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COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES
Bruxelles, le 16.7.2008
COM(2008) 461 final
RAPPORT DE LA COMMISSION AU CONSEIL
Analyse des mesures transitoires concernant l’acquisition de terres agricoles établies
dans le traité d'adhésion de 2003

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RAPPORT DE LA COMMISSION AU CONSEIL
Analyse des mesures transitoires concernant l’acquisition de terres agricoles établies
dans le traité d'adhésion de 2003
La Commission soumet le présent rapport au Conseil conformément à l'acte relatif aux
conditions d'adhésion à l'Union européenne de la République tchèque, de la République
d'Estonie, de la République de Chypre, de la République de Lettonie, de la République de
Lituanie, de la République de Hongrie, de la République de Malte, de la République de
Pologne, de la République de Slovénie et de la République slovaque, et aux adaptations des
traités sur lesquels est fondée l'Union européenne (traité d'adhésion de 2003). Dans sept des
dix nouveaux États membres, l'acte a établi des périodes transitoires pour l'acquisition de
terres agricoles par les étrangers, en précisant toutefois qu'un «réexamen général de ces
mesures transitoires est réalisé au cours de la troisième année suivant la date d'adhésion. À cet
effet, la Commission présente un rapport au Conseil».
Le rapport de la Commission sur ces mesures transitoires et leurs conséquences a été précédé
par une étude effectuée pour la Commission par un consultant
1
au sujet de la situation du
secteur agricole dans les pays concernés.
1. Base juridique du rapport de la Commission
Conformément à l'acte d'adhésion de 2003, la République tchèque, l'Estonie, la
Lettonie, la Lituanie, la Hongrie, la Pologne et la Slovaquie (les sept nouveaux États
membres dénommés ci-après NEM7) se sont vu accorder chacun une période
transitoire pour le maintien de leur législation restreignant l'acquisition de terres
agricoles et de forêts
2
, par dérogation à la libre circulation des capitaux garantie par
l'article 56 du traité CE. En vertu de l'article 24 dudit acte, ces mesures transitoires
sont énumérées respectivement aux annexes V, VI, VIII, IX, X, XII et XIV. Les
chapitres de ces annexes consacrés à la libre circulation des capitaux disposent qu'un
«réexamen général de ces mesures transitoires est réalisé au cours de la troisième
année suivant la date d'adhésion. À cet effet, la Commission présente un rapport au
Conseil. Statuant à l'unanimité sur proposition de la Commission, le Conseil peut
décider de raccourcir la période transitoire […] ou d'y mettre fin».
2. Dispositions transitoires
La libre circulation des capitaux est l'une des libertés fondamentales garanties par le
droit communautaire. Elle concerne notamment les investissements immobiliers
3
,
nonobstant les périodes transitoires établies pour l'acquisition de terres agricoles par
des étrangers dans 7 nouveaux États membres. Il apparaît que la principale raison de
1
Centre d'études de la politique européenne, “Review of the Transitional Restrictions Maintained by
New Member States on the Acquisition of Agricultural Real estate”
(http://ec.europa.eu/internal_market/capital/reports).
2
La portée de l'étude est limitée à l'acquisition de terres agricoles et de forêts. En ce qui concerne les
résidences secondaires, les mesures transitoires de cinq ans octroyées à Chypre, à la République
tchèque, à la Hongrie et à la Pologne ne sont pas sujettes à réexamen.
3
Voir la nomenclature des mouvements de capitaux établie à l'annexe I de la directive 88/361/CEE du
Conseil du 24 juin 1988 pour la mise en œuvre de l'article 67 du traité (JO L 178 du 8.7.1988, p. 5).
Bien que cette directive ait été abrogée par le traité de Maastricht, la Cour de justice européenne a
reconnu qu'elle avait une valeur indicative.

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la demande et de l'octroi de ces mesures est la nécessité de sauvegarder les
conditions socioéconomiques des activités agricoles suite à l'introduction du
marché unique et de la transition vers la politique agricole commune dans les
NEM7. Ces mesures devaient en particulier répondre aux préoccupations exprimées
quant à la possibilité d'effets transitoires sur le secteur agricole en raison des
grandes différences initiales de prix des terres et de revenus par rapport au
reste de l'Union européenne. Les dérogations temporaires étaient également
destinées à faciliter le processus de privatisation et de restitution des terres
agricoles aux agriculteurs dans certains pays. La durée maximale des ces restrictions
avait été fixée en vue de limiter les effets négatifs, sur l'essor du secteur agricole dans
les NEM7, des restrictions prolongées sur les investissements étrangers dans le
secteur, qui pouvaient, pensait-on, freiner la productivité et la compétitivité pour les
années à venir. La période transitoire est de 12 ans en Pologne et de 7 ans en
République tchèque, Estonie, Hongrie, Lettonie, Lituanie et Slovaquie.
3. Objectifs du rapport
L'objectif de la Commission était d'analyser les mesures transitoires et leurs effets
afin de faire rapport sur la possibilité d'avancer la clôture de ces mesures. Étant
donné les raisons des dérogations temporaires, la Commission a décidé d'examiner la
question de savoir si les préoccupations initiales avaient été suffisamment
apaisées par l'évolution de la situation dans les NEM7 pour pouvoir mettre un
terme aux dérogations avant la date prévue. Pour ce faire, il convenait de suivre et
d'analyser l'évolution depuis les négociations d'adhésion et d'effectuer une
comparaison avec la situation et l'évolution dans les «anciens» États membres.
4. Méthodologie
Pour comprendre les effets présents et futurs des restrictions concernant la propriété
foncière, l'étude a porté sur deux questions: la pertinence à tout moment des
préoccupations des NEM7 quant à une possible reprise massive des terres par des
étrangers et la mesure dans laquelle les restrictions relatives à la propriété étrangère
ont influencé l'efficience des échanges de parcelles, de l'affectation des terres et de la
croissance de la productivité dans les NEM7. L'étude a porté sur les grands points
suivants: analyse comparative des restrictions transitoires des NEM7; autres facteurs
influençant les marchés des terres agricoles et les transactions foncières; l'évolution
des marchés agricoles nationaux au cours des dernières années, notamment en ce qui
concerne le prix d'achat et le loyer des terrains et leur degré de convergence avec
l'UE-15; l'analyse des indicateurs clés des performances agricoles dans les NEM7 par
rapport aux indicateurs correspondants de l'UE-15.
5. Point de la situation trois ans après l'adhésion à l'UE
Restrictions légales dans les NEM7 quant à l'acquisition de terres agricoles par les
étrangers
Il existe des différences dans la manière dont les NEM7 formulent leurs
restrictions relatives à l'acquisition de terres agricoles par les étrangers. C'est
principalement le cas pour la définition des «étrangers» et pour les conditions que
ceux-ci doivent remplir pour obtenir (exceptionnellement) la propriété de terres
agricoles (annexe I).
En ce qui concerne la définition des étrangers, la Hongrie est le seul pays qui
n'accepte pas les sociétés comme propriétaires de terres agricoles (il s'agit d'une
restriction non discriminatoire). Quant aux conditions d'octroi (exceptionnel) de

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droits d'acquisition, tous les NEM7 autorisent l'acquisition de terres agricoles par des
étrangers qui ont exploité les terres en question, en qualité de résidents, pendant au
moins trois ans. La République tchèque et la Lituanie vont même plus loin, en
autorisant l'acquisition de terres agricoles en général à ces personnes. En outre,
l'Estonie, la Lituanie et la Slovaquie autorisent l'acquisition par des sociétés
résidentes détenues majoritairement par des étrangers. Par ailleurs, l'Estonie prévoit
une exception générale aux restrictions pour les lots de moins de 10 ha, et la Pologne
pour les lors de moins d'un hectare (sauf dans les régions frontalières). Enfin, la
Hongrie autorise l'acquisition de très petites fermes (maximum 6000 m²) et de terres
destinées à des bâtiments agricoles nécessaires à l'élevage intensif. Mais aussi et
surtout, aucun des NEM7 ne prévoit de restrictions envers les étrangers louant
des terres agricoles. Les différences montrent l'absence d'une interdiction complète
et stricte des acquisitions par des étrangers. Ce type d'interdiction ne peut dès lors
être considéré comme essentiel pour atteindre les objectifs transitoires.
Au vu de ces différences entre les NEM7, il est intéressant d'examiner dans quelle
mesure les étrangers ont effectivement eu la possibilité d'acheter des terres agricoles.
Selon les statistiques officielles, une part relativement faible des propriétaires de
terres agricoles sont étrangers. En Hongrie, par exemple, les transactions de terres
agricoles impliquant des étrangers représentent moins de 0,2 % du chiffre d'affaires
total en 2005 et 2006. La Lettonie présente le pourcentage le plus élevé parmi les
NEM7, mais celui-ci ne dépasse toujours pas les 2 % pour la période considérée.
Cependant, les experts nationaux ayant participé à l'étude ont indiqué que les
statistiques officielles sous-estiment probablement la part des propriétaires étrangers
de terres agricoles parce qu'elles ne tiennent pas compte des transactions effectuées
par les intermédiaires locaux ni de l'utilisation de contrats informels non enregistrés
auprès des autorités.
Restrictions relatives à la propriété et marchés fonciers
Il importe de placer les effets des restrictions relatives à la propriété étrangère dans le
contexte plus large du fonctionnement des marchés fonciers. En ce qui concerne les
NEM7, nous devons nous rappeler que les restrictions n'affectent pas la location
de terres agricoles. Les contraintes et imperfections des marchés des capitaux
constituent d'autres facteurs institutionnels qui influencent les transactions foncières.
Les coûts des transactions sur les marchés fonciers et l'imprécision des droits de
propriété demeurent importants et continuent d'influencer de manière significative
l'attribution des terres. Les problèmes dus à l'incertitude des droits de propriété, et
notamment la privatisation inachevée, affectent tant les marchés des ventes que
ceux des locations, de différentes manières et à des degrés divers cependant, et
constituent le principal facteur d'évolution des ventes de terres et des loyers.
Investissements étrangers
L'investissement étranger dans l'agriculture aurait des effets importants à long terme
sur la disponibilité du savoir-faire et des capitaux nécessaires, sur le fonctionnement
des marchés fonciers et sur la productivité agricole. Sur un stock total
d'investissements étrangers directs de quelque 170 milliards d'euros (en 2004) dans
les NEM7, moins d'un milliard est allé à ce jour au secteur agricole. Il s'agit malgré
tout d'un afflux de capital appréciable, compte tenu des restrictions temporaires en
vigueur. Cela signifie que la part «officieuse» de propriétaires étrangers de terres
agricoles dépasse déjà les statistiques officielles tout en soulignant les
investissements dans les fermes détenues par des sociétés et dans la location de