Décentralisation en RDC: Autonomie des ETD - Commune d'Ibanda

DE LA DECENTRALISATION TERRITORIALE EN RDC: Regard sur l'autonomie
organique et financière des Entités Territoriales Décentralisées. Cas de la commune d'
IBANDA.
EPIGRAPHIE
« La centralisation transforme le peuple en un servile troupeau qui attend son sort sans
savoir y influencer face à un pouvoir qui descend du souverain aux individus, sans
autres intermédiaires que ses serviteurs »
Prosper de Barante
« C'est au niveau local que réside l'énergie d'un peuple libre ; les institutions locales
sont à la liberté ce que les écoles primaires sont à la science, elles la mettent à la portée
de tous »
Alexis De Tocqueville
« Il faut enraciner l'unité de la République dans la diversité et l'autonomie de ses
collectivités »
Pierre Mauroy
DEDICACE
A DIEU plein d'amour,
Père qui nous a donné l'opportunité d'élaborer et rédiger ce travail de fin d'études
universitaires ;
A nos parents
Michel BALEGANA et Julienne BUHENDWA,
Pour les efforts consentis durant notre vie, jusqu'à ce jour.
REMERCIEMENTS
Ce travail marque le terme de notre deuxième cycle de cursus universitaire. Il constitue
les prémisses d'un dur labeur. Le chemin n'a pas été facile, il nous a coûté sacrifice, et
persévérance.
Sincèrement, nous sommes très fières des riches enseignements et la formation
intégrale reçue à l'Université Catholique de Bukavu, notamment à la faculté de Droit.
C'est ainsi que, d'un coeur reconnaissant, nous adressons nos remerciements à tous les
membres du corps académique et scientifique de l'Université Catholique de Bukavu,
en particulier, ceux de la faculté de Droit.
Notre gratitude s'adresse plus particulièrement au Professeur Paul-Robain
NAMEGABE, notre directeur, en qui nous avons trouvé un maître doué, dont les

connaissances n'inspirent aucune contestation. Ces remarques et sa rigueur scientifique
nous ont permis de réaliser en toute objectivité ce travail de fin d'étude.
Que nos parents Michel BALEGANA et Julienne BHENDWA, qui nous ont apporté
un appui financier et moral remarquable tout au long de notre cursus académique,
trouvent ici l'expression de notre gratitude.
Nous sommes très reconnaissant envers nos frères et soeurs Jean Claude CHIRUZA,
Justin KALUMUNA, Junior BUHENDWA, Lucien KAYEMBE, Yasmine FURAHA,
Nadine NZIGIRE et Betty BALEGANA, pour leurs conseils et encouragements.
Nos remerciements vont également aux compagnons de lutte avec qui nous avons
cheminé; nous pensons ici à Hardy MPANANO, Pascal NDIRUHIRWE, Emmanuela
BURUME, Christian MATABARO, Pauline MUGOLI, Alphonse VUNABANDI,
Rigobert NDARA, Prince CIRAMBIZA, et à bien d'autres dont les noms n'ont pas été
cités ; qu'ils trouvent également l'expression de notre parfait amour.
Nous tenons aussi à remercier tous nos amis et connaissances : Yvette NTWALI,
Venant KABANGA, Julien SINDANO, Yves BALUMIZA, Axel YEMBA, Christian
KABANGA, Trésor KABANGA, Kaba MAVU, Ejeune GANYWAMULUME,
Patrick MATABARO, Alain CIZUNGU, Yves RUSHINGWA, Dany MUKEBA, etc.
Que tous ceux qui ont contribué, de près ou de loin, à la réalisation de ce travail et à
notre formation universitaire, trouvent ici l'expression de nos remerciements les plus
profonds.
Abréviations et Sigles
- CADECO : Caisse d'Epargne du Congo ;
- D.G.D.A : Direction Générale des Douanes et accises ;
- D.G.I : Direction Générale des Impots ;
- D.G.R.A.D : Direction Générale des Recettes Administratives, Judiciaires,
Domaniales et de Participation ;
- E.I.C : Etat Indépendant du Congo ;
- E.A.D : Entités Administratives Décentralisées ;
- Ed : Editions ;
- E.T.D : Entités Territoriales Décentralisées ;
- F.C : Francs Congolais ;
- F.E.C : Fédération des Entreprises du Congo ;
- I.P.M : Impôt Personnel Minimum ;
- J.O.R.D.C : Journal Officiel de la République Démocratique du Congo ;

- MECREBU : Mutuelle d'épargne et de Crédit de Bukavu ;
- N.U : Nouvelle Unité ;
- Op. Cit. : Opere Citato ;
- P.M.E : Petites et Moyennes Entreprises ;
- P.N.C : Police Nationale Congolaise ;
- P.U.F : Presses Universitaires Françaises ;
- R.D.C : République Démocratique du Congo ;
- U.C.B : Université Catholique de Bukavu.
INTRODUCTION1.
Problématique de recherche
La décentralisation, comme on peut le croire, n'est pas une notion récente. Elle est le
fruit des différentes évolutions et mutations qu'ont connues plusieurs Etats qui sont
passés d'une administration centrale à une administration décentralisée, instituant dès
lors, un pouvoir qui part de la base vers le centre en rapprochant plus les administrés
de l'administration et cela dans le but de favoriser au mieux le développement
socioéconomique des collectivités locales.
La RDC n'a pas échappé à cette situation. Le constituant de 2006 1(*) a consacré la
décentralisation dans notre pays. L'article 3 de la constitution dispose en effet : « Les
provinces et les entités territoriales décentralisées sont dotées de la personnalité
juridique et sont gérées par les organes locaux. Ces entités territoriales décentralisées
sont : la ville, la commune, le secteur et la chefferie. Elles jouissent de la libre
administration et de l'autonomie de gestion de leurs ressources économiques,
humaines, financières et techniques».
En application des dispositions constitutionnelles, le législateur a aussi édicté la loi
organique n°08/016 du 07 octobre 2008 portant composition, organisation et
fonctionnement des entités territoriales décentralisées et leurs rapports avec l'Etat et les
provinces2(*).
Cette loi retient aussi la commune comme entité territoriale décentralisée. Elle dispose,
en effet, à son article 5 alinéas 2 et 3 que «La ville, la commune, le secteur et la
chefferie sont des entités territoriales décentralisées dotées de la personnalité juridique.
Elles jouissent de la libre administration et de l'autonomie de gestion de leurs
ressources humaines, économiques, financières et techniques».
Parler des entités territoriales décentralisées c'est faire allusion à l'autonomie dont
jouissent ces dernières, laquelle autonomie prend souvent trois formes cumulatives

dans la décentralisation : l'autonomie juridique, l'autonomie organique et l'autonomie
financière3(*).
C'est l'autonomie organique et financière de la commune de Makiso en tant qu'entité
territoriale décentralisée, qui nous intéressera dans le cadre de notre travail de
recherche.
L'autonomie organique, retenue par l'article 3 de la constitution, implique que les ETD
disposent des organes propres formés de membres élus par la volonté de leurs citoyens
respectifs. Elle a été réaffirmée par la loi n°08/016 du 07 octobre 2008 susmentionnée,
lorsqu'elle détermine les organes respectifs aux ETD.
Ces organes sont essentiellement le conseil urbain et le collège exécutif urbain pour la
ville (art.7), le conseil communal et le collège exécutif communal pour la commune
(art.47), et enfin le conseil de secteur ou de chefferie et le collège exécutif de secteur
ou de chefferie pour la chefferie et le secteur (art.69).
En focalisant notre attention sur la commune, ce sont donc le conseil communal et le
collège exécutif communal qui en sont les organes. Selon les dispositions légales, le
conseil communal est composé de conseillers communaux ou municipaux élus par les
citoyens appartenant à la commune ; les conseillers communaux élisent à leur tour le
bourgmestre et son adjoint conformément aux dispositions de la loi électorale, et enfin
le bourgmestre désigne les deux échevins communaux. Le pouvoir central, les
provinces et les autres entités décentralisées ne doivent pas s'immiscer dans le choix
ou la désignation des membres formant les organes de telle ou telle autre entité
décentralisée. C'est donc l'élection organisée dans chaque ETD qui fonde son
autonomie organique. Cette autonomie dont jouissent les organes de la commune se
répercute sur leur pouvoir de décision dans la mesure où les membres de ces organes
décident librement sur les matières relevant de leurs compétences respectives
conformément aux prévisions légales. Fort malheureusement, pour ne parler que de la
commune, il n'y a jusque là pas de conseillers communaux ni de bourgmestre élus.
Les bourgmestres dirigeant les communes ont été nommés par le pouvoir central, ce
qui, naturellement, a un impact sur leur autonomie. Une autorité ainsi nommée serait
plus tentée de satisfaire les intérêts et l'idéologie du pouvoir en place que d'oeuvrer
pour le développement socioéconomique et le bien être de la population locale à
l'égard de laquelle elle se serait sentie redevable si les élections locales avaient eu lieu.
L'autonomie financière dont jouissent les ETD et qui nous intéressera en second lieu
dans notre travail de recherche, a été énoncée par le législateur dans l'exposé des
motifs de la loi n°08/016 du 07 octobre 2008. Il y est affirmé que c'est le principe
d'autonomie financière qui permet à une entité territoriale décentralisée de disposer
d'un budget propre, distinct de celui du pouvoir central, de la province et même des
autres ETD.

La Commune, comme tout autre ETD, a donc un budget propre reprenant ses dépenses
et recettes.
Comme l'affirme DEBBASCH, les difficultés financières des collectivités locales ne
sont pas toujours ajustées à leurs attributions. Ce terrain financier est celui où la
défaite de la décentralisation s'est marquée le plus nettement4(*).
Par la décentralisation, le législateur a voulu que la commune se dote des ressources
financières et les gère personnellement et librement. Ces ressources devront
comprendre les ressources propres de la commune, les ressources provenant des
recettes à caractère national allouées aux provinces, les ressources de la Caisse
nationale de péréquation ainsi que les ressources exceptionnelles5(*) pouvant l'aider à
subvenir aux besoins de développement au niveau local. Malheureusement les
problèmes liés à la mobilisation des ressources par la commune restent énormes.
Telle est la configuration de la commune de Makiso, une ETD dont nous aurons à
analyser la question d'autonomie organique et financière tout au long de notre travail
de recherche.
Pour cette fin, notre réflexion va s'articuler autour des questions ci-après :
- La commune d'Ibanda jouit-elle effectivement de l'autonomie organique ?
- Tout en admettant que cette autonomie est violée par la nomination des autorités
communales plutôt que par leur élection, quelles sont les modalités de cette
nomination ?
- L'exécutif communal, quoique non élu, fonctionne-t-il conformément à la loi ?
- Qu'en est-il du contrôle exercé sur les actes des autorités communales et comment ce
contrôle est-il assuré?
- S'agissant de l'autonomie financière, la commune de Makiso en jouit-elle et l'exerce-
t-elle effectivement ? Quels sont les problèmes liés à l'exercice du pouvoir financier
par la commune?
- Bien que la commune arrive à réaliser certaines recettes, les affecte-t-elle aux besoins
de développement local comme l'aurait voulu la décentralisation?
- Quelles peuvent être les pistes de solution à envisager pour favoriser l'émergence
d'une commune d'Ibanda réellement autonome et efficace ?
2. Hypothèses de travail
D'après MASIALA ma SOLA et alii, l'hypothèse est la réponse anticipée à la question
que le chercheur se pose au début de son projet6(*).
Comme nous l'avions déjà souligné plus haut, l'autonomie organique et financière
suppose que la commune est dotée d'une part, des organes propres et autonomes