LE PORTUGAL ET LES CRITERES DE CONVERGENCE

LE PORTUGAL ET LES CRITERES DE CONVERGENCE
Le budget pour 2006 et les mesures de réduction du déficit
par la voie de la réduction de la dépense publique,
dans un contexte de vérité en matière de recettes
—
Adelina de Sá Carvalho
Secrétaire générale de l’Assemblée de la République (Portugal)
Cela fait vingt ans que le Portugal a adhéré aux Communautés européennes. Depuis,
l’évolution des Communautés a entraîné de nouveaux défis pour mon pays qui, issu d’un
régime autoritaire, n’avait pas connu d’élections libres durant presque cinquante ans, de
1926 à 1974.
Les défis du développement et du suivi de l’évolution de la politique internationale ont
conduit l’économie portugaise à s’adapter rapidement aux exigences de l’économie
européenne.
Les adhésions successives des autres États membres à l’Union européenne, et notamment
le grand élargissement de 2004, ont fait en sorte que le Portugal, grand bénéficiaire de fonds
communautaires, devienne un pays contribuable au budget communautaire, sous une
perspective de solidarité entre les peuples de l’Union.
Pour cette raison, depuis 1999, avec la mise en place de la monnaie unique (l’euro) et la
définition de critères de convergence dans le but de stabiliser l’économie de la zone euro, le
respect des critères de convergence établis est devenu déterminant pour le Portugal,
notamment en ce qui concerne le déficit du budget de l’État.
Les principales orientations du Pacte de stabilité et de croissance (PSC) de la zone euro,
mettant en exergue le caractère soutenable à terme de la situation de la dette publique, et
incitant les États membres à améliorer la qualité de leurs finances publiques et à réorienter la
dépense et les investissements vers ceux qui contribuent à une plus grande croissance
potentielle et à plus d’emplois, sont suivies dans les documents essentiels de la politique
économique au Portugal.
Puisque le PSC fixe le déficit, à titre de limites maximales, à 3 % du PIB et la dette à 60 %
du PIB, les budgets des États membres sont obligés de tendre vers l‘équilibre, sous peine de
voir leur inexécution sanctionnée par la procédure de déficits excessifs (PDE). Dès que le
déficit dépasse les 3 % et que le pays ne met pas en œuvre une mesure intentionnellement

compensatoire dans un délai de dix mois, la Commission peut déclencher ce mécanisme de
sanction.
Sans préjudice de la nature possiblement discutable des limites, il semblerait certain que
le PSC lui-même vise à discipliner à moyen et à long terme, bien qu’avec une certaine
flexibilité à court terme, les niveaux du déficit et de la dette, garantissant démocratiquement
aux États membres l’autonomie totale dans la façon de le faire, c’est-à-dire sans interférer
directement sur les plafonds des composantes de la dépense.
Nous savons tous que les budgets sont proposés par les gouvernements et votés
annuellement dans nos Parlements. Toutefois, face à un ensemble de contraintes, une grande
partie des propositions gouvernementales sont déjà, dans mon pays, conditionnées par le
respect des règles de l’Union européenne et par conséquent, le gouvernement portugais a
successivement présenté des propositions de budgets garantissant ce respect.
La proposition de loi du budget de l’État portugais pour 2006, présentée au Parlement par
le gouvernement, n’a pas fait exception, puisqu’en outre de la définition des politiques
budgétaires, financières et fiscales, elle a cherché à respecter l’objectif de maintenir le déficit
du budget de l’État à des valeurs proches de 3 % ou à garantir la démonstration de sa
réduction durable.
D’ailleurs, à partir de 2002, avec le gouvernement constitué par la coalition PSD –
CDS/PP et présidé par l’actuel président de la Commission européenne, M. Durão Barroso,
la consolidation budgétaire a constitué un objectif primordial, et le déficit a été réduit par le
biais de mesures destinées à freiner la croissance de la dépense publique et aussi de mesures
exceptionnelles, qui ont entraîné une certaine polémique sur la vraie dimension du déficit.
Le déficit ayant atteint la valeur de 6% du PIB en 2005, le but de 4,7 % pour 2006 — sans
faire appel à des recettes exceptionnelles — est présenté comme le grand objectif de ce
budget.
Parallèlement au budget, et suite à la nouvelle loi d’encadrement budgétaire, le
gouvernement a présenté un document stratégique : le Programme de stabilité et de
croissance pour 2005-2009, qui est un document d’orientation des politiques économiques et
financières du pays pour la période correspondante à celle de l’actuelle législature.
Ce Programme indique des mesures de forte restriction des dépenses publiques,
accompagnées d’un effort pour l’augmentation des recettes, notamment par la lutte contre
l’évasion et la fraude fiscale.
Compte tenu des deux documents mentionnés, le budget de l’État et le Programme de
stabilité et de croissance pour 2005-2009, il est possible d’énoncer les principales mesures de
consolidation budgétaire prises par le gouvernement:
— Restructuration de l’administration publique ;
— Économie budgétaire concernant la sécurité sociale et les remboursements de
santé ;
— Contrôle budgétaire des administrations régionales et locales ;
— Simplification et moralisation du système fiscal, amélioration de l’efficacité de
l’administration fiscale et lutte contre la fraude fiscale.
1. RESTRUCTURATION DE L’ADMINISTRATION PUBLIQUE
Dans ce domaine, les principales mesures prises récemment et qui sont en cours,
consistent en la restructuration de l’administration centrale, par le biais de la rationalisation
et de la forte diminution des structures, l’élimination d’organisations avec compétences
parallèles et la simplification des procédures administratives.

Par ailleurs, la réorganisation des réseaux de l’éducation, des services de santé, de la
justice et de l’administration locale, visent à optimiser les ressources, en fermant des unités
de santé et quelques écoles pour une gestion plus rationnelle. Les mesures de réforme des
prisions, notamment leur privatisation, et du calendrier judiciaire vont dans le même sens.
La révision des carrières, des rémunérations et l’évaluation de la performance dans
l’administration publique permettront une évaluation correcte de ses besoins.
Finalement, certaines mesures conjoncturelles ont déjà été prises comme le blocage des
progressions automatiques et l’imposition de règles limitant le recrutement, ainsi que le
blocage des rémunérations complémentaires.
2. ÉCONOMIE BUDGETAIRE CONCERNANT LA SECURITE SOCIALE ET
LES REMBOURSEMENTS DE SANTE
Des mesures sont en train d’être prises sur ce point, comme un plan de lutte contre la
fraude et l’évasion aux contributions à la sécurité sociale, la définition d’une valeur limite
pour les montants de retraite, et la fixation d’une nouvelle formule de calcul des retraites. De
plus, la limite de l’âge de la retraite dans la fonction publique est passée de 60 à 65 ans, ce qui
devra être atteint dans un délai de dix ans.
Par ailleurs, le principe de convergence du système général de la protection sociale et des
sous-systèmes de santé des fonctionnaires publics a été consacré, en faisant disparaître
certains régimes d’exception existants comme ceux des forces armées, de la justice et des
forces de la sécurité, et en introduisant un changement de politique de remboursement des
médicaments.
3. CONTROLE BUDGETAIRE DES ADMINISTRATIONS REGIONALES ET
LOCALES
Dans ce cadre, sont en cours les révisions des lois de finances des régions autonomes et de
discipline budgétaire de l’administration locale, très dépendante du recours au crédit
bancaire, accompagnées de la création du poste de Contrôleur financier dans chaque
ministère, qui sera chargé du suivi de la gestion de chaque secteur de manière directe.
4. SIMPLIFICATION ET MORALISATION DU SYSTEME FISCAL,
AMELIORATION DE L’EFFICACITE DE L’ADMINISTRATION FISCALE
ET LUTTE CONTRE LA FRAUDE FISCALE
Dans la mesure où le système fiscal est extrêmement complexe, les nouvelles mesures sont
prises en vue de sa simplification et contribuent à une plus grande efficacité, qui se vérifie
déjà dans une plus grande capacité de lutte contre la fraude et l’évasion fiscale.
Dans ce cadre, il faut souligner tout spécialement certaines mesures, comme la
divulgation de la liste des débiteurs de dettes fiscales ou de dettes envers la sécurité sociale
ou encore l’exigence d’une facture obligatoire dans tous les bars et restaurants.
Les mesures énoncées visent à une plus grande efficacité de l’administration publique
portugaise à tous les niveaux, mais aussi à créer des conditions objectives d’une plus grande
convergence avec les partenaires européens et d’une meilleure participation au processus de
la globalisation.
Le parlement a approuvé la proposition de budget de l’État et par conséquent, ce budget
entraînera inévitablement le contrôle de la dépense publique au Portugal, par la mise en
place des mesures mentionnées ci-dessus.

En ce qui concerne les recettes, comme cela a déjà été mentionné, la lutte contre la fraude
et l’évasion fiscale, notamment au niveau de l’impôt sur le revenu, aura des résultats.
D’ailleurs, la sécurité sociale portugaise a déjà annoncé récemment une augmentation de la
captation des recettes, par le biais d’un programme de plus grande rigueur dans
l’application des normes en vigueur.
C’est cette information que j’aimerais partager avec vous, en vous transmettant la vision
d’un pays qui respecte ses engagements internationaux et qui se prépare pour les nouveaux
défis de l’économie globalisée, en rationalisant l’administration et en réduisant son poids
dans la dépense publique.
Il est important de signaler que mon pays vit un moment politique particulièrement
intéressant : en conséquence du calendrier électoral récent, il n’y aura pas d’élections au
cours des quatre prochaines années — ni nationales, ni locales ni au niveau présidentiel.
Ce fait, associé à la circonstance d’une majorité absolue d’un seul parti politique au
Parlement, le parti socialiste (avec 121 députés sur 230), tend à créer les conditions pour la
conduite d’une politique de grande exigence dans un contexte de stabilité politique, sans
laquelle il ne serait pas possible de mettre en place des mesures structurantes et, par
conséquent, susceptibles de contestation et de résistance.
Les deux documents que j’ai mentionnés, le budget de l’État pour 2006 et le Programme
de stabilité et de croissance pour 2005-2009, sont la base légale des mesures que le Portugal
est en train d’appliquer ces derniers temps et que le Parlement est également obligé de
respecter et de faire respecter.
L’évaluation politique de ces objectifs a été faite par le Parlement, au niveau des
commissions compétences mais aussi au niveau des débats parlementaires, notamment en
présence du Premier ministre et du gouvernement. Ce scrutin est largement diffusé dans le
pays par les médias, avec pour objectif — pour citer le Premier ministre portugais, lors du
débat sur le budget de l’État pour 2006 devant le Parlement — « que le pays commence, une
fois pour toutes, à faire face avec sérieux, persistance et détermination à son problème de
déséquilibre des comptes publics. »
Mme Jacqueline Biesheuvel-Vermeijden (Pays-Bas) a demandé quel était l’impact de
cette nouvelle politique budgétaire sur le budget et les moyens du Parlement portugais.
Mme Claressa Surtees (Australie) a demandé si cette réforme avait fait évoluer la
manière dont le Parlement examinait le budget.
Mme I. Gusti Ayu Darsini (Indonésie) a souhaité savoir quelle proportion du budget de
l’Etat allait au Parlement et aux dépenses d’éducation et comment le contrôle du budget de
l’Etat était assuré au Portugal.
Mme Adelina de Sá Carvalho a rappelé que le Parlement portugais était autonome dans
la fixation de son budget, tout en étant naturellement très sensible au contexte économique
général et soucieux d’exemplarité vis-à-vis des autres institutions et de l’opinion publiques.
En réponse à Mme Claressa Surtees, elle a confirmé que le nouveau cadre a conduit à
revoir les modalités selon lesquelles le Parlement examine et contrôle le budget de l’Etat. La
commission des Finances souhaite désormais être informée quotidiennement de l’exécution
budgétaire — même si, en pratique, le Parlement n’obtient pas toujours les informations qu’il
sollicite dans les délais et se heurte aux réticences de l’Exécutif, en général, et du ministère
des Finances, en particulier.

En réponse à Mme I. Gusti Ayu Darsini, elle a répondu que le budget du Parlement ne
représentait que 0,001 % du budget de l’Etat. Pour ce qui concerne le contrôle, le Portugal
dispose d’une Cour des comptes, qui vérifie la manière dont les ministères et les collectivités
territoriales gèrent leur budget.