CALL FOR PAPERS : NUMERO SPECIAL DE LA REVUE AFRILEX

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CALL FOR PAPERS :
NUMERO SPECIAL DE LA REVUE AFRILEX SUR LES FINANCES PUBLIQUES
EN AFRIQUE.
I : CONTEXTE.
La campagne présidentielle américaine de 1980 avec le candidat républicain Ronald
Reagan offrit l’occasion d’une valorisation de la courbe d’Arsène-Jules Emile Dupuit (1884)
ou d’Arthur Laffer (1974) (« Trop d’impôts tuent l’impôt » ou la baisse tendancielle du
rendement de l’impôt lorsque les taux atteignent certains niveaux). Les charges fiscales et
plus généralement les prélèvements obligatoires sont présentés comme des facteurs
décourageant l’investissement des entreprises et la consommation des ménages.
D’abord reçue comme une recette néo-libérale, la réduction des prélèvements
obligatoires devient progressivement un thème consensuel de politique budgétaire. "Dépenser
mieux et prélever moins", tel est dorénavant le credo des gouvernements des pays développés,
au delà des traditionnels clivages entre néo-libéraux et néo-keynésiens entre conservateurs et
interventionnistes. La baisse des ressources implique la réduction des dépenses et une plus
grande discipline budgétaire. Ceci prend la forme de divers engagements de politique
budgétaire : les Etats-Unis adoptent le Budget Enforcement Act, l’Australie fait voter le
Charter of Budget Honesty Act, la Nouvelle Zélande produit le Fiscal Responsability Act,
tandis qu’en France est votée une nouvelle "constitution financière" : la loi organique relative
aux lois de finances du 1er août 2001.
La marge de manœuvre des Etats est aussi prédéterminée par les engagements
internationaux souscrits. Le pacte de stabilité de l’Union européenne prescrit des critères de
convergence des agrégats macroéconomiques et macro financiers dont le plafonnement à 3%
et 60% du PIB respectivement des déficits publics et de la dette publique. Mieux que la
limitation des charges publiques, le thème de l’optimisation des dépenses de l’Etat devient le
corollaire nécessaire de la réduction des ressources. Selon l’Organisation de Coopération et de
Développement Economiques (OCDE), l’intégration du souci de performance dans la gestion
publique permet de faire passer l’équilibre financier des administrations publiques des Etats
membres de -5% à -1,4% en 1998 et à 0,0% en 2000 avant de connaître des fluctuations à
nouveau négatives dans certains pays (France, Allemagne) à partir de 2001.
De ces expériences particulières, l’OCDE tire sept impératifs pour une maîtrise des
dépenses publiques, au nombre desquels on peut citer la définition d’un cadre budgétaire à
moyen terme, la transparence budgétaire, l’adoption de méthodes modernes et l’accent à
mettre sur les résultats de l’action publique.
Dans les pays du Tiers monde, la crise de la dette occasionnée par la "faillite"
financière du Mexique en 1982, conduit les institutions de financement et d’appui au
développement, principalement la Banque Mondiale et le Fonds Monétaire International, à
adopter une stratégie commune pour faire face à la nouvelle donne financière des pays en
développement. Le "consensus de Washington" se traduit par l’élaboration et la mise en ouvre
de politiques dites d’"ajustement structurel" dans le but d’amorcer et de soutenir une
croissance économique saine et durable : austérité budgétaire, suppression des interventions
sociales, rétablissement de l’équilibre budgétaire par la réduction des dépenses publiques,
cessions des entreprises publiques, etc. Les résultats escomptés de cette politique n’ont pas

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comblé les attentes ni des populations, ni des appareils politiques nationaux, ni des partenaires
au développement. "La grande désillusion" (Joseph Stiglitz, prix Nobel d’économie) à laquelle
on assiste conduit à l’élaboration d’une nouvelle stratégie d’appui au développement axée sur
la réduction de la pauvreté. Ceci se traduit, notamment en Afrique, par l’élaboration de
stratégies nationales de réduction de la pauvreté, lesquelles servent de référentiels
programmatiques pour la coopération bilatérale et multilatérale au développement.
Parallèlement à ces mesures, la Banque Mondiale, expérimente une nouvelle approche
de gestion budgétaire inspirée par les soucis de rationalité et de lisibilité à moyen terme.
L’élaboration des cadres de dépenses à moyen terme (CDMT) et surtout des budgets de
programme entrent dans cette logique.
La rationalisation de la gestion budgétaire devient un corollaire utile et opportun de la
gestion de la pénurie. Le Bénin et le Burkina Faso s’exercent au nouveau paradigme de la
budgétisation par programmes depuis 2000. Les programmes des ministères définissent des
objectifs à moyen terme assortis de moyens (financier, humain et organisationnel) de
réalisation, et d’indicateurs de mesure de la performance.
Les juridictions financières des Etats s’appliquent de leur côté à élaborer les outils
méthodologiques de contrôle budgétaire qui prennent en compte l’élargissement du contenu
du contrôle : le passage du traditionnel contrôle de régularité et de sincérité à la mesure de la
performance des programmes budgétaires.
La régionalisation du droit financier conforte ces orientations nouvelles. Si la
Communauté des Etats de l’Afrique Centrale (CEMAC) en est encore à la zone de libre
échange, une partie de l’Afrique de l’Ouest, avec l’Union économique et monétaire de l’ouest
africain (UEMOA) est passée de l’union douanière au marché commun, avec la définition de
politiques sectorielles communes et la mise en vigueur d’instruments de convergence
budgétaire et financière : ratio masse salariale sur recettes fiscales, ratio investissements
publics financés sur ressources internes rapportés aux recettes fiscales, ratio solde primaire de
base sur recettes fiscales, variation des arriérés de paiement extérieur, variation des arriérés de
paiement intérieur, taux d’inflation
Même les Etats bénéficiant d’une rente pétrolière consistante, se soucient aussi de
performance. Ainsi, le Chef de l’Etat du Gabon se prononce en faveur d’une "rationalité
budgétaire" et fait adhérer son pays en 2004 à "l’initiative sur la transparence des industries
extractives" déjà signée et assumée par le Nigeria, le Ghana et le Congo. Le pays s’attelle à
l’élaboration de sa Stratégie de réduction de la pauvreté, laquelle sera assortie, pour les
ministères et les institutions publiques, de cadre de dépenses à moyen terme, instrument de
programmation à moyen terme lié à la recherche de résultat.
La région Afrique se trouve ainsi en phase avec les dynamiques observées au niveau
mondial et qui concernent la recherche plus affirmée de la performance dans la gestion
financière publique.
En effet, la notion de performance, évoque selon Larousse "le résultat obtenu par un
athlète dans une épreuve", "une réussite remarquable, un exploit", "le résultat obtenu dans
l’exécution d’une tâche".

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Dans la rhétorique de la gestion axée sur les résultats, la performance est la capacité à
atteindre des objectifs préalablement définis. Dans ce contexte, elle désigne "une intégration
de plusieurs paramètres propres à un ministère ou à un organisme. Etre performant, c’est
s’acquitter de sa mission en atteignant les objectifs stratégiques et les objectifs de qualité de
service au citoyen en utilisant de manière judicieuse les ressources, en maintenant un climat de
travail adéquat et en offrant des produits et services de qualité dans le respect des lois et
règlements qui s’appliquent tout en assumant la continuité des opérations".
Sur cette base, il devient intéressant d’évoquer dans une perspective globale et dans un
esprit comparatif, la modernisation de l’Etat en Afrique par l’introduction de la logique de
performance dans la gestion budgétaire.
1.1 : Un nouveau cadre juridique
La nouvelle gestion budgétaire manquait de fondement juridique dans les pays qui s’y
exercent. Cette insuffisance est levée depuis mars 2009 dans l’ensemble des pays membres de
l’UEMOA avec l’adoption de Directives nouvelles inspirées par le gestion de la performance :
la Directive n°06/2009 relative aux lois de finances dispose en son article 12 in fine que les
"crédits sont répartis par programme" ; tandis que la Directive n°08/2009 relative à la
nomenclature budgétaire définit le mode de classification des dépenses de l’Etat selon trois
clés : administrative, par programme, fonctionnelle et économique (art.4).
Ces Directives complétées par celles relatives à la comptabilité publique, au TOFE et au plan
comptable de l’Etat, serviront de matrice à la refonte des législations nationales en matière de
gestion financière. Un grand bouleversement du droit financier des Etats est en perspective
dans un futur proche.
1.2 : Le contrôle des finances publiques
Définir des politiques et édicter des règles en matière budgétaire seraient d’un effet
incertain sans un dispositif institutionnel qui en garantisse la mise en œuvre et le respect. Dans
cette optique, le Traité institutif de l’UEMOA prescrit d’ « instituer une Cour des comptes
nationale» dont les procédures offrent les « garanties de transparence et d’indépendance
requises» dans le but d’"assurer la fiabilité des données budgétaires nécessaires à
l’organisation de la surveillance multilatérale des politiques budgétaires".
Le colloque international des Hautes juridictions francophones, tenu à Cotonou en
juillet 2002, conforte ce choix en recommandant la transformation des Chambres des comptes
des Cours suprêmes en Cour des comptes.
De façon itérative, les invites des partenaires multilatéraux au développement tendent
aussi à la création de Cour des comptes nationale.
Ces choix et orientations traduisent l’importance prise par la notion d’accountability
en finances publiques. La responsabilité et l’obligation de reddition des comptes ou de la
gestion qu’elle impose sont également le credo de l’Organisation Internationale des
Institutions Supérieures de Contrôle des Finances Publiques : INTOSAI
Dans sa Déclaration de Lima sur les lignes directrices du contrôle des finances publiques
(1977), l’INTOSAI estimait "indispensable (...) que chaque Etat possède une institution
supérieure de contrôle des finances publiques dont l’indépendance est garantie par un texte de
loi".

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Les Chambres des comptes des Cours suprêmes ouest africaines ont exercé ou exercent
encore, selon les pays, ce mandat d’institution supérieure de contrôle des finances publiques.
Ce qui est nouveau, aujourd’hui c’est l’orientation du contrôle exécuté par les
juridictions financières. Le glissement du contrôle de régularité vers le contrôle de la
performance traduit la quête nouvelle des Etats pour des finances publiques modernes. Ainsi,
dans le Document intitulé "Cadre de Réforme de la Gestion Budgétaire Axée sur les Résultats
(CaR – GBAR, 2005) adopté par Décret, figure un Axe stratégique n°3 intitulé "Le
Renforcement du contrôle et de l’audit : contrôle interne et externe" : Le Décret préconise :
"(i) La réforme progressive du contrôle financier (CF) :
(ii) Le renforcement du contrôle interne a posteriori :
iii) Le renforcement du contrôle externe : Le renforcement du contrôle externe
passe d’une part par le renforcement des capacités de la Chambre des Comptes
(transformé en une Cour des Comptes autonome), et d’autre part par le
renforcement des capacités de la commission des finances de l’Assemblée
Nationale.
Une étape importante du contrôle externe des finances publiques est exercée par
la Chambre des Comptes. Il s'agit d'une structure indépendante de l'exécutif mais
qui n'a pas son autonomie propre puisqu'elle fait partie de la Cour Suprême. La
Chambre est une juridiction dont la compétence première est de juger les comptes
des comptables publics (contrôle juridictionnel). Elle est également compétente en
matière de contrôle administratif de l'Etat (administrations centrales et
déconcentrées), des collectivités locales, des entreprises et établissements publics,
des organismes de sécurité sociale et des organismes subventionnés par une
collectivité publique ou un établissement public. Elle a en outre en charge l’audit
de performance de l’exécution des budgets programme par les ministères. En
application des directives UEMOA, le cadre juridique actuel devrait évoluer et
aboutir à la transformation de la Chambre en Cour des Comptes
La gestion axée sur les résultats nécessite de former progressivement la Chambre
des Comptes à ses nouvelles fonctions d’audit de performance (mais sans mettre
en danger ses capacités à assumer sa fonction première, le contrôle
juridictionnel), de lui conférer formellement la compétence d’auditer les rapports
de performance sur l’exécution des budgets programmes des ministères et de
prescrire des sanctions à l’encontre des gestionnaires en cas de défaut ou de
retard accusé dans le dépôt des comptes et du rapport de performance. Ainsi donc
le renforcement des capacités de la Chambre des Comptes est urgent, afin qu’elle
puisse exercer réellement sa fonction de contrôle juridictionnel (contrôle des
comptes de gestion des comptables publics). Il passe par (α) l’Amélioration
quantitative et qualitative des moyens humains et matériels de la Chambre des
Comptes et l’organisation de son système d’archivage."
II : QUELLES ORIENTATIONS DE LA RECHERCHE ?

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Il apparaît que les finances publiques ont pris de nouvelles orientations à travers le
monde. L’une des premières interrogations consiste alors à se demander si l’Afrique doit se
lancer dans ces nouvelles approches. Ne lui reproche-t-on pas très souvent de n’être pas
créatrice de son propre droit, mais de « mimer » - et souvent mal – celui des autres ? Que
pourrait apporter la mise en œuvre de « l’approche par programmes » aux finances publiques
africaines. Et d’ailleurs, a-t-elle le choix, vu toutes les pratiques initiées ici et ailleurs ?
Mais au-delà de la recherche de la performance de la dépense publique en Afrique, n’y
a-t-il pas d’autres réalités : comment concilier un allègement du contrôle a priori interne avec
un « moins dépenser pour mieux dépenser », quand l’on sait la prégnance de la mal
gouvernance financière en Afrique ?
On doit aussi se poser une autre question : l’administration financière en Afrique est-
elle en mesure d’absorber le choc des nouvelles procédures devant conduire à la performance
des dépenses publiques ? Ne risque-t-on pas d’assister à la répétition de la pratique encore peu
comprise des partenaires techniques et financiers, à savoir celle qui consiste à « faire comme
si… » alors que l’on fait exactement le contraire, mais on fait « comme si… » parce que ce
sont eux qui le demandent.
Au-delà de cette actualité, les Etats Africains doivent s’interroger sur le taux de leur
pression fiscale. On sait que celle-ci est particulièrement basse. Comment se fait-il qu’elle
n’attire pas davantage les investisseurs étrangers ? Et dans un souci de réduction de la
dépendance par rapport aux financements extérieurs, comment peuvent-ils améliorer leurs
ressources fiscales ? Quelles politiques sont mises en œuvre.
Toujours au-delà de l’actualité financière internationale, même s’il semble que les
Etats Africains aient moins souffert de la grave crise financière de 2008/2009, ils doivent
cependant se demander quelles voies et moyens peuvent être empruntés pour réduire la dette
extérieure du continent.
Vu l’étendue du Continent, plusieurs décisions ont été prises, depuis le traité de Lagos
de 1980, pour hâter son intégration politique et économique. On a décidé de procéder par
« cercles concentriques » et chaque zone géographique fait l’objet de tentatives d’intégration,
est, ouest, centre, sud et nord. Pour cela, des ressources financières sont indispensables. Où en
sont les finances organisations d’intégration économique du continent ?
Bref, on le voit, le domaine des finances publiques en Afrique est aujourd’hui riche d’un
point de vue scientifique. La recherche peut prendre plusieurs orientations, dont :
o le bilan des expériences nationales de gestion financière : les outils, les techniques, le
bilan des actions, les adaptations particulières des principes, les avatars des règles ;
o l’analyse critique du nouveau cadre juridique défini par les Directives de l’UEMOA ;
o Les finances nationales au regard de leurs contrôles divers et variés ;
o les finances locales dans la réforme ;
o la crise économique et les finances nationales ;
o l’intégration économique et les finances communautaires ;
o l’avenir de la dette des Etats ;
o la fiscalité.