Cours 5. La politique économique Depuis le début du cours, on a mis l’emphase sur les théories économiques, aujourd’hui on passe à un autre niveau, à une autre dimension, celle du rôle et de l’action des pouvoirs publics. La semaine dernière : Le néolibéralisme qui s’est imposé dans les années 70 et 80. Hayek et Friedman comme figures centrales. Le marché tend vers l’équilibre, Les déséquilibres ne justifient pas l’intervention. L’intervention est néfaste – elle fausse le marché, empêche les ajustements et elle brime les libertés économiques. 1. Le rôle de l’état (du politique) et des politiques économiques : une constante variable État rôle économique : le rôle des États dans l’économie a toujours été fort présent. Tout est dans le rôle et la finalité de l’action publique. Un des indicateurs est le poids du secteur public dans le PIB (Tanzi cite 12% PIB en 1913 et 45% en 1995). L’ampleur et la nature de son rôle varient selon les époques, et les pays. Les facteurs qui influencent le rôle de l’État ainsi que les formes et orientations des politiques économiques sont nombreux. facteurs idéologiques (idées des économistes - idées politiques/fonctions de l’état) facteurs économiques-conjoncturels (crimes économiques, évolution économique, dépression, catastrophe) : o prévenir les abus de pouvoir économique (Sherman Act), o les crises : La crise de 1929 marque la fin du mythe de l’autorégulation des marchés, a notion de régulation (opposée à réglementation, conception plus interventionniste et dirigiste) apparaît aux États-Unis. Le New Deal de 1933 est un programme pour sortir de la crise. Aux Etats-Unis, la réponse est la mise en place d’un contrôle indépendant du pouvoir exécutif et administratif (rôle important des commissions, mandatées par les lois qui ont des pouvoirs d’instruction, de délibération et de sanction indépendants du pouvoir public. Pas de vision globale et de finalité sociale, pragmatisme. En Europe : nationalisations (chemin de fer, électricité), processus plus politique lié au gouvernement. Contrôle direct. o Mondialisation, changements technologiques facteurs politiques (guerre, rivalités, terrorisme), structures sociales et de pouvoirs, cultures, etc… 2. Influence des idées économiques a. Mercantilisme et approches nationalistes-industrialistes Lien étroit entre Marché (commerçants) et État : connivence; Système de privilèges (réglementation, entente) Rôle de l’État dans le développement industriel, idée de soutien aux champions nationaux et de protection aux industries naissantes (List). Instrument Politiques Industrielles et Commerciales. Les industrialistes. b. Libéralisme o Réaction contre le rôle prédominant du secteur public et contre les monopoles. L’état et les monopoles sont des freins à croissance économique et une interférence pour l’activité économique. o Idée de séparation économie et politique : rejet des monopoles soutenus par l’État. o Idéalisation du principe de concurrence et des forces du marché. Lien direct entre intérêt privé et intérêt général. Idée d’autorégulation. o L’état gendarme ; l’état minimal. Son rôle se limite o à garantir les libertés individuelles, o assurer la défense nationale et maintenir l’ordre (pouvoir coercitif monopole de la violence), o créer et garantir un système de droits de propriété et faire respecter l’inviolabilité des contrats, o contrôler la monnaie, o et faire respecter les règles économiques. o L’état est neutre : il n’a pas à procurer une assistance aux moins performants ou aux plus démunis. La pauvreté est nécessaire à l’équilibre de la société. c. Socialisme – État social Principe d’égalité, instruit le rôle de l’état dans la redistribution des revenus (pays communistes, autres pays - économies mixtes, différents degrés de planification). L’état doit réduire les inégalités, réduire les revenus des riches et augmenter celui des pauvres (taxation des revenus, taxation progressive, subventions aux produits de base, prestations sociales). Idée de services universels (santé, éducation, téléphone). d. Keynesianisme - L’État-Providence (se concrétise dans l’après-guerre). Age d’or de l’interventionnisme de l’état 1950-70. Préconise des politiques de stabilisation macro-économique. Idée de construire une économie permettant de réduire la sensibilité aux fluctuations et les inégalités. e. Du néolibéralisme à l’état compétitif : 3. L’État providence Selon la définition de Tanzi (recueil), l’État-providence désigne l’ensemble des politiques sociales visant à fournir des services élémentaires (santé, éduction, retraite) en fonction des besoins, à faibles coûts ou coût nul à partir des fonds publics. Le débat autour de l’État dans l’après-guerre a été marqué par deux grandes idées : le solidarisme et le fonctionnalisme. Au niveau national et international. Le lien est étroit entre le solidarisme, qui se concrétisera dans la mise en place d’un système d’assurance sociale, et le fonctionnalisme, qui se concrétisera dans l’intervention régulatrice discrétionnaire de l’État. o Le fonctionnalisme : Le fonctionnalisme repose sur l’idée que le système capitaliste est un système perfectible. o Le solidarisme est à la confluence de deux écoles de pensée : le socialisme d’État, tel que symbolisé par le modèle bismarckien (lois sur accidents du travail 1871 ; loi sur l’assurance maladie : 1883 ; loi sur les accidents de travail, 1884 ; loi sur l’assurance vieillesse, 1889 ; ces lois seront codifiées et fusionnées dans le code des assurances sociales de 1911). le coopératisme tel que défendu et promu par les sociétés et associations au XIXème-début du XXème siècle / associer les travailleurs à la production (coopératives) et partager les risques (sociétés d’assurance mutuelle). o Contrat social : placer l’État au centre du contrat social. L’état est social et solidaire : un instrument et la concrétisation de la solidarité sociale. Elle est développée dans les deux livres blancs de Beveridge (Social Insurances and Allied Services : 1942 ; Full Employment in a Free Society : 1944). o L’État a un double mandat : voir à la réalisation du plein emploi et voir à la mise en place d’un système d’assurance sociale collective. L’assurance-chômage par exemple, est un système d’assurance collective qui vise à protéger l’individu contre les aléas de la vie économique, qui, lui-même, découle de la reconnaissance du droit au travail en tant que droit social. o Un droit social apparaît. Il ne s’agit pas seulement de reconnaître aux individus des droits individuels mais également des droits sociaux (droit au travail, à l’éducation, à la santé, à la vieillesse, au logement, etc) ; il faut assurer l’égalité des chances, mais également de reconnaître l’égalité face aux aléas de la vie. Un élément sera central dans la mise en œuvre de cette nouvelle gouvernance, le tripartisme, associant l’État, les milieux d’affaires et les syndicats. Un élément sera central dans la mise en œuvre de cette nouvelle gouvernance, le tripartisme, associant l’État, les milieux d’affaires et les syndicats. 4. fonctions de l’état Typologie pour décrire le rôle de l’État repose sur les 3 fonctions proposées par Richard Musgrave (The Theory of Public Finance, 1959) : allocation, stabilisation. distribution. Musgrave synthétisera ces trois volets de la politique en présentant l’État comme un ministère à trois départements, chacun d’eux ayant une fonction particulière à remplir. En pratique, la politique économique va être orientée dans trois directions. Fonction de production –allocation des ressources: L’allocation des ressources sera étroitement liée à l’idée de planification et à celle d’encadrement des marchés. Infrastructure, entreprise d’état. Aussi droits de propriété. o Optimalité : L’efficacité économique consiste à utiliser les ressources disponibles de façon à en tirer le maximum de satisfaction pour les individus. La théorie retient le critère d’efficacité proposé par Vilfredo Pareto (1906) : L’allocation des ressources entre les différents emplois possibles est optimale quand on ne peut plus améliorer la satisfaction d’un individu sans détériorer celle d’au moins un autre. o Les défaillances de l’économie de marché. Lorsque le marché ne peut assurer l’optimum de Pareto : deux situations : Après la guerre, le concept de biens publics prend aussi une importance et procure une nouvelle justification de l’intervention de l’état : le marché ne peut pas fournir en quantité suffisante certains biens (difficulté d’exclure les consommateurs qui ne paient pas (passager clandestin), free ride. Les biens publics purs- on ne peut exclure les usagers qui ne voudraient pas contribuer au financement du service (ex; défense nationale, l’ordre public, la sécurité des biens et des personnes, la justice, le réseau routier, l’éclairage public …. Les externalités : On parle d,externalités quand les choix d’un individus ont des effets sur le bien-être des autres qui ne peuvent être pris en compte dans les échanges marchands. (santé, éducation, effets positifs/pollution-déséconomies externes). Tenir compte des coûts et avantages sociaux des choix individuels. Renforcer les externalités positives et réduire les externalités négatives. Sans l’état, le marché produit trop ou pas assez de ces biens selon que les externalités sont positives ou négatives. Subvention, réglementation, taxation. Fonction de stabilisation : La stabilisation économique sera quant à elle orientée vers l’action contracyclique (empêcher la surchauffe de l’économie en période de forte croissance et empêcher le glissement de celle-ci dans la récession). On retient les objectifs du carré magique de Nickolas Kaldor : la croissance, le plein-emploi, la stablité des prix, l’équilibre extérieur. o Croissance : augmentation du PIB doit améliorer le bien-être collectif. Objectif est compatible avec le plein emploi mais entre en contradiction avec les objectifs de stabilité des prix et d’équilibre extérieur. Tendance à hausse des prix et augmentation des importations. o Le plein-emploi : signifie l’utilisation optimale des facteurs de production. Signifie la productivité la plus élevée possible. Réduire le chômage au chômage volontaire (Frictionnel). o Stabilité des prix : niveau général des prix. 1-3%. o L’équilibre extérieur : Balance des paiements courants : échanges avec le reste du monde Balance des mouvements de capitaux non monétaires (Prêts, emprunts, placements, ide in et out). Variation des réserves de change : balance globale est la somme des deux précédentes. Positive : entrée nette de devises qui gonfle les comptes en devises détenus par les résidents ou qui est convertie en monnaie nationale (par les banques, le Trésor public ou la banque centrale), négative, sortie nette) o Contrainte extérieure à long terme balance transactions courantes o À court terme. Les spéculateurs peuvent forcer le gouvernement chercher l’équilibre des paiements courants à court terme. Anticipent une dévaluation du taux de change, spéculation contre la monnaie nationale. Fonction de redistribution : Quant à la répartition, il s’agira pour l’État de corriger les tendances naturelles aux inégalités, par des actions fiscales ou normatives positives. État se substitue aux mécanismes du marché. Pour reprendre Heller, le carré magique du plein-emploi, de la croissance, de la stabilité des prix et de l’équilibre de la balance des paiements viendra symboliser la détermination et la capacité gouvernementale à réaliser des équilibres macro-économiques que le marché, laissé à lui-même, ne peut réaliser. Au carré magique seront associées trois idées maîtresses : (1) la croissance rapide doit permettre la réalisation du plein-emploi, contribuer à l’amélioration des niveaux et standards de vie, et générer les revenus et les ressources nécessaires à la réalisation des objectifs sociaux. (2) Des arbitrages sont nécessaires, entre inflation et plein-emploi d’une part, entre équilibre interne et équilibre externe d’autre part. L’idéal est de fixer des objectifs en termes de plein-emploi et d’équilibre interne, mais de contrôler les contraintes de l’inflation et du déséquilibre de balance des paiements (3) idée d’arbitrage et de fine tuning Le fonctionnalisme de la politique économique trouvera sa consécration avec l’idée de budget fonctionnel. Sur le long terme, le budget doit être équilibré ; à court terme, le budget doit être contracyclique. La promesse de la politique économique moderne dans une démocratie repose sur sa capacité à servir les objectifs sociaux (W. Heller). Assurer le plein-emploi (corriger phase déflationniste du cycle des affaires, réduire incertitudes des profits et réduction investissements), stabilité des prix, favoriser la croissance, développement ou protection de branches d’industries (politique industrielle). Prendre les moyens qui permettent de réconcilier le comportement du gouvernement avec la liberté des choix économiques Mettre les fruits de la prospérité et de la croissance au service des aspirations d’une société démocratique pour améliorer le niveau de vie matériel et pour augmenter la qualité de vie et augmenter l’égalité des chances. Quasi objectifs (complémentaires) : Sauvegarder capacité d’acheter de l’extérieur (B des P, ressources énergétiques), accroissement du commerce, modernisation des activités existantes et développement nouvelles. Accroître investissement, … Ces quasi objectifs deviennent maintenant plus importants que les premiers. 5. La politique économique - les moyens a. Définition L’approche économique : Tinbergen : « La politique économique consiste dans la manipulation délibérée d’un certain nombre de moyens mis en œuvre pour atteindre certaines fins » J. TINBERGEN, Techniques modernes de la politique économique, Dunod, Paris, (1961) p. 6. Les cinq phases de la politique économique o Phase 1 : Connaissance de la situation existante o Phase 2 : Analyse des écarts ou des problèmes o Phase 3 : Examen des interventions possibles o Phase 4 : Choix des techniques d’intervention o Phase 5 : La mise en œuvre des décisions L’approche politique : (Hayward - recueil de textes) : Processus qui permet aux acteurs de contribuer aux décisions gouvernementales sur la façon dont les objectifs économiques doivent être réalisés par les institutions existantes (ou réorganisées, ou nouvelles) à l’aide des moyens d’action disponibles. Processus : formulation, élaboration, décision, mise en œuvre, évaluation. Acteurs : responsables politiques, fonctionnaires, organismes de gestion économique publiques ou parapubliques (B centrale, Commission), dirigeants des entreprises, dirigeants des syndicats, organismes de mobilisation , légitimation des politiques économiques. Selon Hayward : Différences d’interprétation et de conciliation des divers objectifs, à un moment donné, pays donné, et choix des institutions et mode d’intervention = politique économique. b. En pratique : o Au Canada : Politique nationale – WWII : 1878 : Protéger le Canada des produits américains, Échec libre-échange, dumping des USA. o Lentement prend forme le débat sur protection sociale. Du plein-emploi à la canadianisation de l’économie : Plein-emploi, assurance maladie, protection sociale, salaire minimum, Troisième Option et politique industrielle. Politique Énergétique PetroCan 1975 et FIRA ( rapport Gray sur le contrôle étranger de l’économie candienne Silent Surrender Levitt). o Changement : 70s. Arbitrage difficile entre inflation et plein-emploi (arbitrage???). Choix : lutte contre l’inflation, abandon plein emploi. 7. La crise de l’État providence et réorientation de la politique économique L’augmentation du poids de l’État et le déséquilibre des finances publiques. De la crise des finances publiques, on débouchera sur la crise de l’État providence (Rosanvallon La crise de l’état providence (1981). Politique de relance - augmente dépendance extérieure (augmente importations et creuse les déficits commerciaux). La critique de l’économie de l’offre. L’approche fonctionnaliste, centrée sur la stabilisation macroéconomique de la demande, sera critiquée comme privilégiant le court terme au détriment du long terme, la consommation au détriment de l’épargne et de l’investissement, la répartition des richesses au détriment de l’esprit d’initiative. Le plein-emploi sera abandonné au profit du haut niveau d’emploi, et celui-ci au profit de la lutte contre l’inflation. L’emploi n’est plus un objectif mais une variable d’ajustement. En somme : Pas amélioration de l’allocation des ressources. Frein à la croissance. Pas de résultats au niveau de la répartition des revenus et de la stabilisation de l’environnement économique (Inégalité, inflation, chômage, déséquilibres) L’État idéalisé et destructeur l’état est motivé par la promotion du bien-être social, pas de corruption (question années 90). le secteur public est monolithique, rationnel et transparent. Cohérence des politiques (tous les ministères coordonnent leurs politiques ex : US lutte tabagisme et subventions aux producteurs de tabac), politiques aussi cohérentes dans le temps (court terme et long terme). Ou exemple actuel libéralisation commerciale versus politique de concurrence laxiste ou subvention « déloyale » à l’exportation) Flexibilité, réversibilité des politiques, pas de rigidités, peut passer d’un soutien au laisser-faire). Capacité de réduire les transferts lorsque les objectifs sont atteints - ? Décideurs maîtrisent les instruments de la politique économique (Exécutif, fonctionnaires, mise en oeuvre efficace. Idée de l’échec de l’état plus important que celle de l’échec du marché. Jusqu’où pousser l’intervention de l’État sans remettre en question la liberté économique ? Indépendance du pouvoir public : Technostructure : il y a du pouvoir dans l’économique. Contrepouvoir. Galbraith (Dans État industriel) va voir le lien entre industrie et État qui remet en cause l’idée de contrepouvoir. Pas arbitrage. Capitalisme de connivence. Bush et big business. La mondialisation vient remettre en question l’autonomie et la marge de manœuvre des gouvernements. o Cerny : Mondialisation et révolution industrielle (TIC) modifient l’équilibre des pouvoirs entre le politique et l‘économique en faveur de cette dernière. o Fin du compromis après guerre régulation interne et libéralisation commerciale. Pression de FMN. Structures politiques restent nationales tandis que la structure économique devient mondiale. Mondialisation a affaibli l’intervention nationale et montré les limites d’une coopération orientée vers la stabilité de l’économie. Se pose la question de l’intervention de l’état dans des termes nouveaux; il en est de même de la question de la coopération. 8. Naissance de l’état concurrentiel (ou compétitif) : Retour au marché : qualité des services étatiques remise en cause, délaisse fonction d’aide et de suppléance des marchés, ne pas concurrencer et remplacer les marchés. Créer les conditions favorables (incitations- attractivité – régulation miminale). Il faut améliorer le fonctionnement des marchés, soutenir marché et passer de la réglementation à la régulation. Les objectifs du compétitivisme : Attractivité, marketing du territoire, missions commerciales, flexibilité marché du travail, mesures fiscales, maind’œuvre. En pratique Interventionnisme microéconomiques Regulation indirecte : Déréglementation de la politique industrielle (incitation, orientation, soutien) Abandon des politiques de champions nationaux pour une stratégie d’insertion compétitive à l’économie mondiale. Politique monétaire : maîtrise de l’inflation. Plusieurs modèles de l’état concurrentiel : Modèle anglosaxon est dominant par rapport néocorporatisme et État fort. Compétitivisme au Canada: Moment clé : le Rapport de la Commission Macdonald 1985 (arrivée du Parti Conservateur au pouvoir en 1984). On débouche sur la dissolution de ce qui reste du keynesiannisme. Contrainte majeure : réduction des déficits. Déréglementation, privatisation. Option du libre-échange avec les Etats-Unis. Promotion de l’attractivité FMN (Investissement Canada). OFFRE (versus demande). Programme du renouveau économique (assainir les finances publiques, adopter politique favorables à l’investissement et compétitivité (offre et non demande), redéfinition politique État, réaliser les changements dans l’équité et la transparence. Orientation récente : Orienter le tissu industriel vers les secteurs les plus porteurs, Adapter main-d’œuvre (flexibilisation), Diversifier échanges et flux IDE. Pour ce cours : Jacques Généreux, Les politiques économiques, Seuil, Paris, 1996. Yves Crozet, Analyse économique de l’État, Armand Collin, Paris, 1991. L’ÉTAT MINIMAL L’ÉTAT PROVIDENCE L’ÉTAT NÉO-LIBÉRAL L’ÉTAT COMPÉTITIF 19ème / XIXième siècleannées30 Retournement : Crise de 1929 Entre-deux-guerres / Années 70-80 Retournement : remise en cause de l’État providence au tournant des années 80 et Mondialisation Années 80-90 90s et … Respect des règles économiques (État gendarme) Concurrence et autorégulation Interventionnisme peut corriger les déséquilibres et favoriser l’atteinte d’objectifs (Solidarisme Fonctionnalisme) Rationalité des acteurs Autorégulation des marchés Principe de concurrence Compétitivisme Attractivité penseurs Smith Ricardo Keynes Friedman Hayek Cerny politiques appliquées Laisser faire, Laisser passer Surveillance des marchés et protection des mécanismes concurrentiels. (état gendarme) Production - Planification Stabilisation de l’économie Redistribution des richesses Retour au marché comme modèle d’organisation Surveillance des marchés Lutte inflation, discipline pol. Budgétaires et monétaires Consensus de Washington Nouvelles politiques commerciales et industrielles stratégiques Subventions, mesures fiscales Efficacité du marché et de la concurrence? Les inégalités ? Le rôle des politiques industrielles ? Réduire les déséquilibre et fluctuations ? La question de la politique budgétaire Interventionnisme et distorsions versus efficacité des marchés Indépendance et efficacité du pouvoir public Dysfonctionnement Inégalité Jusqu’où le retrait de l’État ? Jeu à somme nulle ? Nouvelles disputes commerciales ? Efficacité des politiques? période Fondements et principes débats Objectifs sociaux (plein emploi) IDH : deuxième partie du cours. La richesse et la pauvreté des nations Comment évaluer la richesse des nations et le développement humain? Indicateurs traditionnels sont le PIB et le PIB par capita. Ces indicateurs ne permettent pas de vraiment mesurer la richesse et le bien-être. Besoin d’une monnaie commune PPA pour éliminer les différences de niveaux de prix existant entre les pays. PIB par tête ne dit rien sur la qualité de vie et ne prend pas en considération les inégalités. Le PIB peut augmenter alors que le développement humain diminue. En somme ces indicateurs ne disent pas grand chose sur le progrès du développement. Quantité versus qualité. Indicateurs de développement humain PNUD Recherche un indicateur qui mesure épanouissement et bien-être des être humains. Développement humain : Développement des capacités et des potentialités des individus par pays. Questionne les lois fondamentales du développement . Au-delà de la production. Prendre en considération Espérance de vie, degré d’éducation et accès ressources indispensables pour vivre décemment IDH : somme pondérée de quatre valeurs PIB réel ajusté 1/3 Espérance de vie 1/3 Taux d’alphabétisation des adultes (2/9) et moyennes d,années d’études (1/9) On prend des valeurs minimales et maximales pour chaque élément Espérance de vie 25-85 Alphabétisation 0-100 Scolarisation 0-100 PIB-PPA 100 PPA – 10000 PPA Valeur réelle-valeur minimale/valeurs maximale-valeur minimale Espérance de vie 65 65-25/85-25 = 0.667 Les trois : valeur arithmétique des trois indicateurs (additionne/3). IDH : 1990. La Canada gagne 7 places par rapport au PIB. Certaisn gangnet 35 places (qule pays?). IDSH 1995 Indicateur sexo-spécifique de développement humain Utilise les mêmes variables Correction afin de vérifier les disparités sociologiques entre les hommes et les femmes dans espérance de vie, revenu éducation. (valeurs maximales et minimales changent. Canada un peu moins fort (effort à faire pour atteindre la valeur maximale Indicateur de participation des femmes (IPF) : aucun pays ne traite aussi bien les femmes que les hommes. Démontre que égalité peut s,accroître même à faible PIB. 1997 Indicateur de pauvreté humaine (IPH) : Raison IDH masque répartition des progrès et importance de la pauvreté. Espérence de vie (risque de décéder avant 40 ans, etc…)), niveau d’éducation (taux d’alpha) et conditions de vie (accès aux services de santé, accès à l’eau potable, pourcentage enfant de moins de 5 ans victimes de malnutrition) Pauvreté = seuil de revenu 1$/jour (mais opportunité d’existence tolérable) Classement des pays en développement selon IDH Classement pays développés (IPH2) ; (décès avant 60 ans, taux d’illétrisme des adultes, % de la population sous le seuil de la pauvreté- demi de revenus), chomage de longue durée) 2002 : indicateur de progrès par rapports aux objectifs du millénaire – réduire la pauvreté de 50% d,ici 2015). Qui progresse, qui est en retard Aussi indice de libertés politiques (ILP) Mesure rôle gouvernement dans le développement humain. Débats, limites et questionnements Enjeu géostratégique : Certains pays peuvent se voir exclus des réunions ou des faveurs des bailleurs de fonds. IDH défavorise les pays Incomplet : pourquoi espérance de vie : plutôt de droits de l’homme et liberté économique. Enjeu politique orthodoxie : importance des indicateurs sociaux de développement. Biaisé critère de modernité Indicateur synthétique A. Sen sceptique en 1990, 1999 utilité reconnue. Autre Heritage Foundation Freedom House.