Convergence et disparités régionales au sein de l`espace européen

Quelle politique de développement territorial avec les nouveaux pays membres de l’UE ?
QUELLE POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT TERRITORIAL
AVEC LES NOUVEAUX PAYS MEMBRES DE L’UE ?
Georges Mercier
Chercheur associé
PEPSE – Université Pierre Mendès France
Grenoble
[email protected]
Résumé :
Cet article est tiré d’un travail de thèse sur « le développement régional en Slovaquie et
l’intégration européenne ». Cette thèse visait à mettre en évidence la façon dont les pays
d’Europe centrale et orientale tentent aujourd’hui, sous une forte influence européenne, de se
repositionner sur le champ du développement régional.
Revenant sur ce travail, nous souhaitons, d’une part, rendre compte des principales questions
posées par l’application de la politique structurelle européenne aux PECO au cours des
dernières années. Nous proposons également quelques réflexions sur les orientations récentes
retenues par les Etats membres et la Commission dans ce domaine alors que dix nouveaux
Etats sont sur le point de rejoindre l’UE.
Mots clés : Politique régionale européenne, PECO, cohésion, convergence, fonds structurels.
Classification JEL : : R 58 : Regional development policy
Association de Science Régionale De Langue Française
XLème Colloque de l’ASRDLF
Convergence et disparités régionales au sein de
l’espace européen
Les politiques régionales à l’épreuve des faits
Bruxelles – 1, 2 et 3 Septembre 2004

Quelle politique de développement territorial avec les nouveaux pays membres de l’UE ?
4 XLème colloque de l’ASRDLF
QUELLE POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT TERRITORIAL
AVEC LES NOUVEAUX PAYS MEMBRES DE L’UE ?
INTRODUCTION
Avec l’effondrement du mur de Berlin en novembre1989 a commencé une nouvelle phase de
l’histoire européenne. Les « pays de l’est » retrouvent leur indépendance et sont amenés à
reconsidérer fondamentalement leurs orientations politiques et leur stratégie de
développement. Confrontés à d’importantes difficultés économiques, à la nécessité de
réorganiser leurs systèmes politico-institutionnels et soucieux de reconnaissance
internationale, ces pays se tournent résolument vers l’ouest au cours des années 90.
La marche accélérée vers l’Union européenne nécessite cependant de se conformer à un
ensemble de contraintes qui laissent peu de temps aux élites politiques et aux populations
pour absorber le choc de la transition. Les décisions stratégiques qui sont prises en matière de
politique économique, sociale et territoriale vont pourtant marquer l’avenir de ces pays au
delà des vertus portées par l’élargissement européen.
L’enjeu est aujourd’hui de se demander si les choix effectués dans l’urgence pour accéder à
l’UE seront les plus à même de porter des politiques de développement (économique et
social) adaptées à chacun d’entre eux sur le long terme. Parallèlement, les contraintes
budgétaires de l’Union et les orientations retenues lors des Conseils européens de Lisbonne et
de Göteborg vont avoir une influence sensible sur la politique régionale en faveur des PECO.
Notre objectif consiste dans ce contexte à mettre en perspectives les choix retenus et à
questionner leur adéquation par rapport aux attentes et à l’environnement particulier dans
lequel se trouvent les nouveaux adhérents.
I. LES PAYS D’EUROPE CENTRALE FACE A LA
RECOMPOSITION DE LEURS POLITIQUES
TERRITORIALES
L’ensemble des pays d’Europe centrale et orientale ont déposé leur candidature à l’Union
européenne au milieu des années 90 et celle-ci a répondu favorablement en mettant sur pied
un ambitieux processus de pré-adhésion. Les premières années de réforme ont été
caractérisées par la mise en place du programme d’assistance PHARE et la signature
d’accords européens qui visaient pour l’essentiel à favoriser l’instauration de régimes
démocratiques et de l’économie de marché dans ces pays. La première phase de transition a
été marquée par des vagues de privatisation, l’ouverture des marchés et la restructuration
accélérée de l’appareil productif.
Les enjeux de cohésions territoriale ont été relativement peu abordés dans un premier temps
face aux contraintes macroéconomiques et à la désorganisation des systèmes politico-
administratifs. Il s’agissait surtout au début des années 90 d’opérer les ajustements structurels

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nécessaires à la remise en question radicale du modèle économique qui caractérisait le régime
précédent.
Les responsables publics ont cependant rapidement pris la mesure des conséquences
socioéconomiques des réformes en cours. L’effondrement de pans entiers de l’industrie,
l’arrêt de la plupart des subventions étatiques et la désorganisation de l’agriculture conduisent
à l’apparition de territoires très fortement touchés par la crise. Les régions rurales éloignées
des principaux axes de communication ainsi que les villes moyennes mono-industrielles
payent le plus lourd tribut avec des taux de chômage dépassant les 30%.
Du fait de restrictions budgétaires et d’un large rejet des méthodes et outils d’intervention
issus de la planification centralisée, ces pays n’ont que peu de moyen d’action et comptent
dans un premier temps sur le libre marché pour contrer la récession qui touche les territoires
les plus fragiles.
Parallèlement, l’Union européenne précise le contenu du processus de pré-adhésion qui doit
amener les pays candidats à satisfaire aux critères de Copenhague et à se conformer aux
différentes obligations des partenariats pour l’adhésion.
En matière d’aide économique, elle oriente progressivement les PECO vers une démarche
d’assistance expérimentée depuis de nombreuses années au sein de l’UE et portée par des
fonds spécifiques (fonds structurels et fonds de cohésion). La politique d’aide qui se met en
place à partir de la fin des années 90, matérialisée en 2000 par l’accès aux fonds de pré-
adhésion ISPA1 et SAPARD2, consiste alors autant à favoriser le dynamisme économique des
territoires en difficulté qu’à familiariser les PECO avec des méthodes de programmation et
d’intervention propres à l’UE.
Comme nous avons pu le démontrer dans le cas de la Slovaquie, la démarche de la
Commission européenne s’est cependant heurtée à de nombreuses difficultés (MERCIER,
2002).
Il faut tout d’abord noter que la politique régionale ou politique structurelle européenne s’est
progressivement construite depuis la fin des années 50 au gré des élargissement successifs.
Chaque nouvelle adhésion a été l’occasion pour les pays candidats de faire modifier la
politique existante de façon à prendre en considération des contraintes économiques,
géographiques ou sociales particulières.
En 1973, le Royaume-Uni qui est candidat à la CEE avec le Danemark et les Pays-Bas
négocie pour ne pas, dès son arrivée, être contributeur net au budget européen. Ne pouvant
bénéficier de la PAC3 du fait d'un secteur agricole insuffisant, le pays souhaite obtenir une «
compensation » pour la reconversion de son industrie en crise. Il s’en suivra la création le 18
mars 1975 du Fonds européen de développement régional (FEDER) destiné à financer des
projets d'infrastructures et des investissements productifs dans les régions défavorisées.
Afin d'aider les régions européennes productrices de fruits et légumes qui pourraient être
affectées par l'adhésion de la Grèce en 1981, puis de l’Espagne et du Portugal en 1986, des
Programmes intégrés méditerranéens (PIM) sont mis en place en 1985.
Enfin, en 1995, l'adhésion de la Suède et de la Finlande entraîne la création d'un objectif
prioritaire spécifique en faveur des régions à très faible densité de population, l'objectif 6, repris
par l'objectif 1 après 1999.
1 ISPA : Instrument structurel de pré-adhésion
2 SAPARD : Programme spécial d’adhésion pour l’agriculture et le développement rural (Special Accession
Programme for Agriculture and Rural Development)
3 PAC : Politique agricole commune

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La politique structurelle européenne est donc le fruit de négociations continues entre des pays
conscients aussi bien de leurs atouts politiques que des éléments d’économie territoriale qu’ils
peuvent faire valoir pour accéder à de nouveaux types de financements.
Concernant les PECO la situation est relativement différente pour les raisons suivantes. Au
niveau politique, ces pays se sont présentés en ordre dispersé face à l’UE, chacun d’entre eux
souhaitant se présenter comme le plus occidental des accédants. La volonté de réussir l’examen
d’adhésion a davantage poussé les pays candidats à se plier aux contraintes imposées par l’UE.
Malgré des prises de position marquées comme celle de la Pologne concernant la Politique
agricole commune4, les négociations d’adhésion n’ont pas donné lieu à des revendications très
spécifiques en matière de politique régionale.
Cette situation a sans doute été renforcée par le contexte tendu des réformes politiques et
économiques qui n’a pas laissé la possibilité aux PECO de formaliser clairement leurs stratégies
dans ce domaine. Les PECO ont en fait été amenés à adapter leur législation, leurs institutions et
leurs modes de gestion à un système de financement conçu par et pour des pays aguerris depuis
plusieurs décennies aux démarches d’aménagement et de développement territorial.
Cette adaptation s’est traduite par la création souvent ex nihilo de ministères du Développement
régional ou de départements rattachés aux ministères de l’Economie, de l’Environnement ou au
Premier ministre. Ces structures ont dû rédiger dans des délais très courts et avec des moyens
limités les Plans nationaux de développement régional, premiers documents de programmation
en vue de percevoir les fonds structurels. Dans les mêmes délais, l’UE a exigé la création
d’autorités de gestion et de payement pour les futurs programmes opérationnels sectoriels et
régionaux.
Au niveau territorial, la nécessité de mettre sur pied des « régions de programmation » est venue
percuter le débat sur le processus de décentralisation. La volonté exprimée par la Commission
de responsabiliser les régions dans la définition des programmes et la mise en œuvre des fonds
structurels est parfois apparue comme une incitation forte à la création de régions
décentralisées. Face à cette pression, il aura fallu en Slovaquie moins de deux ans pour définir
de nouvelles circonscriptions et instituer des Conseils régionaux. Lorsqu’on considère
l’évolution des processus de décentralisation en Europe, qui s’étendent souvent sur plusieurs
décennies, ont peut se demander qu’elles vont être les conséquences à court, moyen et long
terme de ces réformes précipitées.
Une fois ces structures mises en place, se pose la question des moyens humains et financiers
dont elles disposent pour accomplir leurs nouvelles missions. Pour les pouvoirs publics, outre
les restrictions budgétaires, la difficulté consiste à élaborer des programmes d’intervention dans
un domaine ou l’expérience et les compétences professionnelles sont encore insuffisantes.
Pour que ces pays puissent se réapproprier pleinement le champ des politiques locales et
régionales, il est essentiel au préalable qu’ils se reconstruisent une culture territoriale au-delà
des exigences formulées par la Commission européenne. Cela passe par le soutien des
gouvernements aux formations universitaires qui s’efforcent aujourd’hui d’adapter leurs cursus
dans les domaines de la planification spatiale, de l’administration territoriale, de l’économie
régionale, etc. C’est à ce niveau que se joue la capacité des acteurs à concevoir des stratégies de
développement efficaces sur le long terme.
Du fait du manque de ressources humaines et des faibles moyens de cofinancement, il s’est
avéré difficile pour les autorités locales de construire des projets ou de présenter des
4 Les nouveaux adhérents ne vont percevoir les financements de la PAC que de façon progressive (25% en 2004,
30% en 2005, etc.). La Pologne s’est opposée à cette intégration par étape sans pour autant parvenir à modifier
sensiblement la position de l’UE.

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4 XLème colloque de l’ASRDLF
propositions viables à la Commission européenne. Cette faible capacité d’absorption des fonds
disponibles s’est doublée d’une difficulté à orienter les financements vers les territoires les plus
en crise. Outres les programmes d’équipements qui nécessiteront encore de nombreuses années
d’investissements (infrastructures, environnement), les projets de développement territorial à
proprement parler tendent en effet à se concentrer là ou se trouvent les principales capacités de
financement et d’innovation (dans les espaces les plus urbanisés et les plus dynamiques).
Face à cette situation, la Commission européenne a souhaité simplifier et recentrer sa politique
d’aide au développement territorial en Europe centrale. Cela s’est tout d’abord traduit par une
évolution des espaces de programmation en faveur de très grandes régions au sein des pays. Il
s’agissait de limiter le nombre des autorités de gestion, de suivi et de contrôle ce qui a donné
lieu dans les pays du groupe de Visegrad5 à la création de cadres communautaires d’appui
(CCA) pour des régions objectif 1 uniques (en dehors des régions de Prague et de Bratislava
classées objectif 2).
Lors des négociations avec la Commission sur les stratégies de mise en œuvre des fonds
structurels pour la période 2004-20066, cette logique s’est traduite par la création d’un nombre
limité de programmes opérationnels régionaux et sectoriels.
De plus, si l’on considère le résultat des négociations conclues pour les 4 pays précités,
l’essentiel des stratégies porte sur des actions sectorielles (industrie et entreprises,
infrastructures, développement des ressources humaines, développement rural et agriculture).
La dimension « régionale » est quant à elle intégrée dans des programmes qui couvrent
l’ensemble des territoires objectifs 1, à savoir des espaces plus nationaux que régionaux. Les
seules régions décentralisées à bénéficier en tant que tel d’une démarche territoriale intégrée
sont les régions de Prague et de Bratislava pour lesquelles ont été élaborés des Documents
uniques de programmation (DOCUP). Pour les autres pays candidats qui sont de dimension
géographiques moindre, l’option des DOCUP a été retenue pour couvrir l’ensemble des
territoires nationaux (objectif 1 et objectif 3).
Cette situation amène à relativiser la dimension « régionale » et territoriale de l’aide structurelle
européenne et pose la question de la capacités des pays en transition à mener des interventions
fortes en matière de résorption des disparités spatiales. Bien que l’UE ait incité à la création de
collectivités territoriales, l’action régionale demeure largement entravée par une forte
désorganisation des tissus économiques et la faiblesse des nouvelles administrations locales.
Parallèlement, alors que les gouvernements s’efforcent de vanter les avantages de
l’élargissement européen, les populations des régions en difficulté ne peuvent que constater le
maintien de forts taux de chômage, l’augmentation des prix des services publics et la
dégradation des services sociaux.
Les aides européennes apportent certes des moyens importants pour revitaliser une partie du
tissu économique de ces pays, mais comme le précise la Commission à propos des différents
plans nationaux de développement régional, un des principaux objectifs des programmes mis
en œuvre consiste à augmenter le niveau des PIB nationaux. Il conviendrait alors mieux de
parler de convergence régionale à l’échelle de l’Europe centrale que de cohésion territoriale
entre espaces prospères et espaces en crise. Cette approche est d’ailleurs confirmée par les
orientations récentes privilégiées dans l’agenda de Lisbonne.
5 Ce groupe est constitué de la Pologne, de la République tchèque, de la Slovaquie et de la Hongrie. Il a pour
objectif de faciliter l’intégration politique et économique à l’Ouest, en renforçant la coopération et les échanges
commerciaux entre ses membres. Il fonctionne dans le cadre d’un Accord de libre-échange centre-européen
(ALECE).
6 Ces négociations entre les pays candidats et la Commission européenne se sont achevées en décembre 2003.