Existe-t-il une limite à l`endettement public ? (oral ESCP 2014

Existe-t-il une limite à l’endettement public ? (oral ESCP 2014)
Eléments de correction
Accroche : pour la première fois depuis 1945, crise des dettes souveraines dans un PDEM ;
qu’est-ce qui a amené à cette situation exceptionnelle en temps de paix ?
1. L’expression des préférences collectives : un premier type de limite de l’endettement
public
1.1 Les motifs de l’endettement public
L’Etat est le seul agent économique qui peut agir à la fois sur le mondant de ses recettes et/ou
ses dépenses ; donc théoriquement : il peut toujours avoir un budget équilibré ; rien ne
l’oblige à pratiquer un déficit ; pourquoi produire un déficit et donc s’endetter ?
On distingue trois types de déficit : un premier qui est censé avoir un impact sur la
croissance potentielle et l’outpug gap (la dette provient donc d’un déficit « volontaire »
réalisé par l’Etat pour augmenter la croissance potentielle ou réduire l’écart de production) ;
un second qui est la conséquence de l’effet des stabilisateurs automatiques (ce déficit n’est
pas « volontaire » même s’il réduit aussi l’output gap) ; un troisième qui est la conséquence
d’une « passivité » des pouvoirs publics qui laissent filer le déficit et la dette publics (ce
dernier déficit est plutôt qualifié de « mauvais » déficit) ; on en conclue donc que tous les
déficits n’ont pas le même objectif et la même portée sur la croissance (réelle et potentielle) ;
Une partie des déficits se justifie parce que l’Etat est un acteur économique dont les
missions ont évolué avec le temps : à partir de l’après seconde guerre mondiale, l’intervention
économique de l’Etat se décline en une intervention sur l’allocation des ressources, la
stabilisation du cycle et la redistribution (Musgrave). En conséquence, les citoyens acceptent
l’existence de déficits publics dans le cas où ces derniers permettent à l’Etat d’accumuler du
capital public ou de réduire le chômage.
1.2 Les préférences collectives en matière d’endettement public
Comme le déficit public doit être remboursé ultérieurement, cela signifie donc qu’il y a un
transfert de génération en génération de la dette publique : la première limite à la dette
publique est alors une limite politique qui concerne les préférences des citoyens = 1) quel
montant d’une dette, une génération accepte-t-elle de transférer à une génération future ? 2)
puisqu’il faut rembourser une partie de la dette (et des intérêts) chaque année, quel montant
dans les recettes de l’Etat les citoyens acceptent-ils de transférer/verser aux créanciers de
l’Etat ?
Les réponses à ces questions sont des choix politiques. Mais ces choix dépendent aussi des
motifs de la dette : plus la dette a pour origine des investissements en infrastructures ou des
actions conjoncturelles sur l’écart de production, plus la dette sera considérée comme
« légitime » et politiquement acceptée. En effet, l’investissement capital public permet la
constitution d’un « patrimoine d’actifs publics » qui sont finalement la contrepartie de la
dette. Dans ce cas, il serait d’ailleurs plus juste de mesurer l’actif net de l’Etat (la différence
entre la valeur de l’actif et la valeur des dettes à rembourser) pour discuter du montant de la
dette. Dans le cas des dépenses discrétionnaires, ou des stabilisateurs automatiques, la dette se
constitue à partir de déficits qui sont conjoncturels, ils sont donc sensés se résorber et, dans
les phases de croissance l’Etat doit au contraire dégager un excédent. Par contre, plus la dette
a pour origine la passivité des gouvernements, moins elle sera acceptée.
En conclusion : la première limite à l’endettement public est donc une limite politique qui
provient des citoyens puisqu’ils savent qu’une partie de leurs impôts va servir à
rembourser les créanciers de l’Etat.

Mais cette limite est cependant difficile à définir théoriquement. Il faut en effet connaître
les préférences collectives des citoyens (qui peuvent être très différentes d’un pays à un
autre). Par ailleurs, les déficits ne sont pas toujours remboursés par ceux qui les contractent :
les individus d’une génération peuvent donc chercher à faire peser sur les générations
suivantes le remboursement de leur propre besoin de financement.
C’est pour cela qu’il faut se pencher sur la dynamique de la dette publique et ses limites
« économiques » : à quelle moment une dette publique devient-elle insoutenable et bascule-t-
on dans une crise de la dette souveraine ?
2. La soutenabilité financière de la dette : un second type de limite de l’endettement
public
2.1 La dynamique de la dette publique
Nous avons vu qu’une première différence entre l’endettement public et l’endettement privé
résidait dans la capacité de l’Etat a pour agir à la fois sur ses recettes et ses dépendes. A la
différence d’un agent privé, il peut faire en sorte en manipulant les prélèvements obligatoires
que les recettes publiques progressent de manière à compenser une hausse éventuelle de
dépenses publiques. Mais il existe une seconde différence entre l’endettement public et
l’endettement privé. Elle concerne leur durée de vie respective.
L’endettement privé est doublement limité : par sa durée de vie qui est finie et, par ses
revenus futurs qui sont contraints. L’Etat lui n’est pas concerné par ces deux limites. Sa durée
de vie (potentiellement) infinie a une conséquence importante sur la manière dont il va gérer
sa dette et sa pratique du déficit. L’Etat peut en effet sans arrêt remplacer une ancienne dette
par une nouvelle ; il reporte indéfiniment dans le temps le remboursement intégral de son
endettement. A chaque période, il se trouve donc en train de s’endetter de nouveau et sa
préoccupation essentielle est de pouvoir faire face en permanence au montant du service
de sa dette (et non au remboursement de la totalité de la dette).
Quels sont les facteurs qui font augmenter le service de la dette ?
Le service de la dette augmente parce que le budget de l’Etat est en déficit et qu’il faut
donc contracter un nouveau prêt. Quelle est l’origine de ce déficit ? On décompose le solde du
budget de l’Etat de la manière suivante : solde primaire conjoncturel + solde primaire
structurel + services de la dette. Le solde conjoncturel dépend des stabilisateurs automatiques,
le service de la dette dépend des intérêts de la dette et le solde structurel dépend des autres
sources qui peuvent affecter le solde du budget de l’Etat. Nous sommes donc face à plusieurs
situations puisque seul le service de la dette est de signe négatif. Observons tout d’abord les
conséquences d’une variation du solde primaire sur le solde budgétaire : Si le solde
primaire (conjoncturel et structurel) est négatif alors le solde budgétaire sera négatif ce qui
induira une nouvelle dette et une hausse future du service de la dette ; Si le solde primaire est
positif et inférieur au service de la dette, alors le solde budgétaire sera là aussi négatif ; Si le
solde primaire est positif et supérieur au service de la dette, alors le solde budgétaire sera
positif ;
Mais le service de la dette peut aussi augmenter et provoquer un déficit budgétaire
indépendamment du solde primaire : c’est le cas lorsqu’au moment du renouvellement de
la dette, les taux d’intérêt augmentent. Cette hausse des taux d’intérêt fait donc
automatiquement le service de la dette (c’est ce que l’on appelle l’effet boule de neige). Il
faut néanmoins noter ici que l’on parle de taux réels et qu’il faut donc à la fois connaître les
taux nominaux et l’inflation. Ce qui peut faire augmenter les taux réels c’est donc par
exemple une hausse des primes de risques (Grèce 2010) ou une baisse de l’inflation (France
début années 1990). C’est pour cela qu’aujourd’hui certains économistes défendent l’inflation

comme un facteur d’allègement de la dette publique puisqu’elle fait baisser le service réel de
la dette publique.
2.2 L’absence de limite théorique à l’endettement public et l’importance des
anticipations des créanciers
A quel moment la dette devient-elle insoutenable ? La dette est insoutenable quand l’Etat
ne peut plus faire face au montant du service de la dette et qu’il ne peut donc plus faire
« rouler » sa dette.
On a déjà vu que la dette progresse quand les déficits se cumulent et que les taux réels
augmentent. On pourrait donc penser qu’une limite de l’endettement public devrait apparaître
« naturellement » parce que la dette ne cesse de progresser. Or, il faut se rappeler que l’Etat
n’est pas un agent économique comme les autres. En effet, ses revenus dépendent de
l’évolution de l’activité, mais aussi des politiques fiscales qu’il met en place et de
facteurs comme l’inflation/déflation. Si l’activité progresse plus vite que la dette, on sait
que cela va se traduire par une baisse du ratio d’endettement. inversement, un pays dont le
montant de la dette n’augmente pas mais qui voit son PIB baissé, comme la Grèce depuis
2012, a un ratio d’endettement qui augmente. si l’Etat décide de modifier sa politique fiscale
et ses dépenses publiques, une dette croissante durant une période peut se réduire ensuite :
c’est le cas par exemple au Danemark après 1993. Si l’inflation s’accélère cela fait baisser le
coût réel de la dette, par contre la déflation a exactement l’effet inverse (cas de l’affreuse
déflation). Au final, il n’est donc pas possible de prédire à l’avance quelle sera la situation
de l’endettement public plusieurs années à l’avance même si l’on connaît le montant des
dettes passées et du coût actuel du service de la dette. C’est pourquoi on dit qu’il n’existe pas
de limite théorique à l’endettement public.
La soutenabilité de la dette publique dépend donc de la dynamique de cette dette et du
scénario que les investisseurs se font de l’avenir : si les créanciers de l’Etat estiment que la
capacité de celui-ci à rembourser sa dette diminue alors ils vont demander des primes de
risque plus importante, ce qui va produire une hausse du service de la dette, et rendre (peut-
être) le remboursement de la dette impossible. C’est ce qui s’est passé en Grèce fin 2010. La
limite de l’endettement public apparaît parce que la convention a changé. On peut alors se
demander ce qui fait changer une convention. On revient ici sur des éléments que l’on
retrouve pour expliquer l’évolution des cours sur les marchés financiers. Il y a à la fois des
explications « fondamentales » : les investisseurs découvrent que les Grecs ont menti sur les
chiffres. Et des explications auto-référentielles : les comportements mimétiques conduisent à
des prophéties auto-réalisatrices.
En 2010, Reihnart et Rogoff publient une étude qui portent sur les PDEM depuis un demi-
siècle et qui tend à montrer qu’à partir d’un ratio d’endettement public supérieur à 90% du
pib, la dette publique se paie d’une croissance économique plus faible ;
On pourrait donc penser que la limite à l’endettement public serai ce seuil de 90% du pib.
Mais la réflexion ne peut s’arrêter là : admettons qu’un Etat dépasse ce seuil, que doit-il
faire ? Doit-il mettre en place une politique de consolidation budgétaire de manière à passer
au-dessous de 90% du pib et ainsi limiter l’impact négatif de la dette publique sur la
croissance ?
La réponse dépend en réalité de l’effet (négatif) multiplicateur que peut engendrer une telle
politique de consolidation budgétaire. On distingue en effet deux types d’expériences
historiques. Certaines consolidations budgétaires (Danemark 1993) n’ont pas entraîné de
chute de l’activité. D’autres comme l’Europe depuis 2012 se sont traduites par un
effondrement du PIB qui a pour effet non voulu de faire augmenter le ratio d’endettement
alors même que les dettes ne progressaient plus.
En conclusion : rien ne dit qu’une politique de consolidation fiscale menée lorsqu’un Etat a
franchi le seuil de 90% du pib ne permette une croissance plus importante du PIB. Dans

certains cas les multiplicateurs sont faibles – dans la logique théorique monétariste ou des
NEK – et la consolidation sera une réussite, dans d’autres cas les multiplicateurs sont élevés –
dans la logique keynésienne – et la consolidation sera un échec. Dans ce dernier cas, il vaut
alors mieux retarder la consolidation budgétaire en pratiquant une consolidation lente.
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La politique budgétaire est-elle utile ?
Eléments de correction
Remarque de départ : la politique budgétaire n’est pas la politique qui décide du budget de
l’Etat.
Depuis Samuelson, la politique budgétaire a pour objectif la stabilisation du cycle
économique. La politique budgétaire est donc une politique de type conjoncturel.
Elle s’appuie sur le budget de l’Etat (ensemble des dépenses et recettes). Le budget de l’Etat
peut donc être utilisé pour mener une politique budgétaire ; mais le budget peut être
également utilisé pour autre chose (la politique sociale, la politique d’investissement …).
Décomposition du budget de l’Etat
Solde budgétaire = solde conjoncturel + solde structurel + services de la dette
Attention au vocabulaire
Le solde conjoncturel varie indépendamment de mesures prises par le gouvernement (effet
des stabilisateurs automatiques). Il ne peut rien faire pour agir sur ce solde. Même remarque
pour le service de la dette qui dépend des conditions de renouvellement de la dette publique.
Par contre, concernant les autres dépenses & recettes de l’Etat, ce dernier est tout à fait en
mesure des les contrôler. Donc, il est en mesure d’équilibrer son budget. Ce qui signifie que
rien n’empêche l’Etat d’avoir un solde primaire structurel à l’équilibre. Si un déséquilibre
apparaît sur ce solde c’est donc que l’Etat choisit de le faire apparaître. C’est pour cela que
l’on dit que ce solde résulte du choix du gouvernement. Pourquoi peut-il décider de produire
un déficit structurel ? Le gouvernement peut décider d’une politique d’investissements lourds
dans les infrastructures, il peut décider de mener une politique budgétaire, et il peut être
passif et laisser filer le déficit.
Conclusion : mener une politique budgétaire a une conséquence sur le solde primaire
structurel mais c’est une politique conjoncturelle (car elle agit sur le cycle conjoncturel).
Dernière remarque : la politique budgétaire a pour objectif de faire apparaître des effets
multiplicateurs – lorsqu’un Etat utilise une politique budgétaire c’est pour faire apparaître
délibérément cet effet multiplicateur ; on qualifie la politique de « discrétionnaire ». Mais,
cet effet sur la demande globale existe aussi avec les stabilisateurs automatiques.
Conclusion : lorsque l’on veut comprendre ou étudier l’effet contra-cyclique du budget il
faut faire référence, à la fois, à la politique budgétaire (relance) et aux stabilisateurs
automatiques. En résumé, une politique conjoncturelle s’appuie sur le solde conjoncturel
(effets stabilisateurs automatiques) et le solde structurel (politique budgétaire) du
budget de l’Etat. Mais les stabilisateurs affectent le solde conjoncturel du budget tandis
que la politique budgétaire discrétionnaire affectent le solde structurel.
« La politique budgétaire est-elle utile ? » : la question porte donc essentiellement sur la
politique budgétaire « discrétionnaire ».
1. L’utilité de la politique budgétaire : les arguments keynésiens
1.1 La politique budgétaire : un instrument utilisé pour réduire l’écart de production
Présentation des mécanismes théoriques ; développement de la pensée keynésienne (circuit
monétaire de production et chômage involontaire) ; la dépense publique remplace la dépense
privée ;
Présentation du multiplicateur de la dépense publique et du multiplicateur fiscal
Conséquence de la politique budgétaire sur le déficit public ; rappeler le théorème
d’Haavelmo