I. Description

F I C H E T E C H N I Q U E – M O D A L I T E S D E L ’ A I D E
6 – APPUI BUDGÉTAIRE OCTROYÉ AUX AUTORITES LOCALES
I. Description
L’appui budgétaire consiste pour une agence de financement externe à transférer des ressources
financières vers le Trésor d’un pays partenaire, afin de soutenir le programme de développement national
ou un secteur spécifique de ce pays. Dans cette fiche, l’appui budgétaire aux autorités locales (AL) se
définit donc comme le fait pour un donateur de transférer des ressources vers le Trésor d’une autorité
locale ou régionale pour soutenir le plan de développement local ou régional de cette autorité.
L'appui budgétaire est largement utilisé dans le cadre de la coopération au développement de l'UE et est
considéré comme la modalité de financement à privilégier lorsque les conditions sont remplies (voyez ci-
après les impératifs juridiques). Bien que cette modalité soit nettement moins prisée pour le financement
direct des autorités régionales et locales
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, les programmes d’appui budgétaire incluent généralement
quelques dispositions et conditions qui intéressent directement ou indirectement les autorités locales. La
CE est en train d’étudier diverses options lui permettant d’amplifier sa coopération directe avec les
autorités locales et régionales, financées notamment via l’appui budgétaire.
Il convient néanmoins de rappeler qu’à la différence du financement de projet, l’appui budgétaire n’est
pas censé financer des activités particulières, que ce soit au niveau central ou local. L’appui budgétaire
est en effet versé au regard des performances et des progrès accomplis, c’est-à-dire après que le
gouvernement partenaire ait atteint les résultats et réalisé les réformes convenus. Le versement de
l’argent ne peut par conséquent être décidé qu’après l’obtention de ces résultats.
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Le dialogue est au
cœur de tout programme d’appui budgétaire entre le gouvernement partenaire et le donateur, qu’il
s’agisse des options politiques, des allocations budgétaires, des résultats, des réformes, du suivi et des
comptes rendus de performance. Le dialogue s’articule principalement autour des résultats obtenus par
le bénéficiaire au travers de son propre budget (auquel le donateur contribue) et non autour des activités
ou des équipements financés par le donateur.
II. Cadre juridique
Les trois principaux instruments financiers de la coopération extérieure (l’Accord de Cotonou / le Fonds
européen de développement, l’Instrument de coopération au développement (ICD) et l’Instrument
européen de voisinage et de partenariat (IEVP)) prévoient l’apport d’une aide budgétaire aux pays
partenaires. L’Accord de Cotonou stipule que « l’aide budgétaire directe en appui aux réformes
macroéconomiques ou sectorielles est accordée lorsque : a) la gestion des dépenses publiques est
suffisamment transparente, fiable et efficace ; b) des politiques sectorielles ou macroéconomiques bien
définies, établies par le pays et approuvées par ses principaux bailleurs de fonds ont été mises en place ;
et c) les règles des marchés publics sont connues et transparentes (Art. 61 paragraphe 2).
L’ICD (Art. 25(1)b) et l’IEVP (Art. 15(2)e) stipulent que le financement communautaire prendra la forme
d’un appui budgétaire « lorsque la gestion des dépenses publiques de l'État partenaire est suffisamment
transparente, fiable et efficace et lorsque cet État a établi des politiques sectorielles ou
macroéconomiques correctement définies, qui ont été évaluées favorablement par ses principaux
bailleurs de fonds, y compris, le cas échéant, les institutions financières internationales. » L’article 25(1)b
de l’ICD ajoute que « le versement de l'appui budgétaire est subordonné à la condition que des progrès
satisfaisants soient accomplis en vue de réaliser les objectifs, en termes d'incidence et de résultats ».
Les dispositions précitées concernent l’appui budgétaire fourni au Trésor public d’un pays partenaire.
Pour qu’un appui budgétaire puisse être accordé aux autorités locales, il faudra sans doute adapter les
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Un appui budgétaire est fourni aux autorités régionales et locales indiennes et sud-africaines.
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Alors qu’un projet financera la construction de X classes de cours, fournira Y manuels scolaires et mesurera ses performances en
termes d’effets, un programme d’appui budgétaire se construit autour des résultats – le taux de scolarisation, par exemple – ce qui
veut dire que les activités corollaires (construction de classes, fourniture de manuels scolaires et paiement des professeurs) doivent
être planifiées à l’avance, inscrites au budget national et financées via ce budget.

dispositions légales et les exigences opérationnelles à la réalité et aux contraintes des autorités locales et
surmonter divers problèmes et défis.
III. Principaux points à considérer dans l’utilisation de cette modalité
 Il n’y a pas de solution miracle pour couvrir les besoins de toutes les autorités locales. Chaque
décentralisation se fait dans un contexte particulier et les autorités locales ne sont pas les mêmes
d’un pays à l’autre. Légalement – et pratiquement – elles bénéficient à maints égards d’un degré
d’autonomie variable, qu’il s’agisse des missions fonctionnelles, du périmètre d’initiative politique, du
pouvoir de discrétion budgétaire, de la perception des revenus, de l’établissement des règles et
procédures financières, des passations de marchés et de la gestion des ressources humaines.
L’instrument d’aide doit être choisi et adapté après analyse de la configuration complexe dans
laquelle s’inscrit la décentralisation : aucune réponse ne peut donc convenir à toutes les
configurations.
 Les autorités locales ne sont pas forcément habilitées à passer des accords juridiques
internationaux. Pour recevoir un appui budgétaire de la CE, le pouvoir public bénéficiaire doit signer
un accord de financement qui constitue la base juridique des programmes d’appui budgétaire. Le fait
que les AL ne soient pas habilitées dans tous les pays partenaires à passer des accords ouvrant la
voie à un appui budgétaire direct soulève des questions juridiques fondamentales qui ne sont pas
sans conséquences non plus sur le plan politique.
 Les AL doivent disposer d’une large autonomie financière vis-à-vis du gouvernement central.
Pour que l’appui budgétaire constitue une véritable ressource supplémentaire au niveau des budgets
sous-nationaux, il faut que ce niveau bénéficie d’une large autonomie vis-à-vis du pouvoir central. En
d’autres termes, il ne peut y avoir d’effet de vases communicants entre les fonds que l’autorité
nationale transfère au niveau sous-national au titre de l’appui budgétaire (que ce soit directement de
la Banque centrale ou via le Trésor public vers un compte public de l’autorité sous-nationale) et ceux
qu’elle devrait transférer au niveau sous-national pour d’autres motifs.
 Les AL n’ont pas forcément le pouvoir de décision que la CE exige pour pouvoir bénéficier d’un
appui budgétaire. La plupart des autorités locales, même lorsqu’elles jouissent d’une large autonomie
vis-à-vis du pouvoir central, restent malgré tout tributaires de celui-ci pour la gestion des devises
étrangères (les fonds d’appui budgétaire sont versés en euro à la Banque centrale), la définition des
orientations politiques en matière de développement, la formulation des grands principes et des
grandes règles régissant la gestion des finances publiques et les décisions macroéconomiques, les
relations avec le FMI. Il s’ensuit que la responsabilité des AL ne peut être engagée à l’aune des
critères d’éligibilité fixés par la CE si la gestion macroéconomique et la réforme des finances
publiques relèvent essentiellement du gouvernement central. Pas plus que les AL ne peuvent
s’engager dans un dialogue politique général dès lors que les politiques de développement ou les
allocations budgétaires sectorielles sont fixées par d’autres niveaux de pouvoir.
IV. Forces et faiblesses
Forces
 Apport de moyens financiers aux AL pour mettre en œuvre leur stratégie de réduction de la pauvreté, élargir
le périmètre des services publics, renforcer leurs capacités administratives et leur gestion des finances
publiques.
 Prévisibilité des ressources : le versement se fait par tranches, selon un échéancier préalablement défini par
la CE. Le bénéficiaire peut donc élaborer des plans de mise en œuvre à moyen terme de sa stratégie de
développement local
 L’appui budgétaire peut faire l’objet d’accords de partenariat pluriannuels entre la CE et les AL
 Soutient les processus de gouvernance de manière souple et avec peu de contraintes de temps
 Réduction des coûts de transaction : alignement de l’aide des donateurs sur la stratégie territoriale locale et
sur les procédures locales (administratives, financières, de marchés publics, de suivi et de vérification des
comptes)
 Renforce la décentralisation et l’appropriation démocratique locale en soutenant une approche inductive
dans le cadre du plan de développement national
 Permets de mettre en place et stimule un dialogue constructif entre les AL et le gouvernement central,
contribuant à la formulation de politiques et de cadres normatifs nationaux en cohérence avec les fonctions
et responsabilités spécifiques des autorités locales.
Faiblesses
 Risque d’accentuer les inégalités régionales en créant des « zones chouchoutées par les donateurs » du fait
de la concentration des ressources dans une région, un district ou une municipalité

 Ce n’est pas la modalité de financement la plus appropriée pour toutes les initiatives : les activités
spécifiques, les investissements autonomes, l’assistance technique ad hoc, les initiatives pilotes devraient
être financées par d’autres mécanismes (financement de projet ou financement groupé)
 Risque de financer exagérément l’AL bénéficiaire ou de dépasser sa faible capacité d’absorption
 Vu le degré d’autonomie fiscale réduit que l’on connaît dans les pays en développement, l’appui
budgétaire ne semble pas avoir les retombées escomptées pour les communautés locales.
V. Faisabilité
L’octroi de l’appui budgétaire est soumis à des conditions d’éligibilité très strictes, à savoir : (i) une large
autonomie fiscale, institutionnelle et administrative des niveaux sous-nationaux pour être certain que les fonds
vont reconstituer la trésorerie des AL sans que le niveau central ne puisse les récupérer ; (ii) l’existence d’un
plan de dépenses à moyen terme pour garantir la durabilité ; (iii) de la discipline fiscale dans la gestion des
finances publiques, (iv) une capacité d’absorption locale de ces rallonges budgétaires. Ces conditions font que
l’appui budgétaire est généralement réservé au niveau national. Dans des situations exceptionnelles d’urgence
ou dans les États fragiles où le budget n’est pas fonctionnel, un appui budgétaire ciblé peut néanmoins être
envisagé à titre exceptionnel pour soutenir des secteurs, régions ou communautés bien précis.
La faisabilité de l’appui budgétaire octroyé aux AL dépend dans une large mesure du niveau d’implication des
autorités sous-nationales dans un dialogue politique avec le gouvernement central autour de la fixation
et de la définition conjointes des indicateurs de performance en fonction desquels l’UE versera les fonds. Ce
dialogue politique doit être axé sur les politiques et les sujets qui préoccupent et qui sont du ressort des AL
(pourcentage des transferts de l’État central vers les AL, amélioration des prestations de service, de l’éducation,
de la santé, etc.).
Il faudrait voir comment rendre l’appui budgétaire profitable aux AL. Cela pourrait se faire au travers d’une
évaluation d’expériences connues (exemples : Santa Fe en Argentine et Barcelone en Espagne).