politique

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POLITIQUE
086 PC 11 F
Original : anglais
Assemblée parlementaire de l’OTAN
COMMISSION POLITIQUE
L’ESSOR DE LA CHINE ET SES REPERCUSSIONS
POSSIBLES POUR L’OTAN
PROJET DE RAPPORT GENERAL
ASSEN AGOV (BULGARIE)
RAPPORTEUR*
Secrétariat international
*
28 mars 2011
Aussi longtemps que ce document n’a pas été approuvé par la Commission politique, il ne
représente que les vues du rapporteur.
Les documents de l’Assemblée sont disponibles sur son site internet, http://www.nato-pa.int
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i
TABLE DES MATIERES
I.
LE ROLE ACCRU DE LA CHINE DANS LES AFFAIRES INTERNATIONALES (SURVOL) .. 1
II.
POLITIQUE ETRANGERE ET POLITIQUE DE SECURITE................................................... 3
III.
LES RELATIONS ENTRE L’OTAN ET LA CHINE ................................................................. 5
A.
AFGHANISTAN ............................................................................................................ 6
B.
ASIE CENTRALE ......................................................................................................... 7
C.
PIRATERIE................................................................................................................... 8
D.
PROLIFERATION DES ARMES DE DESTRUCTION MASSIVE .................................. 8
IV.
CONCLUSIONS PRELIMINAIRES ........................................................................................ 9
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1
1.
Au cours des 30 dernières années, la République populaire de Chine (RPC) a pris son
essor et est devenue une puissance régionale et mondiale majeure. Première pour la population et
pour la consommation d’énergie, deuxième pour l’économie, elle possède aussi le troisième
arsenal nucléaire et la première armée – numériquement parlant – de la planète. Parallèlement à
cette spectaculaire progression économique, elle a commencé à mener une politique étrangère
plus active : elle participe de plus en plus aux débats internationaux sur la politique et la sécurité,
dont une bonne partie présente un rapport, direct ou non, avec les préoccupations de l’OTAN en
matière, précisément, de sécurité. Cette montée en puissance a donc de nombreuses implications
pour l’Alliance. Or, à ce jour, celle-ci n’a guère accordé d’attention à la question. Le présent rapport
examine succinctement la politique chinoise dans le domaine des affaires étrangères et de la
sécurité, de même que plusieurs points d’intérêt commun pour la RPC et l’OTAN. Selon le
rapporteur, l’une et l’autre devraient entretenir des rapports plus réguliers qui devraient viser avant
tout à améliorer la transparence institutionnelle et l’information. Elles partagent une série de
problèmes de sécurité et pourraient donc étudier les possibilités d’une coordination progressive et
limitée de leurs politiques, une coordination qui pourrait s’étendre à d’autres partenaires de
l’OTAN. Le rapport d’automne s’inspirera des constatations faites pendant la visite que la
Sous-commission sur les partenariats de l’OTAN prévoit d’effectuer en Chine pour formuler
diverses propositions concrètes pour une association graduelle des deux parties dans des
secteurs d’intérêt commun.
I.
LE ROLE ACCRU DE LA CHINE DANS LES AFFAIRES INTERNATIONALES
(SURVOL)
2.
L’évolution du rôle joué par la Chine sur la scène internationale est largement déterminé
par les changements complexes qui se produisent constamment dans un pays en transition. D’une
part, l’économie chinoise est celle qui se développe le plus vite au monde, conférant ainsi à Pékin
une puissance économique considérable. D’autre part, le produit intérieur brut par habitant reste
loin derrière celui d’autres grandes économies mondiales. A de nombreux égards, la Chine reste
un pays en voie de développement mais, grâce au volume de son PIB et au taux phénoménal
qu’affiche sa croissance économique, elle possède déjà, dans certains secteurs, un statut de
puissance mondiale. Elle continue à se revendiquer du socialisme mais, en réalité, elle affiche de
fortes caractéristiques capitalistes. Si le Parti communiste chinois (PCC) conserve un pouvoir sans
partage et exerce toujours un strict contrôle sur la population, il n’en est pas moins confronté à une
multiplication d’appels à une réforme interne de la part de divers éléments de la société. A
l’intérieur même du PCC, la perspective d’un changement d’équipe dirigeante en 2012 et
l’existence de factions rivales compliquent encore les choses. Le monde observe désormais une
Chine de plus en plus compliquée et empêtrée, du moins partiellement, dans ses contradictions :
confiante et puissante, voire encline à s’affirmer résolument vis-à-vis du monde extérieur, mais
sujette à la confusion face à ses problèmes intérieurs.
3.
Les preuves de la puissance économique et financière grandissante de la Chine sont
ostensibles. Depuis 2006, la valeur nominale du PIB a plus que doublé et se situait, en 2009, à
4 909 milliards de dollars, faisant du pays la deuxième économie nationale du monde, avec
12,56 % du PIB mondial. Selon les chiffres officiels chinois, le PIB a gagné 10,3 % en 2010. Le
PIB par habitant a été multiplié par sept depuis 1978 et s’élève actuellement à 7 518 dollars. La
Chine est le premier exportateur du monde ; sa balance commerciale était de 196,1 milliards en
2009, et de 183 milliards de dollars en 2010. C’est la plus élevée du monde, comme sont les plus
élevés du monde ses investissements étrangers directs (IED) entrants et ses réserves de devises.
Ses fonds souverains sont également les plus élevés du monde et étaient estimés, en
septembre 2010, à 825 milliards de dollars. Elle représente maintenant une source majeure de
capitaux et d’IED pour le Moyen-Orient, l’Afrique et l’Amérique latine et s’est montrée habile à
obtenir l’accès aux ressources naturelles de ces régions. Fin 2010, ses réserves de change étaient
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2
évaluées à 2,8 billions de dollars. La Chine est aussi le premier pays prêteur du monde. Ainsi,
le 28 février dernier, le département du Trésor des Etats-Unis a indiqué qu’elle détenait, à la fin de
l’année précédente, 1,16 billion de la dette américaine. Elle a, par ailleurs, des obligations d’Etat
grecques, espagnoles et portugaises. Cependant, si elle joue un rôle de plus en plus important et
positif dans l’économie mondiale, cela ne va pas sans frictions. Elle a opposé une fin de
non-recevoir aux appels en faveur d’une dévaluation du renminbi et a été accusée de manipuler
les taux de change pour favoriser ses exportations. D’autres indicateurs, comme son
développement technologique ou le volume de ses émissions de dioxyde de carbone (la RPC
occupe, dans ce dernier domaine également, la première place mondiale), confirment la position
du pays en tant que « locomotive industrielle » planétaire.
4.
Pour impressionnants que puissent paraître de tels indicateurs économiques et financiers,
ces statistiques doivent être replacées dans leur contexte. La Chine reste loin derrière la plus
grande puissance économique du monde, à savoir les Etats-Unis. En outre, son économie repose
largement sur les exportations, ce qui la rend vulnérable aux fluctuations mondiales. Si le taux de
croissance à deux chiffres qu’elle affiche depuis 20 ans a bénéficié à de vastes couches de la
population, on constate d’énormes disparités économiques et sociales entre les villes et les
campagnes et d’une région à une autre. Ces disparités mettent à rude épreuve la cohésion
nationale et les Chinois se disent préoccupés par le renchérissement des denrées alimentaires, les
difficultés de logement et le coût des soins et de l’éducation. Le PCC continue à dépendre
lourdement de la poursuite de la croissance économique pour conserver le soutien de la
population et semble être sensible aux plaintes de celle-ci. Aussi le nouveau plan quinquennal
(2011-2015) prévoit-il un taux de croissance annuelle moins élevé pour le PIB ; en revanche, il
insiste sur l’équilibre des revenus. Reconnaissant que la corruption continuait à poser un grave
problème, le gouvernement a annoncé un renforcement de la lutte anti-corruption dans des
secteurs clés comme la construction ou la cession des droits d’usage foncier.
5.
Sa puissance économique a permis à la Chine d’occuper une place plus visible sur la
scène internationale. Sur le plan institutionnel international, elle est membre permanent du Conseil
de sécurité de l’Organisation des Nations unies et dispose à ce titre d’un droit de veto. Elle joue
aussi un rôle plus important au sein de l’ONU et a renforcé ses engagements à l’égard des
opérations de maintien de la paix de cette dernière, essentiellement en Afrique, mais aussi à Haïti
et au Liban. Elle jouit d’une influence grandissante à l’intérieur de l’Organisation mondiale du
commerce (OMC), du G20 et du G77, du Fonds monétaire international (FMI), de l’Association des
nations de l’Asie du Sud-Est et d’institutions régionales vouées à la sécurité, comme l’Organisation
de coopération de Shangaï (OCS). De plus, elle est apparue au Sommet de Copenhague de 2010
comme un acteur mondial de première importance en raison du volume de ses émissions de
dioxyde de carbone. D’autre part, elle continue à entretenir d’étroites relations avec des pays
comme la Birmanie ou la Corée du Nord et elle a été critiquée pour ses transactions avec des
régimes africains non démocratiques. Ses relations avec l’Iran sont relativement bonnes ; d’aucuns
craignent qu’elle n’ait aidé les autorités de Téhéran ou d’Islamabad à étoffer leurs programmes
nucléaires. Elle a vendu des armes – dont des missiles antinavires Silkworm, qui ont un potentiel
stratégique certain – ou les leur a échangées contre du pétrole.
6.
La Chine possède aussi une « puissance douce » qui va en augmentant. Si elle est
toujours bénéficiaire d’une aide extérieure, elle est en passe de devenir également un pays
donateur important. Selon un rapport établi en 2009 par le service de recherche du Congrès des
Etats-Unis, l’assistance qu’elle fournit à l’Afrique, à l’Amérique latine et à l’Asie du Sud-Est est
passée de moins d’un milliard de dollars en 2002 à quelque 25 milliards – chiffre estimatif –
en 2007. Une bonne part des projets d’infrastructure et des travaux publics qu’elle finance dans les
pays d’Afrique et d’Amérique latine tourne autour de l’exploitation des ressources naturelles et sert
ses intérêts économiques à long terme. Les choses sont quelque peu différentes en Asie du
Sud-Est, où son aide extérieure correspond à des objectifs diplomatiques et stratégiques à longue
échéance.
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3
7.
La RPC est aussi beaucoup plus engagée dans d’autres parties du monde, y compris
l’Afrique. Elle a offert au Zimbabwe et au Soudan une aide « inconditionnelle » et a signé de
grands contrats pour contribuer au développement de la République démocratique du Congo, de
la Tanzanie et de l’Ethiopie en échange d’un accès aux ressources de ces pays, clause
fondamentale du « Consensus de Pékin ». D’un côté, l’aide et les investissements chinois dans
l’infrastructure apportent des capitaux dont le continent africain a un besoin désespéré. Mais, d’un
autre côté, les fortes exigences pétrolières de Pékin contribuent à alourdir la facture des
importations pour bon nombre de pays importateurs de pétrole de l’Afrique subsaharienne, tandis
que ses exportations menacent la production locale. Ainsi, tout en tirant profit de l’Afrique de
multiples manières, la Chine compromet la bonne gouvernance et la gestion macroéconomique de
ce continent.
II.
POLITIQUE ETRANGERE ET POLITIQUE DE SECURITE
8.
La politique étrangère de la Chine vise essentiellement à favoriser le développement
économique national grâce à la coopération internationale et à promouvoir la paix et la stabilité en
entretenant avec le monde extérieur des relations placées sous le signe de l’égalité. Pékin s’est
engagé à plusieurs reprises et publiquement sur « la voie du développement pacifique » que le
conseiller d’Etat chargé des affaires étrangères de la RPC, M. Dai Bingguo, a récemment défini
dans un article de presse comme « la recherche de l’harmonie et du développement sur la scène
intérieure combinée à la recherche de la paix et de la coopération dans nos relations extérieures ».
En décembre 2010, M. Bingguo avait défini comme suit les « intérêts supérieurs » de son pays :



« prééminence du PCC et du système socialiste et progression sur la voie d’un socialisme
aux couleurs chinoises »,
« souveraineté et sécurité, intégrité territoriale et unité nationale de la Chine », et
« développement soutenu de l’économie et de la société chinoises ».
9.
M. Bingguo a également lancé une mise en garde : « Aucune démarche allant à l’encontre
de ces intérêts ou y portant atteinte ne sera tolérée. » Les dirigeants chinois ont indiqué que les
dix années à venir représentaient « une importante période d’opportunité stratégique » pendant
laquelle ils devraient « accroître sans relâche la puissance nationale du pays, améliorer l’existence
de la population et privilégier l’harmonie sociale ». Pour sa part, le PCC comprend que « le destin
de la Chine est aujourd’hui lié à celui du reste du monde plus étroitement qu’il ne l’a jamais été » et
que le pays possède une influence et une stature toujours plus fortes.
10.
Parallèlement à cette amplification de son influence internationale, la Chine développe
rapidement ses moyens militaires. Les forces armées collectives défensives et offensives
constituent l’APL, subdivisée en forces de missiles stratégiques, forces terrestres, forces navales
et forces aériennes. En 2010, l’effectif actif de l’APL s’élevait à 2 285 000 hommes ; à elles seules,
les forces terrestres en comptent 1,6 million, ce qui en fait les plus nombreuses au monde. Avec
les réservistes et les forces paramilitaires, l’effectif total dépasse 3 millions d’hommes, élément
crucial pour la compréhension de la dynamique interne du pays. La Chine est en outre un Etat
nucléaire aux termes du Traité sur la non-prolifération des armes nucléaires (TNP) de 1970, et elle
est signataire du Traité d’interdiction complète des essais nucléaires (TICE) de 1966. Selon les
estimations de 2010, elle disposerait de 442 missiles à charge nucléaire, dont 66 missiles
balistiques intercontinentaux à longue portée. L’APL – et, singulièrement, ses forces navales –
bénéficient d’investissements non négligeables en matériels et technologies depuis le milieu des
années 80. Progressivement, la Chine comble ainsi son retard technologique par rapport à l’Ouest,
comme l’a prouvé la récente présentation du nouvel avion de chasse « furtif » J-20. Toutes les
branches de l’APL sont en cours de modernisation et leurs capacités de projection de puissance
s’accroissent graduellement. Bien qu’il soit difficile d’avancer des chiffres exacts, on peut dire que
les dépenses de défense de la Chine ont augmenté régulièrement au cours de la décennie
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4
écoulée et, en mars 2010, Pékin a annoncé un relèvement de 7,5 % du budget de la défense, qui
est passé à environ 78,6 milliards de dollars. Comme l’embargo sur les armements décrété en
1989 par l’Union européenne et les Etats-Unis est toujours en vigueur, les entreprises appartenant
à l’Etat et travaillant dans le secteur de la défense continuent à se moderniser et à étendre leur
expérience de la recherche-développement et de l’acquisition à des fins militaires, l’objectif étant
de doter le pays d’une industrie de défense purement nationale.
11.
L’aviation militaire chinoise a été améliorée avec l’entrée en service de nouveaux appareils
de combat tels que le chasseur multirôles Soukhoï Su-30, de ravitailleurs en vol et d’avions
AWACS. La RPC travaille aussi à la conception de moyens antisatellites et de dispositifs de guerre
cybernétique, de même qu’à la modernisation des forces navales, appelées à se transformer en
une marine de haute mer. Dans ce contexte, elle met au point une nouvelle génération de navires
de guerre et d’aéronefs en vue de doter ces forces de moyens caractérisés par un rayon d’action
bien plus grand. Indépendamment de l’éventualité d’un conflit avec Taiwan, la principale raison
avancée pour expliquer cette montée en puissance est la nécessité accrue de protéger les voies
de communication maritimes du pays et mettre ainsi en sécurité son réseau mondial de ressources
énergétiques et d’activités commerciales. Les forces terrestres ont, elles aussi, été modernisées ;
leur taille a été réduite et elles possèdent désormais une mobilité et une puissance de feu accrues.
Cela dit, en dépit de l’apparition de nouveaux systèmes d’armes dans l’arsenal de l’APL, la
majeure partie du matériel est dépassée sur le double plan de la technologie et de la conception.
Dans l’ensemble, la modernisation de toutes les branches de l’APL a suscité un malaise
considérable chez les voisins immédiats de la Chine et a incité d’autres pays asiatiques à
augmenter leurs dépenses de défense.
12.
L’une des conséquences de la poursuite de cette montée en puissance est que la défense
par la Chine de ses « intérêts supérieurs » commence à se faire sentir à l’échelon régional et
mondial. Une grande incertitude entoure les intentions de Pékin quant à l’emploi d’une puissance
militaire en expansion, mais certaines constantes stratégiques peuvent être discernées dans sa
conceptualisation du recours à la force. Ces constantes se rapportent à la défense d’une
puissance continentale caractérisée par des intérêts maritimes croissants et par des
revendications territoriales en souffrance et s’énoncent comme suit, par ordre de priorité : sécurité
du régime, intégrité territoriale, unification nationale, sécurité maritime et stabilité régionale. La
structure de forces chinoise qui se dessine du point de vue du contrôle intérieur, de l’interdiction
périphérique et de moyens limités de projection de puissance concorde avec ces objectifs. Mais,
selon divers commentateurs, il y aurait des divergences grandissantes entre la version déclarée de
la politique étrangère de la RPC et la réalité des gestes que pose cette dernière sur la scène
internationale depuis 2008.
13.
Des litiges territoriaux opposent la Chine à plusieurs de ses voisins et, durant l’année
écoulée, la confiance accrue des autorités de Pékin et leur volonté de s’affirmer davantage ont
entraîné une tension des relations avec des pays de la région, dont le Japon. Les différends qui
persistent avec Taiwan au sujet de la souveraineté de l’île (Pékin estime que Taiwan fait partie du
territoire national) ou avec le Viêt Nam et, une fois encore, Taiwan à propos des îles des Spratleys
et Paracels ont été exacerbés par la démonstration d’une puissance militaire croissante de la part
des Chinois. C’est ce qui ressort des réactions de Tokyo, Taipei, Hanoi et Washington face à
l’expansion de la taille et des moyens des forces navales de l’APL, tendance singulièrement
préoccupante par rapport au détroit de Malacca, d’une grande importance stratégique. En
septembre 2010, la collision entre deux bâtiments des garde-côtes japonais et un bateau de pêche
chinois a de nouveau suscité des inquiétudes quant à l’expansion territoriale des « intérêts
supérieurs » de la Chine. Pékin a rapidement exercé des pressions de plus en plus fortes sur les
Japonais pour obtenir la libération du capitaine du bateau de pêche, comportement que de
nombreux observateurs ont qualifié de disproportionné et révélateur d’une politique étrangère plus
affirmée. L’incident a également obligé les Etats-Unis à manifester plus clairement leur soutien au
Japon, démontrant ainsi la complexité et l’instabilité des relations sino-américaines, relations qui
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5
ont connu un regain de tension en 2010 en raison d’un désaccord sur l’attitude à avoir face à la
Corée du Nord.
14.
Par contraste, les relations sino-russes ont, ces 20 dernières années, continué à
s’améliorer dans de multiples domaines, dont celui de l’énergie. En septembre 2010, le président
de la Fédération de Russie, M. Medvedev, s’est rendu à Pékin pour des conversations de haut
niveau sur le resserrement des relations bilatérales ; au même moment, l’ambassadeur de Chine à
Moscou déclarait que ces relations étaient « désormais meilleures qu’elles ne l’avaient jamais
été ». En novembre, les deux pays ont convenu de renoncer au dollar pour faciliter les échanges
commerciaux entre eux et ont signé plusieurs documents sur la coopération énergétique, l’aviation,
la construction ferroviaire, les douanes, la protection de la propriété intellectuelle et la culture. Ils
ont aussi publié une déclaration commune, reflétant ce renforcement de la coopération et ce
rapprochement des intérêts communs ; un nouvel oléoduc reliant la Sibérie et le nord-est de la
Chine est entré en service en janvier 2011. Sur le plan diplomatique, diverses déclarations
conjointes dans lesquelles les deux pays se soutiennent mutuellement et appellent de leurs vœux
l’avènement d’un « ordre multipolaire » montrent que Chinois et Russes ont compris qu’ils se
faisaient mieux entendre lorsqu’ils s’exprimaient d’une seule voix. Par le passé, ils ont usé de
vetos parallèles au Conseil de sécurité de l’ONU pour empêcher toute condamnation de la
Birmanie ou de l’Iran. Cependant, des divergences politiques subsistent dans les relations
sino-russes autour de questions d’économie et de défense plus vastes.
15.
Pendant plus de dix ans, les exportations militaires de la Russie vers la Chine ont
représenté l’aspect le plus important des relations qui se forgeaient entre les deux pays. Selon une
estimation, la valeur totale de ces exportations pour la période s’étendant de 1992 à 2006 s’élevait
à quelque 26 milliards de dollars d’équipements et d’armes. L’industrie de défense chinoise est
toutefois devenue de plus en plus performante et la Russie se voit donc confrontée à une double
perspective : une baisse de ses ventes ou la fourniture à la Chine de systèmes d’armes plus
perfectionnés, tels que des missiles balistiques, avec d’éventuelles incidences sur la sécurité
asiatique dans son ensemble. Russes et Chinois procèdent aussi à des échanges d’officiers et
d’unités et à des exercices conjoints. Précédemment, les uns et les autres se sont montrés
critiques des plans de défense anti-missiles balistiques conçus par les Etats-Unis et l’OTAN pour
l’Europe centrale. Les deux puissances ont des intérêts communs dans l’espace, car elles ont
demandé au Conseil de sécurité de l’ONU de mettre un terme à la militarisation de celui-ci.
Moscou rechigne toutefois, pour des raisons liées à sa propre sécurité, à aider Pékin à se doter
d’un système de défense spatiale.
III.
LES RELATIONS ENTRE L’OTAN ET LA CHINE
16.
L’instauration de relations entre la Chine et l’OTAN est un fait relativement nouveau. Elles
ont été inexistantes pendant la Guerre froide et une bonne partie des années 90. Le
bombardement accidentel de l’ambassade de Chine à Belgrade pendant la campagne aérienne du
Kosovo, en 1999, avait été vivement condamné par de hauts responsables chinois, et il avait
donné lieu à de virulentes manifestations nationalistes contre un allié de l’OTAN et contre l’Alliance
dans son ensemble.
17.
Dans le contexte approprié de la campagne de l’OTAN en Afghanistan – campagne qui
prenait de l’ampleur – la Chine a commencé à s’intéresser aux interventions de l’Alliance proches
de ses frontières. En 2002, un ambassadeur de Chine a rencontré le Secrétaire général de l’OTAN
de l’époque pour s’enquérir des structures et des tâches de celle-ci, ainsi que de ses interventions,
notamment en territoire afghan. Depuis lors, l’OTAN et la Chine ont peu à peu instauré un dialogue
politique qui porte essentiellement sur l’échange d’informations et sur des questions de sécurité
coopérative. Après la visite du directeur général du ministère des Affaires étrangères de la RPC au
siège de l’OTAN en 2007, le dialogue politique s’est poursuivi et étoffé de manière assez régulière
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6
à un niveau élevé. Le Secrétaire général adjoint de l’OTAN pour les affaires politiques et la
politique de sécurité s’est rendu en Chine à deux reprises ; la seconde visite remonte à juillet 2010.
18.
Le dialogue politique a été renforcé par la visite en Chine du Secrétaire général délégué de
l’OTAN, Claudio Bisogniero, en novembre 2009. Les entretiens avec de hauts responsables
chinois, dont le vice-ministre des Affaires étrangères, Zhang Zhijun, ont été consacrés à une vaste
série de questions liées aux intérêts de sécurité communs à l’OTAN et à la RPC. Figuraient
notamment à l’ordre du jour la stabilité de l’Afghanistan et de l’Asie centrale, la lutte contre le
terrorisme et contre la prolifération des armes de destruction massive, ou encore, la piraterie. A
l’issue de leurs échanges, les hauts responsables alliés et chinois sont convenus que le dialogue
entre l’OTAN et la Chine contribuait à la stabilité et à la prospérité internationales. Dans
l’ensemble, les deux parties estiment qu’elles doivent s’employer à développer leurs relations sous
le signe de la communication libre et d’une coopération accrue.
19.
Les contacts entre l’OTAN et la Chine ont peu à peu pris de l’ampleur au niveau politique.
La première n’a pas créé de partenariat formel avec la seconde, et le dialogue politique qui a suivi
a été mené dans des conditions de transparence absolue, y compris au sujet des partenariats
formels de l’OTAN. Des représentants chinois ont aussi participé à quelques séminaires et
conférences de l’OTAN.
20.
Par contraste avec les échanges politiques, qui se poursuivent depuis plusieurs années, il
n’y a pas eu de contacts entre militaires chinois et alliés. Cependant, en juin 2010, une délégation
d’officiers supérieurs de l’APL s’est rendue au siège de l’OTAN. Cette toute première visite d’une
délégation militaire chinoise peut, avec le temps, offrir l’occasion de nouer des relations entre
militaires qui renforceraient l’instauration d’un climat de confiance entre la Chine et l’Alliance.
21.
De l’avis du rapporteur, il serait judicieux d’approfondir le dialogue naissant entre les deux
parties. La Chine peut jouer un rôle d’une importance cruciale dans la sécurité régionale et
mondiale. Elle partage certains intérêts avec l’OTAN, notamment dans les domaines ci-après.
A.
AFGHANISTAN
22.
La Chine et l’OTAN partagent certains intérêts, dont la sécurité et la stabilité de
l’Afghanistan, pays avec lequel la première a une frontière commune. Les membres de l’OTAN
apprécient le soutien politique que les autorités de Pékin ont manifesté à propos de l’intervention
de l’Alliance en Afghanistan, que ce soit par leur attitude constructive au Conseil de sécurité des
Nations unies ou par d’autres moyens. De plus, l’implication politique et économique de la Chine
en Afghanistan semble bien s’accroître. En 2009, Pékin a octroyé une aide économique
de 75 millions de dollars à ce pays, portant ainsi le montant total de cette aide à près d’un milliard.
En mars 2010, lors de la visite de M. Karzaï, les dirigeants chinois ont préconisé une augmentation
de l’assistance internationale à l’Afghanistan et se sont engagés à poursuivre leurs
investissements dans le pays. Divers accords bilatéraux pour une intensification de la coopération
économique, avec octroi de tarifs privilégiés pour les exportations afghanes et création de bourses
de formation économique dans de nombreux secteurs ont été signés à l’époque.
23.
La Chine est particulièrement désireuse d’investir dans l’extraction minière et l’énergie en
Afghanistan. Un accord de 3,4 milliards de dollars a été signé en novembre 2007 : il porte sur
l’exploitation par China Metallurgical Group de la mine de cuivre d’Anyak et de ses installations
connexes, au sud de Kaboul. Bien que sa concrétisation soit fréquemment mise au point mort à
cause de problèmes liés à la sécurité, cet accord représente le plus grand investissement jamais
enregistré dans l’histoire de l’Afghanistan. La Chine est également sur les rangs pour l’exploitation
du minerai de fer à Hadjigak, dans la province de Bamiyan. De tels investissements sont dans le
droit fil de la stratégie économique plus vaste de Pékin, comme on le voit au Pakistan, en Afrique
et au Moyen-Orient. Aussi bien, certains commentateurs indiquent que la Chine ne voit dans
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7
l’Afghanistan qu’un « conduit protégé par lequel passent les routes, les gazoducs et les oléoducs
qui apportent aux Chinois des ressources naturelles en provenance de l’océan Indien ou
d’ailleurs ».
24.
La Chine a également apporté une contribution limitée à la formation des forces de sécurité
afghane (FSA) sous la forme de l’organisation à Nankin d’un cours de déminage destiné à des
officiers afghans. En mars 2010, les liens militaires ont été resserrés lorsque, après plusieurs
rencontres avec son homologue afghan, Abdoul Rahim Wardak, le ministre de la Défense,
Liang Guanglie, a promis que « les forces armées chinoises continuer[aient] à aider les forces
armées afghanes (FAA) à améliorer leur capacité de sauvegarder la souveraineté nationale,
l’intégrité territoriale et la stabilité intérieure ». La preuve existe, en outre, que la Chine aménage
des voies d’accès frontalières en direction de l’Afghanistan via la Passe de Wakhjir de manière à
faciliter une éventuelle intervention de plus grande ampleur. Cependant, si le déploiement de
policiers chinois en Afghanistan reste envisageable, celui de l’APL est plus douteux.
25.
La RPC et un voisin de l’Afghanistan, le Pakistan, entretiennent des relations aussi étroites
que mutuellement avantageuses. Pendant longtemps, Pékin a fourni à Islamabad une assistance
militaire, technique et économique considérable, y compris sous la forme d’un transfert de
technologies et d’équipements nucléaires névralgiques. Désormais, la collaboration s’étend à la
formation, aux exercices conjoints, au partage de données du renseignement et au
contre-terrorisme. Le Pakistan a, en outre, bénéficié de l’aide de la Chine pour se doter de moyens
de défense tels que des missiles balistiques à courte ou moyenne portée, des appareils à réaction
et des radars de détection lointaine d’un modèle perfectionné.
26.
Cependant, le Pakistan est un Etat fragile et on peut s’interroger sur les motifs qui poussent
la Chine à lui fournir des armes et des technologies alors que, manifestement, il a besoin d’aide au
développement. Certains observateurs – et, plus spécifiquement, des observateurs indiens –
laissent entendre que les relations sino-pakistanaises sont sous-tendues par un objectif
géopolitique commun aux deux pays, à savoir l’endiguement de l’Inde. Selon eux, le soutien
chinois aux Pakistanais est « un aspect clé de la politique de Pékin telle qu’elle est perçue, une
politique d’“encerclement” de l’Inde, une politique de contrainte destinée à empêcher New Delhi de
contester l’influence régionale de Pékin ou à retarder le moment où elle sera en mesure de le
faire ». La persistance entre l’Inde et la Chine d’une défiance mutuelle qui remonte aux
accrochages survenus en 1962 à la suite de différends frontaliers alimente de telles analyses, tout
comme le concours que les Chinois apportent aux Pakistanais dans la construction d’un port de
haute mer dans la base navale de Gwadar, sur la mer d’Oman. Ce port permettrait à Pékin de
s’approvisionner en pétrole et en gaz provenant du golfe Persique et de projeter de la puissance
dans l’océan Indien.
B.
ASIE CENTRALE
27.
La stabilité de l’Asie centrale concerne l’OTAN et la Chine. Comme l’OTAN, la Chine est
préoccupée par les problèmes de sécurité qui se posent dans la région, dont l’instabilité politique,
les groupes terroristes islamistes et le trafic de stupéfiants. L’intérêt que manifeste Pékin pour
cette partie du monde s’explique aussi par sa volonté d’éliminer tout risque de désordres ethniques
dans la province du Xinjiang occidental. L’Asie centrale revêt une importance croissante pour la
Chine en tant que fournisseur d’énergie et couloir d’acheminement de produits énergétiques, et
Pékin resserre ses liens avec les pays de la partie occidentale de la région, qui entretiennent
traditionnellement d’étroites relations avec la Russie. Pour se rapprocher des pays
centre-asiatiques, les Chinois recourent essentiellement au développement des rapports
économiques et commerciaux. Le Kazakhstan, le Kirghizistan, l’Ouzbékistan, le Tadjikistan et le
Turkménistan ont profité des investissements de Pékin dans les infrastructures commerciales, les
oléoducs et les gazoducs, de même que les réseaux ferroviaires et autoroutiers. La détermination
avec laquelle la Chine tient à garantir sa sécurité énergétique l’a conduite à acquérir deux
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8
nouveaux pipelines, dont un entre son territoire et d’autres pays, de manière à acheminer de
grandes quantités de gaz et de pétrole, respectivement du Turkménistan et du Kazakhstan.
En 2009, les échanges commerciaux entre Pékin et les cinq pays d’Asie centrale ont atteint
25,9 milliards de dollars, contre 527 millions en 1992, et la Chine vient d’ouvrir dans les capitales
de la région des Instituts Confucius proposant des cours de mandarin. Elle étoffe ses liens
militaires avec les pays centre-asiatiques, même si l’ampleur de ces liens reste limitée : en
septembre 2010, elle a mené plusieurs « jeux de guerre » au Kazakhstan, dans le contexte
d’exercices annuels auxquels prennent part habituellement plusieurs pays d’Asie centrale
membres de l’OCS. Les incidences potentielles de l’influence chinoise au Kirghizistan présentent
un intérêt particulier pour l’OTAN, s’agissant du passage de troupes et de fournitures en direction
de l’Afghanistan et des désordres qui persistent dans le pays.
C.
PIRATERIE
28.
En tant que deuxième pays au monde pour les transactions commerciales, la Chine est, à
l’instar de l’OTAN, très préoccupée par le libre accès et la sécurité des voies maritimes et par la
lutte contre la piraterie. Sa contribution aux opérations antipiraterie dans le golfe d’Aden et au large
de la Somalie est hautement appréciée. Comme l’OTAN, les forces navales chinoises participent à
la lutte internationale contre la piraterie depuis 2008 en escortant des convois à travers le golfe
d’Aden. Les tâches des bâtiments de l’OTAN croisant au large de la Corne de l’Afrique se
limitaient précédemment à l’escorte de navires de l’ONU et du Programme alimentaire mondial
(opération Allied Provider) et à la protection du trafic marchand dans le golfe d’Aden (opération
Allied Protector) ; dans le cadre de leur mission actuelle (opération Ocean Shield), les forces
alliées coopèrent en outre avec des entités internationales pour donner aux pays de la région les
moyens de faire échec à la piraterie par eux-mêmes. L’opération Ocean Shield a été prolongée
jusqu’en décembre 2012.
29.
La stratégie chinoise vis-à-vis du Moyen-Orient repose essentiellement sur la réalité
économique et énergétique. Aussi les relations entre Pékin et les pays du Golfe se renforcent-elles
de manière spectaculaire. Deuxième importateur d’énergie au monde, la Chine achète la plus
grosse partie de son pétrole au Moyen-Orient. Sa demande en pétrole augmente et cette tendance
devrait se maintenir, selon les prévisions. Elle est désormais le premier importateur de pétrole
saoudien.
D.
PROLIFERATION DES ARMES DE DESTRUCTION MASSIVE
30.
La Chine et les membres de l’OTAN ont d’autres préoccupations communes, telle la
prolifération des armes de destruction massive (ADM) et de leurs vecteurs. Certes, la RPC a pris
une part active au transfert de technologies propres à ces armes à des pays comme le Pakistan,
l’Iran ou la République populaire démocratique de Corée (RPDC), mais, ces derniers temps, elle
s’est montrée plus soucieuse de limiter la multiplication de telles armes. Les relations entre la
Chine et la Corée du Nord ont toujours été décrites comme celles de « deux larrons en foire ». La
première est l’allié diplomatique le plus proche de la seconde, son premier fournisseur de denrées
alimentaires, de pétrole et de machines industrielles, et aussi, dit-on, le pays le mieux à même
d’exercer son influence sur les autorités de Pyongyang. Mais, depuis les années 90, l’existence du
programme nucléaire nord-coréen entraîne une tension des relations bilatérales. La Chine s’est
déclarée « résolument opposée » aux deux essais nucléaires auxquels a procédé la RPDC
en 2006 et 2009. Elle dit redouter qu’une Corée du Nord nucléarisée n’incite la Corée du Sud, le
Japon, et même Taiwan à se doter à leur tour d’armes nucléaires, transformant ainsi l’arrière-cour
asiatique de la Chine en un endroit spectaculairement plus dangereux. La Chine accueille aussi
les Pourparlers à six (Etats-Unis, RPC, RPDC, Corée du Sud, Japon et Russie) consacrés au
programme nucléaire de Pyongyang.
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9
31.
Pékin a activement usé de diplomatie pour tenter de persuader Pyongyang de renoncer à
leurs ambitions nucléaires. En 2003, elle a contribué à faire participer la RPDC aux Pourparlers à
six et a voté en faveur des résolutions de l’ONU condamnant les essais nucléaires nord-coréens.
Récemment, des divergences sont apparues entre les Etats-Unis et la Chine au sujet de l’attitude
à adopter envers une Corée du Nord de plus en plus belliqueuse. Si la majeure partie de la
communauté internationale s’est prononcée pour l’application de sanctions, la Chine, elle, a
protégé la RPDC des retombées auxquelles l’exposaient, d’une part, les révélations de
novembre 2010 selon lesquelles Pyongyang avait construit une installation perfectionnée pour
l’enrichissement de l’uranium, et, d’autre part, les tirs d’artillerie nord-coréens déclenchés le même
mois contre l’île sud-coréenne de Yeongpyeong, en mer Jaune. Elle n’avait d’ailleurs émis aucun
commentaire lorsque les Nord-Coréens avaient coulé un navire de la Marine sud-coréenne, en
mars 2010. Toutefois, et bien qu’elle ait fini par échouer, Pékin a également essayé d’user de son
influence politique pour obtenir des autorités nord-coréennes qu’elles ouvrent des négociations
sans conditions avec Séoul en janvier 2011.
32.
Au Moyen-Orient, les responsables chinois tentent bien d’empêcher l’Iran de se doter
d’armes nucléaires, mais ils rechignent à imposer des sanctions et préfèrent la diplomatie. Mais, à
la suite de pressions internationales, ils ont suspendu certaines ventes d’armes aux Iraniens et
appuyé le Conseil de sécurité de l’ONU dans ses efforts pour inciter Téhéran à interrompre son
programme d’enrichissement d’uranium. Toutefois, de nombreux spécialistes soupçonnent la
Chine de fournir au Pakistan des technologies nucléaires et de l’aide dans ce domaine, y compris
sous la forme de plan d’une bombe nucléaire. Cela est d’autant plus important que le Pakistan
n’est pas partie au TNP et que, selon les estimations, il disposerait maintenant du cinquième
arsenal de charges nucléaires au monde. Par ailleurs, les Chinois ont récemment construit deux
réacteurs nucléaires dans le Pendjab et ont signé un contrat pour la construction de deux autres
au moins.
IV.
CONCLUSIONS PRELIMINAIRES
33.
La Chine se transforme en un acteur international de plus en plus influent dont les activités
et les intérêts ont déjà des incidences sur un certain nombre de domaines importants pour la
sécurité de l’OTAN et de ses membres. La Chine et les Alliés partagent de multiples
préoccupations, dont la prolifération des ADM et de leurs vecteurs, les Etats faillis ou en
déliquescence, le terrorisme et la criminalité organisée. Ils ont tout intérêt à endiguer, mieux, à
prévenir les conflits régionaux, lesquels peuvent rapidement échapper à tout contrôle et susciter
une escalade de la violence de bien plus grande ampleur.
34.
La Chine peut jouer un rôle constructif de la plus haute importance dans la sécurité
régionale et mondiale. Une coopération plus étroite entre elle et l’OTAN est envisageable. Une
telle coopération peut, pour l’instant, ne pas impliquer l’adhésion à un partenariat formel.
Cependant, au vu de la multitude de sujets de préoccupation qu’ils partagent en ce qui concerne
leur sécurité, les deux parties devraient se rencontrer plus régulièrement pour tenter avant tout
d’instaurer une plus grande transparence institutionnelle et des échanges d’informations plus
fournies. Elles pourraient réfléchir à la possibilité de mettre en place une coordination progressive
et limitée de leurs actions respectives, éventuellement aussi avec d’autres partenaires de l’OTAN.
Qui plus est, elles pourraient songer à coopérer pratiquement dans des secteurs spécifiques. Par
exemple, l’OTAN pourrait inviter la Chine à prendre part à des exercices conçus par le Centre
euro-atlantique de coordination des réactions en cas de catastrophe. De surcroît, l’OTAN et la
Chine, ainsi que les pays partenaires de l’OTAN, pourraient améliorer le partage des informations
disponibles dans le contexte des opérations antipiraterie menées au large de la Corne de l’Afrique,
voire mener des exercices antipiraterie conjoints. D’une manière plus générale, elles pourraient
envisager de procéder à des échanges militaires périodiques. Selon le rapporteur, il serait très
judicieux d’approfondir le dialogue naissant entre les deux parties. La Sous-commission sur les
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partenariats de l’OTAN compte se rendre en Chine en septembre de cette année et demandera à
de hauts responsables si la Chine souhaite intensifier ses contacts avec l’Alliance. Le rapport
d’automne prendra en compte les conclusions de la visite de septembre et formulera diverses
propositions concrètes en vue d’un rapprochement progressif des deux parties dans des domaines
d’intérêt commun.
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