FR FR SLOVAQUIE Introduction – Principales caractéristiques et
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COMMISSION EUROPÉENNE Bruxelles, le 3.2.2014 COM(2014) 38 final ANNEX 25 ANNEXE SLOVAQUIE au Rapport anticorruption de l'UE --- FR FR SLOVAQUIE 1. INTRODUCTION – PRINCIPALES CARACTERISTIQUES ET CONTEXTE Cadre anticorruption Approche stratégique. En 2011, le gouvernement a approuvé un plan stratégique de lutte contre la corruption1 qui incluait les mesures suivantes: publication des contrats passés par l’État, réforme du système judiciaire destinée à renforcer la transparence des décisions de justice, sélection sur concours des juges et présidents des tribunaux, règles de gouvernance judiciaire plus strictes et dispositions claires régissant les marchés publics. Cependant, la mise en œuvre de certains aspects du plan stratégique s’est ralentie au cours de l’année dernière. Plusieurs amendements votés dans le cadre des efforts anticorruption sont actuellement en attente d’examen par la Cour constitutionnelle. Un groupe de travail interservices composé d’experts représentant les ministères, le bureau du procureur général et les municipalités évalue les actions menées sur la base de la stratégie, avec la participation d’ONG en qualité d’observateurs. Ce groupe de travail ne s’est cependant pas réuni depuis la fin 20112. Certaines administrations locales ont élaboré leurs propres stratégies anticorruption en coopération avec des ONG. Leur contribution a permis aux ONG d’animer activement un débat public qui, conjointement avec les nouvelles mesures en faveur de la transparence, favorise la poursuite des améliorations en Slovaquie. Cadre législatif. La Slovaquie a fourni des efforts considérables pour améliorer le cadre juridique du droit pénal et des marchés publics, mais n’a pas appliqué les recommandations internationales en matière de financement des partis3. La responsabilité pénale des personnes morales a été introduite en 20104 et le Code pénal a été considérablement modifié en 2011, conformément aux recommandations du Groupe d’États contre la corruption du Conseil de l’Europe (GRECO)5. En 2012, le GRECO a conclu que toutes ses recommandations concernant les incriminations avaient été mises en œuvre de manière satisfaisante. Toutefois, pour ce qui est de la législation couvrant le financement des partis politiques, aucune des dix recommandations n’a été mise en œuvre de manière satisfaisante6. Un projet de législation sur les campagnes électorales et sur les partis politiques, destiné à prendre en compte ces recommandations, est en cours de discussion au Parlement slovaque. Cadre institutionnel. Dans ses efforts pour combattre plus efficacement la grande criminalité, la Slovaquie a créé une Cour pénale spéciale disposant d’une compétence exclusive pour entendre des affaires de corruption, y compris la corruption nationale et transnationale. La Cour, qui a entamé ses travaux en juillet 2005, s’occupe des affaires impliquant le crime organisé, les infractions économiques graves et les infractions commises par certaines catégories de fonctionnaires. Il semble que la Cour pénale spéciale dispose des ressources nécessaires, que ses juges et son personnel auxiliaire soient correctement formés et 1 2 3 4 5 6 Návrh strategického plánu boja proti korupcii v Slovenskej republike - upravené nové znenie http://www.rokovania.sk/Rokovanie.aspx/BodRokovaniaDetail?idMaterial=20071. http://bojprotikorupcii.vlada.gov.sk/19327/medzirezortna-pracovna-skupina-expetrov-pre-boj-tproti-korupcii.php. «Troisième cycle d’évaluation: rapport de conformité sur la République slovaque», GRECO RC-III (2010) 3F, Strasbourg, 26 mars 2010. Par la loi n° 224/2010 qui modifiait le Code pénal (nouvelles sections 83a et 83b du Code pénal). La loi n° 262/2011 et d’autres dispositions ont été adoptées le 13 juillet 2011. Pour l’évaluation de ces dispositions, voir le «Second rapport de conformité intérimaire sur la République slovaque», GRECO RC-III (2010) 3F Second rapport intérimaire, Strasbourg, 9 décembre 2011. «Troisième cycle d’évaluation: deuxième rapport de conformité sur la République slovaque», GRECO RC-III (2012) 23F, Strasbourg, 7 décembre 2012. Voir aussi Greco RC-III (2013) 21F. 2 que la durée des procédures soit suffisamment brève7. D’autres institutions, notamment l’Office de contrôle suprême, jouent aussi un rôle important au sein du cadre institutionnel slovaque8. Cependant, malgré les efforts consentis pour rendre les marchés publics et le système judiciaire plus transparent dans le contexte de la mise en œuvre des fonds structurels de l’Union, la Commission européenne a récemment recommandé de prendre des mesures afin de remédier à plusieurs problèmes liés au fonctionnement des institutions publiques, à l’application de la loi, à l’efficacité de la justice et à l’environnement des entreprises9. Sondages d’opinion Enquêtes de perception. Selon l’Eurobaromètre spécial 201310, 90 % des Slovaques interrogés pensent que la corruption est répandue dans leur pays (moyenne de l’UE: 76 %). Plus de la moitié des sondés estiment que l’abus de pouvoir aux fins d’un profit personnel et la corruption active ou passive ont largement cours dans les tribunaux, les partis politiques et le secteur de la santé publique. Vécu de la corruption. La petite corruption semble courante, puisque 40 % des personnes interrogées assurent en avoir été victimes dans leur vie quotidienne (moyenne de l’UE: 26 %). Parmi les sondés qui ont été en contact au cours des 12 derniers mois avec les institutions slovaques mentionnées dans l’enquête, 14 % ont été explicitement ou implicitement invités à verser un pot-de-vin (moyenne de l’UE: 4 %)11. Durant les 12 derniers mois, 21 % de la population déclare avoir fait l’objet ou avoir été témoin d’un cas de corruption (moyenne de l’UE: 8 %). Le baromètre mondial de la corruption de Transparency International pour 2013 a indiqué qu’une personne sur cinq ayant eu un contact avec les institutions citées dans l’enquête avait payé un pot-de-vin12. Ces constatations sont analogues aux résultats de l’Eurobaromètre spécial 2013. Sondages réalisés auprès des entreprises. La corruption est perçue comme le principal obstacle à l’activité économique en Slovaquie: elle est mentionnée par 66 % des sondés dans l’enquête Eurobaromètre réalisée en 2013 auprès des entreprises13 et 13 % des personnes qui ont été en contact avec des institutions ont été explicitement ou implicitement invitées à verser un pot-de-vin (moyenne de l’UE: 5 %). Il ressort du rapport du Forum économique mondial intitulé «The Global Competitiveness Report 2013-2014» (rapport 2013-2014 sur la compétitivité mondiale) qu’en Slovaquie, la corruption vient en deuxième position parmi les facteurs les plus problématiques pour l’activité économique14 et le rapport ne classe la Slovaquie qu’au 78e rang des économies les plus compétitives au monde. Questions de fond Secteur privé. La Slovaquie a transposé la décision-cadre 2003/568/JAI relative à la lutte contre la corruption dans le secteur privé, sauf en ce qui concerne le fait d’offrir un avantage 7 8 9 10 11 12 13 14 Voir le résumé du rapport de Transparency International sur le système national d’intégrité: http://www.transparency.org/whatwedo/nisarticle/slovakia_2012. Idem. Document de travail des services de la Commission: Évaluation du programme national de réforme et du programme de stabilité 2013 de la Slovaquie, Bruxelles, 29.5.2013 SWD(2013) 375 final, p. 8 et 9 (en anglais uniquement): http://ec.europa.eu/europe2020/pdf/nd/swd2013_slovakia_en.pdf. Eurobaromètre spécial 2013 n° 397. Eurobaromètre spécial 2013 n° 397. http://www.transparency.org/gcb2013/report. Eurobaromètre Flash 374 de 2013. http://www3.weforum.org/docs/WEF_GlobalCompetitivenessReport_2013-14.pdf. 3 indu15. Pour ce qui est du secteur privé, les liens entre le monde des affaires et les sphères politiques suscitent des préoccupations concrètes. De surcroît, l’agence nationale de sécurité slovaque (SIS) a indiqué dans son rapport annuel que les intérêts nationaux ont eu à souffrir des relations entre des personnalités politiques et les entreprises, en particulier dans le cas de sociétés détenues par l’État ou par des municipalités16. Conflits d’intérêts et déclaration de situation patrimoniale. La loi impose aux parlementaires de déclarer leurs conflits d’intérêts et leur situation patrimoniale, mais uniquement dans une mesure limitée. Un projet de loi sur les conflits d’intérêts17, qui dissiperait les principaux problèmes liés à l’application du droit en vigueur, est en cours d’examen au Parlement. Des ONG ont mis en place une plateforme volontaire pour la publication de ces déclarations d’intérêts18. Dispositif d’alerte. Il n’existe pas en Slovaquie de législation spécifique sur la protection des lanceurs d’alerte. Le droit du travail garantit une protection générale contre les licenciements arbitraires et la discrimination à l’encontre des salariés. À cet égard, les procédures envisagées par la loi de lutte contre la discrimination pourraient servir d’exemples de bonnes pratiques. Transparence des activités de lobbying. Malgré de précédentes tentatives de réglementation, les activités de lobbying ne sont pas réglementées en Slovaquie. Il n’existe ni obligation d’inscription des représentants d’intérêts, ni obligation de rendre compte des contacts entre représentants d’intérêts et agents publics. 2. PROBLEMES MIS EN LUMIERE Indépendance du pouvoir judiciaire L’indépendance du pouvoir judiciaire est un aspect capital des politiques anticorruption, en ce qu’elle conditionne la capacité du système judiciaire de traiter efficacement les affaires de corruption, y compris celles impliquant les hautes sphères. Les normes d'intégrité appliquées dans le système judiciaire en dépendent également. Au sein de ce pouvoir judiciaire, des normes garantes d’une véritable indépendance et des règles déontologiques rigoureuses sont indispensables pour créer le cadre qui permettra aux magistrats de rendre justice en toute impartialité et objectivité dans les affaires de corruption, sans subir d’influence indue. La Constitution slovaque garantit l’indépendance des magistrats. Toutefois, la justice n’est pas vraiment perçue comme indépendante et le score de la Slovaquie à cet égard est le plus faible du tableau de bord de la justice dans l’Union européenne, ainsi que du rapport 20132014 sur la compétitivité mondiale19. De plus, l’utilisation par le ministre de la justice de son pouvoir de révocation des présidents et vice-présidents des tribunaux, sans possibilité de recours légal20, a suscité de graves inquiétudes. Par exemple, sur une période relativement brève, deux ministres de la justice successifs ont révoqué un nombre considérable21 de 15 Rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil fondé sur l’article 9 de la décision-cadre 2003/568/JAI du Conseil du 22 juillet 2003 relative à la lutte contre la corruption dans le secteur privé. 16 Rapport des services de renseignement slovaques de 2011. (Správa o činnosti SIS v roku 2011, Bratislava, október 2012.) http://www.sis.gov.sk/vyr_sprava.html. 17 Conseil national de la République slovaque. Návrh ústavného zákona, ktorým sa mení a dopĺňa ústavný zákon č. 357/2004 Z. z. o ochrane verejného záujmu pri výkone funkcií verejných funkcionárov v znení ústavného zákona č. 545/2005 Z. z.. http://www.nrsr.sk/web/Dynamic/Download.aspx?DocID=389419. 18 Voir Politikaopen.sk. 19 D’après les données de 2010 du tableau de bord de la justice dans l’Union européenne. http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/FR/TXT/PDF/?uri=CELEX:52013DC0160&from=fr. Voir aussi http://www3.weforum.org/docs/WEF_GlobalCompetitivenessReport_2013-14.pdf 20 Sections 38 et 41 de la loi n° 757/2004 sur les tribunaux (Zákon o súdoch a o zmene a doplnení niektorých zákonov). 21 Par exemple, 14 présidents de tribunaux ont été révoqués en mai 2011. 4 présidents de tribunaux, contribuant ainsi à un sentiment général de politisation et d’indépendance limitée du pouvoir judiciaire slovaque. En outre, certains juges qui avaient publiquement critiqué l’état du système judiciaire ont fait l’objet de procédures disciplinaires qu’ils ont jugé arbitraires22. Des experts ont dénoncé l’usage que le chef de l’autorité judiciaire a fait de ses pouvoirs pour peser sur les organes disciplinaires, notamment dans les procédures concernant des juges qui semblaient résister à son influence. Les chambres disciplinaires de première instance comptent un membre nommé par les conseils judiciaires régionaux, un par le Parlement Slovaque et un par le ministre de la justice. En deuxième instance, ce rapport est de 1:2:2, ce qui conduit dans les deux cas à une surreprésentation des membres désignés par le pouvoir politique.23 Au cours des cinq dernières années, ces problèmes ont donné lieu à un débat public dans lequel sont intervenus des magistrats, des ONG, des experts internationaux et des responsables politiques slovaques. En septembre 2009, 15 juges ont adressé une lettre au président de la république, au premier ministre et à d’autres dirigeants afin d’attirer leur attention sur l’utilisation indue de procédures disciplinaires à l’encontre de juges indépendants24. Une déclaration signée par 105 juges a ensuite été publiée en octobre 200925. En 2010, une organisation comptant onze juges de la Cour suprême parmi ses membres fondateurs a mis en avant plusieurs problèmes, dont les interférences politiques, les procédures de sélection fondées sur d’autres considérations que le mérite, les retards injustifiés dans les procédures judiciaires, l’absence de règles d’éthique, le mauvais usage des mesures disciplinaires et le manque de transparence26. Les problèmes soulevés augmentent la vulnérabilité du système judiciaire à la corruption. Le gouvernement a répondu à la demande de réforme en adoptant un amendement législatif en 2011. Les présidents et vice-présidents des tribunaux doivent passer un concours, dont le but est de vérifier les compétences et la capacité des candidats à assurer la bonne administration de la justice et des tribunaux. Les arrêts doivent désormais être publiés en vue d'offrir plus de transparence. En outre, la procédure de révocation d’un président ou d’un vice-président de tribunal doit être ouverte par une des trois instances judiciaires désignées dans la loi ou encore, dans le cas des vice-présidents, par le président du tribunal. La décision de révocation est cependant prise par le ministre. Bien que ce système paraisse aller dans le bon sens, il semble que certains problèmes persistent dans la pratique: ainsi, en 2012, le ministre a démis de leurs fonctions les présidents de deux tribunaux d’arrondissement sur la seule base d’une notification orale27. D’autres améliorations des critères existants pour la révocation des présidents et vice-présidents de tribunaux seront nécessaires. Poursuites en matière de corruption Dans un louable effort pour traiter comme ils le méritent les dossiers importants qui nécessitent une expertise particulière, la Slovaquie a créé le bureau du procureur spécial, 22 Voir Bojarski, L., et Stemker Koster, W. (2012), «The Slovak judiciary: Its current state and challenges». Bratislava, Nadácia otvorenej spoločnosti – Open Society Foundation. 23 La chambre disciplinaire se compose de trois ou cinq membres sélectionnés dans les trois bases de données instaurées par la loi, qui rassemblent 15 noms, désignés respectivement par les juges, par le ministre et par le Conseil national. Voir le titre deux de la loi sur les juges et les juges non professionnels (Zákon č. 385/2000 Z.z. o sudcoch a prísediacich a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov). 24 «Open Letter». http://sudcovia.sk/en/documents/archive/204-open-letter. 25 «Five Sentences». http://sudcovia.sk/en/documents/archive/202-five-sentences. 26 http://sudcovia.sk/en/documents/archive/211-orientation-initiative-for-open-judiciary. 27 Évaluation du programme national de réforme et du programme de stabilité 2013 de la Slovaquie, Bruxelles, 29.5.2013 SWD(2013) 375 final. p. 31. Comme indiqué dans le document, les recommandations précédentes concernant le pouvoir judiciaire restaient valables en 2013 et 2012, dès lors qu’aucun progrès majeur n’a été constaté. 5 chargé de requérir dans toutes les affaires entendues par la Cour pénale spéciale. Le procureur spécial est nommé par le Parlement sur proposition du procureur général, à l’issue d’un concours. Le parquet slovaque est un organe indépendant, hiérarchisé et uniforme, dirigé par un procureur général, qui est désigné par le président de la République sur proposition du Parlement. Le poste est resté vacant entre février 2011 et juillet 2013. De multiples recours avaient été introduits devant la Cour constitutionnelle à cet égard, et le chef de l’État n’a pas nommé le candidat élu. L’absence prolongée du chef du parquet a eu un impact négatif sur la confiance du ministère public, et notamment des procureurs spécialisés dans les affaires de corruption, quant à l’efficacité de la protection dont ils sont censés bénéficier contre toute influence indue. Le Parlement a ensuite élu quelqu’un d’autre pour occuper le poste de procureur général et le président l’a investi de ses fonctions à la mi-2013. Selon les statistiques, en 2010, 18 personnes ont été poursuivies pour corruption passive, 74 pour corruption active, quatre pour trafic d’influence, et cinq pour favoritisme. Ces chiffres représentent une augmentation importante par rapport à 200928, mais ils restent faibles au regard de la taille du pays et de l’ampleur du problème, tel qu’il apparaît dans les enquêtes menées sur le vécu de la corruption29. Il est trop tôt pour évaluer la nouvelle législation pénale entrée en vigueur en septembre 2011. Cependant, le petit nombre de poursuites en matière de corruption ne peut être attribué que partiellement aux insuffisances de la législation. Selon une évaluation récente de la Commission européenne, il existe des faiblesses structurelles dans le fonctionnement de l’application de la loi30. Dans son analyse du système national d’intégrité, Transparency International a estimé que les forces de police comptent parmi les institutions les plus faibles en Slovaquie (juste après le pouvoir judiciaire)31. L’analyse épinglait des changements importants à la tête des forces de police après chaque élection parlementaire, qui incluaient non seulement le chef de la police, mais aussi les directeurs de services importants, dont l’unité chargée de la lutte contre la corruption. Financement des partis politiques La loi de 2005 sur les partis politiques a imposé des règles plus strictes en matière de comptabilité des partis, auxquels il était fait obligation de publier des rapports annuels présentant des informations sur leurs recettes et leurs dépenses32. Cependant, en 2011, le GRECO a relevé de sérieuses lacunes dans le cadre juridique régissant le financement des partis et a formulé dix recommandations détaillées, notamment l’instauration d’un organe unique, doté de ressources suffisantes, chargé de superviser et de contrôler le financement des partis et des campagnes électorales, de façon à renforcer la transparence des fonds dont disposent les candidats aux élections présidentielles et à mettre en place des sanctions efficaces en cas de violation des règles applicables au financement des partis politiques33. En 28 http://www.genpro.gov.sk/statistiky-12c1.html. Ces statistiques se fondent sur l’ancienne législation, c’est-à-dire avant la modification du code pénal. 29 Voir les résultats des enquêtes Eurobaromètre successives de 2007, 2009, 2011 et 2013; voir aussi l’enquête Eurobaromètre Flash de 2013 auprès des entreprises, où le pourcentage des sondés déclarant avoir été implicitement invités à verser un pot-de-vin se situait toujours parmi les plus élevés dans l’Union. 30 «Évaluation du programme national de réforme et du programme de stabilité 2013 de la Slovaquie», Bruxelles, 29.5.2013 SWD(2013) 375 final, p. 8 et 9; le document de prise de position de la Commission concernant la Slovaquie pour la période de programmation 2014-2020 est disponible à l’adresse http://ec.europa.eu/regional_policy/what/future/pdf/partnership/sk_position_paper.pdf. 31 TI, résumé de l’analyse du système national d’intégrité. 32 85/2005 Z.z. ZÁKON zo 4. februára 2005o politických stranách a politických hnutiach. 33 GRECO, «Troisième cycle d’évaluation – Second rapport de conformité intérimaire sur la République Slovaque», décembre 2011, http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round3/GrecoRC3(2010)3_2nd_Interim_Slovakia_FR.pdf. 6 particulier, le GRECO observait que la loi ne précise pas le niveau de détail requis pour les antennes locales et régionales des partis. La législation ne couvre pas non plus les dépenses électorales des candidats individuels. L’application de la loi est insuffisante, dans la mesure où la surveillance exercée par le ministère des finances et la commission parlementaire est considérée comme étant de pure forme. Le GRECO a instamment recommandé que la Slovaquie prenne des mesures pour renforcer la transparence des recettes et des dépenses des partis et des candidats au niveau local et régional (surtout en ce qui concerne les élections municipales) et que les autorités proposent des conseils et des formations à l’intention des partis politiques et des candidats sur les règles applicables en matière de financement politique34. Dans le contexte des sanctions, la Slovaquie prévoit la responsabilité administrative des partis politiques pour les infractions aux règles de financement. Il appartient au ministère des finances d’infliger des amendes administratives d’environ 3 000 EUR pour les infractions relatives à la soumission tardive ou incomplète des comptes de campagnes électorales et des rapports annuels. Si un parti accepte un don ou un service en violation de la loi de 2005, le ministère des finances peut aussi lui infliger une amende allant jusqu’à deux fois la valeur du don ou du service. Enfin, le financement public peut être suspendu si le parti ne remédie pas aux manquements constatés dans le rapport annuel. Le GRECO a fait part de ses préoccupations quant au caractère dissuasif de ces sanctions, et a observé qu’il n’avait pas connaissance de sanctions infligées pour des infractions aux règles de financement des partis, en dehors des cas de non-soumission des rapports financiers35. La recommandation visant à améliorer les sanctions n’avait pas été mise en œuvre au début 201336. Le GRECO a considéré dans sa dernière évaluation qu’aucune de ses recommandations concernant le financement des partis politiques n’avait été mise en œuvre37. Un projet de loi sur les campagnes électorales38 et un autre sur les élections39, censés répondre aux préoccupations du GRECO, sont actuellement examinés par le Parlement slovaque. La législation proposée vise à limiter la possibilité de dons en espèces, à augmenter la transparence des comptes de campagnes électorales et à renforcer les sanctions en cas de violation des règles de financement des campagnes. Bonne pratique: base de données pour le suivi de la dépense publique0 La Slovaquie a réformé ses lois en matière d’accès à l’information en 2000 et a mis en place un système qui s’est révélé exemplaire au cours des 12 dernières années. Le libre accès à l’information a permis aux ONG et aux groupes de réflexion de formuler des solutions innovantes pour signaler les risques et constituer un réseau d’information permettant de repérer les conflits d’intérêt et les influences exercées indument sur la prise de décision. 34 GRECO, «Troisième cycle d’évaluation – Second rapport de conformité intérimaire», p. 8 et 11. 35 GRECO, «Troisième cycle d’évaluation – Rapport d’évaluation sur la République slovaque – Transparence du financement des partis politiques (Thème II)», Strasbourg, 15 février 2008. 36 «Deuxième rapport de conformité sur la République slovaque», GRECO RC-III (2012) 23E http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round3/GrecoRC3%282012%2923_Second_SlovakRepublic_F R.pdf. 37 GRECO, «Troisième cycle d’évaluation – Second rapport de conformité intérimaire», p. 8. Au moment d’adopter le 3e rapport de conformité intérimaire du troisième cycle, en octobre 2013, le GRECO décrivait le niveau de conformité comme «globalement insatisfaisant», voir http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/documents/2013/Greco%282013%2914_Summary%20Report%2061_FR.pd f. 38 Ministère de la justice: Zákon o volebnej kampani, ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 85/2005 Z.z (2013), Ministerstvo spravodlivosti SR. https://lt.justice.gov.sk/Attachment/navrh%20zakona.rtf?instEID=1&attEID=56854&docEID=318935&matEID=6443&langEID=1&tStamp=20130803000119053. 39 Ministère de la justice: Zákon o podmienkach výkonu volebného práva a o zmene Občianskeho súdneho poriadku (2013), Ministerstvo spravodlivosti SR. https://lt.justice.gov.sk/Attachment/navrh%20zakona.rtf?instEID=1&attEID=56862&docEID=318944&matEID=6444&langEID=1&tStamp=20130803000148247. 7 L’ONG Fair Play Alliance a créé une base de données à laquelle tout le monde peut avoir accès via son site internet40. La base de données concerne l’argent public versé à des entités privées (subsides d’État, privatisation, abattements fiscaux et remises de droits de douane, subventions, fonds européens, dettes envers le secteur public) et les représentants des pouvoirs publics (direction des institutions de l’État, membres du gouvernement, postes électifs, pouvoir judiciaire, organes autonomes, Parlement, conseillers des responsables politiques). Elle met des outils de contrôle à la disposition des médias et des ONG et rappelle à l’administration publique que ses décisions peuvent être aisément surveillées. Cette base de données est aussi très utile pour le journalisme d’investigation; par exemple, les médias ont été en mesure d’attirer l’attention sur des accusations concrètes de pratiques illicites concernant le financement de partis politiques, et notamment des donateurs factices et le manque de transparence de certains prêts accordés à des partis. Le réseau a fait des émules parmi les ONG à l’étranger et le logiciel est utilisé en République tchèque, en Hongrie et en Géorgie. Cette expertise a aussi servi au Monténégro. Utilisation des fonds de l’Union L’agence nationale de sécurité (SIS) a présenté en 2011 un rapport sur des pratiques frauduleuses dans la distribution des subventions allouées par l’Union et par le budget de l’État41. La SIS a relevé un manque de transparence dans l’affectation des fonds de l’Union et de l’État, qui n’étaient pas utilisés conformément à la finalité déclarée. La Commission européenne a considéré que le risque de corruption dans l’allocation des fonds de l’UE est susceptible de nuire à la réputation des fonds et de compromettre l’efficacité de leur utilisation. En conséquence, la Commission a interrompu les versements au titre du programme «Transports» du Fonds de cohésion durant la période de programmation 20072013, en invoquant, parmi d’autres motifs, les allégations de corruption et de conflits d’intérêts dans les projets ferroviaires. Ces soupçons font actuellement l’objet d’une enquête de l’Office européen de lutte antifraude (OLAF). Des allégations de corruption ont aussi été émises dans le domaine des marchés publics des projets de transports urbains (annulés à la demande de la Commission), dont les appels d’offres étaient taillés sur mesure pour un des soumissionnaires. De surcroît, dans d’autres marchés publics, d’importantes sociétés de construction se sont plaintes auprès de la Commission du rejet des offres proposant les prix les plus bas pour des motifs inéquitables. Dans le cadre des programmes opérationnels des Fonds sociaux européens (PO «Emploi», «Inclusion sociale» et «Éducation»), des audits de la Commission ont mis en évidence de façon répétée des manquements substantiels dans les marchés publics et dans la vérification des coûts éligibles. En raison du mauvais fonctionnement des systèmes de gestion et contrôle, la procédure de suspension des paiements au titre de ces programmes a été enclenchée jusqu’à ce que ces lacunes soient corrigées. La lutte contre la corruption est présentée comme une action centrale dans le document de prise de position de la Commission concernant la Slovaquie pour la période de programmation 2014-202042, qui recommande de réduire les risques de corruption, de conflits d’intérêts et de favoritisme dans l’affectation des dépenses cofinancées par l’Union. Les feuilles de route annuelles adoptées conjointement au niveau politique pour la mise en œuvre 40 http://datanest.fair-play.sk/en/pages/index. 41 Rapport des services de renseignement slovaques de 2011. (Správa o činnosti SIS v roku 2011, Bratislava, október 2012.) http://www.sis.gov.sk/vyr_sprava.html. 42 «Position of the Commission Services on the development of the Partnership Agreement and programmes in Slovakia for the period 2014-2020», p. 44. http://ec.europa.eu/regional_policy/what/future/pdf/partnership/sk_position_paper.pdf. 8 des Fonds structurels en Slovaquie ont fait ressortir la nécessité de continuer à renforcer les systèmes de gestion et de contrôle afin de garantir l’efficacité de leur utilisation, en particulier dans les domaines des marchés publics et de la sélection des projets. Les contrôles effectués par les auditeurs nationaux et ceux de la Commission européenne ont confirmé l’existence de graves faiblesses dans l’application pratique des procédures de gestion financière et de contrôle en Slovaquie et de lacunes dans la structure des principaux organes de contrôle nationaux. Les adjudications de marchés publics, la vérification de la gestion et la sélection des projets demeurent les domaines les plus vulnérables. Ces faiblesses transparaissent dans les coûts élevés des projets d’infrastructure et dans les taux d’erreurs constatés. Par exemple, un examen des marchés publics passés au titre du programme opérationnel «Environnement» en 2012 a mis en évidence un taux d’erreur de 7,3 %, qui a conduit la Commission à imposer une correction correspondante de 7,3 % au niveau des dépenses. Marchés publics En Slovaquie, le total des dépenses pour les marchés publics de travaux, de biens et de services était estimé à 15,61 milliards d’EUR en 2010. Selon l’enquête Eurobaromètre réalisée en 2013 auprès des entreprises, 57 % (le deuxième pourcentage le plus élevé dans l’Union) des sociétés qui ont participé à une procédure d’adjudication au cours des trois dernières années attribuent le fait de n’avoir pas obtenu le marché à la corruption. Les personnes interrogées en Slovaquie dénoncent des cahiers des charges taillés sur mesure pour des sociétés précises dans 84 % des cas, et 77 % des sondés rapportent que les offres concertées constituent une pratique répandue43. En outre, 63 % des personnes interrogées ont constaté des conflits d’intérêts dans l’évaluation des offres et 62 % évoquent des critères de sélection ou d’évaluation peu clairs44. Dans la mesure où les représentants des entreprises perçoivent ces pratiques comme répandues, l’introduction de contrôles ex ante pourrait améliorer la situation. La SIS a signalé des cas de corruption et de favoritisme au sein des organes des autorités nationales, locales et régionales, ainsi que des entités à participation publique qui interviennent dans les marchés publics et l’allocation de fonds de l’État45. La SIS a aussi constaté que certains appels d’offres pour des contrats de construction et de modernisation d’infrastructures de transport étaient conçus pour favoriser des prestataires déterminés à l’avance. Plus spécifiquement, la SIS a dénoncé des faits de corruption et de procédures concurrentielles truquées pour la reconstruction d’un bâtiment des institutions de l’État. Un manque de transparence dans la gestion a aussi été constaté dans les secteurs de l’énergie et du chauffage, les compagnies de distribution d’eau et les sociétés qui utilisent les infrastructures de transport. Dans un article salué par un prix, un hebdomadaire slovaque a publié une analyse des marchés publics de construction d’autoroutes durant les années 2006 à 2010, qui faisait ressortir une surfacturation considérable et une utilisation inefficace des finances publiques. À titre d'exemple, le marché portant sur le système de péage électronique a été attribué au soumissionnaire qui demandait le prix le plus élevé après l’exclusion des offres concurrentes par le pouvoir adjudicateur. 43 Ces pourcentages sont les plus élevés dans l’Union. 44 Ces indicateurs, sans être nécessairement liés directement à la corruption, illustrent des facteurs de risque qui augmentent la vulnérabilité des procédures de passation de marchés publics à la corruption. 45 Rapport des services de renseignement slovaques de 2011. (Správa o činnosti SIS v roku 2011, Bratislava, október 2012.) http://www.sis.gov.sk/vyr_sprava.html. 9 L’un des problèmes structurels sous-jacents tient au statut de l’Office des marchés publics, dont l’indépendance opérationnelle et financière n’est pas garantie par la loi. La législation en matière de marchés publics46 n’empêche pas les nominations politiques au sein de l’Office et n’offre pas non plus de garanties suffisantes contre les interférences indues dans les décisions prises par le personnel de l’Office. Des modifications récentes ont néanmoins imposé que le président de l’Office soit désigné par le Parlement sur proposition du gouvernement47, mais les dispositions légales régissant les modalités de révocation sont formulées en termes vagues et peuvent être utilisées à mauvais escient, ce qui limite les garanties d’indépendance48. Les marchés publics dans le secteur de la santé paraissent particulièrement vulnérables à la corruption en Slovaquie. Transparency International a publié une étude sur les prix payés par les hôpitaux pour l’achat d’équipement médical (scanographes) entre 2007 et 2012. D’après cette étude, le prix d’achat variait considérablement selon les hôpitaux. Pour un scanographe présentant les mêmes caractéristiques techniques, le prix payé par un hôpital est le double de celui facturé à un autre. L’étude fait valoir que l’un des principaux problèmes à cet égard est le manque de concurrence – très souvent, un seul soumissionnaire répond à l’appel d’offres, ou les critères sont taillés sur mesure pour un soumissionnaire en particulier. De plus, selon l’étude, il est rarement précisé ce que le prix du scanographe couvre exactement: le type de logiciel et de service – ce qui rend difficile toute comparaison des prix. En 2012, le gouvernement a proposé une modification majeure de la loi sur les marchés publics, qui visait notamment à rationaliser les longues procédures d’appel d’offres et à accroître la concurrence et la transparence49. Elle a été adoptée partiellement en février 2013. Le gouvernement a dès lors aussi décidé de renforcer les ressources humaines de l’Office. De plus, des efforts appréciables ont été déployés pour que l’environnement des entreprises soit moins exposé aux risques de corruption. En 2010 et 2011, le gouvernement slovaque a rendu obligatoire la publication en ligne de tous les marchés passés par le secteur public50. Le registre central des marchés51 contient la liste des contrats conclus par les ministères, les organes administratifs, les services publics et les organisations qui en dépendent depuis le 1er janvier 2011. Tous ces contrats doivent être publiés dans le registre et n’entrent en vigueur que le lendemain de leur publication. Malgré une transparence accrue, il subsiste des irrégularités dans les marchés publics52. L’application effective des nouvelles règles pourrait cependant être facilitée par un renforcement des compétences des fonctionnaires chargés de rédiger les termes de référence, d’évaluer et de sélectionner les offres53. En outre, un mécanisme interne de recours a été créé au sein de l’Office. Les décisions de premier niveau concernant les plaintes reçues par l’Office pourront être contestées devant un «Conseil de l’Office des marchés publics». Le conseil se composera de membres du personnel 46 Loi sur les marchés publics (Zákon o verejnom obstarávaní - Zákon č. 25/2006 Z. z). 47 Les dispositions régissant le statut du président sont énoncées à l’article 110 de la loi sur les marché publics. 48 Conformément à l’article 110: 1) l’Office est dirigé par le président, nommé et révoqué par le Conseil national de la République slovaque sur proposition du gouvernement. 2) Le président, le vice-président de l’Office. Le vice-président est nommé et révoqué par le gouvernement sur proposition du président de l’Office. Concernant les motifs de révocation, voir l’article 111 qui se limite à une incompatibilité avec les fonctions à exercer. 49 Z 19. marca 2013, ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 25/2006 Z. z. o verejnom obstarávaní a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov a o zmene zákona č. 455/1991 Zb. o živnostenskom podnikaní (živnostenský zákon) v znení neskorších predpisov. 50 Loi n° 546/2010 modifiant la loi n° 40/1964, Code civil, tel que modifié. 51 Centrálny register zmlúv. http://crz.gov.sk/. 52 Document de travail des services de la Commission: «Évaluation du programme national de réforme et du programme de stabilité 2013 de la Slovaquie», Bruxelles, 29.5.2013 SWD(2013) 375 final, p. 30: http://ec.europa.eu/europe2020/pdf/nd/swd2013_slovakia_en.pdf . 53 Document de travail des services de la Commission: «Évaluation du programme national de réforme et du programme de stabilité 2013 de la Slovaquie,», Bruxelles, 29.5.2013 SWD(2013) 375 final, p. 30: http://ec.europa.eu/europe2020/pdf/nd/swd2013_slovakia_en.pdf. 10 de l’Office et de certaines personnes extérieures afin de garantir une plus grande indépendance du processus décisionnel. Bonne pratique: transparence des marchés publics locaux Dans le cadre des mesures permettant un contrôle extérieur des dépenses publiques, l’initiative «gouvernement local ouvert» classe cent villes slovaques en fonction d’un ensemble de critères, fondés sur la transparence des marchés publics, l’accès à l’information, la disponibilité des données d’intérêt public, la participation du public, la déontologie et les conflits d’intérêts. Saľa, Martin et Rožňava viennent actuellement en tête. Le projet est géré par Transparency International (TI) Slovaquie. La ville de Martin, dans le nord du pays, a reçu le prestigieux prix des Nations unies pour le service public en reconnaissance de ses efforts de réforme pour lutter contre la corruption54. Ces réformes ont été menées en étroite coopération avec TI Slovaquie: à la fin 2008, le nouveau maire de Martin a pris contact avec l’organisation en vue d’élaborer un programme de transparence qu’il pourrait déployer dans sa ville de 60 000 habitants. TI Slovaquie a proposé un projet en trois phases. Premièrement, des experts ont dressé une liste de recommandations dans 17 domaines d’action politiques comme les marchés publics, le recrutement, l’attribution de subventions, la participation du public et la politique de la municipalité à l’égard des entreprises. Dans un deuxième temps, ils ont comparé ces recommandations avec les arrêtés et les règlements internes de l’administration municipale. Après avoir cerné les lacunes, l’équipe d’experts, en concertation avec les élus locaux, a rédigé de nouvelles ordonnances et réglementations adaptées à la situation de Martin, qui ont ensuite été mises en œuvre par la municipalité. 3. PROCHAINES ETAPES Les problèmes liés à la législation et à son application, le sentiment d’un manque d’indépendance du pouvoir judiciaire et les liens étroits entre le monde politique et les milieux d’affaires limitent l’efficacité du cadre anticorruption. Il convient donc de donner la priorité aux réformes structurelles, aux mesures destinées à éviter les conflits d’intérêts, aux efforts axés sur la prévention de la corruption et à la coordination efficace des enquêtes. Des réformes législatives et des mesures concrètes de nature à dissuader la corruption sont nécessaires en ce qui concerne le financement des partis, les marchés publics et les conflits d’intérêts. Les points suivants méritent une attention accrue: Renforcer l’indépendance du pouvoir judiciaire, en fixant notamment des critères bien définis pour la révocation des présidents et vice-présidents de tribunaux. Renforcer les garanties procédurales dans les actions disciplinaires à l’encontre des juges et garantir l’indépendance des conseils disciplinaires. Renforcer une approche fondée sur le mérite pour les nominations aux postes de direction au sein de la police. Élaborer une stratégie en vue de découvrir et poursuivre plus efficacement les faits de corruption. Accroître la transparence du financement des partis au niveau local et régional, en menant notamment à bon terme le processus législatif en cours. Mettre en place un organe indépendant chargé d’examiner et de superviser le financement des partis, et 54 http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/un-dpadm/unpan048624.pdf. 11 veiller à ce que les sanctions applicables en cas de violation des règles en matière de financement politique soient proportionnées et dissuasives. Intensifier les contrôles effectués par les autorités compétentes afin de réduire le risque de mauvais usage des fonds de l’Union européenne et renforcer les mécanismes de contrôle pour la prévention, la détection et la répression dissuasive des conflits d’intérêt. Formuler une politique de lutte contre la corruption dans le secteur de la santé, notamment en ce qui concerne les marchés publics. Renforcer les efforts de la police, du parquet et de la justice pour sanctionner les cas de corruption affectant les fonds de l’Union. Instaurer des contrôles ex ante indépendants et efficaces des procédures de marchés publics au niveau central et local. Renforcer les mécanismes de contrôle internes des pouvoirs adjudicateurs et leur capacité à prévenir efficacement la corruption. Mesurer l’impact des récentes modifications de la loi sur les marchés publics, notamment en ce qui concerne le fonctionnement indépendant de l’Office des marchés publics. Promouvoir la stabilité, l’efficacité, l’indépendance et l’expertise au sein de l’administration publique et notamment des pouvoirs adjudicateurs au niveau central et local. 12
