NDD_post-Cancun_part_I

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Note de décryptage
La politique internationale de lutte contre le changement climatique à
l’issue de la Conférence de Cancún
janvier 2010
Pierre Radanne, Emeline DIAZ, Ken XIE
1 - Un processus aux antipodes de celui de Copenhague
La 16ème Conférence des Parties sur la lutte contre le changement climatique se devait de tirer les
enseignements des échecs de Copenhague. Tout a été fait par le Mexique, pays hôte, pour se
démarquer de la CdP 15, et prouver que les erreurs organisationnelles de Copenhague ne seraient pas
renouvelées. La volonté affichée tout au long de l’année passée pour restaurer la confiance et faire
avancer le processus, notamment via des consultations et réunions informelles, a prouvé son efficacité à
Cancún : la transparence, avec une communication sur tout et à chaque instant, a été voulue sans faille.
De fait, l’ambiance à l’entrée et durant la première semaine de la Conférence fut cordiale. Les sessions
de rédaction de textes et les consultations informelles ont permis de croire que le processus pourrait
avancer.
Néanmoins, les points de blocages passés ont rapidement refait surface, et dès les premiers jours de
négociations, le débat s’est focalisé sur :

la seconde période d’engagement des pays Annexe I dans le cadre du Protocole de Kyoto ;

la concrétisation des annonces financières annoncées à Copenhague, à la fois sur le
financement à court terme (30 milliards entre 2011 et 2013) et sur celui à long terme (100
milliards par an d’ici à 2020), passant notamment par la mise en place d’un Fonds vert,
abondé par des sources de financement nouvelles.
Mais les efforts de la présidence mexicaine pour relancer la dynamique et reconstruire la confiance ont
buté sur les résultats de l’élection du 12 novembre aux Etats-Unis, qui ont rendu impossible l’adoption
d’une loi climat-énergie avant probablement 2014. En effet, si l’élection d’Obama n’avait pas en 2009
débouché sur les résultats escomptés, l’Accord de Copenhague, fortement voulu par les Etats-Unis,
incluait un engagement de réduction de leurs émissions de 17% (entre 2005 et 2020) qui devait être
concrétisé par une loi votée par le Congrès. Celui-ci, en donnant force de loi aux engagements annoncés
à Copenhague, aurait permis de se diriger vers la construction d’un marché fédéral d’échange de quotas
et constitué un symbole clair d’engagement à la face du monde. Cela aurait eu pour effet :

d’inciter les pays émergents à s’engager,

de renforcer la volonté des pays industrialisés déjà très actifs,

de redonner confiance aux pays en développement.
Et donc de relancer le processus. Or, le résultat de ces élections ont fait voler en éclat ces espoirs : les
Etats-Unis ne pouvaient plus donner l’assurance d’un engagement par décision du Congrès.
Dès lors, tout le régime climatique s’en est trouvé ébranlé, et les positions se sont durcies :

Des pays industrialisés, comme ou le Japon, la Russie ou le Canada, ont exprimé leur
refus désormais de s’engager dans une seconde période du Protocole de Kyoto au motif
qu’il ne rassemble aujourd’hui qu’une faible partie des pays émetteurs de GES. Ce qui
est nettement moins que l’Accord de Copenhague qui, s’il n’a pas de valeur juridique, a
reçu le soutien officiel de 142 Etats, représentant près de 87% des émissions de GES
mondiales. Ces pays ne veulent pas d’un cadre contraignant qui n’inclurait pas tous les
grands émetteurs.

Les pays émergents rechignent d’autant plus à accepter un amendement au Protocole
1
de Kyoto qui leur assignerait des engagements de réductions d’émissions et des
systèmes de vérification de leurs émissions si les Etats-Unis ne s’engagent pas. Ils qui
ont depuis Copenhague liés tout engagement contraignant de leur part à un engagement
des Etats-Unis.

Des pays en développement, qui exigent la pérennisation du Protocole de Kyoto, comme
étant le seul outil juridiquement contraignant du régime climatique pouvant notamment
leur assurer un support de financement, via les mécanismes de flexibilité.
Une grande incertitude a découlé de ces positions, celle relative à la réalité des financements –à court,
moyen et long terme- qui seront effectivement apportés, et donc inévitablement, par un effet de cascade,
la réalité de la mise en œuvre des actions sur le terrain, seule solution réelle à la lutte contre le
changement climatique.
2 – l’arbitrage sur le maintien du cadre du Protocole de Kyoto
Le grand risque était que sans prolongement du Protocole de Kyoto, les mécanismes de marché ne
s’affaiblissent, avec une valeur du prix du carbone s’effondrant rapidement. Or, malgré leurs failles
évidentes, les mécanismes de marché de Kyoto, et notamment le Mécanisme de développement propre,
et les autres marchés du carbone, représentaient dans ce contexte une source de financement concrète,
capable d’abonder le Fonds vert pour le climat et de soutenir -sous condition de révision dans leurs
procédures d’accès et de distribution- les pays en développement dans leur effort de mise en œuvre des
NAMAs.
Face à la complexité de la situation, trois voies se sont dessinées durant la Conférence :
o
La voie des engagements contraignants
Poussée par les pays AOSIS, les PMAs, le Groupe Afrique, et l’Union européenne (plus la Norvège, la
Suisse et l’Islande) pour les pays Annexe 1, cette voie consistait avant tout en un maintien du Protocole
de Kyoto avec, peu ou prou, l’intégration de l’annexe 1 de l’Accord de Copenhague comme annexe du
Protocole de Kyoto et de l’annexe 2 dans le texte LCA concernant les NAMAs. Cette voie permettait :

de maintenir les bases de la finance carbone, sans toutefois garantir une valeur significative
du carbone faute d’une participation (et donc d’une demande) suffisante de la part des pays
développés ;

d’ouvrir la voie à la proposition norvégienne de mise aux enchères d’une partie des quotas
pour abonder le Fonds vert de Copenhague ;

d’adopter des décisions de l’AWG-LCA et d’en raccorder certaines à des dispositions du
Protocole de Kyoto (donc sans l’appui des Etats-Unis) et d’avoir d’autres décisions recueillant
leur assentiment, notamment la création du Fonds Vert pour le climat ;

de résoudre largement la question de la dotation financière du Fonds Vert pour le climat si le
processus d’enchères sur les quotas était adopté par les pays signataires du Protocole de
Kyoto.
Cette position, ambitieuse et légitime, aurait nécessité une adhésion des pays industrialisés. En effet, la
voie des engagements contraignants n’est guère praticable si la majorité des pays industrialisés décident
de ne pas s’y rallier, ce qui fut le cas de l’Australie, du Japon, de la Nouvelle Zélande, de la Russie ou
encore, parmi les nouveaux membres de l’OCDE du Mexique, de la Corée du Sud, de Singapour…
De plus ce choix aurait signifié une rupture profonde avec les Etats-Unis sachant qu’une nouvelle loi ne
pourrait y être passée avant probablement 2014.
o
La voie des engagements politiques
Ce fut la voie poussée par les Etats-Unis, à laquelle ils ont tenté de rallier certains pays développésnotamment le Japon et le Canada- se trouvant dans l’incapacité de rattraper la dérive de leurs émissions
depuis 1990. Elle consistait à faire adopter dans le cadre de l’AWG-LCA l’annexe 1 de l’Accord de
Copenhague.
2
Cette voie marquerait la fin du Protocole de Kyoto dans sa composante « engagements de réduction des
émissions » car sans obligation d’atteinte d’objectifs, ce qui aurait pour conséquence une chute de la
valeur du carbone faute d’un marché suffisant d’achat. Toute dotation financière du Fonds Vert pour le
climat rattachée à la finance carbone deviendrait dès lors difficile. Et devrait donc être compensée par
des dotations budgétaires des Etats développés, ce qui, étant donné la crise financière qui les touche, est
hautement improbable. Cette voie ne pouvait donc en réalité fonctionner que si les Etats-Unis obtenaient
une application stricte de règles MRV sur les pays bénéficiaires de financements, condition sine qua non
à leur contribution financière au Fonds vert.
S’engager dans cette voie signifiait un durcissement des positions et un creusement des écarts entre les
pays :
o

Elle marquerait un nouveau recul pour l’Union Européenne ;

Elle placerait les pays émergents au même niveau d’engagements que les pays développés,
ce qui est inacceptable pour eux ;

Elle ne serait pas acceptable pour les pays en développement car elle marque l’abandon du
seul canal de financement spécifique issu de la négociation climat, et ce d’autant plus que les
dotations additionnelles du financement précoce sont faibles ; la perte des financements
actuels structurés autour du Protocole de Kyoto sans mise en place immédiate et tangible de
financements nouveaux et en accroissement serait inacceptable.
La voie opérationnelle
Confrontée à l’échec d’un accord sur les engagements, cette voie s’est focalisée sur la mise en œuvre
opérationnelle, c'est-à-dire une constitution crédible des financements précoces et du Fonds Vert pour le
climat pour permettre la mise en œuvre des propositions d’action qui bénéficient déjà d’un large accord :
la REDD+, les NAMAs, l’adaptation,…
Elle consiste donc à mettre en place des engagements volontaires souscrits par les pays, sans cadre
juridique international. Cette option, poussée par le Japon, va de pair avec une dotation budgétaire forte
pour la mise en œuvre d’actions. Elle bute néanmoins sur l’incapacité de la majorité des pays de
débloquer des fonds importants (exception faite du Japon –qui assure 47% de la dotation des
financements précoces-, de la Norvège et de l’Allemagne). Cette voie avait peu de chance d’être suivie
par les Etats-Unis car risquant d’être bloquée au Congrès. Elle correspond à une radicalisation des pays
en développement face à la position américaine. Mais, en fait, il est difficile que des contributions
financières rattrapent un échec sur le plan des engagements de réduction.
o
La voie intermédiaire adoptée à Cancún
Aucune des 3 voies qui précèdent n’a donc été suivie dans son intégralité à Cancún. Mais, de manière
implicite, le processus est entré dans une nouvelle phase : éminemment politique, stratégique, et
pragmatique, l’Accord de Cancún a eu pour objectif premier de garder les Etats-Unis dans le jeu, tout en
conservant vivant le Protocole de Kyoto, notamment ses mécanismes de flexibilité. La CdP 16 marque un
glissement de la voie du Protocole vers la voie LCA, et a reporté à plus tard la mise en place d’un cadre
juridiquement contraignant.
Zoom sur : La difficulté de fixer des contraintes en droit international
Fixer des contraintes en droit international est difficile du fait du principe de souveraineté attaché au
principal acteur du droit international : l’Etat. Si un traité international a souvent une vocation
universelle, il ne s’applique qu’aux Parties qui l’ont signé. Ainsi les Etats-Unis, n’ayant pas ratifié le
Protocole de Kyoto, ne sont aucunement liés par cet accord ayant pourtant pour but de réunir les
pays développés, principaux émetteurs de GES. C’est donc la volonté et le degré d’engagement de
chaque Etat qui, finalement, détermine ses obligations internationales.
Les mécanismes de sanction en droit international

Il y a une forme basique de sanction liée au non-respect d’un engagement international
commune à chaque traité international : c’est la sanction morale, le jugement de la
communauté internationale sur une Partie qui ne tiendrait pas ou violerait ses
engagements. C’est ce jugement de la communauté internationale sur le non-respect par
un Etat de ses engagements qui pousse, par exemple, le Japon a refusé une seconde
période d’engagement. Le pays sait que son dérapage est trop important pour prendre
3
de nouveaux engagements, et il ne veut pas porter une étiquette de pays « délinquant ».

Le deuxième degré de sanction est constitué par des pénalités directement stipulées
dans le corps d’un traité. Ainsi, le Protocole de Kyoto comprend des pénalisations en cas
de non-respect des engagements.

En cas de manquement grave aux règles internationales majeures (notamment en cas
de violation de la souveraineté d’un autre Etat), le Conseil de Sécurité des Nations-Unies
peut prendre une résolution afin d’imposer des sanctions économiques (embargo
économique), ou –cas extrême- faire intervenir de force une coalition d’Etats membres
contre l’Etat défaillant.
Concernant le droit de l’environnement, puisqu’il n’existe aucun « tribunal de l’environnement »1, la
sanction est avant tout morale. La grande difficulté avec le droit de l’environnement et plus
particulièrement celui visant à lutter contre le changement climatique, est qu’il nécessite pour être
efficace une concertation internationale sans faille.
Les engagements « juridiquement contraignants » du Protocole de Kyoto
L’absence d’organe visant le règlement judiciaire des différends et à même de sanctionner le
manquement aux règles souscrites constitue une entrave à la bonne application du droit international.
C’est ce qui rend la notion de « juridiquement contraignant » si ambigüe. Mais en quoi les
engagements du Protocole de Kyoto sont-ils contraignants ? Et comment les pays sont-ils forcés de
les respecter ? Dans le Protocole, il est prévu que les pays ne respectant pas leurs quotas alloués
pour la 1ère période d’engagement verraient leur excédent d’émissions reporté à la période suivante,
augmenté d’une pénalité de 30%. C’est le principe des « restauration rates ». Un pays ayant manqué
à ces obligations est donc, selon le texte, contraint à une réduction plus importante sur la période
suivante. Or, il est aujourd’hui clair que la plupart des pays qui ont dérapé n’ont aucunement ni
l’intention, ni la capacité, de rattraper leur retard. Et aucun mécanisme ne peut les y contraindre. La
sanction prévue par le Protocole de Kyoto est donc, en réalité, difficilement applicable. Et ce d’autant
plus que la question de la deuxième période d’engagement n’est toujours pas réglée : le principe des
« restauration rates » n’a de sens que dans l’optique d’une continuité du processus du Protocole de
Kyoto et de ses périodes d’engagements.
Conscient de ces risques d’éclatement du processus du Protocole de Kyoto et des négociations dans le
cadre du LCA, les pays ont choisi la voie du pragmatisme qui, s’il elle a certes conduit à un accord à
minima, a néanmoins permis de reconsolider le processus de négociation multilatérale.
3 - La concrétisation des avancées réalisées dans le cadre de l’AWG-LCA
Les avancées qui avaient pu être constatées à Copenhague et renforcées ensuite durant l’année 2010,
se trouvent enfin intégrées dans des décisions de la CdP à Cancún.
o
La vision partagée
A Cancún, un ensemble de principes ont été réaffirmés :

L’importance de l’équité, de la responsabilité commune mais différenciée et des capacités
respectives ;

L’adaptation, l’atténuation, le financement, le développement et le transfert de technologies,
le renforcement des capacités comme bases de toutes les actions par les pays ;

L’éradication de la pauvreté comme priorité dans les pays en développement ;

La mise en place de stratégies de développement sobre en carbone indispensable à un
développement durable ;

L’importance de la mise en œuvre d’actions d’adaptation, de manière équilibrée avec
l’atténuation ;
Les pays ALBA poussent à la création d’un tel tribunal, chargé de juger les manquements aux engagements et
aux atteintes à la Terre Mère.
1
4
o

La nécessité de ne pas augmenter les niveaux de températures de plus de 2° au-dessus des
niveaux préindustriels, et même certainement de plus de 1,5° est affirmée ; un objectif global
de réduction des émissions pour 2050 devra être décidé à Durban ;

La nécessité de convenir à Durban d’un un pic global et national des émissions, en
reconnaissant que le délai sera plus long pour les pays en développement ;

La reconnaissance de l’importance de l’échelon régional et local
indigènes.
et des populations
L’adaptation
L’adaptation a été réaffirmée comme un défi majeur, auquel devront faire face tous les pays, et qui devra
être soutenue financièrement et technologiquement par les pays développés.

Le cadre pour l’adaptation de Cancún
La principale avancée de Cancún concernant l’adaptation a été la décision, attendue par tous les pays en
développement, d’établissement d’un « Cadre pour l’Adaptation » (« The Cancún Adaptation
Framework ») sous l’égide de la Convention. Le débat durant les dernières sessions a porté sur le choix
de l’instrument qui serait adopté : cadre, programme ou mécanisme. Un consensus a fini par se créer sur
l’établissement d’un cadre, certes moins complet qu’un mécanisme mais aussi moins complexe et donc
plus rapide à mettre en œuvre. Il a également le mérite de distinguer l’adaptation des autres enjeux de
négociation et de lui accorder un financement particulier.
Ce cadre, qui comprend en son sein un Comité d’adaptation, a pour objectif d’améliorer la définition, la
mise en œuvre et le financement d’actions et de plans d’adaptation dans les pays, notamment via le
développement de centres de coopération internationale.
Objectif du cadre pour l’adaptation
Ce cadre vise à favoriser, développer, améliorer et augmenter :


La mise en place des actions, programmes et plans identifiées dans les PANAs des
PMAs,

Des évaluations techniques et économiques concernant les différentes options
d’adaptation,

La coordination et la coopération, notamment concernant les migrations et les
relocalisations de populations,

Les transferts de technologies et le renforcement des capacités pour l’adaptation et la
résilience aux changements climatiques,

L’inclusion de tous les acteurs, à tous les échelons avec synergie entre les sphères
internationales, régionales, nationales et locales.
Le processus de soutien aux PMAs
Une deuxième décision concerne la mise en place d’un processus permettant aux pays les moins
avancés de formuler et de mettre en œuvre des plans nationaux d’adaptation, basés sur l’expérience des
PANAs, afin d’identifier leurs besoins au plan de l’adaptation sur le long terme. Pour ce faire, les pays
sont incités à développer des centres régionaux. Un centre international visant à augmenter et améliorer
la recherche sur l’adaptation et la coordination internationale, situé dans un pays en développement,
pourrait être créé.
De manière générale et afin de favoriser la transparence, la comptabilisation, et la diffusion des
meilleures pratiques, les pays doivent utiliser les canaux existants pour fournir de l’information sur :


les soutiens fournis et reçus pour les actions d’adaptation,

les progrès réalisés,

les expériences pouvant en être tirées,

les obstacles rencontrés.
Le Comité d’Adaptation
5
Comme prévu depuis Bali, un Comité pour l’Adaptation sous l’égide de la Convention afin de promouvoir
la mise en œuvre d’actions d’adaptation a été décidé.
Il vise à :

assurer un soutien technique ;

permettre la consolidation et le partage de l’information, du savoir-faire et de l’expérience à
tous les échelons ;

promouvoir les synergies entres centres et organisations ;

délivrer des recommandations.
Néanmoins, si la décision de créer ce Comité a été actée, toutes les modalités opérationnelles et
institutionnelles sont encore loin de faire consensus et devront être tranchées à Durban. Les Parties sont
invitées, d’ici au 21 février 2011, à faire des soumissions concernant la composition, les modalités de
procédures et les liens de ce Comité avec les autres institutions existantes.
Les principales questions tournent autour de la séparation plus ou moins hermétique entre les fonctions
de conseil technique et celles d’attribution des financements de ce Comité, qui doivent pour ces dernières
relever soit du Fonds d’adaptation, soit du Fonds Vert pour le Climat. Il faudra également définir le lien du
Comité avec les institutions existantes, cette option ayant évité la création de nouvelles institutions.
Le Secrétariat a reçu mandat de présenter un rapport définissant la composition du Comité, les modalités
et les procédures du Comité et ses liens avec les institutions existantes, pour adoption à Durban.

Les questions non résolues
En revanche, des questions n’ont pas été résolues : aucun consensus n’a été trouvé sur :

la définition de l’adaptation, le contenu et la limite des « actions d’adaptation » ;

la définition de la vulnérabilité et la liste des pays « particulièrement vulnérables » qui
seraient prioritaires pour les financements ;

la question de la généralisation de la mise en place de PANAs n’a pas été résolue, les
parties ayant simplement été « invitées » à formuler et mettre en œuvre de tels plans ; le SBI
doit fournir pour Durban un guide sur la mise en place de tels programmes ;

la prise en charge des effets néfastes des mesures de riposte au changement climatique ;

le financement de l’adaptation (source, répartition, modalités de mise en œuvre…);

la création d’un comité sur la lutte contre les pertes et dommages encourues par les pays qui
subissent le changement climatique.
Zoom sur : Le financement de l’adaptation : sources et récipiendaires
Il est essentiel que les pays développés fournissent un soutien financier, technologique et de
renforcement de capacité sur le long terme, qui soit croissant, additionnel, nouveau et prévisible. Ces
financements doivent être dirigés en priorité vers les pays particulièrement vulnérables et vers les
besoins les plus urgents. Néanmoins, aucune définition de ces termes n’est encore donnée et aucun
chiffre n’est annoncé. Il faut absolument faire une estimation des besoins financiers, afin de pouvoir
ensuite définir les modalités de financements et les priorités à donner selon les projets et les besoins.
La possibilité d’un soutien du financement de l’adaptation par une vente aux enchères des quotas
d’émissions alloués reste en suspens.
La question de la facilitation de l’accès au Fonds pour l’adaptation, inscrit dans le Protocole de Kyoto,
n’a pas été réglée. La possibilité d’un prélèvement pour l’adaptation sur les nouveaux mécanismes
de marché qui seront créés, ainsi que d’un élargissement du « share of proceeds » envisagé dans le
Protocole de Kyoto, et d’une augmentation du prélèvement sur le Mécanisme de Développement
Propre au-delà de 2% reste en suspens. La mise en place du Cadre pour l’adaptation devra aller
dans ce sens.
De manière concrète, il faudra veiller à une répartition équilibrée entre les financements du Fonds
Vert pour le climat entre adaptation et atténuation, sous peine que seuls ces derniers, permettant un
retour sur investissement plus rapide, ne soient financés.
Le mécanisme de lutte contre les pertes et dommages
La question de la mise en place d’un mécanisme pour les pertes et dommages n’a pas non plus été
entièrement résolue. Un programme de travail a été établi afin de considérer les approches visant à
6
réduire les pertes et dommages du fait des impacts des changements climatiques subis par les pays
en développement les plus vulnérables. Les Parties sont invitées à soumettre d’ici le 21 février leurs
avis sur les éléments devant figurer dans ce programme. Au vu de ces soumissions, un document et
des recommandations sur les pertes et dommages devront être présentés lors de la 18ème
Conférence des Parties.
L’atténuation dans le cadre du LCA
La question de l’engagement des pays dans le cadre de la Convention a été au centre des débats : dès
lors que les décisions sur la seconde d’engagement du Protocole de Kyoto étaient repoussées et que les
Etats-Unis ne s’y rallieraient pas, une nouvelle fois, que via le processus LCA, le débat dans ce groupe
de travail a centralisé tous les espoirs.
Le document final a acté la nécessité d’une participation à l’effort de réduction des émissions de la part
de tous les Etats, en mettant l’accent :


sur la responsabilité historique des pays développés,

sur la responsabilité commune mais différenciée,

sur l’unité du groupe des « pays en développement », comme le voulait les pays émergents
et particulièrement la Chine.
Les engagements ou actions des pays développés
Aucun engagement chiffré n’apparait dans la décision qui, en écho à l’Accord de Copenhague, se
contente de « prendre note » d’objectifs quantifiés de réduction des émissions devant être inclus dans
une Annexe 1 à la Convention, sous la forme d’un document d’information (quotté INF). Les Pays
concernés n’ont aucune date limite pour communiquer ces objectifs qui ne seront contraignants en aucun
cas. Le secrétariat devra organiser des groupes de travail afin de clarifier les moyens qui permettront aux
pays d’atteindre leur objectif et les options permettant d’accroitre leur niveau d’ambition. Un papier
technique devra être soumis par le secrétariat, regroupant ces objectifs et le résultat des groupes de
travail.

Les actions des pays en développement : les NAMAs
La décision reconnait :


le rôle des pays en développement à l’effort global de réduction des émissions de GES ;

l’intime corrélation entre l’accentuation de la mise en place d’actions de réduction et le
soutien financier, technique et de renforcement des capacités en provenance des pays
développés est affirmée ;

l’éradication de la pauvreté et le développement socio-économique des pays en
développement comme priorité absolue.
L’importance de la mise en place de stratégies de développement sobre en carbone.
Le texte affirme que les pays en développement mettront en œuvre des NAMAs, en fonction du soutien
reçu, afin de permettre une déviation de leur trajectoire d’émissions BAU d’ici 2020, mais ne fait mention
d’aucun chiffre concernant l’ampleur de cette déviation. Les pays sont « invités » de manière volontaire à
communiquer au secrétariat une liste de NAMAs qu’ils pensent mettre en œuvre, notamment celles
nécessitant un soutien international, avec les coûts estimés, les réductions d’émissions envisagées ainsi
que le calendrier anticipé de mise en œuvre.
Un registre visant à lister les NAMAs nécessitant un soutien international et à faciliter la cohérence entre
les soutiens technologiques, financiers et de renforcement de capacité nécessaires à ces actions sera
constitué. Il devra être tenu à jour par le secrétariat en distinguant :

les NAMAs nécessitant un soutien international,

le soutien disponible par les pays développés pour ces NAMAS,

le soutien fourni pour les NAMAs.
Les modalités de distribution de ce support à travers le registre et les liens avec le mécanisme financier
devront être définis.
Les NAMAs des pays en développement seront indiqués dans une section séparée du registre. Des
informations devront être fournies sur :
7


les actions d’atténuation contenues dans le document d’information (INF),

les actions additionnelles d’atténuation (NAMAs volontaires),

une fois le support fourni, les actions d’atténuation soutenues au niveau international et le
montant de soutien fournis associé.
Les communications nationales :
Les pays développés devront réaliser leur communication nationale tous les quatre ans ou en accord
avec des décisions ultérieures de la Conférence des Parties, en prenant en compte un calendrier
différencié. Ils devront aussi mentionner les montants de leurs contributions financières visant à couvrir le
coût lié à la préparation de ces communications pour les pays non annexe 1.
Il a été décidé d’augmenter la fréquence et d’améliorer le contenu des rapports dans les communications
nationales, notamment les inventaires, de la part des Parties Non Annexe 1 sur leurs actions
d’atténuation et le soutien reçu. Les PMAs et les petits Etats îles auront plus de flexibilité pour la
réalisation de ces rapports. Le contenu et la fréquence de ces communications nationales ne devra pas
être plus onéreuse que pour les pays développés.
Certains pays en développement, selon leur capacité respective et le niveau de soutien fourni pour le
reporting, devront également soumettre des rapports biennaux contenant un inventaire national de leurs
émissions de GES, et un rapport sur les NAMAs mis en œuvre, les besoins et les soutiens reçus.
o
Le disposif de mesure, de reporting et de vérification des actions (MRV)

Pour les pays développés
Les pays développés doivent renforcer et améliorer leur communication et l’information délivrée sur leurs
objectifs de réduction et sur le soutien financier, technique et de renforcement des capacités vers les
pays en développement.
Pour ce faire, ils doivent :

soumettre un inventaire annuel de leurs émissions de GES et un report biennal sur les
progrès pour achever leurs réductions d’émissions ;

fournir des informations supplémentaires concernant leurs réductions d’émissions ;

améliorer leur reporting d’informations sur le soutien financier, technique et de renforcement
de capacité fournis vers les pays en développement ;

fournir des estimations nationales des émissions par sources et des absorptions par les puits
de stockage du carbone ;

développer des stratégies ou des plans de développement sobre en carbone.
Il faudra :

Mettre en place un format de reporting d’informations et de communications nationales
communs, de méthodologies communes pour le financement afin de fournir une information
transparente, complète et comparable ;

Développer des méthodologies pour la revue de l’information dans les communications
nationales concernant : les progrès réalisés pour atteindre les objectifs de réduction des
émissions, le soutien financier, technique et de renforcement des capacités vers les pays en
développement ;

Développer un processus de vérification internationale des émissions et des puits de carbone
afin de quantifier les objectifs de réduction des émissions dans le cadre du SBI, de manière
robuste et transparente et avec l’objectif de permettre la comparabilité et de construire la
confiance.
D’ici le 28 mars, les pays développés doivent faire des soumissions concernant le développement des
modalités de reporting et les guidelines.

Pour les pays en développement
Les NAMAs recevant un soutien international doivent mettre en place un système de MRV domestique,
et également international, en accord avec les guidelines développés dans le cadre de la Convention.
Les actions recevant un soutien national doivent être MRV au niveau domestique, en suivant les règles
générales à définir dans le cadre de la Convention.
8
La conférence a décidé de mettre en œuvre un processus de consultations internationales et d’analyses
des rapports biennaux dans le cadre du SBI, de manière non intrusive, non punitive et dans le respect
des souverainetés nationales, de manière à assurer à la transparence des NAMAs et de leurs effets.
L’analyse sera menée par des experts techniques en consultation avec le pays concerné, en insistant sur
l’échange de vues et débouchera sur un rapport de conclusion.
Les parties devront d’ici au 28 mars faire des soumissions concernant la mise en place d’un programme
de travail visant le développement des modalités et guidelines pour : faciliter le soutien aux NAMAs à
travers un registre, la mise en place d’un système MRV des actions soutenues et des soutiens reçus, la
recherche de la transparence pour les actions ne recevant pas de soutien.
Le mécanisme REDD+
Le mécanisme REDD+ a enfin été acté à Cancún.
La liste des actions REDD+ est dressée :

Réduction des émissions issues de la déforestation

Réduction des émissions issues de la dégradation des forêts

Conservation des stocks de carbone forestier

Gestion durable des forêts

Amélioration et hausse des stocks de carbone forestier
La nécessité de la participation de tous les pays, selon leurs capacités respectives et leurs circonstances
nationales, afin de lutter contre la déforestation et la dégradation des forêts et augmenter les stocks de
9
carbone forestiers est affirmée. La nécessité de mettre en place des garde-fous, ainsi de respecter les
droits et la participation des communautés locales et des peuples indigènes est reconnue.
Pour ce faire, les pays en développement sont incités, avec le soutien technique et financier des pays
industrialisés, à développer :

Un plan d’actions ou une stratégie nationale ;

Un niveau de référence national des émissions forestières et/ou un niveau de référence
forestier, avec la possibilité d’établir, de manière intermédiaire, une référence au plan
régional ;

Un système national de monitoring transparent et robuste, avec la possibilité de développer,
de manière intermédiaire, un système de monitoring régional ;

Un système d’information sur la manière dont sont gérés les gardes fous.
Les trois phases sont actées, avec un choix laissé au pays de commencer comme il le souhaite en
fonction de sa maturité :

Le développement de stratégies nationales et de plans d’action, politiques et mesures et
renforcement de capacité ;

La mise en œuvre de politiques et de mesures nationales, de stratégies nationales et de
plans d’actions demandant un renforcement des capacités plus poussé, le transfert et le
développement de technologies et la mise en place d’activités pilotes permettant de valider
les résultats obtenus ;

La détermination d’actions dont le résultat sera défini au prorata des résultats attendus de
fixation ou d’absorption du carbone à partir de l’expérience acquise par les activités pilotes
de la phase précédente (modalités MRV de ces actions).
Les pays développés, à travers des canaux multilatéraux ou bilatéraux, doivent soutenir la mise en place
de ces trois phases.
Toute mention à des objectifs de déforestation à long terme a été supprimée, tout comme les références
à un financement via des mécanismes de marché, mais l’AWG-LCA doit explorer de nouvelles options
financières pour Durban.
Finances, technologie et renforcement de capacité
o
Les financements

Le fast start
Aucune réelle avancée n’a été réalisée sur la question, pourtant cruciale pour assurer l’impulsion au
processus de financement. Le rapport du Panel de Haut Niveau, qui devait trouver des voies de
financements innovants, n’a pas apporté les résultats escomptés. Et la Conférence de Cancún, loin
d’ancrer les annonces de financements réalisées à Copenhague, a seulement « pris note » de
l’engagement collectif de fournir 30 milliards de dollars entre 2010-2012, avec une répartition équilibrée
entre adaptation et atténuation et via des financements « nouveaux et additionnels ». La nécessité
d’orienter en priorité les fonds destinés à l’adaptation vers pays en développement les plus vulnérables
(PMAs, AOSIS, Afrique) a été réitérée. Les pays développés sont invités à rendre public les informations
sur les financements qu’ils ont fournis et les voies d’accès à ces ressources. Mais cet engagement
restant volontaire et aucun dispositif n’est prévu pour assurer qu’il soit effectivement tenu. En somme, le
texte de l’Accord de Cancún est à peu de choses près le même que celui de l’Accord de Copenhague.
La seule différence est que les pays sont « invités » à soumettre au secrétariat en mai 2011, mai 2012 et
mai 2013 un document d’information sur les ressources fournies, en incluant les moyens d’accès à ces
financements par les pays en développement.
o
Le financement à long terme

La mise en place du Fonds Vert pour le climat
Le nouveau Fonds Vert pour le climat décidé à Copenhague a été effectivement créé à Cancún sous
l’égide de la CdP. La Banque mondiale est invitée à exercer les fonctions fiduciaires de manière
provisoire. D’importants éléments de l’opérationnalisation du fonds, comme les relations exactes entre le
10
Fonds et la CdP (définies via un protocole d’accord), et la conception précise du Fonds (décidée par un
Comité transitionnel dédié) sont reportés à 2011.

Les incertitudes sur les nouvelles sources de financement
La CdP a reconnu l’engagement des pays développés de mobiliser 100 Md$ d’ici à 2020 pour répondre
aux besoins des pays en développement. Cet engagement est maintenant directement et explicitement
lié à la mise en œuvre d’actions d’atténuation significatives de la part des pays en développement et aux
conditions de transparence sur ces actions (MRV et ICA2). Mais aucune nouvelle voie de financement n’a
été dégagée des divers rapports, dont celui du Groupe consultatif de haut niveau (AGF), pour une mise
en œuvre effective rapide.

Les contributions des pays développés au Fonds Vert
S’il a été reconnu que le Fonds Vert devrait jouer un rôle important dans le financement de l’adaptation
aux effets des changements climatiques, aucune annonce sérieuse de contributions n’a jusqu’alors été
annoncée. Les pays ont créé une boîte qui reste pour l’instant vide de contenu.
o
Le transfert de technologies
L’Accord de Cancún rappelle l’importance du transfert de technologies à grande échelle, dans la lutte
contre le changement climatique, notamment afin d’aider les pays en développement dans la mise en
œuvre d’actions d’atténuation et d’adaptation.
Il a été décidé d’établir un Mécanisme pour la Technologie (Technology Mechanism), sous l’égide de la
Convention et lui étant redevable, afin de favoriser et d’accélérer :

l’identification des besoins technologiques des pays,

le développement de programmes de recherche,

les transferts et la coopération internationale pour réaliser ces transferts.
Ce mécanisme sera composé de :
2
Consultations et analyses internationales (international consultations and analysis)
11

Un comité exécutif de la technologie (Technologie Executive Committee)
Il aura principalement un rôle de conseil et de recommandations et sera la « branche technique » du
mécanisme pour les technologies. Il devra :

fournir des avis et des informations sur les besoins technologiques des pays,

analyser les solutions techniques et politiques relatives au développement et au transfert
de technologies pour l’adaptation et l’atténuation ;

fournir des recommandations sur les technologies et actions appropriées, sur les
politiques relatives au déploiement des technologies,

promouvoir la coopération entre les gouvernements et les autres acteurs,

faire des recommandations afin de dépasser les barrières à la diffusion de technologies
permettant l’amélioration de l’atténuation et de l’adaptation,

favoriser la mise en place de « road map » technologiques aux différents échelons et le
développement de guidelines des meilleures pratiques…
Le Comité Exécutif de la Technologie ayant été créé, le mandat du Comité Groupe d’experts sur le
transfert de technologies (EGTT) prend fin.

Un centre et réseau sur la technologie du climat (Climate Technology Center and
Network) :
Il a pour objectif de faciliter la mise en place et la coordination de réseaux, initiatives et organisations
focalisées sur les technologies au niveau international, régional, local et sectoriel et visant à un
engagement réel des différents acteurs dans ce réseau. Il devra :

fournir de l’aide et un soutien concernant l’identification des besoins de technologies et la
mise en place de technologies et pratiques vertes et écologiques ;

faciliter la circulation de l’information ;

aider les pays à identifier les technologies adaptées à leurs besoins ;

assurer un renforcement des capacités dans les pays ;

faciliter la diffusion de technologies existantes dans les pays en développement ;

encourager et stimuler la recherche et la coopération avec le secteur privé, les centres
académiques, les instituts ;

favoriser les transferts sud-sud et nord-sud et une coopération technologique
triangulaire ;

faciliter la mise en place de centres à différentes échelles ;

fournir une assistance technique aux pays qui le demandent ;

soutenir les pays dans l’indentification et la diffusion des meilleures pratiques.
Ces deux instances devront faciliter la mise en œuvre effective du mécanisme pour la technologie et
assurer la synergie et la cohérence de leurs travaux, dont ils feront un rapport régulier à la CdP.

Les domaines prioritaires :

Des priorités ont été définies :

Développement et amélioration des capacités endogènes et des technologies des pays en
développement, incluant la recherche, la coopération et la mise en place de programmes
pilotes ;

Développement et diffusion de technologies vertes et du savoir-faire dans les pays en
développement ;

Accroissement de l’investissement public et privé dans le développement, la diffusion et le
transfert de technologies ;

Diffusion de technologies pour la mise en place d’actions d’adaptation et d’atténuation ;

Amélioration des systèmes d’observation du climat et de la gestion des informations ;

Renforcement des centres nationaux d’innovation technologique ;
12

Développement et mise en œuvre de plans de technologies nationaux pour l’adaptation et
l’atténuation.
4 - Les décisions prises dans le cadre du Protocole de Kyoto
Cancún a débouché sur une version édulcorée du Protocole de Kyoto : ce dernier a perdu sa
composante contraignante, mais garde néanmoins ses outils financiers et sa force symbolique et morale.
ZOOM : Pourquoi le Protocole de Kyoto reste, en l’état actuel des négociations, un outil
indispensable ?
Le Protocole de Kyoto a, treize ans après sa rédaction, perdu de sa superbe. D’un accord
juridiquement contraignant regroupant tous les pays industrialisés exception faite des Etats-Unis, il
est devenu un cadre regroupant quelques pays proactifs. Mais il reste l’ossature poussant les pays à
respecter leurs engagements. Il est la preuve que des avancées sont possibles et que les pays
savent faire des concessions et assumer leurs responsabilités. Aujourd’hui, l’intérêt du Protocole de
Kyoto ne résulte pas tant dans ses engagements de réduction des émissions, en l’état actuel des
choses tout de même peu contraignants, que du fait qu’il maintiendrait une architecture financière et
permettrait de valoriser l’aboutissement de la CdP de Cancún pour le passage à l’action.
o
La seconde période d’engagement
Le retrait américain couvrira en l’état actuel des choses toute la seconde période d’engagement, ce qui a
eu pour conséquence, par un parallélisme des formes, le retrait ou la menace de retrait de la part de
certains pays pourtant engagés dans la première période du Protocole de Kyoto. Dans le même temps,
les pays émergents ont profité de cette faille pour ne pas s’engager eux non plus.
Les Accords de Cancún rappellent que les pays développés doivent continuer à montrer l’exemple dans
la lutte contre les changements climatiques en s’engageant sur une deuxième période d’engagement du
Protocole de Kyoto. Il affirme que l’AWG-KP doit continuer à avancer dans ses travaux pour faire adopter
une décision par la CMP aussitôt que possible pour éviter un vide juridique entre la première et la
deuxième période d’engagement.
Aucune décision réelle n’a été prise dans le cadre de l’AWG-KP, ni sur l’adoption d’une deuxième période
d’engagement, ni sur sa durée, ni sur les engagements de réduction des pays. La CMP a simplement
« pris note » des objectifs que les pays auront à communiquer au Secrétariat, qui seront
vraisemblablement très proches de ceux inscrits dans l’Annexe 1 de l’Accord de Copenhague. Sachant
que ces objectifs seront insuffisants par rapport aux préconisations du GIEC, le texte adopte un langage
fort en « exhortant » les pays développés à élever le niveau d’ambition de leurs objectifs de réduction
pour se situer sous la fourchette de 25-40% de réduction des émissions à l’horizon 2020 par rapport à
1990. Or, les autres dispositions de la décision laissent supposer qu’une deuxième période
d’engagement à force juridiquement contraignante ne sera certainement pas adoptée. Les objectifs de
réduction dont la décision « prend note » ne seront pas contraignants sous le Protocole de Kyoto, et leur
forme juridique renvoie à celles de la décision sur la voie LCA, sur laquelle cette décision se base
explicitement.
La décision précise que l’année de base pour la deuxième période d’engagements sera l’année 1990,
mais elle autorise également l’utilisation volontaire d’une autre année de référence mais qui n’aura pas
de valeur juridique sous le Protocole de Kyoto. Cette flexibilité est le signe d’une acceptation des objectifs
inscrits dans l’annexe 1 de l’Accord de Copenhague, qui n’utilisent pas tous 1990 comme année de
référence. Les pays devront présenter au cours de l’année 2011 une révision de leurs contributions
inscrites dans les annexes de l’Accord de Copenhague, qui seront consolidées via une reconnaissance
formelle de la CdP.
o
Les activités liées à l'utilisation des terres, à la foresterie et le changement
d'affectation des terres dans les pays industrialisés (LULUCF)
Le travail sur les autres chapitres (échange de permis et mécanismes de projet, questions
méthodologiques et mesures de riposte) n’a pas pu aboutir.
De même, la décision sur le LULUCF ne connaît que des avancées faibles. Si les pays se sont mis
d’accord pour garder les mêmes définitions des termes techniques que dans la première période
13
d’engagement, les divisions restent fortes sur les règles LULUCF à adopter pour la deuxième période
d’engagement. Le mandat de l’AWG-KP est renouvelé pour poursuivre ses travaux sur un plafond à
imposer sur les quotas LULUCF et la prise en compte des situations de force majeure. La décision
permet d’avancer les travaux sur l’une des options les plus importantes soutenues par plusieurs pays
(UE, Canada, Russie, Australie) : l’adoption de règles de comptabilisation sur la base d’un niveau de
référence historique. Les pays développés devront commenter les travaux et proposer des alternatives
aux niveaux de référence qui leur sont attribués dans l’annexe I de la décision sur le LULUCF, en suivant
les lignes directrices proposées dans l’annexe II de la décision. Cette annexe II comporte également des
lignes directrices qui encadreront un processus d’évaluation des propositions des pays à ce sujet, dont
les résultats devraient être discutés à la prochaine CMP.
5 - La restructuration du processus de négociation
o
La convergence des voies KP et LCA
Le LCA était en perte de vitesse. Son mandat, octroyé à Bali en 2007, avait pour objectif de « renforcer la
mise en œuvre de la Convention ». En réalité, de laisser deux ans jusqu’aux prochaines élections
américaines, avec l’espoir qu’à ce moment les Etats-Unis réintégrerait le processus à travers la signature
tant attendue du Protocole de Kyoto, ou la mise en place d’un nouveau Protocole à la Convention
rassemblant cette fois tous les Etats. Avec l’Accord de Cancún, la donne a changé : la voie LCA devient
la voie principale, dans laquelle s’est déversé progressivement une partie du contenu du Protocole de
Kyoto. Ainsi, le grand changement à l’issu de la CdP 16 est la confirmation d’un alignement et d’une
convergence, a minima, des deux processus de négociation, AWG-LCA et AWG-KP. Ainsi, le processus
se dirige vers un versement progressif des engagements du KP dans la voie LCA. En effet, le KP a été
vidé de sa substance : la décision sur la période d’engagement post 2012 a été renvoyé à Durban, mais
ne sera certainement pas résolue en 2011. Aujourd’hui, les seuls engagements qui apparaissent sont
dans la partie « mitigation » du LCA. A Durban, on peut espérer, même si le combat sera rude, un accord
sur les chiffres dans le cadre de l’AWG-LCA. Le KP ne mourra pas l’année prochaine, car sa charge
symbolique est encore trop forte pour les pays en développement et surtout il constitue le seul accord
permettant la mise en place de mécanismes de flexibilité et des mécanismes de marché. C’est également
dans le cadre de l’AWG KP que sont prévus les financements de l’adaptation, via le Fonds. C’est donc,
plus que la mort que Protocole de Kyoto, son endormissement progressif : si certaines fonctions vitales
subsistent, sa nature juridique, cœur du texte, et ses engagements contraignants, sont endormis.
Ce qu’il fallait à tout prix éviter, et que les pays ont bien compris à Cancún, c’est que les Etats-Unis ne
soient définitivement sortis du processus. Le fait de les garder dans le cadre multilatéral, même s’ils ne
prennent pas d’engagements juridiquement contraignants, maintient un processus collectif :

Cela les pousse d’une part à mettre en œuvre des initiatives au niveau local mais également
à participer à l’abondement des fonds ;

Cela permet de les garder dans le processus dans l’espoir d’un déblocage de la situation
après les élections présidentielles en 2012 et pour la troisième période d’engagement du
KP ;

Cela est indispensable au maintien dans le processus de certains pays, les pays émergents
notamment mais également au plan de la confiance des pays en développement.
La voie qui s’est dessinée à Cancún, et qu’il faudra certainement suivre dans les années à venir, est celle
d’une prise au sérieux des engagements des Etats-Unis, même si ces derniers ne sont pas validés par le
Congrès. Le choix a été fait durant cette conférence de favoriser et encourager la coordination des
démarches nationales plutôt que de risquer une fragmentation des politiques par blocs. Le processus
devient ainsi progressivement davantage centripète.

Des contributions exprimées sur des modes similaires dans les deux voies
La CdP a simplement « pris note » des objectifs de réduction des émissions des pays développés et des
actions d’atténuation des pays en développement. Finalement, l’Accord de Cancún entérine un
processus d’engagements non contraignants, et le système de « pledge and review » sur les efforts
d’atténuation des pays prôné par les Etats-Unis et repris dans l’Accord de Copenhague.

Le renoncement de fait pour la 2ème période de Kyoto à des engagements
juridiquement contraignants
14
Les objectifs d’atténuation des pays développés ont le même statut et la même forme juridique que ce
soit dans le cadre du Protocole de Kyoto ou de la Convention-cadre. Ainsi, si juridiquement les processus
de l’AWG-KP et de l’AWG-LCA restent distincts, la nature des engagements qui y sont rattachés ne
présente plus de différences. On ne peut qu’en tirer un signal d’un renoncement provisoire à des
engagements juridiquement contraignants futurs sous le Protocole de Kyoto.
En contrepartie de cet affaiblissement du caractère contraignant des contributions des pays, la décision
prévoit de renforcer les obligations de transparence de tous les pays sur les actions engagées pour
réduire leurs émissions et les résultats obtenus, ainsi que le soutien financier, technologique et au
renforcement des capacités fournir par les pays développés. Le Secrétariat de l’UNFCCC et le SBI ont
été mandaté pour analyser des informations ainsi fournies et clarifier les hypothèses qui les sous-tendent.
S’il ne s’agit pas là de processus contraignants, les dispositions MRV marquent un progrès dans la
crédibilité et la comparabilité des actions des pays.

L’abandon des ratifications des accords par les parlements nationaux
Le parallélisme des formes entre les Etats-Unis et les autres pays se traduit par l’abandon de l’obligation
de ratification parlementaire puisque les engagements ne figurent plus que sous forme d’un renvoi à un
document d’information. Bien évidemment, il reste toujours possible à un pays de saisir son Parlement.
Mais, il résulte de ce changement global une distanciation entre la négociation internationale et les
responsables politiques nationaux dont on peut encore difficilement juger de la gravité. C’est là un
indéniable affaiblissement démocratique.
o
Les options politiques structurant le processus

Eviter l’hémorragie de pays qui se désengagent du Protocole de Kyoto, dont le poids
ne reposerait que sur les pays européens
L’annonce par le Japon dès l’ouverture de la Conférence de Cancún de son refus d’une 2ème période
d’engagement a été suivi par des positions de retrait de la part de la Russie et du Canada. L’Australie et
la Nouvelle-Zélande ne se sont pas exprimées clairement sur leur propre option à Cancún. Les seuls
pays ayant affirmé leur volonté de rester dans le cadre du protocole de Kyoto ne sont finalement que
l’Union Européenne, la Norvège et la Suisse, ce qui est bien peu.
Il y avait un risque qu’une grande partie des transferts nord-sud envisagés étant reliée aux mécanismes
de Kyoto, le poids financier de leur portage ne s’effectue que sur les rares pays développés qui se
maintiendraient dans le cadre du Protocole de Kyoto.

Maintenir le Protocole de Kyoto et ses mécanismes en vie en reportant la décision
sur son avenir d’un an
Sous prétexte de garder l’unité entre les pays développés signataires du Protocole de Kyoto, la décision
sur l’avenir du Protocole de Kyoto évite en fait de prendre toute décision sur son avenir et repousse le
débat à Durban.
En réponse à ces incertitudes, la proposition a été faite de prolonger le fonctionnement des mécanismes
de Kyoto au-delà de la première période d’engagements. Si cette proposition a pour but principal
d’envoyer un signal de confiance aux acteurs politiques et économiques impliqués dans ce type d’actions
et de transactions, elle est aussi un signe d’anticipation d’un désengagement imminent des pays du
Protocole de Kyoto. Si l’intérêt de ces mécanismes sera affaibli puisque détachés d’un cadre
d’engagements juridiquement contraignant au niveau international, maintenir une telle centralisation
aurait l’avantage de lutter contre leur éclatement entre les marchés de carbone nationaux et régionaux
divers et variés.

Garder les Etats-Unis dans le processus
Les résultats des élections de mi-mandat du 2 novembre se traduisent non seulement par un refus du
cadre du Protocole de Kyoto par les Etats-Unis mais également par une impossibilité d’adopter une loi
fédérale climat-énergie. Un isolement des Etats-Unis ne ferait que profiter aux adversaires de la lutte
contre le changement climatique dans ce pays. Il aurait également l’effet d’aggraver l’écart entre les
Etats-Unis et les autres pays développés qui se creuse depuis 10 ans, et de maintenir les prétextes de
certains pays pour justifier leur retrait.

Impliquer les pays émergents
Sans que cela soit reconnu comme tel, les accords de Copenhague et de Cancún entérinent une
différenciation des situations des pays émergents et des pays les moins avancés et les plus vulnérables.
15
Ainsi, l’une des bases de l’attachement des pays émergents au cadre exclusif du Protocole de Kyoto est
de fait caduque. Les pays émergents ont finalement cédé à la pression américaine pour accepter des
obligations renforcées en matière de transparence sur les actions d’atténuation qu’ils engagent, ce qui
témoigne d’une reconnaissance de leur plus grande responsabilité dans l’effort global de réduction des
émissions.

Une relégitimisation du processus
L’annonce de succès de la conférence de Cancún résulte avant tout de la stabilisation du processus de
négociation dans le cadre des Nations Unies. En effet, il y avait un réel risque qu’un nouvel échec à
Cancún ne débouche sur un délaissement de ce processus au profit d’instances multilatérales ou
bilatérales plus restreintes (G20, MEF…).
Les pays qui avaient le plus à perdre d’un enlisement sont les pays en développement car dépendants
des financements internationaux. Ils ont donc exprimé leur satisfaction par rapport à l’accord (à
l’exception de la Bolivie). Néanmoins, ils n’ont guère obtenu d’avancée significative sur le plan des
dotations financières.
Face à ces constats, un ensemble de questions se posent pour la suite du processus de
négociation :

Quelles extensions possibles pour les systèmes nationaux des pays annexe I, autant au
niveau des pays de l’UE et des pays engagés dans la première période du Protocole de
Kyoto que des Etats Unis et des pays émergents ?

Comment vont agir les pays, alors même que la seule sanction possible incluse dans le
Protocole de Kyoto, celle des « restauration rates », n’est plus d’actualité ?

Quelle sera la valeur du carbone dans un système non juridiquement contraignant ?

Comment sera géré effectivement le Fonds Vert ? A Durban devront être résolus la
question de la dotation des financements et de leur répartition.

Quelle importance prendront les processus de NAMAs ?
La réponse à ces questions va résulter du niveau d’implication des multiples acteurs de terrain de par
le monde. Le constat des trajectoires effectives des pays fin 2012 sera décisif pour la crédibilité du
processus.
6 - Quels scénarios pour Durban ?
o
Les enjeux de la Conférence de Durban
Durban aboutira sur un ensemble de décisions opérationnelles : en fait, cette conférence sera le
prolongement de Cancún sur un ensemble de points (REDD+, le fonds d’adaptation, le Fonds Vert pour
le climat, le « Technology Executive Commitee », les contributions de réduction des pays, la validation
des NAMAs …)
L’accord se fera sur ces points, ainsi que sur les engagements, mais probablement a minima. Cancún
aura permis de relancer le processus multilatéral, et de relégitimer le cadre multilatéral. Les accords de
Cancun placent le débat sur les engagements juridiques sous anesthésie mais gardent le cadre du PK
intact en attendant que soient réunies les conditions de son réveil et l’adoption d’un cadre juridiquement
contraignant. Transitoirement, Durban devra avancer sur cette voie de la consolidation collective.
Ce qui est certain c’est que le débat institutionnel est paralysé pour quelques années et sera également
mis de côté face à celui sur la force des engagements, les deux sujets, trop importants et polémiques, ne
pouvant pas être abordés de front en même temps. La question du cadre juridique et de la mise en place
d’un régime climatique contraignant ne saurait être résolue avant 2014 si l’on ne veut pas risquer de
laisser les Etats-Unis hors du jeu.
La perspective d’un nouveau traité, et donc d’un cadre juridique fort, ne sera pas sérieusement reprise
avant 2020, avec la très probable fusion des voies LCA et KP. La deuxième période d’engagement ne
sera en réalité qu’un système provisoire, en l’attente d’un changement de positionnement des Etats-Unis.

Le compromis trouvé à Cancún sera la base de la négociation de Durban
16
On ne voit pas quel nouvel événement pourrait venir relancer le Protocole de Kyoto dans sa version
initiale. Remettre en cause les accords de Cancún ne pourrait se faire qu’en réalisant une cassure
insoluble entre pays développés. Une telle cassure se traduirait par un retrait de l’implication des pays
émergents et un déclin des soutiens en direction des pays en développement les moins avancés et les
plus vulnérables. En outre, elle mettrait en cause le cadre des Nations-Unis.

La négociation sera centrée sur les valeurs des contributions des pays sur la base
des annexes de l’Accord de Copenhague
Les objectifs et actions d’atténuation des pays pour 2020 qui sont à communiquer au Secrétariat seront
vraisemblablement très proches de ceux annoncés à Copenhague et inscrits dans les annexes de
l’Accord de Copenhague.
Les Etats-Unis ont exprimé à Cancún qu’ils maintenaient leur engagement de réduction de 17% des
émissions consigné dans l’annexe 1 de l’Accord de Copenhague. Les valeurs des contributions des pays
ne feront l’objet d’une réévaluation approfondie qu’à la lumière des résultats de la première période
d’engagement du Protocole de Kyoto et du prochain rapport du GIEC, qui devrait sortir en 2014.

Le sort des deux voies de négociation
Il serait donc possible à Durban de décider de la fusion des deux processus de négociation pour ce qui
concerne la période 2012-2020. Même si cette fusion ne se cristallise pas de façon formelle, l’élan qui
pousse dans ce sens semble désormais irréversible. Ce changement de méthode pourrait avoir pour
effet, paradoxalement, de faciliter la préparation ultérieure d’un nouveau cadre de protocole simplifiant et
unifiant le processus de négociation pour couvrir la période suivante. On ne voit guère comment
autrement cette fusion pourrait être acceptée par les pays les plus vulnérables.

La mise en place opérationnelle du Fonds Vert pour le climat
La Conférence de Durban se tiendra à la fin de la seconde année de la période « fast start ». Elle ne
pourra donc éluder la question, devenue urgente, de la consolidation du Fonds et de sa mise en place
opérationnelle.

La finalisation des NAMAs, du REDD+, et de la mise en place de dispositions
MRV/ICA
Le débat sur les formes des NAMAs, leur enregistrement, leurs conditions de financement et les règles
MRV de suivi des actions a peu progressé à Cancún en dehors de la proposition indienne concernant
l’ICA. Il faudra à Durban avancer davantage dans les détails de leur mise en place, à savoir comment
sera effectuée la vérification des actions (NAMAs, REDD+) par un processus de revue par les pairs, par
une implication des autorités nationales et locales. Sinon le passage à l’action sera fortement ralenti faute
de confiance.
A cet égard, il s’agit notamment de mettre en place le registre créé à Cancún dans lequel les NAMAs des
pays en développement qui demandent un soutien international et les formes de soutien proposé par les
pays développés devront être inscrites. L’utilité et l’efficacité de ce registre dépendra fortement de sa
capacité de coordonner l’offre et la demande et de faciliter l’accès aux financements du Fonds vert.
Il n’y aura probablement plus après Durban d’éléments à décider concernant la 2 ème période
d’engagements. L’enjeu sera de l’ordre de la réussite de la pratique opérationnelle.
7 - Le contexte général de la suite du processus
Les éléments déterminants de la séquence 2012-2020 sont donc, en réalité, d’ores et déjà établis.
o
Une faiblesse de contribution américaine qui durera plusieurs années
Il est clair que les Etats-Unis seront fortement divisés sur le sujet du climat au moins jusqu’en fin 2012,
date des prochaines élections présidentielles et législatives. La question des engagements des pays et
de leur forme juridique ne pourra être rediscutée qu’après le passage d’une loi climat-énergie fédérale, ce
qui ne pourra intervenir au plus tôt qu’en 2014.
o
La mise en retrait de la question du cadre juridique
17
La période 2012-2020 serait marquée par deux phases : une première (2012-2015) de consolidation des
avancées opérationnelles des conférences de Copenhague et de Cancún (REDD+, adaptation, finance,
technologie) et de focus sur le passage à l’action (politiques et mesures de réduction des émissions avec
MRV), avec peut être une réévaluation des efforts d’atténuation à la lumière des résultats de la première
période d’engagement du Protocole de Kyoto et du prochain rapport du GIEC. Elle sera suivie d’une
deuxième phase (2016-2020) de préparation d’un nouvel accord (protocole ?) pour la 3ème période
d’engagement au-delà de 2020, incluant les Etats-Unis.
o
Un esprit de compromis mais une absence de véritable leadership
Grâce en grande partie à l’habile direction de la Présidente de la CdP, la ministre des affaires étrangères
mexicaine Patricia Espinosa, la Conférence de Cancún a été menée dans un esprit de transparence et
d’inclusivité, ce qui a aidé à construire la confiance entre les pays et favorisé le développement des
conditions pour que les pays acceptent de faire des concessions réciproques.
o
Les difficultés de financement du Fonds Vert pour le climat

La faiblesse probable de la valeur du carbone
Le rapport du Groupe consultatif de haut niveau (AGF) est centré sur la nécessité d’une valeur du
carbone d’au moins 25 $/t CO2 (contre 14 actuellement). Or il est hautement probable que les disparités
de systèmes de cap and trade entre pays développés et prochainement pays en développement ne se
traduisent par une valeur faible du carbone. En outre, plus aucune contrainte formelle ne pèse plus
réellement sur la satisfaction des engagements pour l’échéance 2012 et de 2020 (par ailleurs
relativement faibles).

Le renforcement des sources de financement existantes
Aucune avancée n’a été faite à Cancún dans cette voie (augmentation du taux de prélèvement sur les
crédits MDP, enchère sur les quotas d’émissions proposée par la Norvège).

Les très fortes incertitudes qui pèsent sur la perspective de ressources nouvelles
Trois voies principales viables sur le long terme ont été envisagées :

Une taxe sur le kérosène,

Une taxe sur les combustibles de soute maritimes,

Une taxe sur les transactions financières (taxe Tobin).
Ces trois sources nouvelles possibles ont toutes pour caractéristique de nécessiter un accord unanime
de tous les pays pour éviter des contournements ou des fuites. Leur adoption est donc peu probable
faute de réunir de majorité au Congrès américain.
8 - Les déterminants des scénarios à long terme
L’avenir de la négociation climat ne concerne pas seulement le processus diplomatique mais sera avant
tout déterminé par la réalité des trajectoires d’émissions des différentes catégories de pays.
On peut donc identifier dans le futur plusieurs scénarios génériques :
o
Une divergence des trajectoires d’émissions des pays développés par rapport aux
objectifs climatiques

Les fondamentaux des trajectoires effectives des émissions des pays développés
Les émissions collectives des pays développés doivent connaître une réduction de 25 à 40% à l’horizon
2020 et de 80 à 95% à l’horizon 2050 pour rester sur une trajectoire compatible avec une limitation du
réchauffement à 2°C. Ceci représente une réduction d’environ 3% par an, un taux que l’on n’a pas réussi
à atteindre malgré les efforts déployés à ce jour. Il sera donc essentiel que la mise en œuvre des
politiques et mesures de réduction des émissions montent en puissance dans les prochaines années, à
commencer dans les pays développés.
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
Les conséquences désastreuses d’un décrochage des engagements des pays par
rapport aux trajectoires nécessitées pour assurer une stabilisation du climat à un
réchauffement de moins de 2°C
De nombreuses études réalisées au cours de année 2010, synthétisées par le PNUE, ont fait valoir que
la mise en œuvre des contributions d’atténuation inscrites dans les annexes de l’Accord de Copenhague
amènerait à un réchauffement de 3 à 4°C, voire plus. Elles ne représentent que 60% de l’effort
nécessaire pour rester sur une trajectoire compatible avec une limitation du réchauffement à 2°C.
Il est primordial que les pays augmentent leur niveau d’ambition pour combler le 40% restant. Sinon on
risque de voir le désengagement de certains acteurs (Etats-Unis, Chine) du processus et la radicalisation
d’autres (petits pays insulaires, Afrique, PMA, pays ALBA, société civile).
o
Une instabilité de la finance carbone dans un cadre non juridiquement contraignant
Ce scénario pénaliserait particulièrement les pays en développement et impacterait l’abondement du
Fonds Vert pour le climat pour les sources venant compléter les dotations budgétaires des Etats (y
compris via les banques multilatérales de développement).

Le rôle central des systèmes de permis nationaux et régionaux
En l’absence d’un mécanisme de contrainte uniforme au niveau international (le système fourni par le
Protocole de Kyoto), le fonctionnement de la finance carbone et des mécanismes de marché reposerait
sur les systèmes de permis nationaux et régionaux, dans les pays développés ainsi que dans les pays en
développement. Ils joueraient un rôle central à la fois pour financer les actions d’atténuation dans les
pays en développement (via les mécanismes de projet) et pour contribuer à la dotation du Fonds Vert (via
les enchères sur les permis et les prélèvements sur les crédits carbone). Or la multiplication des
systèmes aux règles et processus hétérogènes sans régulation centralisée risque de complexifier l’accès
par des pays en développement aux mécanismes de marché et de nuire à la confiance des acteurs en
l’intégrité et l’efficacité des dispositifs.

La demande de crédits carbone de pays voulant satisfaire leurs résolutions
internationales
Les seules obligations de réduction des émissions étant fixées sur le plan national, la demande de crédits
carbone dépendra de la volonté des Etats de respecter les objectifs qu’ils ont annoncés au niveau
international. Cette demande est une fonction de deux variables principales : la contrainte absolue sur les
émissions et la part des réductions qui peut être réalisée via l’utilisation des crédits carbone. Celles-ci
étant déterminées par les autorités publiques nationales et régionales, la demande des crédits carbone.
Dès lors leur prix sur les marchés, connaîtront des fluctuations aussi fortes qu’imprévisibles jusqu’à ce
qu’un cadre supranational contraignant ne lui soit de nouveau superposé.

La dotation financière du Fonds Vert et sa mise en fonctionnement
La fragilité et l’instabilité de la finance carbone dans un cadre non juridiquement contraignant peut priver
le Fonds Vert d’une part importante de ses ressources potentielles. Les autres sources de financement
« innovantes » restant pour l’essentiel hypothétiques voire irréalistes, un Fonds Vert, même s’il est rendu
opérationnel dans des courts délais, risque de se voir amputé de tout effet de levier réel si les pays
développés n’élèvent pas leur niveau d’aide publique au développement.
o
Une généralisation du passage à l’action
Un succès reposerait donc en grande partie sur l’extension de la mise en œuvre des NAMAs et la mise
en place effective de plans climat nationaux et territoriaux. Cette généralisation est elle-même
conditionnée par une inflexion des trajectoires d’émissions des pays développés qui accrédite la voie
d’un développement à faible niveau de carbone. Les bilans qui seront effectués après la fin de la
première période d’engagements seront décisifs pour la suite.
Les acteurs déterminants pour la réussite d’un tel passage à l’action sont les gouvernements nationaux,
les entreprises et les collectivités territoriales et les opinions publiques.

Des trajectoires divergentes rendant nécessaires un renforcement juridique
Il faudrait en outre que dans la tendance du scénario qui précède s’accompagne par une homogénéité
des trajectoires entre pays. Or, il s’avère que de nombreux pays développés connaissent des trajectoires
divergentes, y compris au sein de l’Union Européenne. Il pourrait donc s’avérer indispensable de
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renforcer le cadre juridique de respect des engagements, ce qui rendra nécessaire le retour à un
protocole juridiquement contraignant.
9 - La préparation de la période post 2020
Il est prévu que la négociation sur l’après 2020 soit entamée 7 ans avant la fin de la période
d’engagement, donc en 2013.
Elle sera déterminée par le contexte suivant :

Les réductions d’émissions effectives obtenues par les pays sur la 1 ère période
d’engagement ;

Le 5ème rapport du GIEC ;

Les avancées possibles du multilatéralisme avec la conférence de Rio + 20 ;

Les élections présidentielles et législatives américaines de novembre 2012 ;

La gravité des manifestations du changement climatique ;

L’évolution de la pression publique internationale ;

L’évolution des comportements de consommation.
A cela, il faut ajouter des facteurs externes qui peuvent être très puissants : l’évolution de la crise
financière et économique internationale, la montée en puissance des pays émergents,…
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