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COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES
Bruxelles, le 27.10.2006
COM(2006) 639 final
RAPPORT DE LA COMMISSION
LIEN ENTRE LA DIRECTIVE ESIE ET LES FONDS COMMUNAUTAIRES
{SEC(2006) 1375}
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RAPPORT DE LA COMMISSION
LIEN ENTRE LA DIRECTIVE ESIE ET LES FONDS COMMUNAUTAIRES
1.
CONTEXTE ET OBJECTIF DU RAPPORT
La directive 2001/42/CE relative à l’évaluation des incidences de certains plans et
programmes sur l’environnement (la directive «évaluation stratégique des incidences sur
l’environnement» (ESIE))1 a été adoptée en juillet 2001 et devait être transposée dans les
États membres pour le 21 juillet 2004. Elle impose l’évaluation environnementale d’un grand
nombre de plans et de programmes dans ce domaine préalablement à leur adoption.
Des obligations similaires, mais pas identiques, relatives aux évaluations environnementales
ex ante, ont été appliquées au cours de la période de programmation actuelle (2000-2006) aux
plans de développement, aux interventions et aux compléments de programmation dans le
cadre des Fonds structurels (FS), conformément au règlement (CE) n° 1260/1999
du 21 juin 1999 portant dispositions générales sur les Fonds structurels2,3. Ce règlement
définit ces fonds comme étant le Fonds européen de développement régional (FEDER), le
Fonds social européen (FSE), le Fonds européen d’orientation et de garantie agricole
(FEOGA) au sens du règlement (CE) n° 1257/1999 et l’Instrument financier d’orientation de
la pêche (IFOP). 4
Ces plans et programmes des FS ont été spécifiquement exemptés de l’application de la
directive ESIE pour la période de programmation actuelle5, car ils auraient presque
certainement été adoptés avant que la directive ne doive être transposée dans les États
membres (à savoir le 21 juillet 2004) et auraient fait l’objet d’une évaluation
environnementale ex ante. Cette exemption a permis d’éviter tout risque de double emploi ou
de conflit entre les obligations d’évaluation découlant de l’application des deux instruments
juridiques ainsi que toute incertitude qui eût pu en naître. Elle ne s’applique pas aux périodes
de programmation futures (à partir de 2007) prévues par les nouveaux règlements6.
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JO L 197/30 du 21.7.2001, p. 30. Le mot «stratégique» n’apparaît pas dans la directive ni dans son titre.
Il est utilisé ici uniquement par souci de commodité.
JO L 161/1 du 26.6.1999, p. 1.
Les plans et programmes des FS font également l’objet d’une évaluation ex ante concernant la situation
économique et sociale ainsi que l’égalité de traitement entre les hommes et les femmes. Ces aspects ne
sont pas abordés dans la directive 2001/42/CE et ne sont pas traités plus avant dans le présent rapport.
Cf. article 2 du règlement 1260/1999. L’article 49 du règlement FEOGA (règlement (CE) n° 1257/1999
du Conseil du 17 mai 1999 concernant le soutien au développement rural par le Fonds européen
d’orientation et de garantie agricole (FEOGA) et modifiant et abrogeant certains règlements, JO
L 160/80 du 26.6.1999) requiert que l’évaluation des mesures couvertes par ce règlement soit réalisée
conformément aux principes établis aux articles 40 à 43 du règlement (CE) n° 1260/1999. L’article 1er
du règlement IFOP (CE) n° 1263/1999) dispose que les actions structurelles entreprises avec la
participation financière au titre de ce règlement concourent à la réalisation des objectifs définis (entre
autres) par le règlement (CE) n° 1260/1999.
Article 3, paragraphe 9, de la directive 2001/42/CE.
Règlement (CE) n° 1083/2006 du Conseil du 11 juillet 2006 portant dispositions générales sur le Fonds
européen de développement régional, le Fonds social européen et le Fonds de cohésion et abrogeant le
règlement (CE) n° 1260/1999; règlement (CE) n° 1698/2005 du Conseil du 20 septembre 2005
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En vertu de l’article 12, paragraphe 4, de la directive 2001/42/CE, la Commission est tenue de
faire «rapport sur le lien existant entre la présente directive et les règlements (CE)
n° 1260/1999 et (CE) n° 1257/1999 suffisamment longtemps avant l’expiration des périodes
de programmation prévues par lesdits règlements, afin d’assurer une démarche cohérente en
ce qui concerne la présente directive et les règlements communautaires ultérieurs».
Le présent rapport vise à remplir cette obligation. Il expose dans les grandes lignes la
politique et le cadre juridique de l’environnement et du cofinancement communautaire,
explique comment définir le champ d’application de la directive ESIE et quel est son lien avec
la période de programmation 2007-2013, compare l’évaluation environnementale ex ante pour
la période 2000-2006 avec l’ESIE prévue dans la directive et tire quelques conclusions
concernant le lien entre l’ESIE et les FS sur la base de l’expérience passée.
2.
L’ENVIRONNEMENT ET LE COFINANCEMENT COMMUNAUTAIRE
Le traité CE prévoit à son article 6 que les exigences de la protection de l’environnement
doivent être intégrées dans la définition et la mise en œuvre des politiques de l’Union
européenne. Selon l’article 174, paragraphes 2 et 3, «la politique de la Communauté dans le
domaine de l’environnement vise un niveau de protection élevé, en tenant compte de la
diversité des situations dans les différentes régions de la Communauté» et «dans l’élaboration
de sa politique dans le domaine de l’environnement, la Communauté tient compte (...) des
conditions de l’environnement dans les diverses régions de la Communauté (…), du
développement économique et social de la Communauté dans son ensemble et du
développement équilibré de ses régions». En outre, un des objectifs du Fonds de cohésion est
d’apporter une contribution financière aux projets en matière d’environnement (article 161).
La stratégie de l’Union en faveur du développement durable, approuvée par le Conseil
européen de Göteborg en 2001, soulignait qu’il était impératif que le développement durable
soit au cœur de toutes les politiques. Elle insistait sur le fait que de meilleures informations
sont nécessaires afin d’évaluer les propositions systématiquement.7 La directive ESIE
constitue un instrument important pour fournir ces informations de manière à mieux intégrer
les facteurs environnementaux dans les propositions sectorielles lors de leur élaboration et
trouver ainsi des solutions plus durables. Ses objectifs sont:
«d’assurer un niveau élevé de protection de l’environnement, et de contribuer à
l’intégration de considérations environnementales dans l’élaboration et l’adoption de
plans et de programmes en vue de promouvoir un développement durable»
(article 1er).
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concernant le soutien au développement rural par le Fonds européen agricole pour le développement
rural (FEADER); règlement (CE) n° 1198/2006 du Conseil du 27 Juillet 2006 sur le Fonds européen
pour la pêche (FEP).
COM (2001)264 final. Références des conclusions de la présidence: SN 200/1/01 REV 1.
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Ces objectifs devront être atteints:
premièrement, en prévoyant que «certains plans et programmes susceptibles d’avoir
des incidences notables sur l’environnement soient soumis à une évaluation
environnementale» (article 1er) et, deuxièmement, en s’assurant que «ces incidences
de la mise en œuvre des plans et des programmes sont prises en compte durant
l’élaboration et avant l’adoption de ces derniers » (considérant 4).
Pour la période de programmation en cours des Fonds structurels, le règlement (CE)
n° 1260/1999 du Conseil tient compte de l’article 6 du traité CE dans la mesure où, d’une
part, il établit un lien entre la poursuite des objectifs prioritaires des Fonds et, entre autres, le
développement durable et la protection et l’amélioration de l’environnement (article 1er) et,
d’autre part, il impose à la Commission et aux États membres d'intégrer les exigences de
protection de l’environnement dans la définition et la mise en œuvre de l’action des Fonds
structurels (article 2). Il prévoit en particulier l’évaluation ex ante de l’intervention de la
Communauté, y compris de ses aspects environnementaux (article 41).
De même, le règlement (CE) n° 1257/1999 inclut «la préservation et la promotion d’une
agriculture durable à haute valeur naturelle, respectueuse des exigences environnementales»
parmi les objectifs du FEOGA (article 2).
Au cours de la période de programmation en cours (2000-2006), le processus de Cardiff a mis
davantage l’accent sur l’intégration des considérations environnementales et sur les effets à
plus long terme des stratégies sectorielles. En outre, les objectifs et indicateurs
environnementaux, l’évaluation environnementale des projets et l’évaluation ex ante des
programmes prévue à l’article 41 du règlement 1260/1999 ont été plus utilisés. L’utilisation
des fonds a donc joué un rôle important dans la mise en œuvre de la politique
environnementale de l’UE.
Pour la prochaine période de programmation (2007-2013), le processus de financement a
été simplifié et décentralisé. Dans le contexte général des réformes, les objectifs suivants ont
été retenus: approfondir le développement durable et la protection et l’amélioration de
l’environnement, conformément aux conclusions de Göteborg.
Les perspectives financières 2007-2013 ont réduit le nombre de Fonds structurels. Les FS
pour la période 2007-2013 se composeront du FEDER et du FSE, plus le Fonds de cohésion
(FC). Le Fonds européen pour la pêche (FEP) et le Fonds européen agricole pour le
développement rural (FEADER) ne seront plus des FS au sens strict du terme et relèveront
d’une autre rubrique des perspectives financières. Par souci de cohérence et parce que la
même logique s’applique dans tous les cas, le présent rapport traite du lien entre la directive
ESIE et l’ensemble de ces Fonds, y compris le FC qui, en vertu du nouveau règlement,
revêtira la forme d’un programme.
Bien que l'évaluation ex ante soit requise pour les programmes opérationnels (PO), elle ne
l’est pas pour les cadres stratégiques nationaux de référence (CSNR) (ni pour les plans
stratégiques nationaux pour le FEADER et le FEP); de même, l'évaluation environnementale
ex ante n'est plus obligatoire (elle est en fait remplacée par l'évaluation prévue par la directive
ESIE).
Le règlement (CE) n° 1083/2006 du Conseil du 11 juillet 2006 portant dispositions générales
sur le Fonds européen de développement régional, le Fonds social européen et le Fonds de
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cohésion et abrogeant le règlement (CE) n° 1260/19998 dispose que «l’action des Fonds
intègre, au niveau national et régional, les priorités de la Communauté en faveur d’un
développement durable en renforçant la croissance, la compétitivité et l’emploi, l’inclusion
sociale, ainsi que la protection et la qualité de l’environnement» (article 3). Il affirme aussi
clairement que les objectifs des Fonds seront poursuivis dans le cadre du développement
durable et que la Communauté promeut l’objectif de protection et d’amélioration de
l’environnement énoncé à l’article 6 du traité (article 17).
La mission globale du FEADER9 est de «contribue[r] à la promotion d’un développement
rural durable dans l’ensemble de la Communauté» (article 3) et l’un de ses objectifs est
«l’amélioration de l’environnement et de l’espace rural par un soutien à la gestion des terres»
(article 4, point b)).
De même, en vertu du règlement n°1198/2006 du Conseil relatif au Fonds européen pour la
pêche (FEP), ce dernier a notamment pour objectif de «favoriser la protection et la
valorisation de l’environnement et des ressources naturelles dans les cas où ces questions sont
liées au secteur de la pêche» et de «favoriser le développement durable et l’amélioration de la
qualité de vie dans les zones où des activités sont menées dans le secteur de la pêche»
(article 4, paragraphes e) et f)).
Au cours de la prochaine période de programmation, le soutien apporté par ces instruments de
cofinancement européen continuera donc à jouer un rôle de catalyseur essentiel dans
l’amélioration de l’état de l'environnement.
3.
L’APPLICATION
DE LA DIRECTIVE ESIE AUX PLANS ET AUX PROGRAMMES
FINANCES PAR DES FONDS COMMUNAUTAIRES
La directive ESIE s’applique à tous les plans ou programmes qui entrent dans son champ
d’application, défini aux articles 2 et 3. L’exemption pour les plans et programmes des FS ne
s’appliquera pas au cours de la période de programmation 2007-2013, et les règlements
1083/2006 et 1698/2005 font explicitement référence à la nécessité de prendre l’évaluation
des incidences sur l’environnement (EIE) et la législation ESIE en considération dans les
évaluations à réaliser dans le cadre des Fonds10. Il s’ensuit que tout plan ou programme
adopté après 2006 au titre des nouveaux règlements et qui entre dans le champ d’application
de la directive devra faire l’objet d’une évaluation11.
Les articles 2 et 3 de la directive ESIE prévoient une série d’examens qui doivent être
effectués afin de déterminer si un plan ou programme doit faire l’objet d’une ESIE.
L’annexe 1 ci-après (qui repose sur des orientations précédentes élaborées par la
Commission)12 analyse brièvement la manière dont ces examens s’appliquent aux plans et aux
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JO L 210/25 du 31.7.2006, p. 25.
Règlement (CE) n° 1698/2005 du Conseil du 20 septembre 2005.
Voir l’article 47 du règlement (CE) n° 1083/2006 du Conseil et l’article 84 du règlement (CE)
n° 1698/2005 du Conseil. L’article 44 du règlement FEP parle de manière plus générale de prendre les
incidences sur l’environnement en considération.
Les seules exceptions seraient les plans et programmes pour lesquels un État membre a établi,
conformément à l’article 3, paragraphes 3 et 4, qu'aucune évaluation n'était nécessaire dans la mesure
où ils ne sont pas susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement, et les mesures
exemptées conformément à l’article 3, paragraphe 8.
Mise en œuvre de la directive 2001/42/CE; voir http://ec.europa.eu/environment/eia/sea-support.htm.
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programmes adoptés au titre des Fonds communautaires. La Commission en conclut (sans
préjudice du rôle de la Cour européenne de justice dans son interprétation du droit
communautaire) que, pour la période de programmation 2000-2006, de nombreux plans et
programmes des FS remplissaient les critères des articles 2 et 3 de la directive ESIE et
auraient nécessité une évaluation si elle avait été applicable lors de leur élaboration.
Pour la période 2007-2013, le règlement 1083/2006 n’exige pas une évaluation ex ante des
CSNR mais la rend obligatoire pour les PO (article 48, paragraphe 2). Vu qu’aucune
évaluation environnementale ex ante spécifique n’est imposée, il n’y a aucun risque
d’incohérence juridique dans le droit communautaire ni de contradictions avec la directive
ESIE, comme on le craignait pour la période de programmation qui prend fin en 2006.
Les obligations énoncées à l’article 47 du règlement 1083/2006 selon lesquelles les
évaluations doivent tenir compte de la législation communautaire concernant l’impact
environnemental et l’évaluation stratégique des incidences sur l’environnement soulignent
que les directives respectives s’appliquent lorsque les critères qu’elles contiennent sont
remplis.
Vu la façon dont le champ d’application de la directive ESIE est défini et la nature variable
des plans et programmes adoptés au titre des Fonds, il n’est pas possible de dire
catégoriquement à l’avance quels plans et programmes pourraient entrer dans son champ
d’application, mais une ESIE sera plus que probablement nécessaire pour les PO.
Le principal critère dans ce contexte consiste normalement à déterminer si le PO en question
fixe ou non le cadre de décisions ultérieures d’autorisation de projets, dans la mesure où les
autres critères (ceux de l’article 2) devraient normalement être remplis pour les PO.
C’est pourquoi les PO doivent être examinés en vue d’évaluer la nécessité d’une ESIE et,
pour ce qui est des Fonds structurels et de cohésion, nombre d’entre eux pourraient nécessiter
une évaluation en vertu de la directive, en particulier (mais pas exclusivement) s’ils incluent
des projets énumérés à l’annexe I ou II de la directive EIE13.
Si les États membres respectent les obligations minimales du règlement 1083/2006, la
Commission ne pense pas qu’une ESIE sera nécessaire pour les CSNR (parce qu’ils ne
fixeront pas le cadre de décisions ultérieures d’autorisation de projets), même si les États
membres pourraient juger utile d'en réaliser une.
La même logique s’applique aux plans stratégiques nationaux pour le développement rural et
aux programmes de développement rural requis au titre du règlement FEADER ainsi qu’aux
plans stratégiques nationaux et aux PO requis au titre du règlement FEP. Ici aussi, les plans
nationaux qui satisfont aux critères minimaux du règlement correspondant ne devraient pas
nécessiter d’ESIE (parce qu’ils ne fixent pas le cadre de décisions ultérieures d’autorisation de
projets), mais les programmes de développement rural et les PO (pour la pêche) devront
probablement faire l’objet d’une pareille évaluation. Par conséquent, ils doivent être examinés
pour voir s’ils respectent les exigences de la directive, de même que tout programme régional
susceptible de satisfaire aux critères de celle-ci.
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Directive du Conseil du 27 juin 1985 concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics
et privés sur l’environnement (85/337/CEE), telle que modifiée par les directives 97/11/CE et
2003/35/CE.
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Afin d’éviter tout risque de non-respect, les autorités devront faire preuve de prudence en ce
qui concerne l’application de la directive ESIE. Si la directive est applicable, les États
membres devront pouvoir prouver, avant l’adoption du PO, qu’ils se sont conformés à ses
exigences.
Les orientations sur l’évaluation ex ante élaborées par la Commission ont rappelé aux États
membres leurs obligations au titre de la directive ESIE et indiqué comment l’ESIE pourrait
compléter l’évaluation ex ante (voir le point 6 ci-après)14.
4.
OBLIGATIONS EN MATIERE D’EVALUATION ENVIRONNEMENTALE PREVUES
DANS LA DIRECTIVE ESIE
LES
L’évaluation environnementale requise par la directive ESIE contient les éléments suivants:
a)
la détermination de l’ampleur du rapport sur les incidences environnementales
Les autorités responsables de l’environnement désignées par les États membres
doivent être consultées lorsqu’il s’agit de décider de l’ampleur du rapport sur les
incidences environnementales et du degré de précision des informations qu'il doit
contenir (article 5, paragraphe 4);
b)
l’élaboration du rapport sur les incidences environnementales
Le rapport (qui doit être d’une qualité suffisante) doit contenir les informations qui
peuvent raisonnablement être exigées (article 5, paragraphe 2) et son contenu détaillé
est précisé à l’annexe I de la directive (voir l’annexe 2 ci-dessous);
c)
la réalisation de consultations
Après la rédaction du projet de plan ou de programme et du rapport sur les
incidences environnementales, le public et les autorités environnementales doivent
avoir la possibilité de formuler des observations à leur sujet (article 6). Le public est
défini comme étant «une ou plusieurs personnes physiques ou morales, ainsi que,
selon la législation ou la pratique nationale, les associations, organisations et groupes
rassemblant ces personnes». Il doit être identifié et doit inclure «le public affecté ou
susceptible d’être affecté par la prise de décision, ou intéressé par celle-ci, dans les
limites de la […] directive, y compris les organisations non gouvernementales
concernées, telles que celles qui encouragent la protection de l’environnement et
d’autres organisations concernées». La directive s’aligne donc sur la convention
d’Aarhus15.
Les autres États membres susceptibles d’être touchés par les incidences du plan ou
du programme sur l’environnement doivent également être informés et il faut leur
demander s’ils souhaitent entamer des consultations (article 7);
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Cf. http://ec.europa.eu/comm/regional_policy/sources/docoffic/working/doc/exante_sf20072013_fr.pdf.
Commission économique pour l’Europe des Nations unies, convention sur l’accès à l’information, la
participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement,
signée à Aarhus, Danemark, le 25 juin 1998.
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d)
la prise en considération du rapport sur les incidences environnementales et des
résultats des consultations dans le processus décisionnel
Le rapport sur les incidences environnementales et les avis exprimés au cours de la
procédure de consultation doivent être pris en considération dans l’élaboration du
plan ou du programme (article 8). Par conséquent, il pourra être jugé nécessaire ou
souhaitable d'apporter des modifications au projet de plan ou de programme;
e)
la notification de la décision
Les autorités environnementales désignées et le public (ainsi que tout État membre
consulté) doivent être informés de l’adoption du plan ou du programme. Certaines
autres informations (notamment sur la manière dont les aspects environnementaux et
les résultats de la consultation ont été pris en considération) doivent également leur
être communiquées (article 9);
f)
le suivi
Le suivi n’est pas inclus dans la définition de l’évaluation environnementale de
l’article 2 mais la directive dispose à son article 10 que les incidences notables sur
l’environnement de la mise en œuvre des plans ou des programmes doivent faire
l’objet d’un suivi, afin d’identifier notamment les impacts négatifs imprévus et d’être
en mesure d’engager des actions correctrices appropriées. Afin d’éviter le double
emploi, les modalités de suivi existantes peuvent, le cas échéant, être utilisées
(article 10). Les modalités précises de ce suivi dépendront de la nature et du contenu
du plan ou du programme concerné. Par exemple, les mesures appropriées pour un
programme en matière de petite pêche ne prévoyant qu’un ou deux projets seront très
différentes de celles nécessaires pour un programme qui implique de lourds
investissements d’infrastructure.
5.
LA COHERENCE
ENTRE LA PRATIQUE EN VERTU DES REGLEMENTS SUR LES
VIGUEUR ET LES OBLIGATIONS DE LA DIRECTIVE ESIE
FS
EN
Les obligations relatives à l’évaluation environnementale ex ante en vertu de l’article 41,
paragraphe 2, point b), du règlement (CE) n° 1260/1999 sont relativement concises. Cette
évaluation doit inclure:
– une évaluation de la situation environnementale de la région concernée,
notamment en ce qui concerne les domaines de l’environnement susceptibles
d’être fortement influencés par les incidences sur l’environnement de
l’intervention des FS;
– les dispositions visant à intégrer la dimension environnementale dans
l’intervention des FS et leur cohérence avec les objectifs environnementaux à
court et à long termes fixés aux niveaux national, régional et local;
– les dispositions visant à assurer le respect de la réglementation communautaire en
matière d’environnement;
– une estimation de l’impact attendu de la stratégie et des interventions du FS sur la
situation environnementale.
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8
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Pour mettre ces obligations en pratique, les autorités de certains États membres ont utilisé les
orientations élaborées soit au niveau national, soit par la Commission16, ou se sont inspirées
de la directive 2001/42/CE, même si celle-ci ne s’appliquait pas à l’époque.
Les principales différences entre la procédure d’ESIE et les bonnes pratiques en matière
d’évaluation environnementale ex ante des plans et des programmes au cours du cycle de
programmation actuel peuvent être résumées comme suit:
(i)
en vertu de la directive, les autorités responsables de l’environnement doivent
être consultées sur l’ampleur et le degré de précision des informations que le
rapport sur les incidences environnementales doit contenir;
(ii)
l’ESIE contient l’obligation formelle d'examiner les solutions de substitution
raisonnables;
(iii) les obligations d’information de la directive sont énoncées d’une manière plus
complète et plus rigoureuse et incluent expressément une évaluation des
problèmes et des objectifs environnementaux et de la façon dont ils ont été pris
en considération (voir l’annexe 3 ci-dessous);
(iv) la directive contient l’obligation formelle de consulter le grand public (et, en
particulier, les autorités environnementales) au sujet du plan ou du programme
et du rapport sur les incidences environnementales et prévoit des consultations
transfrontières lorsque c’est nécessaire; et
(v)
le rapport sur les incidences environnementales et les résultats de la
consultation doivent être pris en considération lord de l’élaboration du plan ou
du programme et, lorsque ce dernier est adopté, une déclaration résumant la
manière dont ces éléments ont été intégrés doit être mise à la disposition du
public, des autorités responsables de l’environnement ainsi que de tous les
États membres consultés.
Il semble donc évident que, même s’il existe des différences marquées dans la façon dont les
obligations des instruments juridiques respectifs sont exprimées, en pratique, le passage de
l’évaluation environnementale ex ante à l’ESIE, conformément à la directive, devrait
constituer une évolution des bonnes pratiques antérieures qui ne devrait pas poser de
difficultés insurmontables aux États membres. Il faut néanmoins noter que les obligations de
la directive sont spécifiques et qu’elle introduit quelques éléments supplémentaires par
rapport à l’article 41, paragraphe 2, point b). En outre, elle est juridiquement contraignante,
contrairement aux orientations antérieures.
L’annexe 2 compare la procédure ESIE aux obligations en vigueur pour la période de
programmation 2000-2006.
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«Manuel d’évaluation environnementale des plans de développement régional et des programmes des
Fonds structurels européens», élaboré par Environmental Resources Management pour la Commission
européenne, DG XI, Environnement, sécurité nucléaire et protection civile, août 1998.
Cf. http://www.europa.eu.int/comm/environment/eia/home.htm
«Environment and Sustainable Development, A guide for the ex ante evaluation of the environmental
impact or regional development programmes», élaboré par Ecotec Research and Consulting au nom de
la DG XVI de la Commission européenne. Évaluation et documents n° 6, mai 1999.
9
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6.
LA PERIODE DE PROGRAMMATION 2007-2013
Le lien entre la directive ESIE et les règlements régissant la période de programmation
2007-2013 semble juridiquement cohérent et complémentaire, et le respect des obligations
fixées par l’ESIE devrait engendrer quelques améliorations notables par rapport à la
procédure actuelle17. Ces obligations officialisent dans une large mesure ce qui constituait
déjà des bonnes pratiques en matière d'évaluations environnementales ex ante, mais, afin de
garantir que la programmation et l’évaluation se passent toutes deux sans heurts et de retirer le
maximum d’avantages de l’ESIE lors de l’élaboration du programme, les autorités devront
planifier soigneusement leurs activités.
Étant donné l’absence de toute obligation d’évaluation environnementale ex ante et compte
tenu des dispositions de l’article 11, paragraphe 2, de la directive ESIE, qui permettent la mise
en place de procédures coordonnées ou communes pour éviter les doubles emplois, il n’y a
pas d’obstacle juridique à l’établissement d’une seule procédure d’évaluation au niveau de la
programmation.
Les pouvoirs publics auront intérêt à envisager l’application de la directive ESIE et à
impliquer les autorités environnementales au plus tôt, afin d’éviter tout retard dans la
réalisation des PO et des programmes de développement rural. L’évaluation et la
programmation devront débuter à peu près en même temps et le flux d'information entre ces
deux volets devra être constant. Le rapport sur les incidences environnementales requis pour
l’ESIE doit être rédigé parallèlement à l’élaboration du programme, de façon que les
incidences éventuelles puissent être prises en compte dans la conception du programme au fur
et à mesure de leur détection. Une étroite collaboration entre l’équipe de programmation et
l’équipe d’évaluation (si ces activités ne sont pas combinées au sein d’une seule équipe) sera
nécessaire.
En particulier, les autorités auront tout intérêt à réfléchir dès les premiers stades aux
obligations relatives à la consultation précoce et efficace du public et à la façon dont elles
envisagent de réaliser cette consultation. Si elle n’est pas prévue suffisamment tôt dans la
procédure de planification, des retards pourraient survenir à un stade ultérieur de l’évaluation,
lorsque le temps sera peut-être limité. L’expérience, par exemple en Allemagne et en GrandeBretagne durant la période 2001-2006, montre que les consultations peuvent être effectuées
dans le respect des délais. Une planification minutieuse de l’évaluation doit permettre la
réalisation d’une évaluation environnementale conforme à la directive 2001/42/CE, sans
prolonger excessivement le processus de planification. Si les intérêts environnementaux sont
bien représentés dans les accords de partenariat, les questions environnementales peuvent être
abordées et documentées au cours de l’élaboration du programme et les possibilités d’obtenir
des résultats environnementaux positifs peuvent y être intégrées.
Le rapport sur les incidences environnementales est un outil important pour intégrer les
considérations environnementales dans la préparation et l’adoption des plans et des
programmes. Il doit contenir les informations qui peuvent raisonnablement être exigées,
compte tenu notamment du contenu et du degré de précision du plan ou du programme. Cela
implique que, dans le rapport relatif à un plan général, des informations et une analyse très
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L’annexe 3 du document de travail «L’évaluation ex ante des interventions des Fonds structurels», qui
donne des conseils pour les procédures d’évaluation ex ante et d’évaluation stratégique des incidences
sur
l’environnement,
est
disponible
à
l’adresse
suivante:
http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/working/sf2000b_fr.htm.
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détaillées ne seront peut-être pas nécessaires, tandis que beaucoup plus de détails seront
requis dans un plan ou programme qui présente lui-même un plus haut degré de précision. En
d’autres termes, tout en remplissant les obligations de l’annexe I, les rapports sur les
incidences environnementales doivent être proportionnés à la nature du plan ou du
programme auquel ils se rapportent.
Si l’ESIE est effectuée au niveau stratégique (CSNR, plan stratégique national), elle devra
examiner les grands domaines proposés en vue d’un soutien afin de garantir que, dans la
mesure du possible, ils débouchent sur des programmes et des mesures bénéfiques pour
l’environnement. Au niveau des programmes, l’ESIE sera plus détaillée. Elle devra faire le
lien entre la description de l’environnement et les types d’effet susceptibles de résulter des
mesures proposées, afin de montrer clairement comment les actions soutenues par les Fonds
risquent d’affecter l’environnement. Indépendamment du type de plan ou de programme, la
validité et la solidité des indicateurs choisis doivent avoir été étayées par l’expérience et ces
derniers doivent être sélectionnés soigneusement en vue de démontrer, au fil du temps, les
avantages environnementaux générés par les mesures des programmes, de permettre leur suivi
satisfaisant et de permettre d’identifier les impacts négatifs imprévus et d’y remédier, le cas
échéant.
Les PO et les programmes de développement rural pourraient ouvrir la voie à une série de
mesures finales, qui ne seront pas toutes des projets au sens de la directive. Dans pareils cas, il
ne sert à rien de tenter de limiter l’ESIE aux seuls éléments du programme relatifs au projet.
En effet, cela pourrait ne pas être conforme à la directive. L’objectif de l’ESIE est d’améliorer
la planification et il est plus logique de procéder à une évaluation de l’ensemble du
programme (couvrant chacun de ses aspects de façon appropriée) que de tenter d’introduire
des distinctions artificielles susceptibles de fausser cette évaluation.
L’ESIE contribuera donc à optimiser la contribution des programmes au développement
durable. Par contre, lorsque aucune ESIE n’est requise, le défi consistera à formuler, mettre en
œuvre et évaluer les programmes à la lumière des besoins en matière de développement
durable, ainsi qu’à identifier les moyens d’intégrer les principes du développement durable
dans les projets afin d’ajouter de la valeur à leurs résultats et à leurs retombées, ainsi qu'aux
objectifs de développement plus généraux du programme. L’évaluation ex ante devra alors se
pencher sur les implications environnementales des propositions. Des projets réalisés au titre
du FSE au cours de la période de programmation en cours ont intégré ces principes avec
succès18.
De nombreuses autorités devraient pouvoir s’inspirer de l’expérience antérieure en matière
d’évaluation environnementale pour la période de programmation à venir, mais d’autres
jugeront peut-être nécessaire de procéder à un renforcement des capacités. Parmi d’autres
sources d’information, des orientations pratiques sur l’application de l’ESIE dans le cadre de
la politique de cohésion sont énoncées dans un manuel publié au début 2006 par le Greening
Regional Development Programmes Network (GRDP)19.
18
19
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Macleod C, (2005), «Integrating Sustainable Development into Structural Funds Programmes: An
Evaluation of the Scottish Experience» European Environment, 15, 313-331.
GRDP, Handbook on SEA for Cohesion Policy, février 2006.
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7.
CONCLUSION
Les évaluations environnementales ex ante réalisées pour la période actuelle qui court
jusqu’en 2006 semblent avoir eu une influence bénéfique sur la conception des programmes
des FS grâce à une approche plus élaborée que durant la période précédente (jusqu’en 2000).
En particulier, les évaluations ont pris en considération d’autres éléments que le simple niveau
auquel les objectifs doivent être fixés; elles ont aussi tenu compte des raisons qui les soustendent (si ce sont les bons objectifs) et de la meilleure façon de les atteindre. Il est capital que
l’évaluation ex ante établisse un lien clair entre les résultats et les retombées et détermine les
liens de cause à effet entre eux. Il est clair que les obligations d’évaluation contenues dans le
règlement 1260/1999 ont contribué à promouvoir une culture et une capacité d’évaluation
dans les États membres. Dans certains cas, très peu d’évaluations ont été effectuées avant
l’introduction d’importantes demandes de soutien au titre des FS.
La leçon générale à retirer de l’expérience acquise est qu'un système d’évaluation bien
organisé et doté des moyens adéquats, sous-tendu par des structures appropriées et par une
approche et des objectifs clairs, constitue un instrument précieux permettant de maximaliser
les avantages du cofinancement communautaire. Les évaluations réalisées à un stade précoce
de la planification, par des évaluateurs expérimentés, portant sur les bonnes questions et
bénéficiant du soutien des principales parties prenantes, peuvent donner lieu à une approche
équilibrée du développement durable qui tienne compte de l’intérêt des différentes parties
intéressées et qui permette d’ouvrir de nouvelles perspectives dans le domaine de
l'environnement. Rien n'indique que la décision d'exempter de l'ESIE les plans et projets
relevant de la période de programmation 2000-2006 ait eu des répercussions négatives sur
l'environnement, dans la mesure où une évaluation environnementale ex ante distincte était
imposée. Pour la période de programmation 2007-2013, cette évaluation distincte sera
remplacée par l'ESIE, qui contribuera de manière appréciable à la promotion du
développement durable et profitera à son tour de l’expérience en matière d’évaluation
accumulée au cours de la période de programmation 2000-2006.
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