculée est alors : 6 577 694 – 6 605 413 = 27 719. La variation ainsi calculée est alors équivalente à celle
calculée selon la deuxième méthode, à partir des hauts de bilan.
28/39
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Centre de l’enfance « Henri Fréville » - Exercices 2002 et suivants
En €
Apport
Réserves
Report à nouveau
Résultat
Subventions d’investissement
Droits de l’affectant, du concédant, de
l’afferment et du remettant
Autres fonds propres
Provisions
Dettes à long et moyen terme
Total "haut de bilan"
Dettes d’exploitations et diverses
Régularisations
TOTAL PASSIF
Fonds de roulement
Besoin en fonds de roulement
Trésorerie
Variation du fonds de roulement
2001
537 311
385 832
265 443
195 226
93 655
PASSIF NET
2002
2003
537 311
537 311
385 832
527 131
460 669
412 745
93 375
-32 876
89 081
89 081
2004
537 311
527 131
379 869
63 728
101 177
2005
537 366
527 131
443 597
-167 672
99 968
88 521
88 521
88 521
88 521
86 727
367 494
430 957
386 912
357 679
327 996
1 933 481 2 085 746 2 008 824 2 055 415 1 855 112
119 099
106 647
58 348
59 266
79 386
11 021
64
0
0
2 063 601 2 192 457 2 067 172 2 114 681 1 934 498
695 470
-27 467
722 936
619 459
132 851
486 608
-76 010
591 740
151 893
439 847
-27 719
641 661
120 347
521 314
49 920
2006
2002-2006
93 820
-83 %
527 130
37 %
275 920
-40 %
-121 460 -230 %
98 760
11 %
443 540
12 300
0
297 850
1 627 860
69 750
60
1 697 670
ns
ns
-100 %
-31 %
-22 %
-35 %
-6 %
-23 %
309 840
19 100
290 740
-188 866
-50 %
-86 %
-40 %
498 706
75 619
423 087
-142 955
Source : comptes de gestion.
c) Enfin, 4 ratios financiers, issus des ratios obligatoires de l’article L. 2313-1 du CGCT, peuvent
être calculés :
Dépenses de personnel/dépenses réelles de fonctionnement
Dépenses de fonctionnement+remboursement de la dette en capital / recettes réelles de fonctionnement
Dépenses d’équipement brut/recettes réelles de fonctionnement
Encours de la dette / recettes réelles de fonctionnement
2002
82 %
99 %
7%
7%
2003
82 %
101 %
3%
6%
2004
82 %
99 %
3%
5%
2005
81 %
103 %
3%
5%
Ils confirment la prédominance des charges de personnel, le caractère limité des investissements et la
faiblesse du poids de l’endettement.
7
GESTION ADMINISTRATIVE ET FINANCIERE
7.1
Financement
7.1.1
Cadre général
Le financement de l’activité du CDE, prévu par la convention bipartite du 4 juin 2002, est établi
selon la procédure du prix de journée. Le décompte des journées concernant les jeunes relevant d’un
placement à la charge du conseil général se fait sur le principe de la durée de la prise en charge par le CDE.
Le paiement de l’activité réalisée pour le compte du conseil général est effectué, par dérogation, sous la
forme d’une dotation globalisée.
Au terme de l’article 4 de la convention précitée, « la base servant au calcul de la dotation annuelle
de fonctionnement versée par le conseil général est égale au douzième des charges nettes de la classe 6
majoré ou minoré du résultat de l’exercice antérieur. Le département d’Ille-et-Vilaine verse mensuellement
une dotation égale à ce montant minoré des recettes liées aux prises en charges effectuées pour le compte
des autres financeurs ». Il convient en réalité de lire « calcul d’une part mensuelle de la dotation annuelle ».
29/39
2006
80 %
102 %
3%
4%
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Centre de l’enfance « Henri Fréville » - Exercices 2002 et suivants
Le décret n° 2003-1010, dans son article 116, prévoit effectivement que, « pour les établissements et
services dont le tarif est fixé sous la forme d’un prix de journée, la personne publique qui a la charge du
financement peut, par convention avec l’établissement ou le service, procéder au versement d’une dotation
globalisée qui est égale au prix de journée, calculé conformément aux dispositions de l’article 1142,
multiplié par le nombre prévisionnel des journées qui sont à la charge du financeur ». Cette disposition est
reprise à l’article R. 314-115 du CASF.
La méthode de calcul utilisée par le département ne répond cependant pas à celle édictée dans le
décret. En effet, contrairement aux termes de la convention, elle ne prend pas en compte l’activité
prévisionnelle du centre et est déterminée à la manière d’une dotation globale de financement prévue à
l’article R. 314-106 du CASF.
D’autre part, ce même article 116 du décret de 2003 (article R. 314-115 CASF) précise que « le
règlement de cette dotation est effectué par douzièmes mensuels, le vingtième jour du mois ou, si ce jour
n’est pas ouvré, le dernier jour ouvré précédant cette date » et l’article 117 (article R. 314-116 CASF) :
« Dans le cas où le prix de journée n’a pas été arrêté avant le 1er janvier de l’exercice en cause, et jusqu’à
l’intervention de la décision qui le fixe, l’autorité de tarification règle, sous réserve des dispositions de
l’article 37, des acomptes mensuels égaux aux douzièmes de l’exercice antérieur. Après fixation du nouveau
prix de journée et de la nouvelle dotation globalisée, il est procédé à une régularisation des versements lors
du plus prochain paiement. »
Il serait souhaitable que les parties actualisent les dispositions financières de la convention bipartite
en prenant en compte les articles R. 314-113 et suivants du CASF.
7.1.2
Niveau de l’activité
A la différence des dispositions de l’article R. 314-113 du CASF sur le mode de calcul du prix de
journée, la moyenne de l’activité réalisée par service (activité) sur les 3 années précédentes laisse apparaître
une différence avec le nombre de journées retenues pour le calcul du prix de journée, par exemple pour
2005 :
Service
Pouponnière
Foyer
FARU
Service AED
Total
Activité 2002
Activité 2003
Activité 2004
Moyenne sur 3 ans
5 489
20 046
7 930
23 930
-
6 084
20 522
8 962
22 360
-
5 908
22 077
10 369
23 996
-
5 827
20 882
9 087
23 429
-
Activité retenue pour le calcul du
Ecart
prix de journée 2005
6 000
173
19 300
- 1 582
9 800
713
26 280
2 851
2 156
Source : rapports d’activités.
L’activité antérieure retenue pour le calcul du prix de journée correspond en réalité à l’activité
prévisionnelle. Cela est valable pour l’ensemble de la période sous revue.
Quelle que soit la pertinence et le réalisme des taux d’occupation et de l’activité prévisionnelles, il
conviendrait que le conseil général revoie sa méthode de calcul du prix de journée pour se mettre en
conformité avec les dispositions du CASF.
2
Article 114 (article R. 314-113 du CASF) : le prix de journée est obtenu à partir de la différence entre, d'une part la totalité des
charges d'exploitation du budget auquel il se rapporte, après incorporation le cas échéant du résultat d'un exercice antérieur dans les
conditions fixées à l'article 50, et d'autre part les produits d'exploitation du même budget, autres que ceux relatifs audit prix de
journée. Cette différence est ensuite divisée par le nombre de journées, pour obtenir le prix de journée.
Le nombre de journées mentionné à l'alinéa précédent est égal à la moyenne, sur les trois années qui précèdent l'exercice en cause, du
nombre effectif de journées de personnes accueillies par l'établissement ou le service.
30/39
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Centre de l’enfance « Henri Fréville » - Exercices 2002 et suivants
7.1.3
Les prix de journée
Activité
Pouponnière
Internat
Placement familial
AED
Espace rencontre enfants-parents (coût global)
Trans-Maroc
DAAP
2002
2003
2004
222,89 225,61 242,16
173,60 175,72 188,61
90,98 92,09 98,84
6,57
6,65
7,13
2005
237,36
187,90
96,88
6,97
120 900,00
2006
2007
2002-2007
249,13
276,79
24 %
194,04
197,15
14 %
101,68
145,21
60 %
7,34
9,48
44 %
121 272,00 142 361,73
18 %
164,77
42,86
Source : réponses aux questionnaires.
A partir de 2007, de nouvelles clefs de répartition sont mises en places, intégrant l’ensemble des
charges directes et indirectes afférentes à chaque activité ou service. Auparavant, les clefs de répartition pour
déterminer les prix de journée par service étaient seulement élaborées à partir des charges de personnel et
n’avaient pas été actualisées depuis leur mise en œuvre en 1997. Ceci explique donc les écarts observés dans
l’évolution des prix de journée en 2007 par rapport aux exercices précédents.
Ces clefs ont permis d’actualiser les pourcentages de répartition de la dotation globalisée entre les
différentes activités. Une fois la répartition effectuée, le prix de journée est calculé à partir du nombre de
journées prévisionnelles fixées pour l’année.
Cette mise en place, permettant une détermination plus fine et plus complète des coûts par activité et
un prix de journée plus proche de la réalité, ne peut qu’être approuvée.
7.1.4
Les différentes autorisations préalables
L’article L. 314-7 du CASF prévoit que, dans les établissements et services mentionnés au I de
l’article L. 312-1, sont soumis à l’accord de l’autorité compétente en matière de tarification :
- les emprunts dont la durée est supérieure à un an ;
- les programmes d’investissement et leurs plans de financement ;
- les prévisions de charges et de produits d’exploitation permettant de déterminer les tarifs des
prestations prises en charge par l’Etat, les départements ou les organismes de sécurité sociale, ainsi que
les affectations de résultats qui en découlent.
a) Le CDE n’a eu recours à l’emprunt qu’en 2002 en vue de financer des travaux sur la nouvelle
structure de Saint-Malo. Par délibération du 12 décembre 2001, le conseil d’administration du CDE a
autorisé le directeur de l’établissement à souscrire cet emprunt. Aucune décision d’approbation préalable du
conseil général n’a cependant pu être produite par le CDE concernant cet emprunt.
b) Bien qu’un programme annuel d’investissement soit élaboré par le centre, indiquant les montants
et la nature (ventilation par compte) des dépenses d’investissement envisagées à partir des besoins recensés
et de l’enveloppe budgétaire disponible, et soit présenté au conseil d’administration et communiqué à
l’autorité de tarification lors des propositions budgétaires, cette dernière ne se prononce pas sur ce
programme d’investissement, ni sur son plan de financement.
Les investissements sont autofinancés à partir des dotations aux amortissements constituées, hormis
une opération d’achat et de restructuration de bâtiment à Saint Malo (antérieure à 2002 et pour laquelle des
emprunts ont été contractés).
Il serait toutefois souhaitable que le CDE ait une vision pluriannuelle de ses investissements et de
leur financement, de manière à établir une programmation qui pourrait faire l’objet d’une prévision et d’une
évaluation pouvant être chronologique (respect du calendrier et redéploiement éventuel), budgétaire
(élaboration prévisionnelle des budgets et impact d’opérations nouvelles ou redéployées, détermination
prévisionnelle des dotations aux amortissements) et financière (capacité d’endettement et gestion de la dette).
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Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Centre de l’enfance « Henri Fréville » - Exercices 2002 et suivants
Le CDE devrait également s’efforcer, lorsque cela est nécessaire, de raisonner en termes d’opération
pluriannuelle en vue de déterminer les seuils applicables à la commande publique.
Du point de vue du conseil général, demander un programme d’investissements et les plans de
financement afférents permettrait de s’assurer en amont que le centre maintient son patrimoine en bon état en
réalisant les travaux nécessaires, qu’il n’envisage pas une politique trop ambitieuse en matière de travaux ou
d’acquisition ayant une incidence sur la tarification par l’augmentation des dotations aux amortissements et
qu’il gère sa dette de manière prévisionnelle et prudentielle (ce qui est le cas, en l’occurrence).
En sens inverse, le conseil général serait ainsi amené à s’intéresser davantage aux investissements
plus lourds rendus nécessaires par le vieillissement des bâtiments datant des années 1960 (isolations,
couvertures, revêtements des sols et murs, ventilation des locaux et équipements collectifs en fonction des
orientations éducatives et de l’organisation des dispositifs,…) et auquel il est clair que le CDE ne peut faire
face seul. Le conseil général pourrait alors lui-même intégrer ces éléments dans sa programmation
pluriannuelle et prévoir, en amont, les éventuelles subventions d’équipement qui seraient nécessaires.
c) Pour ce qui est des décisions d’approbation des prévisions de charges et produits d’exploitation,
elles ont toutes été prononcées sur la période sous contrôle par arrêté du président du conseil général.
L’approbation des charges et produits d’exploitation permet de déterminer les tarifs des prestations prises en
charge, le calcul des dotations et prix de journée, directement lié aux autorisations budgétaires, étant
précisément détaillé en annexe de l’arrêté.
Arrêtés fixant :
Les prix de journée
La dotation départementale
2002
20/12/2001
2003
31/12/2002
31/12/2002
2004
03/06/2004
03/06/2004
2005
24/06/2005
24/06/2005
2006
nc
nc
2007
31/05/2007
31/05/2007
Ces décisions ont été arrêtées à des dates tardives au regard du calendrier de l’élaboration budgétaire
en 2004, 2005 et 2007. Si, pour 2004, le changement de majorité départementale peut expliquer ce retard, les
notifications, généralement produites en fin de premier semestre au cours des autres exercices cités, peuvent
s’avérer préjudiciables car retardant d’autant le vote du budget primitif du centre et réduisant l’exécution
budgétaire à 6 mois au lieu d’un an.
7.2
Les achats
7.2.1
Cadre général
Le CDE n’a pas mis en place de guide d’achat formalisé et n’a pas procédé à la mise en œuvre de
marchés publics sur la période considérée.
La procédure d’achats courants en fonctionnement est déconcentrée par service. Une note de service
indique pour chacun, en début d’exercice, l’enveloppe budgétaire par compte usuel. Les achats s’effectuent
par bons de commande. En dehors des comptes usuels, un bon de commande doit être demandé au service
comptable et est délivré après approbation. Les achats concernant le fonctionnement global de
l’établissement sont gérés par le service comptabilité. Pour certains achats conséquents (véhicules, mobilier,
matériel informatique,…), ils sont directement gérés par la directrice adjointe ; mais ces informations ne sont
pas contenues dans la note de service.
Il est à noter que ce découpage ne correspond pas à celui adopté pour la répartition par clef des
charges directes et indirectes utilisée pour la détermination d’un prix de journée par activité.
Il serait souhaitable que le CDE harmonise son découpage et détermine des centres de responsabilité
en cohérence avec la tarification, dans l’objectif de mettre en place une comptabilité analytique minimale,
afin de mieux relier coûts et ressources par activité.
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Centre de l’enfance « Henri Fréville » - Exercices 2002 et suivants
Sa politique d’achat concernant les investissements est décrite ainsi :
achats de moins de 4 000 € HT : procédure libre,
achats de 4 000 à 90 000 € HT : procédure adaptée au type de produit acheté (principe : 2 devis),
achats de 90 000 à 230 000 € HT : mise en concurrence simplifiée (publicité),
achats de plus de 230 000 € HT : marché.
En fonction du type d’achats, ces derniers peuvent être directement effectués par le service
demandeur (par exemple pour l’électroménager, le matériel hi fi,…), au moyen d’un bon de commande pour
les sommes inférieures à 4 000 €.
Il apparaît donc indispensable que le CDE se sensibilise aux règles applicables à la commande
publique et les applique. Une formalisation écrite des règles de base indiquant les seuils, applicables au 1er
janvier 20083, et les procédures peut être aisément mise en place. Une liste des marchés en cours concernant
les achats courants pourra utilement être jointe à la note de service en début d’exercice.
Le CDE est ainsi invité à se référer au code des marchés publics issu du décret n° 2006-975 du 1er
août 2006. Pour rappel, les marchés de fournitures, de services ou de travaux peuvent être passés selon une
procédure adaptée, dont les modalités sont librement fixées par le pouvoir adjudicateur en fonction de la
nature et des caractéristiques du besoin à satisfaire, du nombre ou de la localisation des opérateurs
économiques susceptibles d’y répondre, ainsi que des circonstances de l’achat.
Cette procédure souple peut être employée par le CDE pour les achats compris entre 4 000 et
206 000 € HT. En deçà de 4 000 € HT, la procédure n’est pas obligatoirement écrite, mais doit répondre aux
exigences de liberté d’accès à la commande publique, d’égalité de traitement des candidats et de
transparence des procédures. Entre 4 000 et 90 000 € HT et entre 90 000 et 206 000 € HT, la procédure doit
répondre aux principes généraux, mais également être écrite et employer un mode de publicité, libre ou
imposé, par la publication d’un avis d’appel public à la concurrence soit dans le bulletin officiel des
annonces des marchés publics (BOAMP), soit dans un journal habilité à recevoir des annonces légales (seuil
des 90 000 € HT). Au-delà de 206 000 € HT, la procédure est formalisée sous la forme d’un appel d’offre
ouvert ou restreint, d’une procédure négociée, d’un dialogue compétitif ou d’un concours.
7.2.2
Le cas de la restauration
Depuis 2001, un contrat de « gestion partagée » existe avec la société Breizh Restauration, pour les
services pouponnière, jardin d’enfants et hébergements de jeunes enfants.
Le prestataire assure l’intendance et l’économat. Il élabore les menus et les propose aux personnels
de cuisine, qui sont salariés du CDE. Il assure la livraison des fournitures et denrées (hors boissons). Les
repas sont ensuite préparés en cuisine.
Les dispositifs pour adolescents et d’accueil familial sont autonomes au niveau de la restauration.
Le CDE n’a pas calculé le coût complet d’un repas. Le coût de la prestation de Breizh Restauration
n’intègre pas, en effet, les charges de personnel de cuisine, l’entretien des locaux et des matériels de cuisine,
les charges administratives, les travaux éventuels.
En conséquence, les tarifs fixés pour les repas ponctuels pouvant être servis aux jeunes accueillis
dans le cadre du FARU ou du DAAP ou de l’accueil séquentiel (1,80 € pour un enfant de moins de 3 ans,
3,60 € pour un enfant de plus de 3 ans) ne peuvent se reposer sur une base fiable. De même, le niveau du
titre-restaurant dont peuvent bénéficier les adolescents en situation pré-professionnelle ou professionnelle
(6 € par jour) pourrait s’inspirer du montant laissé à charge de ceux qui bénéficient des repas au CDE.
3 Le règlement européen n° 1422/2007 de la Commission, daté du 4 décembre 2007, modifie les seuils communautaires applicables au 1er janvier
2008 : les marchés peuvent ainsi être passés selon une procédure adaptée, lorsque le montant estimé du besoin est inférieur au seuil de 206 000 € HT.
Les seuils de 4 000 € et 90 000 € HT, de droit interne, restent inchangés.
33/39
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Centre de l’enfance « Henri Fréville » - Exercices 2002 et suivants
Dans le cadre du contrat, les frais fixes mensuels recouvrent les coûts de suivi et de gestion
(« conception et planification des menus par une diététicienne, encadrement et suivi des plannings du
personnel, suivi de la gestion quotidienne, formation permanente, gestion des approvisionnements,
réalisation des analyses bactériologiques, mise en place des animations ») et la « rémunération » de Breizh
Restauration.
Une formule de révision annuelle des prix a été élaborée, basée pour moitié sur l’évolution de
l’indice « restauration » de l’INSEE et pour moitié sur l’évolution de l’indice « repas dans un restaurant
scolaire ou universitaire » de l’INSEE.
(en € HT)
14 janvier 2002
1er janvier 2003
1er janvier 2004
1er janvier 2005
1er avril 2005
1er janvier 2007
1er mai 2007
Repas enfant
1,143
1,176
1,204
1,234
1,270
1,229
1,129
Repas adolescent
ou adulte
1,619
1,666
1,705
1,748
1,798
1,741
1,731
Frais fixes mensuels,
dont :
855,27
880,07
900,84
923,63
900,84
919,76
919,76
site de
Chantepie
site de
Saint-Malo
616,05
630,59
646,54
597,45
610,00
610,00
264,02
270,25
277,09
303,39
309,76
309,76
Le contrat initial, en date du 5 décembre 2001, est un contrat-type, rédigé par le prestataire et
comprenant des conditions générales et des conditions particulières. Il a été conclu avec effet au 14 janvier
2002, pour une période d’essai jusqu’au 30 juin 2002, puis est « renouvelé par tacite reconduction pour une
période indéterminé » (sic). Il est résiliable moyennant un préavis de 3 mois. Cette architecture et ces
modalités de renouvellement ne sont évidemment pas conseillées et ne respectent pas les règles de la
commande publique (alors même que le coût de la prestation s’est élevé à 61 286,84 € en 2005, hors les
achats directs de pain et matières premières pour 1 050,45 €).
De surcroît, des erreurs et imprécisions ont émaillé la vie du contrat :
- un avenant n° 1 en date du 7 mars 2005 (rectifié le 7 avril 2005) a modifié la répartition des charges
entre les 2 sites et révisé les prix unitaires, en raison de la « non-application de la révision initialement
prévue » le 1er janvier 2005 ; un avenant dit également « n° 1 » en date du 25 juillet 2007 a pris en compte le
fait qu’à compter du 1er mai 2007, le CDE a pris en charge directement l’approvisionnement en pain ;
- la révision du 1er janvier 2007 s’est basée sur les prix de 2004 et non sur ceux de l’avenant de 2005,
ce qui a bénéficié au CDE.
Le directeur du centre écrit dans sa réponse que le prestataire va être contacté pour modifier le
contrat en cours. Si des modifications sont effectivement souhaitables en ce qui concerne le contrat existant,
elles n’épuiseront pas la question de la mise en concurrence requise lors du renouvellement d’un tel contrat.
7.3
Les régies
Les régies créées par les établissements publics sociaux et médico-sociaux locaux sont soumises aux
dispositions de la section première du chapitre VII du titre Ier du livre VI de la première partie du code
général des collectivités territoriales (partie réglementaire)4, modifiée par le décret n° 2005-1601 du 19
décembre 2005.
Il est rappelé que le régisseur, chargé pour le compte d’un comptable public d’opérations
d’encaissement et de paiement, est personnellement et pécuniairement responsable de la garde et de la
conservation des fonds et valeurs qu’il recueille ou qui lui sont avancés par le comptable public, du
maniement des fonds et des mouvements de comptes de disponibilités, de la conservation des pièces
justificatives ainsi que de la tenue de la comptabilité des opérations.
4
Article R. 314-67-1 du CASF.
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Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Centre de l’enfance « Henri Fréville » - Exercices 2002 et suivants
7.3.1
Acte constitutif de la régie
La régie du CDE a été historiquement constituée par arrêté préfectoral du 15 janvier 1981. Depuis,
des décisions successives abrogent systématiquement les précédentes et font d’elles de nouveaux actes
constitutifs, dont le dernier date du 13 janvier 2005.
Une régie d’avances spécifique a été créée par délibération du conseil d’administration en date du 21
octobre 2004 pour permettre le fonctionnement des séjours au Maroc. Une régie temporaire d’avances a été
constituée à cet effet à 8 reprises au cours de la période sous contrôle avec un montant maximum de l’avance
de 5 800 € et un seuil unitaire autorisé de 500 puis 1 000 €.
a) En ce qui concerne spécifiquement la régie du CDE, trois décisions ont été prises au cours de la
période 2002-2007.
Date de la décision
1er janvier 2002
1er janvier 2004
13 janvier 2005
Nombre de
comptes
34
34
28
Régie d’avances du centre
Seuil autorisé
Montant maximum
(maximum)
de l’avance
153,00 €
6 000,00 €
250,00 €
8 500,00 €
500,00 €
15 000,00 €
Caution
760,00 €
1 220,00 €
1 800,00 €
Indemnité de
responsabilité
140,00 €
160,00 €
200,00 €
Les modifications apportées à la régie du CDE au cours de la période 2002-2006 sont notables. Le
seuil autorisant une avance est passé de 153 € à 500 € (+227 %). L’avance a été augmentée de 150 %.
Cette élévation du seuil et de l’avance permet d’inclure bon nombre de dépenses qui auraient dû
préalablement faire l’objet d’un bon de commande, voire d’un engagement, et donc d’une autorisation
préalable et d’un contrôle (présence de crédits nécessaires, service fait et rapprochement avec le bon de
livraison, exacte liquidation), lors du mandatement par le service comptable.
La commodité de gestion que s’octroie ainsi le CDE en régie d’avances n’est ni justifiée, ni
pertinente. Elle contribue à « court-circuiter » la procédure d’achat public, ainsi que les règles fixées par le
CDE lui-même en matière d’achats.
Le montant minimum de dépenses effectuées par la régie d’avances du CDE peut s’établir d’après la
différence entre le montant débité du compte 5411 et le montant maximal pouvant être dépensé par la régie
temporaire du Maroc, à savoir 5 800 € (en supposant une non-reconstitution de l’avance sur place), multiplié
par le nombre de voyages.
Les dépenses prises en charge par la régie d’avances représentent ainsi, a minima, 6 à 13 % du total
des dépenses de gestion courante du CDE (chapitre 011), avec une augmentation constante et notable au
cours de la période sous revue, liée à l’élévation du seuil autorisé.
La chambre invite donc le centre de l’enfance à s’interroger sur la pertinence d’un seuil élevé
d’autorisation de dépense et d’avance consentie à la régie d’avances du CDE, au regard de ses propres règles
d’achat et plus largement du respect des règles de la commande publique. Un montant important échappe en
effet au circuit de la dépense et au contrôle, en amont et en aval, de l’achat par le service comptable.
D’autre part, une responsabilité pèse d’autant plus sur le régisseur, avec l’augmentation constatée des
dépenses en régie. L’insécurité potentielle est croissante, avec l’augmentation de la manipulation d’argent
public, dans un cadre d’activité difficile et sensible.
Etant donné le volume d’argent public manié par les régisseurs et leurs mandataires ou suppléants et
la sécurisation nécessaire à apporter, il conviendrait de formaliser un guide de procédure des dépenses en
régie.
35/39
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Centre de l’enfance « Henri Fréville » - Exercices 2002 et suivants
b) Les régies sont créées sur avis conforme du comptable public assignataire (article R. 1617-2 du
CGCT). Les décisions de modification ou de re-création des régies d’avances du CDE ne comprennent pas,
dans les visas, l’avis conforme daté du comptable public assignataire mais se contentent de la mention : « Vu
l’avis de Monsieur le payeur départemental, comptable de l’établissement ». Cette formulation ne permet
pas de connaître la conformité de l’avis du comptable, ni la date de sa formalisation.
c) Le régisseur est assisté de mandataires. L’acte constitutif de la régie doit prévoir le recours à des
mandataires (article R. 1617-5-2). Les décisions sus-mentionnées ne prévoient pas un tel recours, obligatoire,
bien que les arrêtés de nomination du régisseur titulaire nomment également deux mandataires (ou
suppléants) pour la régie du CDE et un pour celle de Trans-Maroc.
Dans sa réponse, le directeur prend « bonne note des remarques formulées » par la chambre et
annonce que le centre va travailler sur ces différents points afin de se doter d’un guide de procédures plus
complet et de limiter les montants des dépenses autorisées en régie.
7.3.2
Objet de la régie
L’article R. 1617-11 du CGCT précise que, sauf dérogation accordée par le ministre chargé du
budget, peuvent seuls être payés par l’intermédiaire d’une régie :
- les dépenses de matériel et de fonctionnement non comprises dans un marché public passé selon une
procédure formalisée et dans la limite d’un montant fixé par arrêté du ministre chargé du budget ;
- les rémunérations des personnels payés sur une base horaire ou à la vacation ainsi que les charges sociales y
afférentes ;
- au titre du mois au cours duquel les agents entrent au service des collectivités locales, de leurs
établissements publics, ou le quittent, les rémunérations desdits agents ;
- les secours ;
- les avances sur frais de mission et de stage ou les frais de mission et de stage lorsqu’il n’a pas été consenti
d’avance ;
- les remboursements de recettes préalablement encaissées par régie ;
- les acquisitions de spectacles dans la limite d’un montant fixé par arrêté du ministre chargé du budget.
Le dernier acte constitutif de la régie d’avances du CDE, en date du 13 janvier 2005, autorise
l’avance pour des dépenses égales ou inférieures à 500 € et énumère limitativement la nature des dépenses
autorisées en mentionnant chaque article comptable concerné par type de dépenses : 10 subdivisions
concernent l’achat de fournitures (60612, 60621, 60622, 60623, 60624, 60625, 60621, 606268, 6063, 6066),
15 concernent les services extérieurs (6132, 6135, 6155, 6182, 6185, 623, 6242, 6251, 6256, 6257, 6261,
6262, 6281, 6282, 6288) et sont aussi inclus les comptes 6354, 6582 et 6588.
Il est à noter que la décision ne précise pas si le seuil de dépense autorisé est à considérer en fonction
d’une unité de bien ou service ou en fonction d’un montant total facturé, par tiers ou par homogénéité de
bien ou service.
L’objet non circonstancié de la régie du CDE (circonstance géographique, de personnel ou liée à une
dépense précise), ainsi que l’étendue et la nature non homogène des différentes catégories de dépenses, offre
au CDE, à travers cette régie, une commodité de gestion très large, qui ne peut durablement coexister avec
l’absence de respect des règles de la commande publique sans créer des risques financiers et juridiques
potentiels, même si aucune pratique irrégulière n’a été relevée au cours du contrôle.
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En effet, si la nature de l’activité du CDE justifie une certaine souplesse et réactivité de gestion,
certaines catégories de dépenses (énergie, électricité, combustibles, locations immobilières et mobilières,
entretien sur biens mobiliers,…) n’ont pas, de par leur prévisibilité et leur mode de facturation, à figurer au
titre des dépenses en régie. La prise en charge de ces dépenses sous la forme de la comptabilité
d’engagement diminuerait la manipulation de deniers publics et limiterait les risques afférents, sans apporter
de contraintes supplémentaires à la gestion quotidienne du centre.
Une révision des comptes concernés a certes déjà été effectuée en 2005, diminuant leur nombre de
34 à 28, en fonction de leur pertinence. Elle mériterait d’être poursuivie.
7.3.3
Actes de nomination des régisseurs et mandataires
Les régisseurs (article R. 1617-3) et les mandataires (article R. 1617-5-2) doivent être nommés par
l’ordonnateur, avec l’agrément du comptable public. A l’instar des décisions constitutives, les décisions de
nomination ne comprennent pas, dans les visas, l’avis conforme daté du comptable public assignataire, mais
se contentent de la mention : « Vu l’avis de Monsieur le payeur départemental, comptable de
l’établissement ».
Le centre de l’enfance doit désormais y veiller.
7.4
Ressources humaines
7.4.1
Données générales
L’ensemble des agents dépendent de la fonction publique hospitalière.
L’âge moyen dans l’établissement reste à un niveau relativement élevé (43,17 ans en 2006, mais
après 45,71 ans en 2004).
Des bilans sociaux annuels sont établis par le CDE, de manière de plus en plus étoffée au cours du
temps, ce qui est positif.
Les dépenses de personnel représentent environ 80 % du budget total du centre. En valeur absolue,
elles augmentent régulièrement et sont passées de 5,1 M€ en 2002 à 5,8 M€ en 2006.
Effectif théorique (en ETP)
Direction, encadrement, administration
Personnels soignants
Personnels éducatifs
Auxiliaires de puériculture
Personnels ouvriers en services éducatifs
Personnels ouvriers en services logistiques
Statuts particuliers*
Total
2001
12,80
5,10
43,00
15,00
13,05
13,35
20,22
125,52
2002
13,80
5,35
49,00
16,95
13,55
12,00
25,22
136,87
2003
13,80
5,65
48,25
16,95
13,40
12,75
25,00
135,80
2004
14,40
5,65
49,05
17,30
13,70
11,30
25,00
136,40
2005
14,40
5,90
49,65
17,20
13,70
11,30
24,00
136,15
2006
15,40
6,40
54,50
17,20
13,50
12,40
24,00
143,40
2007
15,90
6,40
54,30
19,80
13,50
12,10
24,00
146,00
Source : rapports d’activités du CDE.
*Essentiellement : assistantes maternelles et familiales.
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7.4.2
Personnel contractuel et vacataire
Les contractuels représentaient, au 31 décembre 2006, 37 % des agents employés par le CDE (26 %
de contractuels ; 11 % de statuts particuliers : les assistantes familiales sont statutairement recrutées en
contrat à durée indéterminée). Le personnel vacataire recouvre le personnel médical (un médecin généraliste
notamment), recruté sur la base réglementaire de la fonction publique hospitalière.
Le personnel contractuel est recruté sur des dispositifs provisoires (plan de remplacement d’été),
dans le cadre du remplacement d’un agent absent ou affecté à l’extérieur (maladie, formation, maternité,
détachement, disponibilité,…) ou sur un poste vacant dans l’attente de la mise en œuvre d’un concours. Si
les deux premiers cas de recours ne présentent pas de difficulté, le recrutement sur un poste vacant se fait
pour des durées souvent bien supérieures à la limité maximale d’un an : sur 45 dossiers étudiés au cours de
l’instruction, 28 font apparaître un non-respect du plafond statutaire.
La chambre regrette cet état de fait, tout en étant consciente que le recrutement par concours sur titre
est long, en raison des délais nécessaires pour les publications officielles par le ministère de la Santé.
Par ailleurs, d’une manière générale, les contrats signés ne font pas référence précisément aux
différents articles ou alinéas concernés (articles 9 et 9-1 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant statut
de la FPH, modifiée notamment par la loi n° 2005-843 du 26 juillet 2005), ce qui permettrait de distinguer
les cas de recours.
7.4.3
Logements
Le recours à des logements par nécessité absolue de service (l’article 23 du décret n° 80-793 du 1er
octobre 1980 contraint les directeurs à résider sur place ou à proximité) ne pose pas de difficulté particulière,
sauf en ce qui concerne un chef de service, hébergé depuis mars 2002 dans un logement à proximité du CDE,
à Chantepie.
Seuls les directeurs peuvent prétendre à la gratuité du logement, du chauffage et de l’éclairage
(décret n° 43-891 du 17 avril 1943) ou, à défaut, à une indemnité à hauteur de 10 % du traitement.
La chambre ne méconnaît ni le fait que cette pratique puisse être répandue dans les établissements
sociaux et médico-sociaux, ni l’utilité d’une présence de cadres à proximité immédiate d’une structure en
fonctionnement permanent et connaissant des situations urgentes et délicates. Elle est également consciente
que la situation personnelle de l’intéressé pose une difficulté concrète au cas d’espèce, l’intéressé n’étant pas
responsable de sa situation.
C’est la raison pour laquelle le centre pourrait régler ce cas de gratuité injustifiée de logement en
tirant le meilleur parti possible des compensations financières des astreintes et de la technicité du poste
occupé, en tenant compte du fait que l’intéressé doit pouvoir bénéficier d’un délai raisonnable pour pouvoir
adapter sa situation matérielle et en se fondant sur le fait que le logement actuellement occupé présente des
caractéristiques (bâtiment partagé avec des bureaux, surfaces plutôt moyennes, ancienneté et prestations
minimales des locaux,…) méritant d’être prises en compte dans l’évaluation du loyer qui peut être faite.
Le directeur du centre répond qu’il « prend acte des remarques [de la chambre] et les mettra en
œuvre à l’occasion d’un éventuel mouvement, bien qu[’il] considère que ce ne soit pas conforme à l’intérêt
du centre de l’enfance ».
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7.4.4
Absentéisme
Jours d’absence par rapport aux jours de travail
Arrêts maladie ordinaires
Accidents du travail, maladies
professionnelles
Congés de longue maladie et de longue
durée, mi-temps thérapeutiques
Arrêts maternité
Divers
Total
4,18 %
0,74 %
Etablissements
hospitaliers*
4,1 %
1,1 %
Collectivités
territoriales**
3,3 %
0,8 %
3,81 %
4,13 %
3,2 %
2,8 %
1,36 %
0,27 %
11,84 %
1,43 %
0,16 %
10,63 %
1,6 %
10,0 %
0,9 %
7,8 %
2002
2003
2004
2005
2006
6,29 %
0,79 %
5,12 %
0,31 %
5,46 %
0,19 %
6,15 %
0,25 %
1,07 %
2,63 %
2,86 %
2,82 %
0,30 %
11,27 %
2,50 %
0,31 %
10,87 %
1,44 %
0,18 %
10,12 %
Source : bilans sociaux du CDE.
* Etude Dexia-Sofcah, 2005.
** Etude Dexia-Sofcap, 2006.
Le poids croissant des congés de longue durée ou de longue maladie n’est que partiellement
compensé par un tassement des arrêts maternité. Toutefois, l’absentéisme global est à la hausse et se situe à
un niveau désormais élevé, en comparaison des données nationales disponibles par ailleurs.
Le remplacement des absences compte pour 3,31 % des dépenses globales de personnel et a une
tendance nette à augmenter.
Délibéré le 11 juillet 2008
Michel RASERA
Conseiller maître à la Cour des comptes
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