Le droit d'accès à l'information publique en droit positif béninois

UNIVERSITE D’ABOMEY CALAVI
(UAC)
FACULTE DE DROIT ET DES SCIENCES POLITIQUES
(FADESP)
CHAIRE UNESCO DES DROITS DE LA PERSONNE HUMAINE
ET DE LA DEMOCRATIE
(CUDPHD)
MEMOIRE POUR L’OBTENTION DU DIPLOME DE MASTER
RECHERCHE EN DROITS DE LA PERSONNE HUMAINE ET DE LA
DEMOCRATIE
Sujet :
LE DROIT D’ACCES A L’INFORMATION
PUBLIQUE EN DROIT POSITIF BENINOIS
Présenté et soutenu par :
Sous la direction de :
Jacques Yao DOSSA
Ibrahim David SALAMI
Professeur titulaire de droit public
Année Académique : 2018-2019
Le droit d’accès à l’information publique en droit positif béninois
Avertissement
La chaire Unesco des droits de la personne humaine et de la démocratie n’entend donner
ni approbation ni improbation aux opinions émises dans le présent mémoire. Ces
opinions doivent être considérées comme propres à leur auteur.
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Dédicace
Au
Seigneur Jésus-Christ, mon sauveur omniprésent.
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Remerciements
Avec les sentiments de la plus profonde humilité, je remercie tout d’abord mon
Directeur de mémoire le Professeur Ibrahim David SALAMI qui, grâce à sa noblesse de
cœur a permis l’élaboration de ce document en m’apportant de bonne grâce son soutien
spontané et sa célérité habituelle. Professeur, votre organisation séduit et inspire plus
d’un. Ensuite, ce mémoire n’aurait jamais vu le jour sans le soutien :
 Primo, à l’Université :
De certaines organisations notamment l’administration de la Chaire Unesco des droits
de la personne humaine et de la démocratie de par son organisation, sa rigueur et sa
transparence. De même, tout le corps professoral mérite des salutations pour la qualité
de la formation offerte à notre promotion. Sincères merci au Titulaire Noël A.
GBAGUIDI et à Mme Gisèle DANTINON, de leur méthode organisationnelle durant
toute notre formation.
De certaines personnalités en l’occurrence, le Professeur Arsène-Joël ADELOUÏ, le
Professeur Hilaire AKEREKORO et le Docteur Fidèle AYENAN pour leur gentillesse,
leurs conseils et enrichissantes recommandations quotidiennes dont j’ai toujours
gracieusement bénéficiés. Je sais tout particulièrement gré au Président Thiery
HOUNKPE pour sa générosité de grand cœur et sa dévotion de me voir faire une place
au soleil. Il sied de ne pas oublier Moïse KPATACLO pour tous ses bienfaits à mon
égard.
Ces remerciements seraient tachés d’ingratitude si certaines personnes proches, amis et
parents étaient occultés. Ma gratitude va donc à toutes ces personnes qui constituent ma
famille car avec elles, je me suis toujours senti naturellement en famille.
 Secundo, en famille :
D’abord, à mes géniteurs Josephine HOUEDANOU et Raphaël DOSSA puis
particulièrement mon oncle Isidore DOSSA. Ensuite, à mes parents chrétiens, tous les
frères et sœurs de ma congrégation pour toutes les prières à mon endroit.
Exceptionnellement, un grand merci à mon Pasteur Pascal DANTONDJI, sa femme et
ses enfants. Ces remerciements ne peuvent s’achever, sans une pensée pour feu ma
grand-mère paternelle Hounsibabia GANHOUNDJE. Que tous ceux qui m’ont soutenu
trouvent ici l’expression de ma profonde gratitude.
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Sigles et Abréviations
AGNU
: Assemblée générale des Nations Unies
Art.
: Article
CADA
: Commission d’accès aux documents administratifs
CADHP
: Commission africaine des droits de l’homme et des peuples
CC
: Cour constitutionnelle
Ch. A. C. S
: Chambre administrative de la Cour suprême
Ch.
: Chambre
Ch.ADHP
: Charte africaine des droits de l’homme et des peuples
CIC
: Code de l’information et de la communication
CNAPI
: Commission nationale d’accès du public à l’information
CNIL
: Commission nationale de l’informatique et des libertés
CPJI
: Cour permanente de justice internationale
CRIET
: Cour de répression des infractions économiques et du terrorisme
CS
: Cour suprême
DAI
: Droit d’accès à l’information
DDHC
: Déclaration des droits de l’homme et du citoyen
DUDH
: Déclaration universelle des droits de l’homme
Ed.
: Edition
FADESP
: Faculté de droit et des Sciences politiques
HAAC
: Haute autorité de l’audiovisuel et de la communication
HCJ
: Haute cour de justice
Ibid.
: Ibidem (au même endroit)
Id.
: Idem (même)
L.G.D.J.
: Librairie générale de droit et de jurisprudence
Loc. cit.
: Loco citato (passage ou article cité précédemment)
Op. cit.
: Opere citato (ouvrage cité précédemment)
OCRC
: Office central de la répression de la cybercriminalité
OIT
: Organisation internationale du travail
p.
: page
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PIDCP
: Pacte international relatif aux droits civils et politiques
PIDESC
: Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels
PNGE
: Programme national de gouvernance électronique
pp.
: pages
PUF
: Presse Universitaire de France
Rec.
: Recueil
Res.
: Résolution
TIC
: Technologie de l’information et de la communication
TPI
: Tribunal de première instance
UAC
: Université d’Abomey-Calavi
UEMOA
: Union économique et monétaire Ouest africaine
UNESCO
: Organisation des nations unies pour l’éducation, la science et la culture
S.
: siècle
V.
: voir
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Le droit d’accès à l’information publique en droit positif béninois
Sommaire
INTRODUCTION GENERALE .................................................................................... 1
PREMIERE PARTIE : UNE ORIGINALITE APPARENTE...................................... 14
CHAPITRE 1 : UNE ORIGINALITE CONSACREE ................................................. 15
Section 1 : Une affirmation supranationale .................................................................. 15
Section 2 : Une confirmation nationale ........................................................................ 23
CHAPITRE 2 : UNE ORIGINALITE CONCRETISEE .............................................. 36
Section 1 : Une concrétisation réglée ........................................................................... 36
Section 2 : Une concrétisation réglementée .................................................................. 43
SECONDE PARTIE : UNE BANALITE REELLE ..................................................... 55
CHAPITRE 1 : UNE REALITE PERCEPTIBLE ........................................................ 56
Section 1 : De la perceptibilité textuelle ....................................................................... 56
Section 2 : De la perceptibilité institutionnelle ............................................................. 74
CHAPITRE 2 : UNE REALITE PERFECTIBLE ........................................................ 93
Section 1 : Une perfectibilité textuelle ......................................................................... 93
Section 2 : Une perfectibilité institutionnelle ............................................................. 108
CONCLUSION GENERALE ..................................................................................... 127
Bibliographie............................................................................................................... 131
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Le droit d’accès à l’information publique en droit positif béninois
INTRODUCTION GENERALE
Dans le monde, je suis tellement utile aux êtres humains si bien que je leur permets de
tout faire. Mon premier est assimilable au numéro « un ». Mon deuxième est plus
« fort » que moi. Mon troisième et mon dernier comparaissent toujours avec
« sommation » et sans mon dernier aucune « action » n’est possible. Mon tout qui parait
le contraire de la formation n’en est pas un. En réalité, mon tout n’est pas seulement
nécessaire au savoir mais est le « savoir » lui-même. Qui suis-je ? Je suis : in-for-mation = information. C’est sur cette question et réponse charade qu’il nous parait simpliste
de préluder l’importance de l’information dans l’existence humaine. L’information joue
donc un rôle crucial dans la vie des êtres humains. La plupart des décisions prises par
un homme ou une femme sont souvent prises en fonction des informations qu’il ou elle
possède. De même, tout acte posé ou toute action accomplie par un être humain constitue
pour l’existence une information. Selon J-C. Devirieux, « tout ce qui entre dans le
cerveau, à part le sang, est de l’information »1. L’information tient ainsi selon E. Ojo2,
une place centrale dans l’existence des hommes et toutes les décisions que nous prenons
en tant qu’être humain, que ce soit au niveau personnel, professionnel ou politique, sont
généralement fondées sur l’information dont nous disposons3. C’est certainement pour
s’inscrire dans cette perspective que la Charte Africaine des Droits de l’Homme et des
Peuples (Ch. ADHP) prévoit que « toute personne a droit à l’information » 4 .
Considérant cette disposition qui garantit le droit à l’information à toute personne sans
exception, conscient que ce droit est un droit fondamental nécessaire à l’épanouissement
de chaque être humain, et partageant l’idée que l’ignorance est l’une des causes du
malheur des droits de l’homme, donc du malheur humain, il parait important de mener
une analyse sur le droit à l’information. S’inscrivant dans cette optique, la présente étude
NAJI (J. E.), Plaidoyer pour le droit d’accès à l’information, Rapport de consultation sectorielle,
Transparency Maroc/Unesco, Rabat, 2010, p. 8 consulté le 19 septembre 2018 à 20h 53, http://
Transparencymaroc.ma. Voir DEVIRIEUX, (C. J.), « Manifeste pour le droit à l’information, de la
manipulation à la législation », Québec, Presse de l’Université du Québec, 2009, 186 p.
2
Edetaen OJO est le Directeur exécutif de Média Right Agenda au Nigéria.
3
OJO (E.), « Accès à l’information », Liberté d’expression, accès à l’information et autonomisation des
populations, Paris, UNESCO, 2009, p. 66.
4
Art. 8, Charte Africaine des Droits de l’Homme et des Peuples du 18 juin 1981ratifiée par le Bénin le
20 janvier 1986.
1
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Le droit d’accès à l’information publique en droit positif béninois
a pour objet de mener une réflexion approfondie sur la protection du droit à
l’information en République du Bénin. A cet égard, elle vise explicitement à analyser :
« le droit d’accès à l’information publique en droit positif béninois ». Pour ce faire, il
importe d’expliciter certains concepts clés afin de dissiper tout brouillard susceptible
d’empêcher la compréhension de ce sujet.
La définition de quatre termes retient l’attention pour mieux comprendre le sujet. Il
s’agit de : droit, accès, information publique, droit positif.
D’abord, le droit. Il est un concept polysémique : « Il est en effet impossible de donner
une définition unique du droit »5. Les Professeurs D. Sossa & J. Djogbenou constatent
que « selon que l’on soit un philosophe, un religieux, un moraliste, un étudiant ou un
enseignant en droit, voire un avocat, un notaire, un magistrat, un huissier, etc., le sens
que l’on attachera au concept variera »6. Cependant, en droit, le mot « droit » recouvre
deux concepts distincts dont les sens varient selon qu’il est au singulier ou au pluriel.
Au singulier, le droit « correspond à l’ensemble des règles sociales qui gouvernent les
rapports des hommes entre eux ou avec la puissance publique » 7 . Au pluriel, « les
droits » désignent les pouvoirs juridiques (prérogatives) qui appartiennent à une
personne et lui permettent d’accomplir un acte protégé par la puissance publique8. Dans
le premier cas, les juristes parlent du Droit objectif et dans le second des droits subjectifs.
Les droits dont peut se prévaloir un individu sont des droits subjectifs « c’est-à-dire des
droits du sujet » 9 . Ces deux concepts sont à distinguer du droit positif qui est
« l’ensemble des règles juridiques qui sont effectivement en vigueur dans un Etat et dont
l’inobservation entraine des sanctions » 10 . Le droit positif est selon Bocquillon et
5
« Pour le grand philosophe allemand E. KANT, les juristes cherchent encore une définition pour leur
concept du droit. » Voir GBAGUIDI (N.-A.), Cours de méthodologie, UAC-FADESP-Chaire Unesco
des droits de la personne humaine et de la démocratie, 2016-2017, inédit.
6
SOSSA (D.) & DJOGBENOU (J.), Introduction à l’étude du droit. Perspectives africaines, Cotonou,
Les éditions du Credij, 2012, p. 27.
7
BOCQUILLON (J.-F.) & MARIAGE (M.), Introduction au droit, Paris, Dunod, 2011, p. 4.
8
Ibid.
9
Ibid.
10
CADOUX (C.), Droit constitutionnel et institutions politiques, Paris, Editions Cujas, 1987, p. 8.
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Le droit d’accès à l’information publique en droit positif béninois
Mariage « le droit en vigueur à un moment donné, dans un Etat ou une communauté
internationale donnée »11.
La définition qui mérite d’être considérée dans le cadre de la présente recherche est celle
de (André-Jean) Arnaud qui, résultant d’une analyse sociologique du phénomène
juridique définit le droit comme « l’ensemble des principes et des règles à caractères
normatifs régissant les rapports des individus et des groupes en société, et tel qu’il
repose, dans l’esprit de ceux qui y sont assujettis, sur la croyance, a) dans le caractère
légitime de l’autorité dont il émane, b) dans le caractère supérieur, vrai et valide des
règles posées, c) dans le caractère obligatoire de ce qui est ainsi posé, d) dans la
nécessité et la légitimité d’une sanction ainsi que de l’autorité chargée de l’appliquer
(Arnaud : 403-405) »12.
Le droit est dit positif (droit créé), par opposition au droit naturel (droit découvert), parce
qu’il est posé par les personnes ou organes institués pour ce faire. Le droit positif est
ainsi constitué des lois (quelle que soit leur place dans la hiérarchie des lois), des
coutumes et usages non abrogés, des décrets, règlements, arrêtés et autres dispositions
prises en vertu d’une loi, de la jurisprudence et, dans certains systèmes juridiques, de la
doctrine13. Il est donc le droit posé, créé par une volonté, il s’agit du droit valide ou en
vigueur, qu’il ait été ou non créé par la volonté, bref le droit efficace14.
Ensuite, quant à l’accès, il est défini selon le Vocabulaire juridique comme une voie qui
permet d’entrer dans un lieu. Il est perçu comme un droit pour un particulier d’opérer
une démarche auprès d’un service public pour la défense de ses intérêts15. L’accès aux
documents administratifs est le droit d’avoir communication de documents
administratifs non nominatifs, reconnu à toute personne, à titre de liberté publique,
comme moyen de garantir son droit à l’information16.
11
BOCQUILLON et MARRIAGE, Ibid.
ARNAUD (A. J.), et Autres, Dictionnaire encyclopédique de théorie et de sociologie du droit, Paris,
L.G.D.J.-E.J.A., 2è éd., 1993, p. 191.
13
ARNAUD, op. cit., pp. 190-191.
14
Ibid., p. 203.
15
CORNU (G.), Vocabulaire juridique. Association Henri Capitant, Paris, PUF, 10e éd., 1987, p. 10.
16
CORNU, loc. cit.
12
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Le droit d’accès à l’information publique en droit positif béninois
Enfin, l’information publique. Pour mieux l’appréhender, il sied de savoir d’abord ce
que c’est qu’une information. Etymologiquement, l’information est ce qui donne une
forme à l’esprit. Dérivée du latin ‘’informere’’, l’information signifie ‘‘donner forme
à’’ ou ‘‘se former une idée de’’. Selon B. Lassehin, « le concept est polysémique. Il est
étroitement lié aux notions de communication, contrôle, instruction, connaissance.
L’information est donc définie différemment selon la discipline considérée mais toujours
est-il que la finalité est la même : obtenir soi-même ou donner à autrui un renseignement
»17. Il ajoute que l’information est destinée à enrichir la connaissance de son destinataire.
Le vocabulaire juridique de G. Cornu la définit comme « le renseignement possédé et
l’action de le communiquer à autrui (à une personne déterminée ou au public) »18. Selon
ce même dictionnaire, l’information publique est une information contenue dans les
documents administratifs communicables, soumise au principe de libre réutilisation sous
réserve de restrictions liées à la sensibilité des données (données à caractère personnel,
sécurité publique, vie privée) et à l’existence de droit de propriété intellectuelle détenus
par des tiers 19 . Pour l’UNESCO, l’information publique comprend l’ensemble des
données exprimées sous toutes les formes existantes, qui sont publiquement accessibles
et dont l’utilisation ne porte atteinte à aucun droit légal ni à aucune obligation de
confidentialité. Elle englobe l’ensemble des informations qui peuvent être exploitées par
quiconque sans autorisation et les données publiques et officielles que les
gouvernements, les institutions publiques et les organisations internationales produisent
et mettent à la disposition du public20.
Au regard de ces clarifications conceptuelles, on peut retenir que le droit d’accès à
l’information publique est le droit de demander et d’avoir communication des
documents détenus par les organismes publics, le droit ou les voies qui permettent
d’entrer dans un lieu afin d’opérer une démarche auprès d’un service public pour avoir
LASSEHIN (C. B.), L’information des actionnaires, instrument de contre-pouvoir dans les sociétés
anonymes de l’espace OHADA, Thèse de doctorat unique de droit privée, UAC-FADESP-Chaire
Unesco des droits de la personne humaine et de la démocratie, 2014, pp. 8-9.
18
CORNU, op. cit., p. 490.
19
CORNU, op. cit., pp. 545-546.
20
UNESCO, Accéder à l’information c’est notre droit. Guide pratique pour promouvoir l’accès à
l’information au Maroc, Rabat, Unesco, 2014, p. 8.
17
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Le droit d’accès à l’information publique en droit positif béninois
communication des données publiques. A présent, tous les termes ayant été
appréhendés, il convient de délimiter le sujet afin de disperser toute confusion
persistante.
L’analyse de ce sujet nécessite au prime abord certaines démarcations fondamentales
qu’il convient de préciser. Autrement dit, le droit d’accès à l’information publique doit
être rigoureusement délimité de certains autres droits ou libertés qui lui sont associés.
En effet, le droit d’accès à l’information publique est une terminologie récente dont
l’assimilation ne va pas de soi avec la liberté d’expression, de pensée, d’opinion, de la
communication, de la presse, des médias21. De même, l’information publique n’est pas
La liberté d’information correspond soit à la liberté d’expression, envisagée du point de vue des
destinataires du message, soit au droit d’obtenir d’autrui (notamment des autorités), des documents ou
d’autres éléments que celui-ci détiendrait, soit encore aux deux choses à la fois. L’accent est ici mis sur
le fait qu’on ne peut se forger une opinion valable qu’à la condition de pouvoir disposer de tous les
éléments pertinents pour l’éclairer. Elle n’est pas à assimiler à la liberté d’expression au sens strict. En
effet, la liberté d’expression participe d’un point de vue plus individualiste : ce qui est consacré, c’est
le droit d’extérioriser des idées, d’affects, de projets ou autres, sans qu’intervienne nécessairement le
dessein de s’adresser à un autre sujet. On peut s’exprimer dans le désert, si on ne peut toujours y
communiquer. La liberté de communication met l’accent, selon Claude Lefort, sur la dimension sociale
de la question : un locuteur s’adresse à un auditeur, lecteur ou spectateur ou à une pluralité de personnes
se trouvant dans cette position afin de lui ou leur faire connaitre et partager ses contenus de conscience.
La liberté de la presse constitue un aspect d’une liberté qui bénéficie aussi à des supports de diffusion
de la pensée autres que l’imprimerie.
La liberté des médias ne constitue, elle aussi, qu’une facette de la liberté d’expression, puisqu’il ne
saurait être question de priver un individu du bénéfice de cette liberté, quel que soit le cadre dans lequel
cet individu s’exprime.
La liberté d’opinion est également dans son sens strict, un aspect de la liberté d’expression et se
rapporte au for interne des personnes et leur permet de préserver une autonomie de pensée. Celle-ci
implique, en particulier, que les autorités publiques ne soient pas autorisées à forcer le secret que les
individus peuvent désirer garder quant à leur opinion sur telle ou telle question [Ainsi, en droit
administratif français, la liberté d’opinion des agents publics implique d’abord l’interdiction, pour
l’administration, de chercher à connaitre cette opinion, ensuite celle de la consigner dans le dossier de
l’agent, enfin celle d’en tenir compte dans ses décisions relatives à sa carrière]. Dans un sens large, la
liberté d’opinion se confond peu ou prou avec les notions plus compréhensives dont il va être question.
La liberté de pensée revêt une signification identique, tant dans son sens large que dans son sens étroit,
encore que la pensée, au singulier ou au pluriel, apparaisse généralement dans les textes comme ce sur
quoi porte l’expression. Dans cet usage, pensée et opinion se rejoignent. Cf.
ANDRIANTSIMBAZOVINA (J.) et Autres, Dictionnaire des droits de l’homme, Paris, PUF, 2008, p.
629.
21
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Le droit d’accès à l’information publique en droit positif béninois
à confondre avec l’information policière et judiciaire 22 . Par ailleurs, le « droit à
l’information » mérite d’être distingué du « droit de l’information »23.
En clair, le droit d’accès à l’information nécessite des voies, des mécanismes, des
procédures et outils pour « chercher et recevoir » l’information. Il requiert une action
d’un titulaire et d’un demandeur à l’information. Il est un droit à la fois actif et passif.
Cette dernière distinction est essentielle pour cerner la problématique.
S’agissant du droit d’accès à l’information active (envisageant la possibilité pour tous
de recevoir l’information), il désigne la mission des autorités publiques d’organiser les
informations en vue de leur diffusion active et systématique au moyen, notamment des
technologies de télécommunication informatique ou des technologies électroniques, ou
par voie de publication, par affichage, etc.24Ici, l’autorité ou le titulaire de l’information,
en vue d’accorder l’accès à l’information, la diffuse de manière volontaire sans qu’une
L’information de la police dont il est question est cette information qui, en même temps qu’elle est
policière ou judiciaire s’avère nécessaire pour garantir le respect des droits des individus face aux abus
éventuels de la police, et par la publicité qu’elle donne à son action et le contrôle qu’elle exerce sur elle,
d’une bonne administration de la justice. Cette information se distingue de l’instruction encore appelée
information.
23
L’expression « droit de l’information » est apparue au début des années 1980. Il s’agit
majoritairement du droit du contenu diffusé, celui qui a directement pour objet l’information, qu’il
s’agisse de la protéger ou de la sanctionner en cas de trouble à l’ordre public ou de préjudice pour autrui.
Autrement dit, l’ensemble des règles de droit qui régissent l’information. Le terme n’est guère employé
de nos jours. Il correspond aujourd’hui à ce qui est appelé « droit de la communication ».
Le droit à la communication quant à lui, est un droit conféré à certains agents de diverses
administrations (fiscales, douanes) de prendre connaissance de documents concernant les contribuables
auprès des intéressés eux-mêmes ou auprès de tiers (organismes publics, banques, entreprises
industrielles ou commerciales).
En ce qui concerne le « droit à l’information », sa formule invite à le considérer comme un droit de
créance, c’est-à-dire un droit de l’administration que l’Etat se doit de garantir. Il s’agit en réalité de
donner aux administrés la liberté d’accès aux documents administratifs et non d’un droit du public à
disposer d’une liberté dans la réception d’informations.
Laconiquement, la relation entre droit « de » et droit « à » est une relation de complémentarité. Le droit
de l’information étant l’ensemble des branches du droit tenant aux droits, devoirs et responsabilités du
diffuseur, ainsi surtout que le droit s’attachant au message diffusé, il existe nécessairement une
interaction avec le droit à l’information du public qui se trouve à l’autre bout de la chaine de diffusion
du message. Mais si ces deux droits sont complémentaires, ils n’ont pas d’influence l’un sur l’autre.
Voir Droit de l’information et droit à l’information, fr.jurispedia.org, consulté le 28 mars 2018 à 0h 48’.
24
C’est le cas par exemple lorsqu’une autorité publie un document sur son site internet, un communiqué
de presse, un bulletin d’informations mensuel ou un rapport de gestion.
22
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Le droit d’accès à l’information publique en droit positif béninois
demande soit effectuée tandis que l’accès à une information passive n’est possible que
sur demande.
Clairement, l’information passive (nécessitant une recherche de l’information) requiert
des autorités de garantir à toute personne, physique ou morale, un droit d’accès à
l’information lorsqu’une demande est formulée, sans que cette personne soit obligée de
faire valoir un intérêt particulier25. Elle est aussi appelée information « sur demande »
ou information réactive26.
Au demeurant, le droit d’accès à l’information publique n’est pas un droit d’accès à
toutes les informations. Il délimite, par essence, à la fois ce qui peut faire l’objet d’une
publication et ce qui ne peut être divulgué pour certains ou sous certaines conditions, ou
encore ce qui ne peut l’être pour cause d’intérêt public27.
La distinction entre information passive et active vise à préciser la problématique. En
effet, loin de s’interroger de façon détaillée sur l’information passive et active, cette
étude est fondamentalement axée sur le droit d’accès à l’information passive ou
information sur demande. Ainsi, la démarche adoptée est une démarche englobant qui
vise l’accès à l’information publique en général. Une telle démarche s’inscrit dans la
perspective de la reconnaissance à ce droit, d’une valeur supérieure voire de portée
supranationale.
En effet, Devirieux définit le droit d’accès à l’information publique comme un « droit
naturel et fondamental de l’individu et de la collectivité de savoir et de faire savoir ce
qui se passe et que l’on a intérêt à connaitre »28. Le droit à l’information est selon lui,
un besoin biologique, psychologique, social, économique et politique. La Cour
CLIENTEARTH, « Droit à l’information des communautés locales et populations autochtones
(République du Congo), [En ligne], Portland, 2014, p. 3.
26
Elle concerne les cas où l’Etat informe uniquement pour donner suite à la demande d’une personne.
C’est le cas quand un membre d’une autorité répond aux questions d’un journaliste, mais aussi
lorsqu’elle fournit un document suite à une demande, que ce soit dans le cadre des lois sur la transparence
ou non. Bertil COTTIER propose le terme d’information réactive. Voir MAHON (P.), Droit d’accès
aux documents officiels : Comparaison et étude de la mise en œuvre de quatre lois sur la transparence
en Suisse, Mémoire de master, Université de Neuchâtel-Faculté de droit-Bastien Von Wyss, 2011, p. 9.
27
Dans ce dernier cas, l’exercice du droit à l’information est susceptible de porter atteinte au respect de
la vie privée ou encore au secret des affaires, aux relations internationales ou à la sécurité publique.
28
Voir NAJI, op. cit., cf. DEVIRIEUX (C. J.), « Manifeste pour le droit à l’information, de la
manipulation à la législation », Québec, Presse de l’Université du Québec, 2009, p. 50.
25
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Le droit d’accès à l’information publique en droit positif béninois
Africaine des Droits de l’Homme et des Peuples (CADHP) déclare que le droit de
recevoir des informations est absolu et qu’il est un droit fondamental et vital pour
l’épanouissement de la personne et de sa conscience politique, ainsi que pour sa
participation à la direction des affaires politiques de son pays 29 . Eu égard à cette
importance constatée, nous définirons le droit d’accès à l’information publique comme
un droit super fondamental de l’individu et de la collectivité de savoir et de faire savoir
ce qui s’est passé, se passe ou qui est susceptible de se passer et que l’on a intérêt à
connaitre. Le droit d’accès à l’information publique est un droit-créance, exigible, et
également liquide. Il est un droit d’avoir, de pouvoir, de savoir bref un droit
indispensable à l’exercice et à la protection de tous les droits de la personne humaine.
Le droit d’accès à l’information a donc une importance en matière des droits de la
personne humaine. Il est indispensable à la vie de toute personne humaine. Sans l’accès
à l’information, « il est très difficile, voire impossible (...) de participer au processus
décisionnel »30. Concrètement, le droit d’accès à l’information publique est le droit de
tous les droits. C’est ce droit qui protège la vie, l’entretient, le nourrit, lui assure ses
besoins fondamentaux, donc donne au droit à la vie son véritable sens. Nous pouvons
donc dire qu’il est le premier droit fondamental avant le droit à la vie.
Indubitablement, si le droit d’accès à l’information publique permet la satisfaction de
tous ces besoins, on peut affirmer qu’il est le droit à tout faire. Il ne serait donc pas
déraisonnable ni exagéré d’affirmer que ce droit est tout pour l’homme et le tout des
droits de l’homme avant ou au même niveau que le droit à la vie. L’origine de sa
protection au Bénin, remonte dans l’histoire de la désacralisation de l’administration.
Héritage de la colonisation française, l’administration béninoise est une administration
bureaucratique. Elle apparait comme « une véritable caste, isolée du reste de la société
et qui prétend à l’aide de ses prérogatives, imposer sa loi aux administrés » 31 .
Apparemment isolée du milieu social, en vue de « se protéger des pressions et (...)
29
Cf. Constitutional Right Project et Autres c. Nigéria RADH 2000 234 (CADHP 1999). V. Pretoria
University Law Press, Receuil africain des décisions des droits humains, Pretoria, PULP, 2005, p. 240.
30
CLIENTEARTH, « Droit à l’information des communautés locales et populations autochtones
(République du Congo), Portland, ClientEarth, 2014, p. 4.
31
CHEVALIER (J.), Science administrative, Paris, PUF, 10èmeéd., 1987, p. 344.
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Le droit d’accès à l’information publique en droit positif béninois
garantir la sérénité de ses décisions » 32 , elle a élevé plusieurs barrières et a dressé
nombreux obstacles aux administrés car ceux-ci ne peuvent entrer en contact avec
l’administration que selon des modalités strictement règlementées et contingentées. A
cet égard, l’administration béninoise est fréquemment décriée pour sa complaisance
dans « une tradition de confidentialité, de secret, voire d’autisme, en tout cas
d’insensibilité aux aspirations des citoyens »33. Dès lors, l’administration et secret ont
longtemps été deux expressions jumelles. A titre d’exemple, pour avoir accès à un
document d’une commune, « il fallait être soit l’élu, soit agent de cette collectivité »34.
Mais de nos jours, force est de constater qu’une administration opaque n’est que
synonyme de violation des droits de la personne humaine, de corruption, encline au
népotisme, bref de violation des principes démocratiques. C’est pourquoi, une
administration en quête d’une bonne gouvernance se doit d’être ouverte, transparente.
La transparence est un principe fondamental de la démocratie et du développement. Elle
conduit l’administration à se rapprocher du milieu social et donc à atténuer le principe
de fermeture qui était la condition et la garantie de son éloignement. Elle consiste surtout
à « rendre l’administration moins opaque, à dissiper le brouillard qui l’entoure, à
déchirer le voile qui la recouvre, à briser le mur du silence qui la protège »35. Elle
implique ainsi la levée de la règle du secret, qui constitue la garantie ultime de la
construction bureaucratique et suppose une ouverture et un accès à l’information
détenue par les organismes publics. Le droit d’accès à l’information publique est un
droit particulièrement lié aux concepts de participation et de transparence.
Consacré par la Constitution36 puis par plusieurs instruments internationaux ratifiés par
le Bénin, le droit d’accès à l’information est « un droit fondamental de l’individu et de
la collectivité de chercher à savoir et de faire savoir ce qui se passe dans la vie
publique »37 . Afin de permettre la réalisation de ce droit, l’Etat béninois a consacré
32
CHEVALIER, Loc. cit.
ANDRIANTSIMBAZOVINA, op. cit., p. 938.
34
BROLLES (R.), L’accès aux documents des collectivités territoriales. Droits et obligations de l’élu,
du fonctionnaire et du citoyen, 6e éd., Paris, Editions Sorman, 1998, p. 18.
35
CHEVALIER (J.), op. cit., p. 611.
36
Art. 8, Constitution du 11 décembre 1990.
37
https://www.unesco.org, consulté le 23 mars 2018 à 17 h 52’.
33
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Le droit d’accès à l’information publique en droit positif béninois
plusieurs dispositions législatives et réglementaires notamment la loi 2015-07 portant
Code de l’information et de la communication en République du Bénin pour faire de ce
droit une réalité. Nonobstant ces nombreuses dispositions constitutionnelles, supra
constitutionnelles et infra constitutionnelles, la rétention et la dissimulation des sources
publiques d’information continuent d’être la norme au Bénin, constituant ainsi un
obstacle majeur au droit à l’information de la personne humaine en République du
Bénin. C’est d’ailleurs le constat de F. Batoko quand elle affirme qu’« au cours de ces
dix dernières années, beaucoup de pays comme l’Ouganda, la Côte d’Ivoire, l’Éthiopie,
ont fait des avancées dans le domaine de l’accès aux sources publiques d’information.
Mais au Bénin, ce droit à l’information reste encore un leurre malgré l’adoption et la
promulgation en mars 2015 d’une nouvelle loi portant code de l’information et de la
communication en République du Bénin »38. A travers cette déclaration, on comprend
que le problème d’accès aux sources publiques d’information est une réelle entrave à
laquelle sont confrontés les usagers. Aujourd’hui donc, les citoyens, les journalistes, les
militants, la société civile, les chercheurs sont victimes entre autres « du refus, de la
rétention et de la dissimulation de l’information publique, ce qui constitue des pratiques
qui violent le droit du public à avoir accès à l’information publique »39.
Récemment, le député E. Houndeté dans la dynamique d’une proposition de loi sur
l’accès à l’information et prenant la juste mesure d’une telle loi, constate que les
difficultés d’accès à l’information publique des béninois constituent « un frein au
renforcement de la culture démocratique, à l’exercice de la démocratie à la base, à la
lutte contre la corruption, à la promotion de la transparence et de la bonne
gouvernance, à la lutte contre la pauvreté, à l’établissement de la confiance entre
gouvernant et gouvernés » 40 . A ce propos, il affirme que malgré tout le dispositif
protecteur du droit d’accès à l’information publique en République du Bénin, « le droit
positif actuellement en vigueur au Bénin n’offre que des possibilités d’accès
relativement limitées aux informations publiques et a surtout conduit les administrations
à généraliser les pratiques de documents ‘‘confidentiels’’ privant ainsi le citoyen de son
38
La rétention des sources publiques, éducation.org, consulté le 28 octobre 2018 à 22h 12.
Loc. cit.
40
https:/www.Fraternitébj.info du 17 janvier 2017, consulté le 28 septembre 2018 à 17h 03.
39
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Le droit d’accès à l’information publique en droit positif béninois
droit d’accès à l’information publique » 41 . En clair, dans la réalité, l’accès à
l’information détenue par les structures publiques est l’exception plutôt que la norme.
Or « l’accès à l’information est un droit de l’homme »42 et aussi perçu comme « levier
pour la promotion et la mise en œuvre d’autres droits de l’homme » 43 . En d’autres
termes, pour pouvoir revendiquer ses droits, il est nécessaire de les connaitre. L’accès à
l’information permet, à toute personne de revendiquer ses droits, d’exercer un rôle actif,
informé afin de participer à la gouvernance de l’Etat. C’est fort conscient de cela que
les instruments d’envergure universelle et régionale notamment la Déclaration
Universelle des Droits de l’Homme de 1948 (DUDH), le Pacte International relatif aux
Droits Civils et Politiques (PIDCP) de 1966, la Charte Africaine des Droits de l’Homme
et des Peuples (ChADHP) de 1981 consacrent ce droit. En conséquence, l’accès à
l’information est en soi un droit et les Etats qui ont ratifié ces instruments sont
juridiquement tenus de le reconnaitre et de le promouvoir car ne pas jouir effectivement
de ce droit serait préjudiciable à la démocratie et au progrès de la Nation. Par ailleurs,
l’absence d’une protection réelle et efficace du droit d’accès à l’information publique
au Bénin fait de ce dernier, un Etat aux antipodes de certains Etats de l’Afrique tels que
l’Afrique du Sud, la Côte d’Ivoire, l’Éthiopie, l’Ouganda, le Nigéria qui disposent tous
d’un texte précis encadrant le droit d’accès à l’information. Au total, « le droit d’accès
à l’information n’est pas encore réglementé par un texte précis au Bénin »44, constate
G. Badet.
Eu égard à tout cela, et conscient de ce que « partout où les citoyens sont mal informés
et ne sont pas en mesure d’accéder aux informations publiques essentielles, il leur est
impossible d’exercer leurs droits à la liberté d’expression » 45 , ce qui compromet
nombre de leurs droits comme celui de la santé, de l’emploi, de l’éducation, de la
participation, de lutte contre la corruption, la réflexion sur l’accès à l’information
41
Loc. cit.
LISBETH, (A.), « L’ouverture et l’accès à l’information », Institut danois des droits de l’homme,
2013, p. 12.
43
LISBETH, op. cit., p. 8.
44
BADET (G.), “Sécurité nationale et droit à l’information : Document d’orientation. Bénin », [en
ligne], p. 21.
45
HOUNDETE, loc. cit.
42
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Le droit d’accès à l’information publique en droit positif béninois
publique ne parait pas dénuée d’intérêt car selon l’UNESCO, le principe fondateur du
Droit d’Accès à l’Information (DAI) est que « l’Etat doit fournir l’information utile en
temps utile aux citoyens et l’accès à l’information publique implique une loi qui prévoit
la définition de l’information accessible, les mécanismes, les procédures et les outils
pour chercher, recevoir et partager l’information »46.
De ce qui précède, il est légitime de préciser la problématique de notre analyse à travers
la question suivante : Dans quelle mesure le droit d’accès à l’information publique estil protégé dans le droit positif béninois ? De cette principale question, plusieurs autres
peuvent en découler pour savoir : En quoi le droit d’accès à l’information publique
parait-il une effectivité en droit positif béninois ? Cette effectivité apparente n’est-elle
pas originale ? L’originalité apparente de la protection de ce droit est-elle une réalité ?
Une protection efficace de ce droit n’est-elle pas impérative afin de le retirer de sa
banalité consternante ? Les réponses à toutes ces questions permettront certainement
d’atteindre l’objectif de notre analyse.
L’objectif principal de cette étude est d’examiner attentivement le paysage juridique du
droit d’accès à l’information publique, de l’analyser, de diagnostiquer les imperfections
y afférentes afin de préconiser scientifiquement les soins nécessaires pour une protection
efficace conforme aux droits de la personne humaine dans un régime démocratique.
A cet égard, cette étude présente un double intérêt. Sur le plan scientifique, elle permet
de faire un inventaire du cadre formel de la protection en confrontation avec la pratique
d’une part, et d’être un facteur d’enrichissement de la doctrine d’autre part, en vue du
progrès scientifique. Sur le plan social, cette étude permet de percer le voile d’ignorance
de l’opinion publique dont les principaux malheurs résultent de la méconnaissance, de
« l’ignorance, l’oubli ou le mépris »47 du droit à l’information. En plus, elle apporte une
réponse aux questions relatives au traitement que fait l’Etat béninois d’un droit
fondamental reconnu dont il est censé protégé de manière effective et efficace. Aussi,
vise-t-elle à sensibiliser les pouvoirs publics en attirant leur attention sur la flagrante
fragilité de la protection d’un droit super fondamental, lubrifiant de tous les droits de la
personne humaine dont la protection doit être une priorité car « un système de protection
46
47
UNESCO, loc. cit.
Préambule, DDHC de 1789.
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Le droit d’accès à l’information publique en droit positif béninois
des droits de l’homme n’est crédible que s’il offre aux individus des garanties efficaces
pour la défense de leurs droits ; des droits et libertés reconnus ou proclamés mais non
garantis n’ont d’intérêt que théorique »48.
Pour bien mener cette analyse, il est important de préciser notre méthode d’analyse.
Cette dernière qui est strictement scientifique ne peut ne peut se confondre à un
quelconque « militantisme » 49 . L’étude sera centrée sur le droit positif avec les
mécanismes de protection qui s’y rattachent. Son objet sera donc le droit positif du droit
d’accès à l’information publique. Par ailleurs, seule la dimension béninoise du droit
d’accès à l’information publique sera analysée, même si des références aux législations
internes et aux autres textes internationaux sont inévitables. Notre étude portera sur
l’ensemble des règles juridiques béninoises et africaines destinées à assurer la jouissance
du droit d’accès à l’information publique au Bénin. De principe, cette analyse va audelà de « l’affirmé officiel »50 pour qualifier, analyser et critiquer en tenant compte de la
réalité matérielle de la protection du droit d’accès à l’information publique. Elle n’est
donc pas formelle mais substantielle51. Elle est aussi fonctionnaliste dans la mesure où
elle conduit à étudier la réalité de certaines institutions par rapport à la fonction qui leur
est assignée52. A cet effet, le recours a été fait non seulement aux textes nationaux et
internationaux applicables au Bénin, mais aussi à la doctrine béninoise comme étrangère
et à la jurisprudence nationale et supranationale.
S’inscrivant dans la dynamique du plan bipartite, il sied de préciser que le droit d’accès
à l’information publique tel que protégé dans le droit positif béninois a une apparence
originale mais en réalité, elle est banale. C’est pourquoi, pour démontrer la banalité
réelle (Seconde partie) de la protection du droit d’accès à l’information publique en droit
positif béninois, il convient d’expliciter d’abord, son originalité apparente (Première
partie).
SUDRE (F.), Droit international et européen des droits de l’homme, 5e éd., Paris, PUF, p. 15.
Ibid.
50
GBAGUIDI (N. A.), op. cit.
51
Ibid.
52
Loc cit.
48
49
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Le droit d’accès à l’information publique en droit positif béninois
PREMIERE PARTIE : UNE ORIGINALITE APPARENTE
Le droit actuellement en vigueur au Bénin dispose d’un système original de protection
du droit d’accès à l’information publique. Cette originalité apparait non seulement dans
la concrétisation de ce droit mais aussi dans une consécration élargie à plusieurs textes.
Autrement dit, l’originalité de la protection du droit d’accès à l’information publique,
avant d’être concrétisée (Chapitre 2) a d’abord été consacrée (Chapitre 1).
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Le droit d’accès à l’information publique en droit positif béninois
CHAPITRE 1 : UNE ORIGINALITE CONSACREE
Le droit d’accès à l’information publique est véritablement consacré en droit positif
béninois. Plusieurs textes supranationaux l’affirment clairement (Section 1) et le
système béninois le confirme expressément (Section 2).
Section 1 : Une affirmation supranationale
Un certain nombre de textes supranationaux généraux ou spécifiques affirment
explicitement le droit d’accès à l’information. Celui-ci constitue le fondement essentiel
de plusieurs autres droits non seulement au regard du droit régional africain (Paragraphe
2) mais aussi du droit international à travers plusieurs instruments à caractère universel
(Paragraphe 1).
Paragraphe 1 : Une proclamation universelle
Nombreux textes internationaux à caractère universel dont le Bénin est partie,
proclament le droit d’accès à l’information publique. L’analyse de ces textes permet de
constater que certains sont de portée générale (A) tandis que d’autres ont une portée
spécifique et se caractérisent par des textes particuliers (B).
A) Des textes généraux
Complémentaire au droit à la liberté d’opinion et d’expression, et « destiné à mieux
satisfaire le droit du public »53, le droit d’accès à l’information publique est proclamé
par plusieurs instruments internationaux applicables au Bénin. Il est, avant tout un droit
de la personne humaine universellement garanti car formulé dans plusieurs déclarations
ou conventions universelles des droits de l’Homme que le Bénin a ratifiées. En effet,
certains textes à vocation universelle consacrant le droit d’accès à l’information
publique sont des textes de portée générale et d’autres sont de portée spéciale.
D’abord, s’agissant des textes de portée générale, le Bénin a ratifié la quasi-totalité des
instruments internationaux en la matière notamment la Déclaration universelle des droits
53
DERIEUX (E.), Droit des médias. Droit français, européen et international, Paris, L.G.D.J.-E.J.A.,
5e éd., 2008, p. 54.
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Le droit d’accès à l’information publique en droit positif béninois
de l’homme54 devenu contraignante avec les Pactes jumeaux de 1966. En effet, l’article
19 de cette Déclaration fait référence « au droit à la liberté d’opinion et d’expression »
et « à celui de chercher, de recevoir et de répandre (...) les informations et les idées ».
Dans la perspective de se conformer à cette idée du droit à l’information, l’article 27
plus ou moins implicite sur la question du droit d’accès à l’information précise dans la
même Déclaration55, que « toute personne a le droit de prendre part librement à la vie
culturelle de la communauté, de jouir des arts et de participer au progrès scientifique
et aux bienfaits qui en résultent ». Ainsi, la base du principe du droit d’accès à
l’information publique vient d’être jetée. Toutefois, il faut préciser que les fondements
du droit à l’information ont été posés par les Nations Unies en 1946 dès la première
session de leur Assemblée générale. Ainsi, la liberté de l’information a été reconnue
comme « un droit de l’homme fondamental et la pierre de touche de toutes les libertés
à la défense desquelles se consacrent les Nations Unies »56.
Ce principe va être repris plus tard dans les Pactes jumeaux de 196657. Primo, le Pacte
international relatif aux droits civils et politiques, en son article 19 fait référence à la
« liberté de rechercher, de recevoir (...) des informations et des idées de toute espèce,
sans considération de frontières ».Secundo, le Pacte international relatif aux droits
économiques, sociaux et culturels se réfère quant à lui, en son article 15 au droit d’accès
à l’information quand il stipule expressément que les Etats parties « reconnaissent à
chacun le droit : a) de participer à la vie culturelle ; b) de bénéficier du progrès
scientifique et de ses applications ». Au demeurant, l’apport de ces deux Pactes n’est
pas futile car contrairement à la DUDH qui n’est pas contraignant pour les Etats, ces
deux Pactes sont des instruments à « valeur de traités internationaux »58 qui viennent
compléter et renforcer la DUDH de 1948. Dès lors, il sied de souligner que ces trois
instruments juridiques onusiens, de portée générale font du droit à l’information, un
Déclaration universelle des droits de l’homme du 10 décembre 1948 approuvée par la Constitution
béninoise du 11 décembre 1990.
55
Ibid.
56
CANAVAGGIO (P.), Vers un droit d’accès à l’information publique. Les avancées récentes des
normes et des pratiques, Unesco, 2014, p. 23. www.unesco.org consulté le 10 juillet 2018 à 21h 06.
57
Pacte international sur les droits civils et politiques et le Pacte international sur les droits économiques,
sociaux et culturels du 16 décembre 1966 approuvés par la Constitution du 11 décembre 1990.
58
DERIEUX (E.), op.cit. p. 54 et s.
54
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Le droit d’accès à l’information publique en droit positif béninois
droit large du public à l’information, à l’éducation, à la connaissance, à la culture, etc.,
auquel les Etats doivent veiller et à la satisfaction duquel ils doivent contribuer59.
Bien que ces différents instruments expriment le devoir d’accéder à l’information,
certaines organisations non gouvernementales se sont mobilisées de manière
systématique pour amener les Nations-Unies, à inciter les pouvoirs publics pour édicter
une loi spécifique et reconnaitre le droit d’accès à l’information. Les résultats révèlent
l’élaboration de plusieurs principes notamment: « Les principes du droit du public à
l’information » élaborés par l’organisation « Article 19 » et approuvés par le rapporteur
spécial des Nations-Unies sur la liberté d’opinion et d’expression en 2000 ; il en est de
même pour « Les principes directeurs pour le développement et la promotion de
l’information du domaine public gouvernemental », adoptés par l’UNESCO en 200460.
En dépit de ces principes et textes de portée générale, le droit d’accès à l’information
fait l’objet de protection par d’autres textes spécifiques.
B) Des textes particuliers
Le droit d’accès à l’information apparait ensuite dans plusieurs textes internationaux
spécifiques à certaines matières notamment la Convention des Nations-Unies contre la
Corruption 61 . Plusieurs dispositions de ce texte font de l’information du public une
obligation pour la lutte contre la corruption. Successivement, il dispose :
Premièrement, en son article 5 que « les politiques de prévention de la corruption
doivent favoriser la participation de la société, refléter les principes d’Etat de droit,
d’intégrité, de transparence et de responsabilité » ;
Deuxièmement, en son article 9, cette Convention fait de la diffusion publique de
l’information, une obligation dans les marchés publics en ce qui concerne les procédures
et les marchés, l’établissement à l’avance des conditions de participation et leur
publication ; il en est également ainsi de la communication en temps utile des dépenses
et des recettes pour les finances publiques. Troisièmement, en son article 10, elle permet
59
Ibid.
Le droit d’accès à l’information : un pilier pour une meilleure gouvernance, consulté le 11 octobre
2018 à 22h 12, https://www.transparencymaroc.ma.
61
Convention des Nations-Unies contre la corruption signée le 31 octobre 2003.
60
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Page 17
Le droit d’accès à l’information publique en droit positif béninois
aux usagers d’obtenir des informations sur l’organisation, le fonctionnement et les
processus décisionnels de l’administration ainsi que les actes juridiques. Cette
disposition impose par ailleurs la publication des informations sur les risques de
corruption au sein de l’administration.
Et enfin, l’article 13 de cette Convention oblige à l’accroissement de la transparence des
processus de décision, à la promotion de la participation du public à ses
processus, garantit l’accès effectif du public à l’information. Aussi, oblige –t-elle à
engager des campagnes d’information et de sensibilisation, de promotion de la liberté
de rechercher, de publier et de diffuser des informations concernant la corruption tout
en respectant les restrictions prescrites par la loi. Cet article oblige les Etats à veiller à
ce que les organismes de la prévention de la corruption soient connus du public et
accessibles.
De même, l’accès à l’information est essentiel pour la protection de l’environnement en
raison de son lien avec la protection de la santé publique et à la prévention des risques
naturels et technologiques. Le principe de participation, conséquence indéniable du droit
d’accès à l’information est consacré dans de nombreux textes internationaux,
notamment la Déclaration de Stockholm 1972 62 , les Déclarations 63 et les deux
conventions de Rio de 199264. En effet, le principe 10 de la Déclaration de Rio de 1992
déclare que « la meilleure façon de traiter les questions d’environnement est d’assurer
la participation de tous les citoyens concernés, au niveau qui convient »65. Aussi, « Les
principes des forêts » de 1992 mentionnent-ils « la reconnaissance et la mise en relief
d’une participation appropriée des populations locales »66. Quant à la Convention sur
la diversité biologique 1992, elle affirme la nécessité d’assurer la participation à tous
62
La Déclaration de Stockholm 1972, dans ses principes 4 et 19, indique que la responsabilité du public
doit être retenue en pleine connaissance de cause ; c’est donc nécessairement une responsabilité basée
sur un comportement éclairé ;
63
Déclaration de Rio sur l’environnement et le développement.
64
La Convention sur la diversité biologique de 1992, et la Convention cadre des Nations Unies sur les
changements climatiques de 1992.
65
Déclaration de Rio sur l’environnement et le développement.
66
Principe 6. d) la déclaration de principes, non juridiquement contraignante mais faisant autorité, pour
un consensus mondial sur la gestion, la conservation et l’exploitation écologiquement viable de tous les
types de forêts.
Réalisé et soutenu par Jacques Yao DOSSA
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Le droit d’accès à l’information publique en droit positif béninois
aux décisions politiques concernant la conservation de la diversité biologique67. En clair,
la participation du public, outil destiné à faciliter l’implication ou le droit d’être impliqué
dans les processus de prise de décision de ceux qui sont susceptibles d’être affectés par
une décision68, implique une prise de décision concertée concernant l’utilisation d’une
ressource particulière entre les usagers et les institutions gouvernementales ressources
(sic)69. Le droit à l’information constitue donc une condition fondamentale, procédurale
requise tiré des principes internationaux et reconnu dans de nombreux instruments
internationaux pour déterminer la qualité de la participation publique70.
Le droit d’accès à l’information publique est aussi un droit international de
l’enfant reconnu par la Convention internationale relative aux droits de l’enfant71. Cette
convention impose aux Etats parties de veiller « à ce que l’enfant ait accès à une
information »72.
Quoi qu’il en soit, le droit d’accès à l’information publique est consacré par plusieurs
instruments internationaux destinés à la protection de l’Homme sur le plan universel. Il
vise à protéger toute personne humaine sans distinction notamment l’homme, la femme,
les enfants, etc. Il fait donc l’objet non seulement d’une proclamation universelle mais
aussi d’une proclamation régionale.
Paragraphe 2 : Une proclamation régionale
Proclamation universelle, le droit d’accès à l’information publique est également
proclamé sur le plan régional africain car le système régional africain reconnait
formellement le droit d’accès à l’information publique par des textes spécifiques de
portée générale et reconnait ce droit à certaines catégories de personnes. Dans ce sens,
67
Préambule de la Convention sur la diversité biologique de 1992.
Cf. La Convention relative à l’accès à l’information, à la participation publique dans la prise de
décision et l’accès à la justice en matière d’environnement (Convention d’Aarhus, 1998).
69
TAKOUKAM (P. T.) & GNAHOUA (D.), Les outils pour une gestion durable des forêts. Evolution
des cadres législatifs nationaux depuis 1992, https://www.fao.org./legal, consulté le 18 août 2018 à 23h
17.
70
Loc. cit.
71
Convention internationale relative aux droits de l’enfant de 1989.
72
Art. 17., Ibid.
68
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Le droit d’accès à l’information publique en droit positif béninois
on peut donc parler d’une reconnaissance spéciale (A) et catégorielle (B) du droit
d’accès à l’information publique.
A) Une reconnaissance spéciale
Plusieurs textes généraux de l’Union Africaine reconnaissent spécialement le droit
d’accès à l’information publique. En tant que premier instrument de portée générale, la
Charte africaine des droits de l’Homme et des peuples affirme expressément en son
article 9 : « Toute personne a droit à l’information »73. Cette disposition est complétée
par la Déclaration de principes sur la liberté d’expression en Afrique adoptée en 2002
par la Commission africaine des droits de l’Homme et des peuples dont le principe I (1)
précise que « la liberté d’expression et d’information (...) est un droit fondamental et
inaliénable et un élément indispensable de la démocratie »74.
Par ailleurs, d’autres instruments spécifiques de l’Union africaine affirment
expressément le droit d’accès à l’information publique à travers des dispositions
concrètes. Il en est ainsi de la Charte africaine de la démocratie, des élections et de la
gouvernance75 dont l’un des objectifs est « de promouvoir la création des conditions
nécessaires pour faciliter la participation des citoyens, la transparence, l’accès à
l’information, la liberté de presse et l’obligation de rendre compte sur la gestion des
affaires publiques »76 ; la Convention de l’Union africaine sur la prévention et la lutte
contre la corruption avec son article 9 intitulé « Accès à l’information » obligeant le
Bénin à adopter « les mesures législatives et autres mesures pour donner effet au droit
d’accès à toute information (...) requise pour aider à la lutte contre la corruption et les
infractions assimilées »77 ; la Charte sur les valeurs et les principes du service public et
de l’administration qui, après avoir précisé que l’Administration publique et ses agents
ont une obligation de respecter les droits de l’homme, la dignité et l’intégrité de tous les
usagers affirme en son article 6
également intitulé « Accès à l’information »
que « l’administration publique doit mettre à la disposition des usagers des
73
Supra.
CANAVAGGIO, op.cit.
75
Art. 2-10, Charte africaine de la démocratie, des élections et de la gouvernance, adoptée en 2002.
76
Loc. cit.
77
Art. 9, Convention de l’Union africaine sur la prévention et la lutte contre la corruption de 2003.
74
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Le droit d’accès à l’information publique en droit positif béninois
informations sur les procédures et formalités afférentes aux prestations du service
public (...), informer les usagers de toute décision les concernant (...), établir des
systèmes et procédures effectifs de communication en vue d’assurer l’information du
public sur les prestations de service, d’améliorer l’accès des usagers à l’information
et de recueillir leurs opinions, suggestions et doléances (...), s’assurer que les
procédures et les documents administratifs sont présentés dans un langage accessible
et dans une forme simplifiée »78.
Et enfin en 2013, la Commission adopte spécialement une loi-type pour l’Afrique sur
l’accès à l’information. Ce texte d’un contenu détaillé et concret qui a pour objet de
donner effet au droit d’accès à l’information par la mise en place des mécanismes ou
procédures facultatifs et obligatoires, contient des obligations qui découlent de la Charte
africaine et « est adapté aux réalités du contexte africain »79. De même, la Convention
africaine sur la conservation de la nature et des ressources naturelles80incite les Parties
contractantes à « adopter des mesures législatives et règlementaires nécessaires pour
assurer à temps et de manière appropriée : (a) la diffusion d’informations sur
l’environnement ; (b) l’accès du public aux informations sur l’environnement ; (c) la
participation du public à la prise des décisions pouvant avoir un impact important sur
l’environnement et des ressources naturelles »81.
Cette Déclaration énonce en outre, en son titre IV : « Les organes publics gardent
l’information non pas pour eux, mais en tant que gardiens du bien public et toute
personne a le droit d’accéder à cette information, sous réserve de règles définies et
établies par la loi »82.
En outre, plusieurs autres dispositions sont prises par la Commission africaine dans le
cadre régional africain de protection et de promotion du droit d’accès à l’information
Art. 6, Charte sur les valeurs et les principes du service public et de l’administration adoptée le 31
janvier 2011 à Addis-Abéba (Ethiopie).
79
CANAVAGGIO, op.cit. p. 27.
80
La Convention africaine sur la conservation de la nature et des ressources naturelles révisée et adoptée
à Maputo le 11 juillet 2003.
81
Article XI relatif aux droits procéduraux de la nouvelle Convention africaine sur la conservation de la
nature et des ressources naturelles.
82
CANAVAGGIO, Loc. cit. et s.
78
Réalisé et soutenu par Jacques Yao DOSSA
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Le droit d’accès à l’information publique en droit positif béninois
publique83. On en dénote même celles qui reconnaissent le droit d’accès à l’information
à certaines catégories de personnes.
B) Une reconnaissance catégorielle
Au-delà du système universel, le système africain garantit le droit d’accès à
l’information à certaines catégories de personnes à travers certains textes spécifiques à
certaines catégories de personnes. A titre d’illustration, la Charte africaine de la
jeunesse84 en son article 4 in extenso affirme : « 1. Tout jeune a le droit d’exprimer
librement ses idées et ses opinions relatives à tous les sujets et de diffuser ses idées et
ses opinions, sous réserve des restrictions prévues par la loi ; 2. Tout jeune a le droit
de rechercher, de recevoir et de diffuser des informations et des idées de tout genre, soit
oralement, par écrit, sous forme d’imprimé, à travers l’art ou par voie de presse, sous
réserve des restrictions prévues par la loi. »
De plus, cette charte impose aux Etats
de « mettre à la disposition des jeunes
l’information »85, de « faciliter l’accès à l’information pour permettre aux jeunes de
connaître leurs droits et les opportunités qui leur sont offertes pour participer à la prise
de décision et à la vie civique »86, et de « promouvoir l’accès à l’information et aux
services qui permettraient aux jeunes de connaître leurs droits et leurs
responsabilités » 87 . Le droit d’accès à l’information est aussi un droit régional de
l’enfant africain consacré par la Charte africaine des droits et du bien-être de l’enfant88.
En dépit du système régional africain, le Bénin est membre d’autres organisations
d’intégration sous régionale. En 2012, la Communauté économique des Etats de
La Commission a établi en 2004 un Rapporteur spécial sur la liberté d’expression dont elle a, en 2007,
étendu le mandat à l’accès à l’information et modifié le titre en « Rapporteur spécial sur la liberté
d’expression et l’accès à l’information en Afrique ». En mai 2012, elle adopte une résolution sur la
modification de la Déclaration de principes sur la liberté d’expression pour inclure l’accès à
l’information et la demande d’une journée commémorative de la liberté d’information, Ibid. p. 26 et s.
84
Charte africaine de la jeunesse adoptée le 2 juillet 2006 à Banjul (Gambie).
85
Art. 10 (3-d)., Ibid.
86
Art. 11 (2-e), Ibid.
87
Article 11 (2-i).
88
Art 7, Charte africaine des droits et du bien-être de l’enfant adoptée en juillet 1990 à Addis-Abeba
(Ethiopie): « Tout enfant qui est capable de communiquer se verra garantir le droit d’exprimer ses
opinions librement dans tous les domaines et de faire connaître ses opinions, sous réserve des
restrictions prévues par la loi ».
83
Réalisé et soutenu par Jacques Yao DOSSA
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Le droit d’accès à l’information publique en droit positif béninois
l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO) a examiné un cadre juridique uniforme pour la liberté
d’expression et le droit à l’information en Afrique de l’Ouest89.
En tout état de cause, le droit d’accès à l’information publique est et demeure un droit
supranational. Il est reconnu et affirmé dans plusieurs instruments juridiques à caractère
non seulement universel mais aussi régional. Cette acception est confirmée sur le plan
national au Bénin.
Section 2 : Une confirmation nationale
A travers maintes références explicites et implicites, un certain nombre de dispositions
constitutionnelles, législatives et réglementaires du droit béninois attestent la
consécration du droit d’accès à l’information en droit positif béninois. Ainsi, on peut
affirmer que le droit d’accès à l’information publique dispose au Bénin non seulement
d’une attestation constitutionnelle (Paragraphe 1) mais aussi d’une attestation infraconstitutionnelle (Paragraphe 2).
Paragraphe 1 : Une attestation constitutionnelle
Au Bénin, le droit d’accès à l’information publique est reconnu dans le « droit
interne »90 comme un droit constitutionnel91. Le bloc de constitutionnalité92du Bénin
89
CANAVAGGIO, op. cit., p. 27 et s.
Le droit interne désigne « l’ordre juridique étatique par opposition à l’ordre juridique international »,
SALMON (J.), op. cit. p. 387.
91
L’expression « droit constitutionnel » est ambivalente en ce qu’elle désigne d’une part, un ensemble
de règles et, d’autre part, « la science de ce corps de règles », la discipline qui les étudie, avait souligné
Charles Eisenmann. Mais Louis Favoreu propose une extension de la notion du droit constitutionnel qui
parait pertinente. Selon lui, le droit constitutionnel comporte un triple objet. Le premier, traditionnel est
relatif aux institutions politiques. Le deuxième objet concerne le système normatif, c’est-à-dire
l’articulation entre les différentes normes nationales d’une part, entre normes nationales et normes
internationales d’autre part. Le troisième objet traite de ce qu’il appelle le droit constitutionnel
substantiel, c’est-à-dire des droits fondamentaux et des libertés. Quoi qu’il en soit, l’étude des droits
fondamentaux et de leur interprétation jurisprudentielle fait évidemment partie du droit constitutionnel.
Voir DUHAMEL (O.) & MENY (Y.), Dictionnaire constitutionnel, Paris, PUF, 1992, pp. 320-321.
92
L’expression « bloc de constitutionnalité » désigne l’ensemble des principes et règles à valeur
constitutionnelle dont le respect s’impose au pouvoir législatif comme au pouvoir exécutif, et d’une
manière générale à toutes les autorités administratives et juridictionnelles ainsi, bien sûr, qu’aux
particuliers.
Aujourd’hui, comme le confirme avec toute son autorité le doyen Vedel « le bloc de constitutionnalité
stricto sensu se compose exclusivement des textes de niveau constitutionnel, à savoir celui de la
90
Réalisé et soutenu par Jacques Yao DOSSA
Page 23
Le droit d’accès à l’information publique en droit positif béninois
dans sa composition en général, le confirme expressément. Concrètement, la
Constitution du 11 décembre 1990 appâte par son Préambule (A) et révèle
inexorablement dans son dispositif (B) la consécration du droit d’accès à l’information
publique au Bénin.
A) Un préambule appâtant
D’abord, le préambule de la Constitution béninoise du 11 décembre 1990 tel que conçu
appâte à grand traits à travers l’énoncé des références à « l’Etat de droit et de démocratie
pluraliste, dans lequel les droits fondamentaux de l’homme, les libertés publiques, la
dignité de la personne humaine et la justice sont garantis, protégés et promus (...) » 93.
Ce texte montre à suffisance que le Bénin est en phase avec le droit international des
droits de l’homme sur la promotion et la protection des droits de la personne humaine.
Ainsi, le droit d’accès à l’information publique est avant tout un droit constitutionnel.
Mieux, cette assertion est explicitement confirmée à travers ce même Préambule, par la
réaffirmation du peuple béninois de son « attachement aux principes de la démocratie
et des Droits de l’Homme, tels qu’ils ont été définis par la Charte des Nations Unies de
1945 et la Déclaration Universelle des Droits de l’Homme de 1948, à la Charte
Africaine des Droits de l’Homme et des Peuples adoptée en 1981 par l’Organisation de
l’Unité Africaine, ratifiée par le Bénin le 20 janvier 1986, et dont les dispositions font
partie intégrante de la présente Constitution et du droit béninois et ont une valeur
Déclaration, celui du Préambule et des ‘’lois de la République’’ en tant que ces dernières sont porteuses
de ‘’principes fondamentaux’’ » (Vedel, 1989). Ne font pas partie, en revanche, du bloc de
constitutionnalité : les engagements internationaux, les règlements des assemblées et les principes
généraux du droit.
Les lois organiques ne font pas partie du bloc de constitutionnalité, car la méconnaissance d’une loi
organique par une loi ordinaire s’analyse en une violation de la Constitution pour non-respect par la loi
ordinaire du domaine de la loi organique. Voir DUHAMEL (O.), Dictionnaire constitutionnel, Paris,
PUF, 1992, p. 87 p.
En droit constitutionnel béninois, le bloc de constitutionnalité est l’ensemble des normes
constitutionnelles pris en compte lors du contrôle de constitutionnalité par la Cour constitutionnelle et
pour lequel elle estime que le Législatif, l’Exécutif comme les autorités administratives et
juridictionnelles sont liés dans l’exercice de leur mission: le dispositif articulé de la Constitution ; les
textes auxquels renvoie le Préambule [DUDH, CADHP, CNU] ; les principes ou objectifs de valeur
constitutionnelle qui en sont déduits et notamment les « principes fondamentaux reconnus par les lois
de la République », [sans oublier les lois organiques]. Ibid., p. 121.
93
Préambule, Constitution béninoise du 11 décembre 1990.
Réalisé et soutenu par Jacques Yao DOSSA
Page 24
Le droit d’accès à l’information publique en droit positif béninois
supérieure à la loi interne (...) »94. Le droit d’accès à l’information publique devient dès
lors, un principe fondamental particulièrement nécessaire à notre temps95 car il constitue
des principes et objectifs qui doivent conduire le juge constitutionnel à adopter certaines
attitudes pour s’adapter au temps qui est le nôtre. Il est également confirmé par la loi
organique n° 92-021 du 21 août 1992 relative à la HAAC « dont l’objet est de compléter
la Constitution sur la question de la liberté de presse et de la communication »96, en
vertu de laquelle « (...) toute personne a droit à l’information. Nul ne peut être empêché,
ni interdit d’accès aux sources d’information (...) » 97 . Ainsi, le droit d’accès à
l’information tel que consacré en droit international et régional africain, est valable en
droit interne béninois et a selon le Préambule une valeur supérieure à la loi interne.
Cependant, une question mérite d’être posée. Quelle est la valeur juridique du
Préambule de la Constitution du 11 décembre 1990 ? La résolution de ce problème
juridique nécessite la réponse à une question préalable : celle de savoir la technique de
constitutionnalisation des droits de l’homme optée par la Constitution béninoise du 11
décembre 199098.
94
Ibid.
La notion de « principes fondamentaux particulièrement nécessaires à notre temps » est inscrite dans
le préambule de la Constitution française de 1946. Elle renvoie à une catégorie de droits relevant du
droit positif et regroupant des principes politiques, économiques et sociaux. Ils comportent des principes
à valeur constitutionnelle et des objectifs constitutionnels. Les premiers sont relatifs aux droits qui
constituent des droits subjectifs dont le respect doit être protégé par le juge (droit de grève, liberté
syndicale, droit à participation). Les derniers en l’occurrence les objectifs constitutionnels sont des droits
dont la réalisation et la protection doivent être pris en compte par le législateur, mais qui ne constituent
pas des droits directement invocables par un particulier à l’encontre d’une autorité publique ou d’un
autre particulier (droit de l’individu et de la famille aux conditions nécessaires à leur développement,
droit de tous à la protection de la santé, droit à l’organisation d’un enseignement public, droit à un
environnement sain, droit au logement décent, etc.). Ces principes conduisent le juge constitutionnel à
adapter ces principes au temps qui est le nôtre. DUHANEL (O.) & MENY (Y.), Dictionnaire
constitutionnel, op. cit.,pp. 802-804.
96
BADET (G. S.), « Sécurité nationale et droit à l’information: Document d’orientation. Bénin », 24 p.,
consulté le 12 octobre 2018 à 13h 21, https://www.right2info.org.
97
Article 1er, Loi organique n° 92-021 du 21 août 1992 relative à la HAAC.
98
Étudiant la question des techniques de constitutionnalisation des droits de l’homme dans les
Constitutions africaines, le Professeur M. Kamto retient deux techniques : « D’une part la technique de
constitutionnalisation bloquée consistant en l’énoncé limitatif de tous les droits constitutionnalisés dans
le texte de la Constitution et d’autre part la technique ouverte consistant en un renvoi constitutionnel à
des éléments juridiques internationaux de protection des droits de l’homme : c’est la technique dite du
bloc de constitutionalité. Elle consiste aussi soit en une référence auxdits instruments juridiques suivie
95
Réalisé et soutenu par Jacques Yao DOSSA
Page 25
Le droit d’accès à l’information publique en droit positif béninois
Le Bénin a opté pour la technique du bloc de constitutionnalité. En effet, le préambule
de la Constitution béninoise proclame beaucoup d’intentions et des idéaux qui sont
étrangers au droit béninois. Mais du moment où il procède également au renvoi aux
instruments juridiques internationaux et qui sont par la suite détaillés dans le dispositif
de la Constitution, il ne serait pas insensé de dire que le Préambule de la Constitution
béninoise du 11 décembre 1990 fait partie intégrante du texte constitutionnel. L’on ne
peut donc pas lui dénier une force juridique obligatoire. Telle est la position de Mpiana
quand il écrit : « Le Préambule de la Constitution du Bénin (Loi n° 90-32 du 11
décembre 1990 portant Constitution du Bénin) énonce clairement que la CADHP fait
partie intégrante de la Constitution et du droit béninois et a une valeur supérieure à la
loi interne. Dénier à ce Préambule une force juridique du moins au regard de cette
disposition serait discutable dans la mesure où aucune autre disposition de la
Constitution n’y fait référence »99.
Pour Joseph Kazadi Mpiana, étant donné que les principes énoncés dans la DUDH ont
été repris dans la Constitution ou dans les textes législatifs et réglementaires, la DUDH
a acquis en droit interne le statut d’une norme faisant partie du « bloc de
constitutionalité », donc susceptible d’être invoquée devant les cours et tribunaux.
Aussi, s’appuie –t-il sur le fait que la plupart des Etats africains francophones l’aient
incorporée dans le bloc de constitutionalité100.
Alors, se fondant sur le raisonnement de Mpiana, il ne serait pas hérétique d’affirmer
que le constituant béninois, n’avait nullement besoin de reprendre dans le préambule cet
attachement à la DUDH si elle était dépourvue de force juridique en droit béninois, de
d’une énonciation des droits fondamentaux dans la Constitution et selon les cas soit dans le Préambule,
soit dans le dispositif du texte constitutionnel (sic )»[ KAMTO (M.), « Charte africaine, instruments
internationaux de protection des droits de l’homme, Constitutions nationales : articulations respectives »
in FLAUSS (J-F.) et ABDELGAWAD (E. L.) (dir), L’application nationale des droits de l’homme et
des Peuples, Bruxelles, Bruylant, Nemesis, 2004, pp. 11-47, spécialement aux pp. 33-35. Lire aussi
ZOGBELEMOU (T.), « Constitutionnalisme et droits de l’homme en Afrique noire francophone » in
Revue juridique et politique, 2010, n°1, pp. 98-130., cité par MPIANA (J. K.), « La position du droit
international dans l’ordre juridique », p. 452, note 1556, https://books.google.bj, 2013 consulté le 23
août 2018 à 17h 18].
99
MPIANA (J. K.), « La position du droit international dans l’ordre juridique », p. 452, note 1556,
https://books.google.bj, consulté le 23 aout 2018 à 17h 18.
100
Lire sur ce point MOUDOUDOU (P.), La Constitution en Afrique. Morceaux choisis, Paris,
L’Harmattan-Congo, 2012, p. 43. Cité par MPIANA, op.cit., p. 452, note 1556.
Réalisé et soutenu par Jacques Yao DOSSA
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Le droit d’accès à l’information publique en droit positif béninois
détailler et préciser les droits reconnus dans ladite Déclaration dans le dispositif de la
Constitution. Dès lors, le Préambule fait partie de la Constitution « dans la mesure où
le catalogue des droits reconnus dans le corps de la Constitution procède en grande
partie du renvoi opéré par le Préambule ou mieux la normative détaillée de l’esprit de
la DUDH et des textes conventionnels qu’inspire le Préambule (sic) »101.
Eu égard à toutes ces analyses, il importe de conclure que le Préambule de la
Constitution béninoise dans ses références aux instruments universels et régionaux des
droits de l’homme coulés ensuite dans le dispositif du texte constitutionnel, contient
implicitement le droit d’accès à l’information publique. Dès lors, le droit d’accès à
l’information publique tel que consacré sur le plan international a une valeur supérieure
à la loi interne102. Alors, que ce soit la DUDH ou la CADHP, le législateur béninois ne
peut donc y déroger car les traités ou accords régulièrement ratifiés ont, dès leur
publication une force supérieure à celle des lois103. D’ailleurs, selon la jurisprudence de
la Commission Africaine des Droits de l’Homme et des Peuples, il n’est pas possible de
déroger aux droits contenus dans la Charte Africaine des Droits de l’Homme et des
101
Ibid.
Certains auteurs, compte tenu de l’usage fait de la DUDH, considèrent même que la DUDH peut être
considérée comme une base d’obligation juridique par elle-même ou comme une base d’obligation
juridique par ricochet [KDHIR (M.), « Quelques réflexions sur la nature juridique de la Déclaration
Universelle des Droits de l’Homme du 10 décembre 1948 » in Revue internationale et de droit comparé,
1999, pp. 333-357, spécialement aux pp. 345-351., cité par MPIANA, note 1671.]
Au regard de ce qui précède et des références à la DUDH, il ne serait pas exact de considérer que la
DUDH soit dépourvue de toute force juridique. La DUDH a une force juridique obligatoire. Mieux, elle
peut se voir aujourd’hui, cette force juridique par l’usage dont on en fait. C’est probablement en vertu
de cette force obligatoire que par exemple, un colonel poursuivi fut relâché sur la base des dispositions
de la DUDH en droit interne congolais [« Poursuivi du chef de violation de consigne pour avoir noué
une relation non autorisée avec une personne étrangère, spécialement pour avoir épousé une femme
étrangère, le colonel (...) a été acquitté en avril 1997 par le conseil de guerre général qui a jugé qu’il
n’appartient pas au législateur d’intervenir dans le domaine du mariage, la Déclaration universelle des
droits de l’homme ayant consacré la liberté de mariage (CGG, avril 1997, RPA 177/97-Lisisa Syla cité
par WETSH’OKONDA KOSO SENGA (M.), Les textes constitutionnelles congolais annotés, op. cit.,
p. 327. Souligné par MPIANA, Ibid et s.)].
103
Art. 147, Constitution béninoise du 11 décembre 1990.
102
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Le droit d’accès à l’information publique en droit positif béninois
Peuples104 et les Etats africains en général et l’Etat béninois en particulier est appelé à
faire concorder sa législation nationale avec les dispositions de la Charte africaine105.
Mis à part le préambule de la Constitution du 11 décembre 1990, le dispositif de celleci prouve la consécration du droit d’accès à l’information publique au Bénin.
B) Un dispositif probant
N’ayant pas été satisfait de la seule affirmation de l’intégration du droit d’accès à
l’information publique dans le Préambule qui, peut paraitre théorique ou
« philosophique », le constituant béninois tout en se basant sur ces instruments
internationaux, en est arrivé à faire de ce droit un droit expressément garanti par le corps
du texte fondamental à valeur constitutionnelle. Seule une pareille technique peut
justifier et dissiper toute éventuelle ambiguïté.
Le catalogue des droits qu’égrène le dispositif de la Constitution ne reprend pas moins
des droits consacrés dans les instruments supranationaux. En effet, après l’article 7 qui
intègre implicitement le droit d’accès à l’information publique à la Constitution, l’article
8 vient explicitement préciser que l’Etat béninois garantit à la personne humaine « un
plein épanouissement. A cet effet, il assure à ces citoyens l’égal accès (...) à
l’information (...) » 106 . Mis à part, ces deux articles, de portée générale, d’autres
dispositions du dispositif de la Constitution, de portée spécifique consacrent de près ou
de loin le droit d’accès à l’information publique. C’est le cas des articles tels que l’article
9 sur le droit au développement et au plein épanouissement, de l’article 10 relatif au
droit à la culture, de l’article 13 concernant le droit à l’éducation de la jeunesse, de
l’article 23 soulignant le droit à la liberté d’opinion et d’expression, de l’article 24
mentionnant le droit à la liberté de presse, de l’article 27 précisant le droit à un
environnement sain, de l’article 40 relatif au droit à l’information sur les droits de
l’homme, etc.
Commission Nationale des Droits de l’Homme et des Libertés c. Tchad RADH 2000 343 (CADHP
1995) ; Media Rights Agenda et Autres c. Nigéria RADH 2000 202 (CADHP 1998) ;
ConstitutionalRights et Autres c. Nigeria RADH 2000 234 (CADHP 1999) ; Amnesty International et
Autres c. Soudan RADH 2000 323 (CADHP 1999) ; Malawi African Association et Autres c. Mauritanie
RADH 2000 148 (CADHP 2000).
105
Cf. Jawara c. Gambie RADH 2000 98 (CADHP 2000).
106
Art. 8., Constitution du Bénin du 11 décembre 1990.
104
Réalisé et soutenu par Jacques Yao DOSSA
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Le droit d’accès à l’information publique en droit positif béninois
En outre, cette Constitution ajoute dans l’une de ses dispositions que « les droits et les
devoirs proclamés et garantis par la Charte africaine des droits de l’homme et des
Peuples adoptée en 1981 par l’Organisation de l’Unité Africaine et ratifiée par le Bénin
le 20 janvier 1986 font partie intégrante de la présente Constitution et du droit
béninois »107. Au regard du Préambule et de cette disposition, « la doctrine béninoise
considère que la CADHP jouit du rang constitutionnel »108. Il en est de même de la
DUDH qui, dans le droit positif béninois énonce des droits de valeur constitutionnelle,
en l’occurrence celui du droit d’accès à l’information publique.
Le droit d’accès à l’information est consacré dans le bloc de constitutionalité du Bénin.
La Constitution béninoise confirme donc la reconnaissance à toute personne le droit
d’accès à l’information publique. Dès lors, le droit d’accès à l’information publique est
un droit constitutionnel substantiel car protégé par le juge constitutionnel. Mais, si le
droit d’accès à l’information publique est un droit constitutionnel parce qu’il est
consacré dans le bloc de constitutionalité, cette protection est-elle également attestée par
les normes infra-constitutionnelles ?
Paragraphe 2 : Une attestation infra-constitutionnelle
Le droit d’accès à l’information publique est aussi un droit protégé par les textes infra
constitutionnels dans la mesure où sa reconnaissance est confirmée dans le bloc de
légalité du droit positif béninois et cette protection relève de la compétence du juge
administratif. En effet, le bloc de légalité109 est pour le droit administratif ce qu’est le
107
Art. 7, Constitution du 11 décembre 1990.
Lire notamment ADJOLOHOUN (H.), Droits de l’homme et justice constitutionnelle en Afrique : le
modèle béninois. A la lumière de la Charte africaine des droits de l’homme et des Peuples, Paris,
L’Harmattan, 2011, pp. 96-97 ; MEDE (N.), Les grandes décisions de la Cour constitutionnelle du
Bénin, Saarbrucken, Editions Universitaires Européennes, 2012, 468 p. note 1657 cité par MPIANA,
op.cit.
109
Le bloc de légalité permet à l’instar du bloc de constitutionnalité, de regrouper en un seul ensemble
les principes et règles légaux débordant du cadre strict du bloc de constitutionnalité. Il est un fondement
du droit administratif et a pour objectif de protéger les individus contre une action dite « arbitraire » de
l’administration. Véhicule du principe de légalité, il postule la soumission des autorités administratives
à une légalité spécifique, autonome dans son principe et distincte de celle encadrant l’activité des
personnes physiques et implique la soumission d’un acte juridique et d’une activité matérielle à la norme
juridique. Le bloc de légalité est l’ensemble des sources formelles du droit administratif. Conformément
108
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Le droit d’accès à l’information publique en droit positif béninois
bloc de constitutionnalité au droit constitutionnel110. Ainsi, on observe plusieurs textes
assurant la protection du droit d’accès à l’information publique en droit positif béninois.
S’il faut constater des textes principaux (A), il faut aussi mentionner qu’il existe des
textes partagés (B).
A) Des textes principaux
Plusieurs sources formelles du droit administratif confirment la mise en œuvre du droit
d’accès à l’information publique au Bénin. Ce droit est énoncé en de multiples
occasions, dans les textes les plus divers par leur nature, leur objet et leur autorité. Ces
textes sont dans l’ensemble suppléés ou complétés par la détermination et l’application,
à ce bloc, « les agents sont tenus de respecter des règles dans l’exercice de leurs fonctions ». Il est
véhiculé par le principe de la légalité, corollaire de l’Etat de droit.
110
Les relations entre bloc de légalité et bloc de constitutionnalité sont tellement complexes si bien que
même une thèse ne pourrait suffire pour l’épuiser. Selon le Professeur Akerekoro, la définition du bloc
de constitutionnalité laisse apparaitre trois idées essentielles :
Le bloc de constitutionnalité se compose d’un ensemble de principes et de règles juridiques qui ont une valeur
constitutionnelle et leur respect s’impose ; l’obligation de respecter ces principes et règles incombe aux autorités
administratives et juridictionnelles de même qu’aux citoyens. Quant au bloc de légalité, il renvoie à l’ensemble
des normes de référence du juge administratif, juge de la légalité. Au regard de ces définitions, le bloc de
constitutionnalité comporte des spécificités : le bloc de constitutionnalité fait appel à des principes et des règles
placées au sommet de l’ordonnancement juridique ; il fait aussi appel à un juge spécial, le juge de la
constitutionnalité ; il comporte des traits qui ne se retrouvent pas dans [le bloc de légalité]. (...) Aussi si la
jurisprudence administrative fait-elle bloc de légalité, c’est plutôt la jurisprudence constitutionnelle qui fait bloc
de constitutionnalité [AKEREKORO (H.), « La cour constitutionnelle et le bloc de constitutionnalité au Bénin »,
p. 5-6., afrilex.u-bordeaux4.fr, [en ligne], consulté le 02 décembre 2018 à 23h 20.].
Comme le note Duguit [CHEVALLIER (J.), « Le droit administratif entre science administrative et droit
constitutionnel », [en ligne], p. 15.], le droit public qui est « l’ensemble des règles juridiques qui
s’appliquent à l’Etat », comprend le droit constitutionnel et le droit administratif. Le premier comprend
« l’ensemble des règles qui s’appliquent directement aux gouvernants pris comme tels », le second
englobe « les règles qui s’appliquent à l’activité extérieure des gouvernants et de leurs agents » tendant
à un développement croissant, du fait de l’extension du rôle de l’Etat dans la vie sociale. Le droit
administratif [« Roc de solidité au milieu des tourbillons du changement » selon Vedel, le droit
administratif fournit aux administrateurs les préceptes qui leur sont utiles et offre aux administrés les
garanties qui leur sont nécessaires. L’idée de constitution n’implique pas de lien de subordination entre
droit constitutionnel et droit administratif. L’idée de constitution, en tant que norme suprême, constitue
la « base nécessaire des règles dont l’ensemble compose le droit administratif » ;
CHEVALIER (J.), « Le droit administratif entre science administrative et droit constitutionnel, loc. cit.
Voir VEDEL (G.), « Les bases constitutionnelles du droit administratif », EDCE, n° 8.] fournit aux
administrateurs les préceptes qui leur sont utiles et offre aux administrés les garanties qui leur sont
nécessaires.
Réalisé et soutenu par Jacques Yao DOSSA
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Le droit d’accès à l’information publique en droit positif béninois
par les professionnels des médias eux-mêmes, de devoirs professionnels, constitutif de
leur déontologie.
Plusieurs textes légaux confirment la consécration du droit d’accès à l’information
publique dont certains sont de portée générale. Le principal texte englobant actuellement
ce droit est la loi n° 2015-07 du 20 mars 2015 portant Code de l’information et de la
communication en République du Bénin. Ce texte précise expressément en son article 7
que « toute personne a droit à l’information » et ajoute ce qui suit: « L’Etat s’oblige, à
travers ses différentes structures et institutions, à garantir à toute personne, l’accès aux
sources d’informations notamment publiques. Les services de l’Etat chargés de cette
mission, s’engagent par conséquent à fournir tout renseignement, à communiquer tout
document et à veiller à faire constituer, au besoin, un dossier de presse à mettre à la
disposition des professionnels sur tout sujet intéressant légitimement le public » 111 .
L’article 8 du même texte ajoute : « Nul, (...) ne peut être empêché, ni interdit d’accès
aux sources d’information, (...) »112.
D’autres textes complémentaires confirment le droit d’accès à l’information publique
notamment la loi n° 2009-09 portant protection des données à caractère personnel en
République du Bénin abrogée par la loi portant Code du numérique. En effet, et
récemment, est intervenue la loi 2017-20 portant Code du numérique en République du
Bénin qui définit déjà en son article 1er les documents administratifs comme « tout
document reçu, produit ou détenu par un organisme public dans le cadre de ses missions
ou de ses attributions, notamment les correspondances, faits, opinions, avis,
mémorandums, données, statistiques, livres, dessins, plans, cartes, diagrammes,
photographies, et enregistrements audiovisuels ou électroniques » et information
comme « tous signes, tous signaux, tous écrits, toutes images, tous sons ou tous
enregistrements de toutes natures pouvant être véhiculés par des procédés de
communications électroniques ». L’article 92 de cette loi précise que « toute personne
a droit aux services des communications électroniques et aux services postaux ». De
même, respectivement les articles 102 et 13 de ce texte consacrent originalement un
111
112
Art.7 al.2, 3. ibid.
Art.8. ibid.
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Le droit d’accès à l’information publique en droit positif béninois
droit d’accès à l’information aux personnes handicapées 113 , et à l’accès ouvert à
internet114.
Plus loin, la loi 2000-616 du 7 décembre 2000 portant organisation des relations entre
les services de l’administration et les usagers s’inscrit également dans cette dynamique.
De même, le règlement intérieur de la HAAC du 06 juillet 2005, la loi n° 2014-022 du
30 septembre 2014 relative à la radiodiffusion numérique en République du Bénin, le
décret n° 90-076 du 4 décembre 1990 portant organisation et fonctionnement du Journal
Officiel du Bénin qui dispose qu’« il est publié au Journal officiel, sans que la liste soit
limitative, la Constitution et toute les lois constitutionnelles, les lois et délibérations y
relatives, les ordonnances ayant valeur législative, les décrets, les arrêtés, et décisions
ainsi que tous actes règlementaires du gouvernement et des autorités administratives
des collectivités locales » consacrent tous le droit d’accès à l’information.
Sur la base de cette dernière disposition, l’information se trouve disponible dans les
administrations et dans les librairies. Aussi, les archives nationales rendent-elles
disponible l’information. Le décret n° 2007-532 du 2 novembre 2007 portant
attributions, organisation et fonctionnement des archives nationales dispose en son
article 4 al. 2 que les archives « sont au service de l’administration et des citoyens » et
la Direction des archives nationales s’occupe de « la mise des archives publiques à la
disposition des utilisateurs »115. Elle « (...) communique (...) l’ensemble des documents
qui procèdent de l’activité de l’Etat, des collectivités locales, des entreprises et
établissements publics et semi-publics, des organismes privés chargés de la gestion d’un
service public et des officiers publics ou ministériels (...) »116.
Les textes principaux étant examinés, abordons à présent les textes partagés.
113
« Le ministère en charge des communications électroniques prend des mesures particulières pour
garantir aux utilisateurs handicapés et aux utilisateurs ayant des besoins sociaux spécifiques un accès
équivalent aux services de communications ouverts au public y compris les services d’urgence et
d’annuaires, à un coût abordable ».
114
art. 13, ibid : « Les utilisateurs ont le droit d’accéder et de diffuser les informations et contenu légaux
de leur choix (...) ».
115
Art. 13, ibid.
116
Art. 3, Décret n° 2007-532 du 2 novembre 2007 portant attributions, organisation et fonctionnement
des archives nationales.
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Le droit d’accès à l’information publique en droit positif béninois
B) Des textes partagés
Le législateur développe aussi le droit des administrés à l’information locale. Ce droit
reconnu par la loi N° 97-029 du 15 janvier 1999 portant organisation des communes en
République du Bénin en son article 34 prévoit : « Toute personne a le droit de consulter
sur place le procès-verbal et/ou le compte rendu des délibérations du Conseil
communal, les divers actes communaux et d’en prendre copie à ses frais ».
Le droit d’accès à l’information et certaines obligations ou garanties de diffusion de
l’information sont posés par divers textes en matière d’environnement. Au Bénin, le
cadre juridique fournit différents instruments qui facilitent l’implication des parties
prenantes dans la prise de décision, notamment dans le processus de classement et de
déclassement forestier. Selon l’article 14 de la loi forestière117, les représentants des
communautés locales sont impliqués dans la reconnaissance des zones à classer ainsi
qu’en matière de droits coutumiers existants sur ces zones. Les communautés locales
sont aussi impliquées ou associées par voie consultative dans la définition des plans de
gestion forestière118.
Dans le même esprit, le journaliste doit revendiquer, selon le code de déontologie de la
presse béninoise du 24 septembre 1999, dans l’exercice de sa profession, le libre accès
aux sources119. C’est aussi au nom du droit d’accès à l’information publique qu’a été
consacré dans le secteur de l’audiovisuel, le droit d’accès du public aux événements
dits « d’importance majeure »120. Il existe d’autres éléments implicites entrant dans la
garantie du droit du public à l’information : les obligations relatives à la constitution et
à la conservation des archives ; l’organisation d’émissions de « libre expression » des
partis politiques, sur les antennes des sociétés du secteur public de la radio-télévision ;
la consécration de la clause de conscience des journalistes et le droit à la protection de
leur sources d’information ; le droit d’auteur dans son ensemble.
117
Loi n° 93-009 du 2 juillet 1993 portant régime des forêts en République du Bénin.
Art. 40. cf. TAKOUKAM (P. T.) & GNAHOUA (D.), loc. cit.
119
« Le journaliste, dans l’exercice de sa profession, a accès à toutes les sources d’information (...) »,
loc. cit.
120
DERIEUX, op. cit.
118
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Page 33
Le droit d’accès à l’information publique en droit positif béninois
La reconnaissance du droit d’accès à l’information n’est pas que constitutionnelle,
puisqu’elle apparait également dans la loi, en vertu de laquelle tout citoyen a droit à
l’information. Le bloc de la légalité se trouve donc en phase avec le bloc de
constitutionalité. Sur ces bases, les administrations, les collectivités, les services et les
établissements publics disposent des opérations, « d’information », de « relations
publiques », de « communication » par lesquelles ils diffusent selon les méthodes et aux
moments choisis par eux, les documents, les renseignements ou les données qu’ils
veulent rendre publics.
Ainsi, avec le droit d’accès à l’information publique, on passe des textes au concret.
Bref, si la consécration du droit d’accès à l’information est une originalité, sa
concrétisation n’en est pas une autre.
Réalisé et soutenu par Jacques Yao DOSSA
Page 34
Le droit d’accès à l’information publique en droit positif béninois
CHAPITRE 2 : UNE ORIGINALITE CONCRETISEE
L’originalité du droit d’accès à l’information se trouve non seulement dans sa
consécration mais aussi dans sa concrétisation. En effet, la réalisation de ce droit est
réglée (Section 1) avec précision et fait l’objet d’une réglementation stricte (Section 2).
Section 1 : Une concrétisation réglée
La jouissance du droit d’accès à l’information est organisée. La loi n’a pas laissé place
à l’accès à toute information. Pour ce faire, il convient de distinguer les informations
blanches (Paragraphe 2) c’est-à-dire des informations en accès libre, communicables à
tous de celles interdites de communication qu’il sied de qualifier d’informations noires
(Paragraphe 1).
Paragraphe 1 : Des informations noires
Le droit d’accès à l’information publique peut également être défini de façon
négative c’est-à-dire le droit de ne pas avoir accès aux informations noires. Les
informations noires sont des informations qui ne sont pas communicables. Le législateur
béninois ne définit pas expressément les informations non communicables mais n’a fait
que ranger celles-ci dans des restrictions du droit d’accès.
En effet, aux termes des dispositions de l’article 83 du code de l’information et de la
communication, « les restrictions au droit d’accès aux sources publiques
d’informations ne se justifient que dans des circonstances exceptionnelles
commanditées par l’intérêt public : le secret-défense et le secret de l’instruction
judiciaire (sic)»121. Ainsi, les informations noires relèvent non seulement du domaine
de l’Exécutif (A) mais aussi du domaine judiciaire (B).
A) Le noir de l’Exécutif
La loi noircit certaines informations du pouvoir Exécutif. En effet, certains actes
gouvernementaux ne peuvent pas faire l’objet de communication. L’article 90 renseigne
: « Ne peuvent pas être communiqués avant l’expiration d’un délai de six (06) mois à
Art. 83, Loi portant Code de l’information et de la communication.
121
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Le droit d’accès à l’information publique en droit positif béninois
compter de la date d’émission : les communications du gouvernement à l’un de ses
membres ou un comité ministériel ; la communication d’un membre du gouvernement à
un autre membre du gouvernement ; les recommandations d’un comité ministériel ou
interministériel
au
gouvernement ;
les
recommandations
d’un
membre
du
gouvernement au gouvernement ; les analyses au sein du gouvernement, portant sur une
recommandation ou une demande faite par un ministre, un comité ministériel ou un
organisme public ou sur un projet de texte législatif ou réglementaire. Et, ne peuvent
pas être communiqués avant l’expiration d’un délai de deux (02) ans à compter de la
date d’émission : l’ordre du jour d’une réunion du conseil des ministres ; les mémoires
des délibérations du conseil des ministres. Sous réserve de leurs statuts et de leurs
règlements intérieurs, les mêmes dispositions sont applicables, avec les adaptations
nécessaires,
aux
mémoires
des
délibérations
des
institutions
constitutionnelles ». Toutefois, il convient de souligner que cette disposition est de loin
le reflet de la réalité quotidienne de nos jours.
Au demeurant, de façon explicite, le droit d’accès aux sources publiques d’information
ne s’étend pas aux documents préparatoires ou inachevés en l’occurrence les « notes
personnelles inscrites sur un document, ni aux esquisses, ébauches, brouillons, notes
préparatoires ou autres documents de même nature »122. Les organismes publics ne sont
donc pas tenus de communiquer ces documents. Bref, pour être communicable, un
document doit être achevé. Il s’agit d’une garantie aux organismes publics d’une
certaine liberté d’agir à laquelle une communication prématurée pourrait être
préjudiciable.
De plus, certains documents des organismes publics dont la communication porterait
atteinte au secret industriel et commercial relèvent de la catégorie des informations
noires: « (...) un organisme public peut refuser de communiquer un secret industriel qui
lui appartient »123et ne peut communiquer celui d’un tiers sans son consentement124.
Aussi, peut-il « refuser de communiquer un autre renseignement industriel ou un
renseignement financier, commercial, scientifique ou technique lui appartenant et dont
122
Art. 84, loc cit.
Art 85 al.1. ibid.
124
Art. 86. Ibid.
123
Réalisé et soutenu par Jacques Yao DOSSA
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Le droit d’accès à l’information publique en droit positif béninois
la divulgation risque d’entrainer une négociation en vue de la conclusion d’un contrat,
de causer une perte à l’organisme ou de procurer un avantage appréciable à une autre
personne »125. Il en est de même lorsque la divulgation d’un tel renseignement « risque
de nuire de façon substantielle à sa compétitivité »126. Ces documents, comportant des
informations susceptibles de dévoiler le savoir-faire d’une entreprise en l’occurrence les
techniques de fabrication ou les travaux de recherche ne sont donc pas communicables.
Toutefois, il faut distinguer dans la pratique des marchés publics « les documents fournis
par les entreprises à l’appui d’une soumission, qui ne sont pas des documents
administratifs communicables, des documents relatifs à la mise en concurrence. Ces
derniers décrivent les caractéristiques du bien ou du service faisant l’objet du marché.
Ils peuvent être communiqués. » 127 C’est le cas des documents déterminant les
conditions arrêtées entre l’administration et l’entreprise.
En outre, le législateur béninois accorde à un organisme public le droit de refuser de
communiquer : « Un avis ou une recommandation que lui a fait un autre organisme qui
relève de son autorité ou qu’il a lui-même fait à un autre organisme public ; une analyse
produite à l’occasion d’une recommandation faite dans le cadre d’un processus
décisionnel en cours, jusqu’à ce que l’avis ou la recommandation ait fait l’objet d’une
décision par l’autorité compétente ou en cas d’absence de décision, qu’une période de
deux (02) ans se soit écoulée depuis la date où l’avis ou la recommandation ou l’analyse
a été fait. Il en est de même pour un ministre en ce qui concerne un avis ou une
recommandation que lui fait un organisme qui relève de son autorité ».
De même, une épreuve destinée à l’évaluation comparative des connaissances, des
aptitudes ou de l’expérience d’une personne, jusqu’au terme de l’utilisation de cette
épreuve ne peut faire l’objet de communication.
Plusieurs documents administratifs dont la consultation ou la communication est
susceptible de porter atteinte au secret-défense ou à la politique extérieure de la
République du Bénin, à la monnaie et au crédit public, à la sureté de l’Etat et à la sécurité
125
Art. 85. Ibid.
Art. 85, al. 3. Ibid.
127
BROLLES (R.), L’accès aux documents des collectivités territoriales. Droits et obligations de l’élu,
du fonctionnaire et du citoyen, 6e éd., Paris, Editions Sorman, 1998, p. 118.
126
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Le droit d’accès à l’information publique en droit positif béninois
publique, au secret de la vie privée, des dossiers personnels et médicaux de ses
membres 128 constituent des informations noires. Et enfin, l’article 95 interdit toute
communication pouvant : entraver le déroulement d’une opération de vérification,
révéler un programme ou un plan d’activité de vérification, révéler une source
confidentielle d’information relative à une vérification ou porter atteinte au pouvoir
d’appréciation du supérieur hiérarchique du vérificateur.
En conséquence, il existe du noir dans le domaine de l’Exécutif. Quid du Judiciaire ?
B) Le noir du Judiciaire
Des informations noires existent dans le secteur judiciaire. Certains documents
juridictionnels relèvent de la catégorie des informations noires et le législateur interdit
la communication de ces documents. L’article 87 du CIC interdit expressément à un
organisme public de confirmer ou de donner communication d’un renseignement
obtenu d’une personne, qui en vertu de la loi est chargé de prévenir, détecter ou réprimer
le crime ou les infractions aux lois notamment
lorsque la divulgation d’un tel
renseignement est susceptible d’entraver le déroulement d’une enquête ou d’une
procédure judiciaire, de révéler une méthode d’enquête, une source confidentielle
d’information, un programme ou un plan d’action destiné à prévenir, détecter ou
réprimer un crime ou une infraction, de mettre en péril la sécurité d’une personne, de
causer un préjudice à une personne qui est l’auteur du renseignement ou qui en est
l’objet, de révéler les composantes d’un système de communication destiné à l’usage
d’une personne chargée d’assurer l’observance de la loi ou un renseignement transmis
à titre confidentiel par un corps de police ayant compétence hors du territoire national,
de favoriser l’évasion d’un détenu, de porter atteinte au droit d’une personne prévenue
ou offensée à une audition impartiale 129 . Encore, existe-il d’autres informations
insusceptibles de communication en milieu judicaire. Selon l’article 89 du même Code,
« (...) un organisme public ne peut communiquer un renseignement contenu dans un
dossier de justice alors que la juridiction de jugement en interdit la communication (...)
». Plus encore, les renseignements « portant sur une méthode ou sur une arme
128
129
Arts. 91, 92, et 96., Loi portant CIC.
Art. 87., ibid.
Réalisé et soutenu par Jacques Yao DOSSA
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Le droit d’accès à l’information publique en droit positif béninois
susceptible d’être utilisée pour commettre un crime ou une infraction »130 ou « dont la
divulgation aura pour effet de réduire l’efficacité d’un dispositif de sécurité destiné à la
protection d’un bien ou d’une personne »131 ne peuvent faire l’objet d’une quelconque
communication. La bonne marche de la justice ne doit donc pas être entravée par le droit
d’accès à l’information publique. Toutefois, la décision rendue par un organe judiciaire
est publique.
Mieux, il est important de souligner le récent arrêté 132 du Ministre de la Justice, de la
législation et des droits de l’Homme, Joseph Djogbenou qui interdit toute émission,
notification et circulation des actes administratifs au moyen des réseaux sociaux. En
effet, cet arrêté qui s’applique aux fonctionnaires et aux non-fonctionnaires énonce
clairement que « sous les sanctions administratives ou pénales prévues par la législation
en vigueur, il est interdit à toute personne, dépositaire ou délégataire de l’autorité
administrative, en fonction à la chancellerie ou dans les juridictions, d’émettre ou de
notifier les actes administratifs au moyen des réseaux sociaux »133. Par ailleurs, en son
article 2, cet arrêté dispose expressément que « sous les mêmes sanctions, il est
également interdit de procéder à la circulation des actes administratifs par les mêmes
moyens »134. Au total, il convient de retenir que la circulation des actes administratifs
des juridictions via les réseaux sociaux est formellement interdite. Cette interdiction
s’applique non seulement aux dépositaires ou aux délégataires de l’autorité
administrative des juridictions mais aussi au simple citoyen. Il est défendu à ce dernier
la circulation de tels actes même dans un souci de partage d’information. Il y a lieu de
déplorer cette décision qui n’est qu’une barrière, clairement incompatible avec le droit
d’accès à l’information à l’ère des avantages du numérique.
En tout état de cause, le droit d’accès à l’information publique ne concerne pas tous les
documents car certains documents contiennent des informations noires, et ne peuvent
être communiqués. Ces informations existent au sein de tous les pouvoirs, notamment
130
Art. 88, al. 1., ibid.
Art. 88, al. 2., ibid.
132
Arrêté N° 068/MJL/DC/SGM/DSJ/SA/0055GG18 du 22 janvier 2018 sur l’interdiction d’émission,
de notification et de circulation des actes administratifs au moyen des réseaux sociaux.
133
Le Ministre de la justice et de la législation interdit la publication d’actes administratifs au moyen
des réseaux sociaux, www.legibenin.net, consulté le 05 février 2019 à 18h 27.
131
134
Ibid.
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Le droit d’accès à l’information publique en droit positif béninois
exécutif, législatif, juridictionnel, même dans le secteur privé. Le droit d’accès à
l’information publique ne permet pas l’accès aux informations noires et donc, seules les
informations blanches sont susceptibles d’être communiquées, et donc concernées par
un tel droit.
Paragraphe 2 : Des informations blanches
De façon positive, le droit d’accès à l’information publique n’est rien d’autre qu’un droit
d’accès aux informations blanches c’est-à-dire les informations communicables. Ces
dernières sont définies par le législateur comme des documents communicables (A) qui
ne sont rien d’autres que des documents émanant des organismes publics (B).
Réalisé et soutenu par Jacques Yao DOSSA
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Le droit d’accès à l’information publique en droit positif béninois
A) Des documents communicables
Les documents communicables sont prévus par le législateur béninois. En effet, l’article
70 du Code de l’information et de la communication (CIC) énonce que « tout citoyen a
le droit d’accéder aux documents ou aux renseignements détenus par un organisme
public ou par ses agents dans l’exercice de leurs fonctions. Ce droit s’exerce sur lesdits
documents ou renseignements, qu’ils soient conservés par l’organisme public ou par un
tiers ». Cet article pose le devoir de communication des documents administratifs ou
renseignements détenus par les organismes publics aux citoyens.
Considérées comme des informations provenant des organismes publics, les
informations blanches sont aussi communicables de par leur propre nature. En effet, sont
communicables de par leur nature, les « documents administratifs (...) notamment les
dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux statistiques, directives,
instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles, correspondances, avis,
prévisions, et décisions »135. Les informations contenues dans ces documents sont des
informations blanches couvertes par les textes instituant la liberté d’accès aux
documents administratifs. Il s’agit d’une dérogation à l’ « obligation de discrétion à
l’égard des informations qu’ils possèdent à raison de leurs fonctions »136 et même du
« secret professionnel pénalement sanctionné »137.
Toutefois, une difficulté tient tant à la nature des informations communicables qu’à la
nature des organismes publics.
B) Des documents d’organismes publics
S’agissant des organismes publics, il convient de retenir que toute administration
publique doit communiquer les documents ou les renseignements qu’elle détient. Il
n’existe aucune restriction à la liste des organismes pouvant communiquer les
informations. Pour ce qui est de la détermination de ces organismes, le législateur
semble rester silencieux mais en droit comparé français, il faut entendre par ces
organismes, l’Etat, les collectivités territoriales, les personnes de droit public ou les
135
DERIEUX (E.), op. cit., p. 339.
GUINCHARD (S.) et DEBARD (T.), op. cit., p. 341.
137
Ibid.
136
Réalisé et soutenu par Jacques Yao DOSSA
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Le droit d’accès à l’information publique en droit positif béninois
personnes de droit privé chargées de la gestion d’un service public138. Cette définition
est également partagée par l’UNESCO. Au sens de l’article 7 de la présente loi, l’on
peut retenir qu’il est question de l’Etat
« à travers ses différentes structures et
institutions » 139 , et « les services de l’Etat chargés de cette mission » 140 . Ainsi, les
sources d’informations détenues par les organismes publics ne peuvent être exhaustives.
Il s’agit d’abord des ministères car ceux-ci sont « détenteurs d’informations souvent de
portée générale sous forme d’instructions, de circulaires ou de notes de service »141
ainsi que des renseignements plus confidentiels sur la gestion publique sous forme
d’avis, de rapports, etc. Aucune structure étatique n’échappe à l’obligation de
transparence, donc elles sont toutes soumises à l’obligation de communiquer toute
information blanche qu’elles détiennent. Il en est de même pour les collectivités
territoriales, les départements, les établissements publics hospitaliers, les établissements
publics à but scientifique, social, éducatif, les services industriels et commerciaux des
ministères ou des Communes, les préfectures, les directions départementales, les
institutions juridictionnelles, les organismes privés gérant un service public, etc.
L’accès à l’information est donc réglé selon que le citoyen a le droit d’accéder aux
informations blanches détenues par les organismes publics. Quant aux informations
noires, elles ne peuvent être communiquées bien que se trouvant à leur disposition. Le
droit d’accès à l’information publique s’analyse donc en un droit du citoyen d’accès aux
informations blanches détenues par les organismes publics et d’inaccès aux informations
noires détenues par ces mêmes organismes. Une question mérite d’être posée. Celle de
savoir comment le citoyen peut avoir accès à ces informations. En réponse, l’accès à
l’information est soumis au Bénin, à une réglementation concrète.
138
Art. 1er, Loi française du 17 juillet 1978.
139
Loi 2015-07, Ibid.
140
Ibid.
141
BROLLES (R.), L’accès aux documents des collectivités territoriales, op. cit., p. 53.
Réalisé et soutenu par Jacques Yao DOSSA
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Le droit d’accès à l’information publique en droit positif béninois
Section 2 : Une concrétisation réglementée
Que l’accès à l’information soit accordé ou refusé, la réalisation du droit d’accès à
l’information est règlementée. La loi envisage des actions en faveur de la
communication mais règlemente aussi la situation en cas d’éventuel refus de
communication d’une information publique. Autrement dit, selon qu’une information
blanche est acceptée (Paragraphe 1) ou refusée (Paragraphe 2), le législateur détermine
les moyens d’obtention de cette information.
Paragraphe 1 :D’un accès accepté
Pour qu’un citoyen puisse effectivement exercer son droit d’accès à l’information
publique en République du Bénin, il faut d’abord qu’il ait connaissance de l’existence
des documents et qu’il puisse être en mesure de les identifier. A cet effet, la loi impose
des obligations de publication de certains documents aux organismes publics,
complétées par d’autres modalités de communication. Ainsi, pour accéder à une
information blanche, la loi accorde au demandeur d’accès certaines modalités.
Toutefois, la perception du demandeur d’accès n’est pas nette dans le droit positif
béninois. Ainsi, pour un demandeur imprécis (A), la loi précise les modalités d’accès à
l’information publique (B).
A) Un demandeur imprécis
Certaines obligations sont spécifiques au demandeur d’accès à l’information publique.
En effet, le demandeur peut précisément avoir accès à travers diverses modalités en
l’occurrence par consultation, copie ou par voie électronique. En vertu des dispositions
de l’article 78 du code, « tout citoyen qui veut obtenir un renseignement ou un document
auprès d’un organisme public en formule la demande. Cette demande est écrite ou
verbale. Lorsqu’il s’agit d’une consultation sur place, la demande verbale est assortie
d’un écrit. Ladite demande d’accès est adressée aux supérieurs hiérarchiques de l’agent
public qui détient le document ou le renseignement au sein de l’organisme public ».
Tout citoyen désirant accéder à un document détenu par un organisme public doit donc
formuler une demande adressée au supérieur hiérarchique de l’agent détenteur dudit
document.
Réalisé et soutenu par Jacques Yao DOSSA
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Le droit d’accès à l’information publique en droit positif béninois
La demande est moins formaliste : elle peut être écrite ou orale et ne doit pas être
motivée. Toutefois, en tant que citoyen, il doit jouir de ses droits civils et politiques car
un citoyen selon le Lexique des termes juridiques est un « individu jouissant, sur le
territoire de l’Etat dont il relève, des droits civils et politiques »142. Les étrangers ne
bénéficient-ils pas sur le territoire de la République du Bénin des mêmes droits et
libertés que les citoyens béninois ?
En effet, « les étrangers bénéficient sur le territoire de la République du Bénin des
mêmes droits et libertés que les citoyens béninois… »143. Ce terme de citoyen144 fait
l’objet d’une polémique dans la jurisprudence constitutionnelle. Cependant,
« désormais (...), et conformément à l’art 39 de la constitution béninoise, aussi bien tout
‘’citoyen’’, que tout ‘’étranger’’, peut introduire un recours en annulation »145 devant
la Cour constitutionnelle du Bénin. Le citoyen et l’étranger bénéficient des mêmes droits
et libertés en République du Bénin. En conséquence, le législateur en accordant le droit
d’accès à l’information aux citoyens semble se conformer à la Constitution qui oblige
l’Etat à assurer à « ses citoyens, l’égal accès à l’information »146. Le citoyen n’a pas à
142
GINCHARD (S.), et DEBARD (T.), op. cit., p. 167.
Art. 39., Constitution du Bénin du 11 décembre 1990.
144
‘‘Ce terme de « citoyen » a conduit dans un premier temps le Haut Conseil de la République, agissant
provisoirement comme cour constitutionnelle, à rejeter la requête de particuliers sénégalais au motif
qu’ils n’avaient pas la qualité de citoyen béninois. Une « plainte en violation des droits fondamentaux »
a par la suite été déclarée recevable par la cour constitutionnelle alors qu’elle émanait d’une étrangère
sans qu’on ne puisse, sur la base de cette seule décision, considérer que les recours en annulation
pouvaient émaner des étrangers. Une autre affaire dans laquelle la cour constitutionnelle s’est saisie
d’office de la constitutionnalité de l’article 1145 du code général des impôts, suite à une requête d’une
personne de nationalité danoise, dénonçant à la fois l’inconstitutionnalité des décisions administratives
de retrait de son passeport, qui se basent sur cette disposition législative, et sa liberté d’aller et de venir,
peut être prise comme le revirement de jurisprudence sur la possibilité pour des étrangers de déclencher
au Bénin le contrôle de constitutionnalité des textes législatifs et réglementaires. En l’espèce, la cour a
en effet accueilli favorablement la requête d’un danois et a décidé de se saisir d’office de l’article 1145
du code général des impôts pour déclarer cette disposition législative contraire à la constitution, ce qui
entrainait la contrariété à la constitution de toutes les décisions administratives qui se fondaient sur elle.
Désormais donc, et conformément à l’art 39 de la constitution béninoise, aussi bien tout « citoyen », que
tout « étranger », peut introduire un recours en annulation. En effet, « les étrangers bénéficient sur le
territoire de la République du Bénin des mêmes droits et libertés que les citoyens béninois… »’’,
BADET (G.), Les attributions originales de la Cour Constitutionnelle du Bénin, Cotonou, FriedrichEbert-Stiftung, 2013, pp.189-191.
145
Ibid. p. 191.
146
Art. 8., Constitution du 11 décembre 1990.
143
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Le droit d’accès à l’information publique en droit positif béninois
justifier d’un quelconque intérêt pour obtenir la communication d’un document émanant
d’un organisme public. De même, il n’a à indiquer ni les motifs ni l’usage qu’il veut en
faire. Seulement, « le demandeur doit clairement mentionner le document dont il veut
avoir communication » 147 . Dès qu’une demande est formulée, elle fait l’objet
d’apposition de la date de réception148.
Si le demandeur fait plus ou moins l’objet d’une précision par le législateur, celui-ci ne
précise –t-il pas les modalités d’accès à l’information publique ?
B) Des modalités précises
Le choix du mode d’accès est laissé au demandeur qui dispose du droit à consultation
sur place149et à la reproduction150. En réponse, il obtient un document informatisé sous
forme d’une transcription écrite et intelligible ou par impression de l’extrait contenant
les renseignements demandé151. L’accès à l’information publique est régi par le principe
de la gratuité. Néanmoins, les frais de transcription, de reproduction, de photocopie,
d’envoi par poste ou par courrier électronique, fixés par la HAAC sont imputables au
requérant152 car outre le droit à consultation sur place, le demandeur bénéficie du droit
à délivrance de copies qui lui permet d’obtenir son document lorsque la reproduction ne
nuit pas à la conservation des documents.
Dans tous les cas, l’agent public dispose d’un délai de cinq (05) jours pour y faire suite,
en livrant l’information ou en renseignant le demandeur sur les conditions particulières
à remplir, ou encore sur l’impossibilité de livrer l’information ; un délai initial qui peut
être prorogé de 03 jours153, à condition de n’avoir pas déjà expiré.
147
BROLLES (R.), op. cit., p. 59.
Art. 79., Loi portant CIC.
149
Art. 74, al. 1., id.
150
Art. 74, al. 2., ibid.
151
Art 74, al. 3., ibid.
152
Art. 75., ibid.
153
Art. 80. « L’agent ou le responsable public qui a reçu une demande est appelée, avec diligence et,
dans les cinq (05) jours francs qui suivent la date de la réception à :- fournir les renseignements ou
donner accès au document, lequel peut alors être accompagné d’informations sur les circonstances dans
lesquelles il a été produit ; - informer le cas échéant, le requérant des conditions particulières auxquelles
l’accès est soumis ;- informer le requérant que l’organisme public ne détient pas le document ou le
renseignement demandé ou que l’accès ne peut lui être donné en tout ou en partie ;- informer le requérant
que sa demande relève de la compétence d’un autre organisme public ou est relative à un renseignement
148
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Le droit d’accès à l’information publique en droit positif béninois
Le droit d’accès à l’information est donc un droit direct et personnel, « non
nécessairement médiatisé »154, accordé à tout citoyen s’il le souhaite et s’il en fait la
démarche. Les obligations de notification ou de publication de certains actes
administratifs se trouvent ainsi complétées et élargies. Par cette information à la
demande, toutes les actions et les opérations d’information, de relations publiques, de
promotion ou de communication dans les diverses formes ou à travers les multiples
canaux, auxquels se livrent les autorités publiques, en droit ou en fait sont renforcées.
Par ailleurs, certains documents administratifs notamment les directives, instructions,
circulaires, notes ou les réponses ministérielles comportant une interprétation du droit
positif ou une description des procédures particulières, d’intérêt général font l’objet
d’une publication. Ainsi, sans une demande du citoyen, l’administration doit publier ou
diffuser ces documents au public. Au Bénin, cette publication est faite au Journal
officiel. Cependant, l’obligation de publication n’est pas opposable à tous les documents
communicables : « d’autres documents dont la loi pose qu’ils doivent librement être
accessibles au public, mais non soumis à une publication intégrale et systématique, et
qui sont donc les seuls pour lesquels la procédure d’accès aux documents administratifs
a véritablement à jouer, (...), il était prévu une obligation de signalisation »155.
En posant, le principe du droit d’accès aux sources publiques d’information, la loi 201507 portant code de l’information et de la communication en République du Bénin
organise l’accès à l’information autorisée en imposant à l’administration des obligations
de communication des informations blanches. Tout refus de communication non motivé
équivaut à un accès refusé et ouvre droit à des voies de recours. En d’autres termes, nul
ne pouvant distinguer là où le législateur n’a pas distingué, tout acte susceptible de
blanchir les informations noircies par le législateur pourrait être constitutif de faute
ou à un document produit par un autre organisme ou pour son compte ;- informer le requérant que
l’existence des renseignements demandés ne peut être confirmée ;- informer le requérant que le
document fait partie de la liste des documents non communicables ;
Si le traitement de la demande dans le délai prévu au premier alinéa ne lui parait pas possible sans nuire
au déroulement normal des activités de l’organisme public, l’agent ou le responsable public peut, avant
l’expiration du délai, le prolonger d’une période n’excédant pas trois (03) jours francs. Il en donne alors
avis écrit au requérant par courrier express ou par les moyens les plus rapides. »
154
DERIEUX, op.cit., p. 336.
155
DERIEUX (E.), op. cit., p. 342.
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Le droit d’accès à l’information publique en droit positif béninois
disciplinaire ou pénale et peut entraîner la poursuite des agents publics. De même, toute
pratique tendant à noircir les informations blanchies par le législateur équivaut à un
accès refusé.
Paragraphe 2 : A un accès refusé
Le refus non motivé d’une communication d’information publique équivaut à un accès
refusé et ouvre droit à certaines voies de recours qui peuvent être administratives ou
juridictionnelles. Ainsi, toute personne dont le droit d’accès à l’information publique a
été violé dispose des moyens mis à sa disposition pour lui donner droit ou saisir une
juridiction pour faire reconnaitre le bien-fondé de ses prétentions. Ces moyens sont des
recours adressés aussi bien à l’Administration qu’aux juges administratifs. On distingue
le recours administratif (A) du recours quasi-juridictionnel (B).
A) Un recours administratif existant
En matière administrative, les recours sont « des requêtes introduites par les requérants,
enregistrées et étudiées par les autorités administratives compétentes ou la juridiction
administrative compétente, lesquelles doivent rendre une (ou des) décision (s) dans un
délai raisonnable »156.
Avant d’introduire un recours juridictionnel, une obligation est faite au requérant
d’introduire un recours administratif en matière du contentieux en annulation mais tel
n’est pas le cas en matière de contentieux de pleine juridiction.
En effet, préalable à peine d’irrecevabilité du recours en annulation, le recours
administratif est adressé à l’autorité administrative compétente par l’administré pour
tenter une issue conciliante à la contestation. Il est « une réclamation adressée à
l’administration en vue de trouver un règlement à un différend né d’un acte juridique
qu’elle a édicté »157. Le recours administratif peut être gracieux, hiérarchique ou de
tutelle et il n’est pas permis d’exercer deux ou plusieurs recours administratifs en même
156
AKEREKORO (H.), « Dynamiques, finalités et implications des recours en matière administrative
au Bénin », in Le contentieux de la commande publique. L’exemple des contrats de partenariat publicprivé à la lumière de la loi du 28 juin 2017 portant cadre juridique du partenariat public-privé au Bénin,
www.cedep-uac.com, consulté le 26 octobre 2018 à 8h 44’.
157
SALAMI (I. D.), Droit administratif, Cotonou, Editions CeDAT, 2015, p. 330.
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Le droit d’accès à l’information publique en droit positif béninois
temps158 car « recours administratif sur recours administratif ne vaut »159. Aux termes
des dispositions de l’article 827 du Code de Procédure Civile, Commerciale, Sociale,
Administrative et des Comptes, celui qui saisit une juridiction administrative en matière
contentieuse doit, avant de se pourvoir contre une illégalité ou une importunité d’un acte
juridique de l’administration, présenter un recours hiérarchique ou gracieux. Cet article
précise expressément qu’ « avant de se pourvoir contre une décision individuelle, les
intéressés doivent présenter un recours hiérarchique ou gracieux tendant à faire
rapporter ladite décision (...) »160.
Il est important de souligner en ce qui concerne la réclamation du droit d’accès à
l’information publique que, toute personne voulant intenter un recours administratif doit
se porter soit vers l’auteur du refus querellé (recours gracieux) soit vers le supérieur
hiérarchique (recours hiérarchique) ou exceptionnellement vers l’autorité de tutelle
(recours de tutelle) s’agissant des institutions décentralisées, de l’agent dépositaire de
l’information réclamée. Ce dernier cas non prévu par le CPCCSAC « s’inscrit dans la
même logique que les recours administratifs »161. Toutefois, il ne peut se porter vers eux
tous simultanément ni successivement.
Par ailleurs, la demande d’une information ne laissant pas à priori une décision à attaquer
devant le juge en matière du recours de plein contentieux, il importe de constater que
cette demande ne peut que valoir une demande de décision administrative préalable.
Ainsi, la « demande d’accès (...) adressée aux supérieurs hiérarchiques de l’agent
public qui détient le document ou le renseignement au sein de l’organisme public »162,
va provoquer la décision d’acceptation ou de refus de la part de l’administration. La
réponse servie par l’administration représente la décision préalable susceptible de
générer le contentieux.
158
Ibid.
Voir DOSSOUMON (S.), « Simples propos sur le contentieux administratif », in Bulletin de droit et
d’information de la Cour Suprême du Bénin, n° 002, 2007, pp. 4-11., cité par AKEREKORO (H.), Loc.
cit.
160
Art. 827 al. 3., Loi N° 2016- 16 du 28 juillet 2016 modifiant et complétant la loi N° 2008-07 du 28
février 2011 portant Code de Procédure Civile, Commerciale, Sociale, Administrative et des Comptes.
161
SALAMI, Droit administratif, op. cit., p. 333.
162
Art. 78., Code de l’Information et de la Communication.
159
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Le droit d’accès à l’information publique en droit positif béninois
En clair, sur la question de l’exercice des recours administratifs préalables dans le droit
positif béninois, le Professeur Hilaire AKEREKORO observe que désormais le recours
administratif préalable est facultatif et peut être exercé non seulement contre les actes
administratifs individuels mais aussi des actes administratifs règlementaires163.
Le recours administratif est un recours ordinaire permettant de tenter une première
conciliation en vue d’accéder à une information injustement refusée à une personne
avant de trainer l’agent administratif devant le juge.
En dehors du recours administratif ou non juridictionnel, il existe exceptionnellement
en matière du droit d’accès à l’information publique un recours quasi-juridictionnel.
B) Un recours quasi-juridictionnel innové
Le recours administratif est aussi un préalable au recours quasi-juridictionnel. Ce dernier
est adressé à la Haute Autorité de l’Audiovisuel et de la Communication.
Selon le législateur, « tout refus de donner communication d’un renseignement ou d’un
document public doit être motivé » 164 . C’est ce refus de communication qui met en
marche la phase contentieuse du droit d’accès à l’information publique.
Il convient de distinguer le refus tacite par défaut de réponse du refus exprès qui est écrit
et motivé. D’une part, en effet, le silence gardé pendant plus de cinq (05) jours en général
« (...) lorsqu’on revisite l’histoire du droit administratif ou de la justice administrative au Bénin, il
faut retenir que le recours administratif préalable, qu’il soit gracieux ou hiérarchique était obligatoire163
au Bénin. Le requérant devait, avant tout recours contentieux, former un recours hiérarchique ou
gracieux contre la décision administrative qu’il conteste. Désormais, le recours administratif préalable
est facultatif. Aux termes de la loi, « avant d’exercer ce recours, les requérants peuvent présenter dans
ce même délai de deux mois, qui court de la date de publication de la décision attaquée ou de sa
notification ou de la connaissance acquise, un recours gracieux ou hiérarchique tendant à faire rapporter
ladite décision » (Art. 32 al. 2 de la Loi n° 2004-20 du 17 aout 2007 portant règles de procédures
applicables devant les formations juridictionnelles de la Cour Suprême du Bénin). Le requérant a donc
la possibilité, la faculté d’exercer ou non le recours administratif préalable ; ce qui ne constitue pas une
dynamique, voire une évolution pour la simple raison que le choix du législateur béninois respecte la
liberté d’action du recourant/requérant. Mais s’il introduit son recours administratif préalable, en dépit
de la faculté légalement prévue, avant d’introduire le recours contentieux, il doit observer les règles de
prorogation de délai et de silence valant décision implicite de rejet. Mieux, par rapport au passé, il
n’existe plus de distinction entre les actes administratifs individuels et ceux réglementaires pour
introduire le recours administratif préalable. En effet, avant 2007, le recours administratif préalable
n’était obligatoirement admis que contre les actes administratifs individuels. Depuis 2007, il l’est même
contre les actes réglementaires, mais seulement, il est facultatif »163, AKEREKORO (H.), loc. cit.
164
Art. 82., CIC.
163
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Le droit d’accès à l’information publique en droit positif béninois
par un organisme saisi d’une demande de communication, vaut décision implicite de
rejet 165 . D’autre part, s’agissant du refus exprès, il doit être écrit et motivé : « La
motivation doit être écrite et comporter l’énoncé des considérations de fait et de droit
qui constituent le fondement de la décision (...). Elle ne peut se borner à citer le texte
appliqué. Sont proscrites les formulations obscures et vagues, les déclarations
d’intention, les polémiques, les promesses et les expressions de regrets. Il ne suffit pas,
pour rejeter une demande, de déclarer que les conditions définies par les textes ne sont
pas remplies ; il faut indiquer sur quel point et en quoi elles ne le sont pas. La motivation
doit être concise et complète. Si plusieurs éléments motivent le refus de communication,
chacun d’eux doit être énoncé »166.
En cas de refus exprès ou tacite, l’intéressé dispose, d’un délai de cinq (05) jours pour
saisir la HAAC, à compter de la date de la notification ou du constat de la décision
implicite de rejet, sous peine de forclusion167.
La HAAC est saisie par une lettre à laquelle doivent être jointes la copie de la demande
de communication, une copie de l’avis de réception de la demande signée par l’agent
qui a reçu la demande, la décision de refus de cette autorité, sauf si le refus est implicite.
La copie de sa demande est déposée auprès de la HAAC168. Il faut préciser que cette
décision n’a aucune force contraignante, n’étant assortie d’aucune sanction. La lecture
croisée des articles 100, 101, et 102 du CIC montre clairement que les membres de la
HAAC ont la possibilité de se déplacer pour pénétrer les structures publiques et ces
dernières sont tenues de lui communiquer tous documents et informations utiles et de
lui apporter les concours nécessaires pour faciliter l’enquête. La HAAC peut convoquer
et auditionner les parties. Elle notifie, dans le délai d’un mois à compter de sa saisine,
sa décision aux parties et publication est faite au Journal officiel169.
Par cette décision, la HAAC peut rendre soit une décision de confirmation pour déclarer
irrecevable la requête du demandeur et confirmer le refus de la communication du
document demandé, soit une décision d’infirmation pour inviter l’organisme public ou
165
Art 97 al. 1 et art. 80 al. 1., id.
BROLLES (R.), op. cit., pp. 80-81.
167
Art. 97 al. 2., CIC.
168
Art. 79 et art. 98., id.
169
Art. 104., ibid.
166
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Le droit d’accès à l’information publique en droit positif béninois
l’agent public à communiquer le document concerné 170. Dans ce dernier cas, l’article
106 précise que la HAAC « adresse, à l’agent ou au responsable de l’institution
publique concernée, un courrier dans lequel elle lui demande de satisfaire le demandeur
dans les délais fixés par elle. Une copie du courrier est remise au demandeur ». Mais,
si l’agent persiste dans son refus de satisfaire le demandeur, l’article 107 du CIC montre
le chemin à suivre pour obtenir son information, en l’occurrence, ouvre la voie à un
recours contentieux devant la juridiction administrative. En effet, cet article prévoit
expressément dans ce cas que la HAAC « prend l’initiative d’une action en recours
devant la juridiction administrative. Elle en informe aussitôt après le requérant qui peut
lui-même prendre toute initiative pour le rétablissement de son droit ». Une double voie
de rétablissement du droit d’accès à l’information se trouve donc concrétisée : une,
institutionnelle se déroule entre les institutions et une autre est individuelle ou
optionnelle dont le choix ne constitue pas une obligation.
Dans tous les cas, le CIC organise l’accès aux sources d’information publiques et
sanctionne les agents de l’Etat qui feraient obstacle à la jouissance de ce droit.
C’est ainsi qu’il apparait à l’article 71 dudit code que « tout agent ou organisme public
qui refuse le droit d’accès aux sources publiques d’information, doit en justifier la
décision. Toute entrave aux droits d’accès à l’information est passible de sanction
administrative et/ou judicaire ». Et l’article 267 (CIC) ajoute que « toute dissimulation,
disparition ou altération du contenu d’un document objet d’un recours en contestation
d’une décision de refus d’accès aux sources publiques, sera punie d’un emprisonnement
de trois (03) mois à un (01) an et d’une amende de cinq cent mille (500.000) à deux
millions (2.000.000) de francs CFA ». Si cette disposition est valable pour la répression
des actes, non du refus de communiquer des informations mais de leur altération ou
destruction, l’article 285 vise bien le refus de la jouissance du droit d’accès en prévoyant
qu’« en cas de non-respect des dispositions des articles 63, 70, et 72 de la présente loi,
les contrevenants seront punis d’une amende de deux cent mille (200.000) à cinq cent
mille (500.000) francs CFA »171.
170
171
Art. 105.,Ibid.
Loi portant Code de l’information et de la communication.
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Le droit d’accès à l’information publique en droit positif béninois
Dès lors, la violation du droit d’accès à l’information publique est une infraction pénale.
On peut donc affirmer avec raison que ce droit est un droit concret. Cette concrétisation
se vérifie aussi à travers la compétence attribuée à la plus haute juridiction de l’Etat en
matière administrative : la Cour suprême.
La chambre administrative de la Cour suprême est compétente en matière de violation
du droit d’accès à l’information. Elle est « juge d’appel des décisions rendues en
premier ressort par les organismes administratifs à caractère juridictionnel. Ces mêmes
décisions rendues en dernier ressort sont susceptibles de cassation devant la Cour
suprême statuant en assemblée plénière... »172 . L’article 954 du même code ajoute :
« Les règles édictées pour la procédure devant les tribunaux de première instance en
matière administrative (...) sont également applicables lorsque la chambre
administrative statue comme juge d’appel des décisions rendues en premier ressort par
les organismes administratifs à caractère juridictionnel ».
Eu égard à ce qui vient d’être démontré dans cette première partie, que peut-on
conclure ?
Conclusion de la première partie
Le droit d’accès à l’information publique est un droit original. Son originalité apparait
en droit positif béninois. Il se présente doublement comme un droit fondamental.
172
Art. 949., Loi N° 2016-16 du 28 juillet 2016 modifiant et complétant la loi N° 2008-07 du 28 février
2011 portant code de procédure civile, commerciale, sociale, administrative et des comptes en
République du Bénin.
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Le droit d’accès à l’information publique en droit positif béninois
D’abord, il est un droit universel : formulé dans tous les instruments internationaux des
droits fondamentaux notamment la DUDH (art. 19), le PIDCP (art. 19), etc. Une telle
place accordée au droit d’accès à l’information publique fait de lui un droit à valeur
supérieure, de portée supranationale car ces textes sont des instruments d’application
directe en droit interne béninois. Ensuite, le droit d’accès à l’information publique est
non seulement un droit international universel mais aussi un droit international régional
car reconnu expressément par la CADHP (art. 9) dont le Bénin est partie. Ce droit est
par ailleurs, un droit constitutionnel reconnu au visa de l’article 8 de la Constitution. En
conséquence, il doit être respecté par toutes les autorités de l’Etat en général et le
législateur en particulier qui ne saurait prendre des dispositions contraires à son contenu,
mais à prendre des dispositions conformes à son respect. Cette portée constitutionnelle
qui s’étend à toutes les branches du droit est en outre rendu effective par le législateur
(loi portant CIC). Ainsi, le droit d’accès à l’information publique, affirmé sur le plan
international, est confirmé sur le plan national. Si l’originalité de ce droit apparait à
travers sa consécration, il ne peut en être autrement de sa concrétisation. La
concrétisation du droit d’accès à l’information publique est réglée selon la couleur
attribuée par le législateur à l’information. Autrement dit, si les informations blanches
sont communicables, celles qui sont noires ne peuvent faire l’objet d’une quelconque
communication. De même, les informations communicables sont soumises à une
réglementation rigoureuse car le droit d’accès à l’information n’est pas une porte ouverte
à toute sorte d’information. Il est soumis à une règlementation selon que l’accès est
accordé ou refusé.
En définitive, le Bénin dispose d’un système original de protection du droit d’accès à
l’information publique. Ce système montre le chemin à suivre pour avoir accès à toute
information légalement accessible et ferme la porte aux informations inaccessibles. De
même, en cas d’une violation de ce droit par une autorité administrative, des voies de
recours ont été prévues pour la cause. Ainsi, toute personne dont un accès légal est refusé
dispose des voies de recours originales concrètes pour rétablir sa situation. Le droit
d’accès à l’information, droit pivot des droits de la personne humaine, jouit d’une
validité incontestable dans le droit positif béninois. Toutefois, ce droit fait l’objet d’un
paradoxe : droit reconnu et élevé, le droit d’accès à l’information publique est aussi un
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Le droit d’accès à l’information publique en droit positif béninois
droit méconnu et rabaissé dans ce même droit positif. Autrement dit, le droit d’accès à
l’information publique, un droit fondamentalement protégé est en réalité un droit
effectivement bafoué. Le système de protection du droit d’accès à l’information,
système en apparence originale est en réalité un système banalisé.
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Le droit d’accès à l’information publique en droit positif béninois
SECONDE PARTIE : UNE BANALITE REELLE
L’originalité de la protection du droit d’accès à l’information publique n’est pas absolue,
elle n’est pas exempte de critiques. Autrement, cette apparence originale de la théorie
du droit d’accès à l’information publique paraît loin de la réalité. En effet, l’apparence
de la protection de ce droit est sujette à caution car dans la pratique, ce droit se heurte à
une réelle banalité173. Le terme « banalité » désigne selon le dictionnaire français, Le
Nouveau Petit Robert, le caractère de ce qui est banal. Et le mot « banal », quant à lui
désigne aujourd’hui, ce qui est extrêmement commun, sans originalité. Ainsi, ce qui est
banalisé est ce qui est dépourvu de ses signes distinctifs174. Dire donc que la protection
du droit d’accès à l’information publique est une banalité réelle, c’est révéler que la
protection de ce droit est dépourvue de ses traits distinctifs dans la réalité. D’ailleurs,
cette banalité est perceptible (Chapitre 1), dès lors, l’on ne peut lui dénier sa
perfectibilité (Chapitre 2).
173
ROBERT (P.), Le nouveau Petit Robert. Dictionnaire alphabétique et analogique de la langue
française, Paris, Dictionnaire Le Robert, 2000, p. 213.
174
Par exemple, la banalisation d’une voiture de police. CORNU, op. cit., p. 120.
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Le droit d’accès à l’information publique en droit positif béninois
CHAPITRE 1 : UNE BANALITE PERCEPTIBLE
La banalité du droit d’accès à l’information publique s’apprécie non seulement à travers
les textes de protection de ce droit mais aussi à travers les institutions chargées de veiller
à son effectivité. En d’autres termes, la banalisation de ce droit est perceptible dans les
textes et devant les institutions, d’où la perceptibilité textuelle (section 1) et
institutionnelle (section 2).
Section 1 : De la perceptibilité textuelle
L’analyse des textes relatifs à la protection du droit d’accès à l’information publique
révèle une banalisation de ce droit à travers les textes. En effet, les instruments de
protection des droits de l’Homme en général, et du droit d’accès à l’information
publique en particulier constituent les premiers instruments de la mutilation de ce
dernier. Ainsi, ce ne serait pas exagéré de constater que le droit d’accès à l’information
publique tel que consacré au Bénin est un droit obstrué (Paragraphe1) par les textes.
Aussi, peut-on affirmer qu’il est un droit non seulement obstrué mais surtout ignoré
(Paragraphe 2).
Paragraphe 1 : Un droit obstrué
Le droit d’accès à l’information publique, pierre angulaire de tous les droits, se retrouve
piégé en droit positif béninois. Sa consécration au Bénin n’est en réalité qu’un guetapens juridique contre la liberté d’accès à l’information publique. En effet, le chemin de
l’accès à l’information publique au Bénin est parsemé de maintes embûches textuelles.
Que ce soit dans le bloc de constitutionnalité ou dans celui de la légalité, le droit d’accès
à l’information publique s’incline devant les limitations prévues par ces textes.
Concrètement, le droit d’accès à l’information publique fait l’objet d’une obstruction
non seulement constitutionnelle (A) mais aussi infra constitutionnelle (B).
A) Une obstruction constitutionnelle
Analysant objectivement les clauses de limitations du droit d’accès à l’information
publique notamment les restrictions relatives au respect de l’ordre publique établi par la
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Le droit d’accès à l’information publique en droit positif béninois
loi et les règlements175, on constate que la décision sur l’accès à l’information publique
est un pouvoir de l’Etat. Ainsi, les sujets obligés ont la faculté de refuser l’accès. On
peut donc assister à une éventuelle limitation arbitraire du droit d’accès. De même,
l’article 9 de cette Constitution restreint davantage le droit d’accès à l’information
publique puisqu’il conditionne la jouissance de ce droit au respect du droit d’autrui, de
l’ordre public et des bonnes mœurs. Que peut-on entendre par bonnes mœurs ? En effet,
les bonnes mœurs constituent une norme juridique cadre, qui « renvoient aux règles qui,
dans une société donnée, régissent les habitudes de vie (...) »176. Toutefois, la teneur, le
domaine et la fonction des bonnes mœurs sont loin d’être déterminés.
Au total, au regard des restrictions excessives au droit d’accès à l’information publique,
il convient d’affirmer que le droit d’accès à l’information est plus un droit « d’inaccès »
qu’un droit d’accès dans sa protection constitutionnelle au Bénin. Il sied de constater
que la décision sur l’accès à l’information publique est un pouvoir de l’Etat. Ce dernier
disposant des prérogatives exorbitantes de droit commun. Mais en réalité, le droit
véritable d’accès à l’information ne relèverait guère de la prérogative exorbitante du
droit commun mais constituerait plutôt une sujétion exorbitante de droit commun. Cette
dernière s’analyse en une contrainte particulière qui pèse sur les collectivités publiques
contrairement aux premières qui évoquent les privilèges, les prérogatives dont
bénéficient les autorités administratives marquant « l’inégalité foncière de situation »
dans la satisfaction des besoins d’intérêt général177. Mais, si l’administration dispose des
faveurs pour contraindre les individus, les sujétions 178 quant à elles, accordent des
faveurs aux individus pour contraindre l’administration. Dès lors, le droit d’accès à
175
Art. 23 de la Constitution du 11 décembre 1990.
ANDRIANTSIMBAZOVINA, op. cit., p. 109.
177
DUFAU (V.) « Le déclin de l’exorbitance du droit administratif sénégalais sous l’effet du droit
communautaire », p. 2., consulté le 11 décembre 2018 à 01h 36, afrilex.u-bordeaux4.fr.
178
Les sujétions exorbitantes du droit commun sont « des obligations spéciales que ne comporte pas le
droit privé en sorte que l’administration se trouve privée des droits qui sont reconnus aux simples
particuliers (...). Les personnes publiques sont en certaines occasions et sous certaines conditions
obligées d’accomplir des actes juridiques ou matériels, d’observer un comportement déterminé, de
fournir des prestations », MERINO (M.), L’obligation d’informer dans l’action administrative, Paris,
Presses universitaires d’Aix-Marseille, 2006, pp. 25-26. Voir DUFAU (V.), Les sujétions exorbitantes
du droit commun en droit administratif, l’administration sous la contrainte, L’Harmattan, Coll.
Logiques juridiques, 2000, p. 11.
176
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Le droit d’accès à l’information publique en droit positif béninois
l’information publique constitue « un contrepoids nécessaire à l’unilatéralisme et au
caractère exorbitant de l’action administrative »179. Il est une prérogative exorbitante
du droit administratif traditionnel donc une sujétion exorbitante du droit commun. En
réalité, il s’agit d’une prérogative humanisant le droit administratif en particulier et le
droit en général et désigne une prérogative juridique reconnue par le droit national,
régional et universel à toute personne et opposable à toute personne afin de leur
permettre d’exercer en toute liberté les droits qui leur sont reconnus en tant que personne
humaine.
Dans le cadre de l’Union Africaine, la Charte africaine mentionne que le droit d’accès à
l’information publique doit s’exercer « dans le respect du droit d’autrui, de la sécurité
collective, de la morale et de l’intérêt commun »180. La mutilation ou la torture du droit
d’accès à l’information a donc d’abord été supranationale avant d’être nationale. C’est
d’ailleurs pourquoi dans une communication en 1999181, la Commission africaine des
droits de l’homme et des Peuples réaffirme explicitement que le droit de recevoir des
informations est absolu : l’article 9 de la Charte ne prévoit aucune dérogation, quel que
soit le sujet des informations ou opinions et quelle que soit la situation politique du pays.
En conséquence, elle reconnait les limitations aux droits reconnus par la Charte mais
reprécise que « cela ne signifie pas que la législation nationale peut ignorer » ou écarter
complètement le droit car cela rendrait inefficace ou inopérante la protection de ce droit.
Selon la Commission, « permettre aux lois nationales d’avoir la préséance sur le droit
international rendrait inopportune la codification de certains droits dans les traités
internationaux ». Ainsi, elle conclut en affirmant que « les normes internationales des
droits de l’homme doivent toujours avoir la préséance sur les lois nationales qui les
contredisent »182.
Mieux, contrairement aux autres instruments internationaux des droits de l’homme, la
Charte africaine ne contient pas de clause dérogatoire. Dès lors, les restrictions générales
prévues aux droits et libertés en général et en particulier le droit d’accès à l’information
179
MERINO, op. cit., p. 26.
Art. 27 (2), ChADHP.
181
Constitutional Rights et Autres c. Nigeria, op. cit.
182
Id.
180
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Le droit d’accès à l’information publique en droit positif béninois
publique, ne peuvent être justifiées par la situation d’urgence ou les circonstances
particulières. Donc, les seules raisons légitimes de limitation du droit d’accès à
l’information publique sont celles prévues à l’article 27 (2)183. Ces raisons doivent se
fonder sur un intérêt public légitime puis les inconvénients de la limitation doivent être
strictement proportionnels et absolument nécessaires pour les avantages à obtenir. Il
importe de souligner qu’une limitation ne doit jamais rendre le droit lui-même illusoire.
D’ailleurs, les limitations doivent être évitées car « les restrictions générales des droits
réduisent la confiance du public dans la primauté du droit et ne sont souvent d’aucune
utilité ». A cet effet, la Commission précise : « Le gouvernement doit éviter de
restreindre les droits et attacher une attention spéciale aux droits constitutionnels et
aux droits garantis par le droit international ». Aussi, le rappelle –t-elle à maintes
reprises dans ses communications que les limitations doivent être proportionnelles,
nécessaires et acceptables dans une société démocratique et ne pas servir à rendre le
droit illusoire184.
De surcroit, la loi organique sur la HAAC précise que l’exercice du droit d’accès à
l’information peut être limité dans plusieurs cas notamment de la dignité de la personne
humaine. Il est vrai que le principe de la dignité permet « de poser juridiquement la
valeur des êtres humains, et d’énoncer comment il faut les traiter et comment il ne faut
pas les traiter »185 mais la définition de la dignité est délicate, et son contenu relève
d’une interprétation casuistique, évolutive et variable d’un pays à un autre.
Le droit d’accès à l’information n’est pas seulement obstrué par le bloc de
constitutionnalité, certaines normes infra constitutionnelles l’obstruent également.
B) Une obstruction infra constitutionnelle
S’agissant des normes infra constitutionnelles, elles ne sont pas restées en marge de
l’obstruction du droit d’accès à l’information. Elles comportent plusieurs restrictions
En l’occurrence : « le respect du droit d’autrui, de la sécurité collective, de la morale et l’intérêt
commun ».
184
Cf. Media Rights et Autres c. Nigéria (1998) ; Constitutional Rights Projects et Autres c. Nigéria
(1999) ; Amnesty international et Autres c. Soudan (1999).
185
car « dignement pour un être humain signifie ‘’humainement’’, c’est-à-dire comme un être humain,
ni plus (comme un Dieu), ni moins (comme une chose ou un animal (...) »,
ANDRIANTSIMBAZOVINA, op.cit.
183
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Le droit d’accès à l’information publique en droit positif béninois
drastiques qui obstruent considérablement le droit d’accès à l’information publique au
Bénin.
En premier lieu, la loi portant Code de l’information et de la communication, principal
instrument de réalisation du droit d’accès à l’information se revêt un instrument capital
de la dénaturation du droit d’accès à l’information publique. En effet, elle consacre toute
une section (Section IV) aux restrictions du droit d’accès à l’information. Aux termes
des dispositions de cette loi, on retient que toutes les informations publiques ne sont pas
bonnes à communiquer, les informations publiques doivent être restreintes pour des
motifs d’intérêt public186. Le CIC n’est donc pas une clef capable d’ouvrir toutes les
portes des informations détenues par le pouvoir exécutif, législatif, judiciaire, de
l’administration, des personnes morales de droit privé, ni des personnes physiques187.
En second lieu, le décret N° 2007-532 du 02 novembre 2007 portant attributions,
organisation et fonctionnement des Archives Nationales est une entrave perceptible du
droit d’accès à l’information publique au Bénin188.
De plus, certains documents susceptibles de porter atteinte à la sûreté de l’Etat ou à la
vie privée des citoyens sont soumis à des restrictions rationae temporis. A cet effet, le
décret susmentionné prévoit que « les documents pouvant porter atteinte à la sûreté de
l’Etat ou à la vie privée des citoyens » et d’autres documents sensibles ne peuvent être
communiqués que suivant les délais précisés189.
Par ailleurs, une autre restriction est également prévue à l’article 14 qui dispose que
« tout agent chargé de la collecte ou de la conservation d’archives, (...) est tenu aux
186
Art. 83., CIC.
Art. 84 et s., id.
188
Ce décret prévoit (art. 32) : « Tout document versé aux Archives Nationales, aux Archives
Départementales et aux Archives Communales ne peut être communiqué au public qu’après 30 ans.
(...) », Décret N° 2007-532 du 02 novembre 2007 portant attributions, organisation et fonctionnement
des Archives Nationales.
189
– cent (100) ans pour les dossiers comportant des renseignements à caractère médical ; -quatre vingt
dix (90) ans pour les dossiers de personnel ;-cent (100) ans pour les minutes notariales, les registres
d’enregistrement ou d’état-civil ;-soixante (60) ans pour les dossiers d’instruction judiciaire ;-soixante
(60) ans pour les documents statistiques contenant des renseignements individuels ;-cinquante (50) ans
pour les documents militaires ou diplomatiques ou tous documents mettant en cause la sûreté de l’Etat,
art. 33., Décret N° 2007-532 du 02 novembre 2007 portant attributions, organisation et fonctionnement
des Archives Nationales.
187
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Le droit d’accès à l’information publique en droit positif béninois
règles de la déontologie en matière de gestion des archives, notamment le secret
professionnel en ce qui concerne la communication des documents au public »190.
Le droit d’accès à l’information publique est également obstrué dans le domaine
militaire. L’ordonnance N° 69-22 PR/MJL du 4 juillet 1969 tendant à réprimer certains
actes de nature à troubler la paix publique, la propagation, la publication, la diffusion et
la reproduction de fausses nouvelles interdit expressément la publication ou la diffusion
de certaines informations191.
Comme l’observe Gilles Badet, les termes très généraux comme ceux d’ordre public, de
besoin de la défense nationale, de risque d’ébranler le moral de la Nation ou de nuire à
l’intérêt du pays, ou de risque d’ébranler la discipline ou le moral des forces armées
justifient non seulement des restrictions au droit à l’information mais aussi constituent
le fondement de peines d’emprisonnement. Selon lui, ces termes qui ne sont définis nulle
part, constituent de véritable épée de Damoclès qui pèsent sur la tête de tous ceux qui
pourraient donner accès à la moindre information en lien avec la défense ou la sécurité
nationale192.
Que ce soit dans la doctrine ou dans la jurisprudence, ces restrictions sont approuvées.
En revanche, selon la jurisprudence de la Commission africaine, ces restrictions ou
limitations doivent être conformes à l’article 27 (2) de la Charte africaine et ne doivent
pas porter atteinte à la Constitution et aux normes internationales 193 . Ainsi, le juge
supranational prévoit des restrictions aux restrictions du droit d’accès à l’information
publique. Autrement dit, le juge de la Commission africaine est en mesure d’interdire
tout abus du législateur dans la délimitation du droit d’accès à l’information publique.
Mais en dépit de ces limitations des limitations, le droit d’accès à l’information publique
reste obstrué, aminci, annihilé, bref menotté puis détenu. Le droit d’accès tel qu’il est
190
Art. 14., Ibid.
Art. 3 al. 2., L’ordonnance N° 69-22 P.R/MJL du 4 juillet 1969 tendant à réprimer certains actes de
nature à troubler la paix publique, la propagation, la publication, la diffusion et la reproduction de
fausses nouvelles.
192
BADET (S. G.), Sécurité nationale et droit à l’information : Document d’orientation BENIN [en
ligne]
193
Media Rights Agenda et Autres c. Nigeria RADH 2000 202 (CADHP 1998) ; Constitutional Rights
Projects et Autres c. Nigeria RADH 2000 234 (CADHP 1999)
191
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Le droit d’accès à l’information publique en droit positif béninois
consacré au Bénin est un véritable droit des restrictions, apparemment vidé de son
contenu, réduit dans son champ d’application matériel, personnel et temporel.
En somme, le droit d’accès à l’information publique, ne pouvant donc s’analyser comme
un droit à l’information publique libre c’est-à-dire les informations blanches et ne
pouvant donc se confondre à un quelconque accès à l’information publique réservée
(l’information noire), il ne serait pas exagéré de conclure que le droit d’accès tel qu’il
est consacré au Bénin n’est qu’un droit d’accès aux informations grises c’est-à-dire
l’information publique classifiée194.
Enfin, d’autres textes législatifs obstruent l’information du public. Il s’agit entre autres
du Statut de la fonction publique, du Code pénal, du Règlement relatif aux statistiques,
etc. En effet, le Code pénal est un véritable bouchon au droit d’accès à l’information. Il
punit par des travaux forcés à temps tout fonctionnaire ou officier public qui aura
« soustrait, ou détourné les actes et titres dont il était dépositaire (...) ou qui auront été
remis ou communiqués à raison de ses fonctions (...) »195.
Il s’en suit donc que les limitations et restrictions prévues au droit d’accès à
l’information publique sont largement supérieures à celles prévues par les Conventions
internationales. Elles constituent des sources indéniables d’« arbitraire inévitable » et
sont d’autant plus dangereuses que leur fondement repose souvent sur des notions assez
subjectives dont l’existence ou la violation est difficile à vérifier. Ainsi, des lois de
circonstances peuvent limiter l’exercice normal des libertés. Quant aux notions d’ordre
public, de bonnes mœurs et de personnalité humaine, elles sont insaisissables par nature
et leur utilisation par les gouvernants a toujours produit des conséquences liberticides.
En définitive, ces restrictions peuvent constituer une voie de négation des libertés
proclamées et garanties196.
En effet, l’information publique classifiée peut être définie comme l’ensemble des données
appartenant à la sphère privée d’une personne. CUBILLOS VELEZ (A.), L’encadrement du droit
d’accès à l’information en Colombie à l’ère du numérique, consulté le 10 septembre 2018 à 16h 09,
http://ojs.imodev.org.
195
art. 173, Ancien Code pénal.
196
SANDWIDI (K.), « Les droits fondamentaux et leur protection dans la Constitution du 2 juin 1991 »
in revue burkinabé de droit, N° 29, 1996, pp. 37-38.
194
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Le droit d’accès à l’information publique en droit positif béninois
Il est donc perceptible à travers les textes que le droit d’accès à l’information publique
s’enlise inexorablement dans les labyrinthes non seulement des restrictions
constitutionnelles mais aussi législatives, toute chose qui obstrue sa réalisation effective.
En plus de toutes ces caractéristiques, il serait comme la plupart d’autres droits de
l’homme, un droit qui n’est pas reconnu à sa valeur, c’est-à-dire un droit ignoré.
Paragraphe 2 : Un droit ignoré
Le droit d’accès à l’information publique est effectivement ignoré relativement pour sa
jouissance réelle. D’aucuns estiment qu’il est un droit dormant (A) mais en réalité, il est
inefficace (B).
A) Un droit dormant
Le droit d’accès à l’information est un droit réellement ignoré. Cette ignorance se
justifie par diverses raisons. D’abord, le droit d’accès à l’information publique est un
«droit dormant »197. Selon le Professeur Kamto, « le sommeil (...) est une
caractéristique du droit africain dans son ensemble : c’est tout le droit qui y parait en
hibernation. La faiblesse de l’idée de droit dans les pays africains induit la faiblesse
des règles juridiques et partant, leur ineffectivité »198. En effet, la plupart des droits
humains consacrés par les instruments juridiques applicables au Bénin présentent la
caractéristique des droits en sommeil. Ainsi, le sommeil du droit d’accès à
l’information publique est atavique car le générateur des droits humains c’est-à-dire
les sources universelles de consécration de ce droit sont toutes quasi-ensommeillées.
Sur le plan international universel, ni la DUDH, ni les Pactes jumeaux de 1966 ne
bénéficient d’une application efficace en droit interne béninois. La valeur coutumière
de la DUDH clamée par plusieurs auteurs ne relève que de la métaphysique. De même,
sur le plan international régional, les mesures de mise en œuvre instituées par la
ChADHP se révèlent « insuffisantes et peu efficientes »199.
KAMTO, Droit de l’environnement en Afrique, p. 18.
KAMTO, Ibid.
199
YEMET (V. E.), La Charte africaine des droits de l’homme et des peuples, p. 374.
197
198
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Le droit d’accès à l’information publique en droit positif béninois
Il résulte de cette démonstration une ignorance originelle d’envergure supranationale du
droit d’accès à l’information publique car résultant de l’origine supranationale de ce
droit. Aussi, existe-t-il une ignorance finale du droit d’accès à l’information publique.
Pour cerner cette dernière, une évaluation des dispositions législatives sur le droit
d’accès à l’information publique est nécessaire afin d’observer la façon dont ce droit est
reçu dans la société béninoise.
Il convient de rappeler le constat du Professeur Fall selon lequel : « (...) la population
ignore non seulement la loi et le droit en général, mais l’inexistence de leurs propres
droits et libertés tels qu’ils sont formulés dans les textes, et particulièrement dans la
Constitution. Or l’accès à la justice, c’est d’abord l’accès au droit, c’est-à-dire la
possibilité pour les citoyens de connaitre la règle de droit, d’où la nécessité de diffuser
celui-ci par tous les moyens auprès de la population »200.
Le droit d’accès à l’information publique est un droit effectivement ignoré par le Code
de l’information et de la communication, sinon comment comprendre que l’ordre du
jour du conseil des ministres ne soit communicable qu’après deux ans, alors même qu’il
est censé être porté au public dans le communiqué final qui sanctionne les sessions dudit
conseil. L’accès à l’information en temps réel, n’est-ce pas un signe d’efficacité ? Ne
voit-on pas ailleurs que l’ordre du jour du Conseil des ministres est annoncé parfois
même avant la tenue de la session ?
Le droit d’accès à l’information est incontestablement en sommeil dans la mesure où il
n’existe pas encore une loi générique relative à l’accès à l’information et les
composantes essentielles d’une telle loi ne sont pas encore connues. Même si la
Constitution semble garantir un tel droit, la législation béninoise ne prévoit pas, à ce
jour, une loi spécifique dédiée à l'accès à l’information. Or, la promulgation d’une loi
spécifique sur ce droit constitue une étape fondamentale de toute démocratie. En
témoigne l’observatoire de la Déontologie et de l’Ethique dans les médias (ODEM) :
« Si pendant un procès, un journaliste prévenu produisait comme éléments de preuve
des documents administratifs supposés confidentiels, il peut gagner le procès pour délit
de presse. Mais l’administration ou le ministère public peut le poursuivre pour recel de
FALL (A. B.), « L’accessibilité à la justice en Afrique » in Justice et droits de l’homme. XXVIIIe
congrès international de droit d’expression et d’inspiration françaises, DECAUX (E.) (dir.), p. 335.
200
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Le droit d’accès à l’information publique en droit positif béninois
documents administratifs. Ce système pénal pose clairement le problème de l’accès des
citoyens et plus précisément des journalistes aux sources d’information administrative.
Au Bénin, il n’existe aucune règlementation (loi, décret, arrêté, etc.) susceptible de
faciliter l’accès aux documents administratifs. Or, le droit du public à l’information
reconnu par la Charte africaine des droits de l’Homme et des Peuples (partie intégrante
de la Constitution béninoise) ne peut entièrement s’épanouir si le citoyen contribuable
ne peut accéder aux informations administratives »201.
L’ignorance du droit d’accès à l’information publique ne se déduit pas seulement par
son sommeil mais surtout par son inefficacité.
B) Un droit inefficace
L’inefficacité du droit d’accès à l’information publique est manifeste au Bénin. Pour
s’en convaincre, il convient de cerner les termes validité202, efficacité203 et effectivité204.
En effet, savoir si le droit d’accès à l’information publique est efficace revient à
déterminer s’il est respecté par ses destinataires, à repérer son utilité ou au contraire ses
failles.
Selon le Dictionnaire encyclopédique de théorie et sociologie du droit, l’effectivité est
« le degré de réalisation, dans les pratiques sociales, des règles énoncées par le
droit »205. Ainsi définie, cette notion semble avoir plus d’intérêt non seulement pour le
législateur, les sociologues mais aussi il est utile au juriste qui s’aventure sur le terrain
des droits de l’homme car à quoi servirait-il de proclamer des droits à l’homme sans un
examen minimum sur leur réalisation ?
Observatoire de la Déontologie et de l’Ethique dans les médias (ODEM), Etude sur l’Etat des médias
au Bénin 1988-2000, Cotonou, Imprimerie COPEF, 2001, p. 139.
202
Du latin valere, « être bien portant ».
203
Ce terme vient du latin efficere, efficacia, efficax, qui se réfère à la production des effets attendus.
204
Du latin effectivus, « actif », « qui produit ».
205
PHILIPPE (C-M.), « Entre effectivité et validité du droit : l’exemple du droit du public à
l’information », Paris, Presse universitaire de Paris Nanterre, 2008, pp. 59-71., http://.openedition.org
consulté le 04 avril 2018 à 23h30’ ; Voir également LASCOUMES (P.), Dictionnaire encyclopédique
de théorie et de sociologie du droit, LGDJ, 1993 ; ANDRIANTSIMBAZOVINA (J.), & Autres,
Dictionnaire des droits de l’homme, p. 583, infra.
201
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Le droit d’accès à l’information publique en droit positif béninois
Le juriste qui s’intéresse au droit de la personne humaine ne peut donc rester en marge
de la question de l’efficacité206.
Il faut donc définitivement conclure que l’effectivité du droit est la condition nécessaire
mais non suffisante de son efficacité207. Quant à la validité, elle est le caractère de la
norme ou de l’acte juridique auquel on reconnait, dans un ordre juridique donné, qu’ils
ont des effets juridiques que leurs auteurs entendent leur conférer. Elle est formelle
(légalité),
empirique
(effectivité),
pragmatique
(efficacité)
ou
axiologique
La question de l’efficacité est la clef de voûte des droits de l’homme. Rechercher l’efficacité du droit
d’accès à l’information publique consiste à rechercher sa réalisation sociale. Elle est une exigence
objective et nécessaire. On peut conclure à l’effectivité d’un droit « à partir du moment où une action
attentatoire aux droits de l’homme peut effectivement, par des voies juridiques, être prévenue ou, si elle
a eu lieu, donner lieu à une réaction juridique par la sanction positive (satisfaction équitable) ou
négative (condamnation des auteurs, annulation des actes) » [ANDRIANTSIMBASOVINA (J.), &
Autres, Dictionnaire des droits de l’homme, Paris, PUF, 2008, p. 352.].
En clair, l’effectivité requiert une consécration, une juridiction et une sanction qui peut être positive ou
négative. Elle est un objectif politique car la philosophie des droits de l’homme vise aussi et surtout la
consécration de ces droits par les systèmes de droit positif (effectivité positive), voire contre les systèmes
de droit positif (effectivité négative), d’où l’existence de l’effectivité interne et de l’effectivité
internationale. Elle ne peut être privée en matière des droits de l’homme. Tout juriste s’intéressant aux
droits de la personne humaine doit s’en approprier car « entreprendre une recherche sur le coefficient
d’efficacité (...) est une tâche propre à l’homme de paille, celui-là qui démontre ce que personne ne
discute » [Voir GOLTZBERG (S.), L’argumentation juridique, Paris, Dalloz, 2è éd., 2015, p. 73.]. Et
pourtant certains juristes ont tendance à ignorer la question de l’efficacité qui, indéniablement, est un
baromètre dans la protection des droits de la personne humaine.
Toutefois, une loi effective peut être inefficace. C’est bien ce que confirme Jean-François Perrin (1979) :
dans une étude consacrée au port obligatoire de la ceinture de sécurité, il démontre que la loi est effective
si elle incite les automobilistes à attacher leur ceinture. Si l’objectif de la loi en question est de réduire
les conséquences des accidents de la route, la loi concernée peut être effective (les automobilistes
attachant leur ceinture) mais inefficace (on n’observe pas de réduction dans la gravité des conséquences
des accidents) [ALLAN (D.), et RIALS (S.), Dictionnaire de la culture juridique, p. 583, infra.].
L’effectivité du droit d’accès à l’information publique est une question d’ « intelligence sociale » :
l’intelligence des personnes et celle des institutions. On entend par là, la capacité des institutions à
correspondre de façon dynamique à leurs objectifs, et à chercher pour cela à « capitaliser » le plus et le
mieux possible les intelligences individuelles, en organisant l’observation, la critique interne et externe,
en vue de réaliser les synergies nécessaires à l’effectivité. La construction des indicateurs et la mise au
point de systèmes permanents d’observation constituent en ce sens, un développement nouveau du droit
à l’information, condition sine qua non de la participation démocratique renforcée nécessaire à
l’effectivité [ANDRIANTSIMBAZOVIA, op. cit., p. 523.]
207
Par exemple, le respect effectif (même à 100% de quotient d’effectivité d’une norme pénale en
matière de valeur peut ne pas résoudre le problème économique d’un pays qui s’en remet à cette norme
pour renverser (fin de la norme) ses conditions, précisément, économiques. Voir ARNAUD, p. 220.
206
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Le droit d’accès à l’information publique en droit positif béninois
(légitimité)208. Les rapports de l’Amnesty international ou de l’ONG ARTICLE 19 sont
révélateurs de l’absence de la crainte de la contrainte au niveau de l’administration
béninoise en matière du respect du droit d’accès à l’information publique. En témoigne
cette communication qui précise : « Bien que le droit à la liberté d’accès soit énoncé
dans la loi N° 92-021 (Loi organique relative à la Haute Autorité de l’Audiovisuel et de
la Communication) aucune règlementation supplémentaire ne détaille comment cet
accès opère dans la pratique. Le code pénal de Bénin, l’Article 378, oblige les
fonctionnaires de l’Etat à ne pas révéler de secrets professionnels. En outre, l’Article
43 de la loi sur les Agents de l’Etat du Bénin oblige ces agents à observer un devoir de
réserve »209.
Au regard de l’analyse supra évoquée, maints maux entravent le droit d’accès à
l’information publique dans la réalité malgré son originalité. Droit obstrué puis droit
ignoré, droit méprisé et ignoré, droit renforcé et séquestré, le droit d’accès à
l’information publique est un droit dont l’effet est réduit par les textes dans la pratique.
Révélés par la thérapie textuelle, ces maux ont également été découverts par la
radioscopie faite des institutions devant intervenir dans la protection de ce droit.
Section 2 : De la perceptibilité institutionnelle
La radioscopie des institutions chargées de la protection du droit d’accès à l’information
publique révèle des aberrations condamnables de la part des institutions en charge de la
protection de ce droit. En effet, l’administration et la justice béninoise constituent les
principaux auteurs de violation, de la banalisation du droit d’accès à l’information
publique. En clair, la radioscopie de ces deux institutions révèle, sans conteste une
La validité formelle ou la légalité est relative aux critères d’appartenance spécifiques à un ordre
juridique de référence (ordre juridique donné), alors que la validité empirique ou l’effectivité concerne
les critères sociologiques relatifs aux effets sociaux produit par la norme ou l’acte c’est-à-dire les
comportements des autorités et des sujets de droit. Quant à la validité axiologique ou la légitimité, elle
est relative aux critères éthiques de conformité à des valeurs extra-systémiques, méta-positives. Voir
ARNAUD, op. cit., pp. 635-637.
209
Communication d’Article 19 adressée à l’Examen Périodique Universel de l’ONU de la République
du Bénin, p. 7.
208
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Le droit d’accès à l’information publique en droit positif béninois
administration coupable (Paragraphe 1) qu’une Justice terroriste (Paragraphe 2) assiste
de façon passive.
Paragraphe 1 : Une Administration coupable
L’Administration béninoise est le vrai coupable de la violation du droit d’accès à
l’information publique. Elle est l’unité centrale de la méconnaissance de ce droit.
Héritée de la colonisation, cette Administration est fondée sur une bureaucratie
gangreneuse (A) du droit d’accès à l’information publique. Aussi, constate –t-on une
impuissance de la HAAC (B) face à la constante recrudescence de la violation du droit
d’accès à l’information publique.
A) Une bureaucratie gangreneuse
Conçu pour servir les administrés, le modèle bureaucratique est devenu un moyen
coutumier de violation du droit d’accès à l’information publique. Créant un fossé, un
éloignement entre l’administré et l’administration, la bureaucratie administrative permet
à l’administration d’interdire toute immixtion dans son fonctionnement interne210. Ainsi,
la distanciation de l’administré est un moyen humiliant et infantilisant réduisant ce
dernier à un seul droit : le droit de garder le silence. L’administré, dans une dépendance
totale ne peut se rapprocher de l’administration pour réclamer une quelconque
information.
De plus, l’accès aux sources a toujours constitué un problème crucial au Bénin à cause
des réticences de l’Administration à livrer l’information et ce, parce que toute
information concernant l’administration est considérée comme un « secret d’Etat ». Il
s’agit d’une difficulté véritable qui a toujours lieu dans un contexte de persistance de la
culture du secret, de résistance au changement, de lourdeur des procédures
administratives et de déficit de formation des cadres administratifs.
Le secret est un héritage dans la gestion de l’administration publique. Il est érigé en une
véritable règle de gestion par la déontologie administrative. Ainsi, des dispositifs
juridiques ont permis d’affermir la sacralité administrative et d’éviter que « des
informations (...) sourdent vers l’extérieur. C’est sur cette tradition du secret que la
210
CHEVALIER (J.), Science administrative, Paris, PUF, 1986, p. 344.
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Le droit d’accès à l’information publique en droit positif béninois
plupart des administrations ont été bâties »211. L’administration a donc le monopole
des sources d’informations, elle peut retenir des documents, refuser de les dévoiler, et
ce, jusqu’en 2015, année de l’adoption du CIC. De même, le mutisme des agents de
l’administration est devenu la règle et est garanti sous la menace de sanctions : les
fonctionnaires ne pouvaient livrer des informations relatives au fonctionnement du
service sans encourir les foudres de la répression disciplinaire ou pénale. Conformément
aux dispositions du statut de ceux-ci, ils sont tenus à une obligation de discrétion
professionnelle et d’abstention de divulgation des secrets susceptibles de nuire aux
administrés. En conséquence, le secret des dossiers était préservé à la curiosité du
public : les actes, les documents, les dossiers administratifs sont en principe secrets.
L’administré n’est-il pas une personne humaine ? Doit-il laisser sa nature de personne
humaine dès qu’il s’agit d’une relation entre l’administration ? En réalité, l’usager ne
saurait laisser sa nature de personne humaine aux portes de l’administration avant d’y
pénétrer. La conception de l’administré comme assujetti est une entrave réelle au respect
du droit d’accès à l’information212.
Par ailleurs, l’administration dans sa mission de protection du droit d’accès à
l’information est un coupable déguisé de la violation de ce droit. Les recours
administratifs mis à la disposition du public sont en réalité des pièges à cons ou des
attrape-nigauds destinés à abuser des personnes dans des situations de réclamation du
droit d’accès à l’information.
Le recours gracieux est « le recours fait par l’administré à l’autorité qui a pris l’acte
querellé »213. Il consiste « à autoriser toute personne lésée par la décision d’une autorité
211
CHEVALIER (J.), op. cit., p. 347.
« Ce modèle à base d’autorité et de contamine imprègne l’ensemble des relations entre
l’administration et le public. Pour le fonctionnaire, l’administré n’est qu’un « assujetti », à qui il
convient d’imposer, dans son propre intérêt, les disciplines nécessaires. Ne tolérant aucune discussion,
par essence inconcevable et irrecevable, l’administration entend toujours placer l’administré sous son
emprise, le soumettre à ses exigences, fût-ce sous le couvert de la fourniture de prestations : la
fréquentation des équipements publics, l’usage des services publics se font dans les conditions fixées
par elle et constituent des instruments efficaces de contrôle et de socialisation ; l’ « usager-captif » est
tenu de consommer docilement les prestations offertes, sans pouvoir négocier leur consistance », ibid.,
p. 349.
213
SALAMI, Droit administratif, op. cit., p. 330.
212
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Le droit d’accès à l’information publique en droit positif béninois
administrative de présenter un recours devant son auteur »214. Recours souple et de
conciliation, il ne contraint en aucun cas l’autorité administrative. De ce fait, il n’est
qu’une voie ouverte à l’autorité pour abuser des citoyens pouvant se retourner vers elles
en cas d’une réclamation d’une information publique. De même, le recours hiérarchique
qui devrait permettre au supérieur hiérarchique de l’auteur de l’acte d’être saisi « n’est
soumis à aucun formalisme » 215 . Il est très limité car le supérieur hiérarchique qui
« dispose d’un pouvoir de correction, de modification, de réformation des décisions
prises par les subordonnés tentés d’outrepasser leurs compétences en violation des
droits des citoyens » 216 ne peut annuler l’acte faisant grief que s’il est entaché
d’illégalité217. Le contrôle du supérieur hiérarchique est donc limité, il ne peut exercer
un contrôle d’opportunité qui serait un mécanisme salutaire en matière de l’appréciation
du refus opposé à l’accès à une information publique. De surcroit, le recours de tutelle
qui devrait être bénéfique est souvent jugé pour son « efficacité relative »218.
En tout état de cause, les recours administratifs classiques qui devraient permettre aux
citoyens lésés dans leurs droits par des actes administratifs attentatoires au droit d’accès
à l’information publique de saisir leur auteur ou le supérieur hiérarchique ou de tutelle
constituent des moyens d’alourdissement du temps d’accès à l’information. Si les
moyens mis par l’Administration à la disposition des personnes pouvant réclamer le
droit d’accès à l’information publique doivent encore être une entrave à l’exercice de ce
droit, l’administration parait dans ce sens, le coupable de la violation du droit d’accès à
l’information.
Parlant des coupables de la violation du droit d’accès à l’information publique, on peut
citer la Haute Autorité de l’Audiovisuel et de la Communication (HAAC) de par son
impuissance.
B) Une HAAC impuissante
214
SANDWIDI (K.), « Les droits fondamentaux et leur protection dans la Constitution du 2 juin 1991,
in Revue burkinabè de droit », N° 29, 1996, 1996, p. 39.
215
SANDWIDI, op. cit., p. 40.
216
Supra.
217
Ibid.
218
Ibib.
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Page 70
Le droit d’accès à l’information publique en droit positif béninois
Le dernier rempart administratif dans la protection du droit d’accès à l’information
publique qui n’est rien d’autre que la HAAC n’a jamais été assez fort pour accomplir sa
mission. La HAAC est en amont et en aval une institution impuissante dans la protection
du droit d’accès à l’information publique. Célébrée et critiquée dans sa mission malgré
ses originales attributions en matière de la liberté de presse, elle est impuissante pour la
protection du droit d’accès à l’information. En effet, toute personne qui conteste une
décision d’accès refusé peut s’adresser à la HAAC. Celle-ci peut également s’autosaisir
d’un accès refusé à une information219.
Toutefois, des voies autorisées ont formulé plusieurs critiques à l’encontre de la HAAC.
Selon le Professeur Salami, le mode de désignation du Président de la HAAC « fait peser
une hypothèque politique sur l’institution »220: on peut constater que la nomination du
président de la HAAC par le chef de l’Etat est une source d’affaiblissement de
l’indépendance de l’institution 221 . Si pour certains, il convient de modifier la
Constitution afin que le président de la HAAC soit élu ou même qu’il soit un
professionnel de la communication, la solution est toute autre pour une effectivité
interne du droit d’accès à l’information publique222 car selon un ancien conseiller de
cette institution, « le président seul ne peut pas mener du bout du nez les huit autres
conseillers »223. La politisation de la HAAC affaiblit inexorablement son indépendance
car elle est susceptible de fragiliser son impartialité. Elle peut transformer l’institution
en un champ clos d’affrontement politiciens où sur un dossier sensible, chaque conseiller
Art. 97 al. 2 et art. 99., CIC. L’article 99 du code offre même la possibilité d’auto-saisine à la HAAC.
Seulement, il convient de se demander comment elle saurait si une demande n’est pas satisfaite. Car,
s’il est vrai que le demandeur peut délaisser copie de sa demande à la HAAC, cela ne suffit
manifestement pas à renseigner celle-ci de la satisfaction ou non de la demande. A moins de considérer
que le dépôt de la demande induit pour l’administration détentrice de l’information, le devoir de
communiquer sa réponse à la HAAC. Cela suppose que le demandeur précise clairement sur sa demande
qu’il en fait ampliation à la HAAC, ce qui n’est pas une exigence légale établie par le présent code.
En clair, il n’apparait pas l’opportunité d’une auto-saisine de la HAAC, de cas de demande
d’information non satisfaites ; à moins de clarifications pertinentes à venir.
220
SALAMI (I. D.), & GANDONOU (D., O.), Droit constitutionnel et institutions du Bénin, Cotonou,
Editions CeDAT, 2014, p. 274.
221
ADJOVI (E., V.), Les instances de régulation des médias en Afrique de l’Ouest. Le cas du Bénin,
Paris, Editions KARTHALA, 2003, p. 75.
222
Infra, section 2.
223
ADJOVI, op. cit., p. 66.
219
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Le droit d’accès à l’information publique en droit positif béninois
pourrait chercher à toujours tirer le drap de son coté à parti pris sans une analyse
objective du dossier. Il sied de constater qu’il serait difficile d’assurer une indépendance
de la HAAC à cause de sa composition. Le droit d’accès à l’information publique est
tellement sensible si bien qu’il ne faut pas le confier à un complice de l’auteur principal
de sa méconnaissance, qu’est l’Administration dont la tête est le Chef de l’Exécutif.
Au demeurant, des critiques inhérentes à la qualification puis à l’insuffisance des
ressources humaines sont également adressées contre la HAAC. Selon le Professeur
Salami, la ressource humaine disponible à la HAAC est non seulement insuffisante mais
aussi très peu qualifiée : bas niveau, manque de spécialisation, ce qui ne permet pas un
contrôle efficace224. De même, Emanuel Adjovi en évoquant la fragilité des garanties
d’indépendance de la HAAC, se prononce clairement en ces termes : « La HAAC souffre
d’un manque de personnel, surtout qualifié. (...) Le niveau des ressources humaines est
largement en deçà des besoins réels. (...) Le personnel qualifié fait cruellement défaut à
l’institution. Or, il s’agit d’abord d’une institution qui a un aspect technique fortement
marqué. (...) L’instance de régulation a besoin de cadres compétents en droit, en
économie, en communication, dans les domaines des médias, des nouvelles technologies
de l’information et de la communication, du génie civil, etc. »225
Mieux, l’ignorance du droit d’accès à l’information et surtout le manque d’organisation
de l’institution ne nous ont pas permis d’analyser ses éventuelles décisions en matière
du droit d’accès à l’information publique.
La garantie du droit d’accès à l’information publique est une question fondamentale.
Elle est tellement sérieuse qu’on ne peut la confier à une institution de
compétences douteuses. Il importe de trouver des remèdes appropriés afin de rendre
opérationnel les mécanismes de protection de ce droit.
Aussi, la Haute autorité ne garantit-elle que le droit d’accès à l’information que par une
discrimination flagrante à l’égard des personnes en République du Bénin : la cabine
d’écoute de la HAAC ne peut enregistrer que des émissions diffusées sur Cotonou et ses
224
SALAMI (I. D.), & GANDONOU (D. O.), Droit constitutionnel et institutions du Bénin, op. cit., p.
273.
225
ADJOVI, op. cit., pp., 74-75.
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Le droit d’accès à l’information publique en droit positif béninois
environs, dixit le Professeur Salami 226 . La Haute autorité est ainsi éloignée des
requérants et n’ayant pas fait l’objet d’une décentralisation technique ou administrative,
elle ne garantit que le droit d’accès aux personnes vivant ou pouvant venir à Cotonou.
Ce qui n’est qu’une discrimination à l’égard des personnes vivant dans les villages et
campagnes de la République du Bénin. D’ailleurs, existe-t-il un mécanisme au sein de
la Haute autorité pouvant permettre aux personnes analphabètes, aveugles de saisir cette
autorité administrative ? On ne peut que répondre par la négative. La discrimination de
la Haute autorité est donc non seulement basée sur les moyens mais aussi sur les études,
l’apparence, le territoire, etc.
Au total, l’Administration béninoise est un coupable permanent de la méconnaissance
du droit d’accès à l’information. Mais si l’Administration n’est pas en mesure de
respecter ou de faire respecter ce droit, le juge est en principe présent pour sanctionner
toute violation d’un droit garanti par le législateur dans un Etat de droit. Ainsi, le juge
compétent pour sanctionner l’administration est le juge administratif complémentaire au
juge constitutionnel. Force est de constater que dans la pratique de la justice
administrative ou constitutionnelle, un terrorisme indescriptible se révèle dans la Justice
au Bénin.
Paragraphe 2 : Une Justice terroriste
La Justice est un remède contre un mal illégal ou illégitime dans la société. Elle est une
fonction et une institution227. On peut distinguer principalement dans le cadre du droit
d’accès
à
l’information
publique
la
justice
administrative
de
la
justice
constitutionnelle228.
La théorie rawlsienne de la justice comme équité est destinée à pallier les inconvénients
inhérents à la distinction entre les personnes. Selon cette théorie, tous les biens sociaux
premiers-la liberté et les opportunités, le revenu et la richesse, ainsi que les bases
226
SALAMI, & GANDONOU, op. cit., p. 274.
D’abord, la fonction de la justice est le « pouvoir de faire le droit » [ALLAN (D.), et RIALS (S.),
Dictionnaire de la culture juridique, op. cit., p. 896.], c’est une fonction consistant à résoudre les litiges
sur la base du droit. La justice est aussi une institution formée d’un ensemble d’organes chargée, au sein
de l’Etat, d’exercer cette activité. C’est ce second sens qu’il convient de garder dans notre analyse.
228
Ibid., p. 902, 906 et 891.
227
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Le droit d’accès à l’information publique en droit positif béninois
sociales du respect de soi- doivent être distribués d’une manière égalitaire, « sauf si une
inégale distribution de l’ensemble de ces biens ou de l’un d’entre eux bénéficie aux plus
défavorisés » 229 . Ainsi, une société est juste si et seulement si elle traite tous les
individus avec un respect égal non pas lorsqu’elle élimine toutes les inégalités, mais
lorsqu’elle élimine celles qui sacrifient certains individus à certains autres, ou qui
défavorisent certains membres de la société en sorte que leur situation intrinsèque serait
meilleure si ces inégalités n’existaient pas 230 . Apparemment, la justice béninoise
présente les caractères d’une justice légitime mais elle présente des paradoxes dans la
réalité. D’aucuns peuvent la qualifier d’une Justice paradoxale (A) tandis que d’autres
peuvent estimer qu’elle est une Justice politique (B).
A) Une justice paradoxale
La Justice
231
béninoise révèle plusieurs paradoxes. Son organisation et son
fonctionnement se trouvent aux antipodes de la conception rawlsienne de la justice.
Ainsi, la perception de la justice, l’accès et le fonctionnement de celle-ci constituent de
véritables paradoxes institués232. Sur le plan social, cette justice est paradoxale.
Sur le plan géographique, cette justice révèle également d’autres paradoxes. Elle parait
loin d’être la chose de l’Etat la mieux partagée. Constitutionnelle ou administrative, la
justice béninoise est caractérisée par une concentration juridictionnelle entravant aux
justiciables leur accès à la justice afin de faire valoir leurs prétentions. Or, l’intérêt de
l’institution de la Justice n’est-il pas d’être accessible ? L’accès des justiciables au Bénin
apparait si difficile que l’on est en mesure de parler « d’un juge isolé »233. Si l’originalité
de la justice béninoise n’est plus à démontrer, son injustice n’est guère à contester.
S’agissant de la matière administrative, en effet, l’ordre juridictionnel administratif
béninois est, constate le Professeur Salami, « plus présent sur papier que sur le
229
Ibid., p. 892., Voir également RAWLS, 1971, p. 303.
Supra.
231
Ici, le mot « justice » doit être entendu comme la juridiction détenant un pouvoir judiciaire
232
KENOUKON (C. A.), Effectivité et efficacité des normes fondamentales et prioritaires de l’OIT :
cas du Bénin et du Togo, OIT (Institut international d’études sociales), 2007, p. 111.
233
FALL (A. B.), « L’accessibilité à la justice en Afrique » in Justice et droits de l’homme. XXVIIIe
congrès international de droit d’expression et d’inspiration françaises, DECAUX (E.) (dir.), p. 324.
230
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Le droit d’accès à l’information publique en droit positif béninois
terrain »234. Ainsi, le juge administratif, dernier rempart du justiciable pour avoir accès
à l’information est plus affirmé que confirmé en pratique. Il est selon le Professeur
Salami « un juge pas très accessible »235.
Le cas de la Cour constitutionnelle est grave de grave. La voie constitutionnelle est la
plus salutaire pour faire entendre sa cause devant la justice au Bénin. Toutefois, cette
voie est limitée : pour contester, à titre principal un acte administratif attentatoire aux
droits fondamentaux, il faut se déplacer à Cotonou pour pouvoir déposer sa requête.
Cette situation est une injustice défavorisant les requérants des zones reculées de
Cotonou et devrait inciter à la mise en œuvre d’autres réformes qui rapprochera le
justiciable de la justice constitutionnelle.
Le trait fondamental du paradoxe constaté est la distanciation géographique des
juridictions. On peut donc à raison reprocher à la justice une inexistence effective des
cours et tribunaux à proximité des justiciables car la distance qui sépare le justiciable de
la juridiction est un facteur non moins important pouvant amener à renoncer à l’exercice
d’une action devant le juge. L’éloignement géographique de certains justiciables est une
injustice réelle handicapant la jouissance du droit d’accès à l’information publique.
La culture juridique est aussi quelque chose de réservée à une minorité. Et lorsque les
droits fondamentaux de la personne humaine sont violés, il n’est pas facile pour ceux
qui en sont victimes de savoir à quel juge ils peuvent recourir »236. La justice au plan
interne comme internationale apparait comme une justice des plus instruits, plus
cultivés237, bref une justice exclusivement des juristes de haut niveau.
De plus, les juridictions compétentes en matière de la réclamation du droit d’accès à
l’information publique, juridictions attractives en raison de leurs fonctions et
attributions originales, elles sont aussi répulsives de par leurs formalités de saisine. En
234
SALAMI (I. D.), Droit administratif, op. cit., p. 357.
A titre d’illustration, jusqu’en 2015, la Cour suprême, l’unique juridiction compétente pour connaitre
le contentieux administratif, est d’une accessibilité inégale : un habitant de Karimama doit parcourir
exactement 623 km pour rejoindre la Cour suprême à Porto-Novo pour exercer son recours contentieux,
Ibid., p. 365.
236
NLEP (R.-G.), « Rapport introductif : le droit au juge », in Justice et droits de l’homme, op. cit., p.
207.
237
KENOUKON (C. A.), op. cit., p. 114.
235
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Le droit d’accès à l’information publique en droit positif béninois
fait, la saisine de la Cour suprême ou de la Cour constitutionnelle est en réalité le propre
des techniciens ou de citadins éclairés.
Les règles procédurales constituent un langage dont les subtilités et les mécanismes ne
sont compris et maitrisés que par les seuls spécialistes qui y sont initiés. Leur technicité
est redoutée par le particulier qui pour cette raison, appréhende à saisir le juge238. C’est
d’ailleurs ce qu’explique le Conseil canadien de la Documentation juridique : « Le
langage du droit rebute les personnes à qui il s’adresse. Trop souvent, le langage
juridique est considéré comme une langue sécrète, réservé à un petit groupe d’initiés et
conçu pour dérouter et déconcerter les non-initiés. Le langage juridique est perçu
comme un obstacle, non pas comme une aide par le public qui désire avoir accès à
l’information qui concerne ses droits et ses obligations »239.
En tout état de cause, malgré l’originalité du recours à la justice en cas d’un contentieux
sur le droit d’accès à l’information publique, le juge est en mesure de rejeter des requêtes
pour non-respect par les requérants des règles de forme et de procédure.
Nombreux sont les identificateurs de l’injustice en la matière au Bénin. D’abord, le banal
système de distanciation qui évite de voir l’injustice, de voir les conséquences de ce que
l’on fait-ou on ne fait pas. Ensuite, on invoque le droit rationae materiae (ceci n’est pas
de ma compétence, ceci est injuste mais il y a un texte), rationae temporis, rationae loci,
rationae personae, etc. Le plus grand paradoxe est et demeure
celui issu de la
bureaucratie : « on pèche par paresse, par partialité, par manque de courage, par défaut
de subtilité, d’habileté, d’obstination »240. Non seulement on refuse de voir devant soi
l’injuste, mais on refuse de voir qu’on est soi-même, dans sa manière de raisonner, dans
ses attitudes, facteur d’injustice 241 . Cette rigueur du juge est déroutante et injuste à
l’égard des analphabètes qui constituent la majorité des personnes pouvant bénéficier
du droit à l’information publique en République du Bénin.
FALL (A.), « L’accessibilité à la justice en Afrique », op. cit., p. 332.
GHAYOUR, « La vulgarisation des données au Canada », infra., p. 252. Voir DYKESTRA,
L’emploi de la langue courante et le droit, Document de travail du CCDJ, Directeur de la vulgarisation
juridique, Conseil canadien de la Documentation juridique, p. 1, juillet 1986.
240
CATHERINE (R.), et THUILLIER (G.), Conscience et pouvoir, Paris, Editions Montchrestien, 1974,
p. 147.
241
CATHERINE (R.), et THUILLIER (G.), Conscience et pouvoir, Ibid., cf. p. 146 et s.
238
239
Réalisé et soutenu par Jacques Yao DOSSA
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Le droit d’accès à l’information publique en droit positif béninois
Au-delà de tout, la gestuelle, l’oralité, la scène, le langage de la justice constituent aussi,
des facteurs d’injustice à l’égard des citoyens. Ces éléments sont des actes ou des faits
qui ne respectent pas les règles de l’équité 242 . De façon laconique, les règles de
procédure constituent un langage dont les subtilités et les mécanismes ne sont compris
et maitrisés que par les seuls spécialistes qui y sont initiés. Leur technicité est redoutée
par le particulier qui pour cette raison appréhende à saisir le juge. Alors « si le plaignant
n’est pas en mesure d’aller vers le tribunal de son pays parce qu’il a peur, (...) les voies
de recours internes sont considérées comme inexistantes »243. N’est-ce pas un terrorisme
à l’égard des profanes ?
L’injustice apparait surtout liée à la manière de juger, aux règles administratives et
juridictionnelles, aux comportements et au raisonnement du juge. Il « faut dès lors
s’efforcer de modifier lesdites règles, de pallier la rigueur logique par des formules
d’apaisement, d’adoucissement »244.
Revenant à la Cour suprême, il sied de préciser que même si le ministère d’avocat n’est
pas obligatoire pour l’exercice du recours pour excès de pouvoir, le ministère des
« finances » ne saurait être épargné. Autrement dit, l’accès à cette Cour est encore plus
corsé et nécessite la consignation « conformément à la loi d’une somme de 15.000F et
de payer les droits de timbres environ de 2000F »245. Cette importante somme témoigne
de l’injustice de la justice administrative à l’égard des personnes disposant des droits
originalement proclamés, qui ne gagnent même pas le SMIG au regard du chômage
rampant au Bénin.
Mis à part ces quelques traits d’injustice traduisant les paradoxes révélés, nul ne peut
occulter à la justice béninoise son caractère politique.
B) Une Justice politique
LE ROY (E.), Les Africains et l’institution de la Justice. Entre mimétismes et métissages, Paris,
Dalloz, 2004, p. 31.
243
Jawara c. Gambie RADH 2000 98 (CADHP 2000), op. cit., p. 103
244
CATHERINE (R.), et THUILLIER (G.), Conscience et pouvoir, Paris, Editions Montchrestien, 1974,
p. 155.
245
SALAMI, Droit administratif, op. cit., p. 368.
242
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Le droit d’accès à l’information publique en droit positif béninois
La justice béninoise est une justice politique. Loin de mener une analyse militante sur
la justice béninoise, cette justice prise objectivement parait une justice instrumentalisée
à des fins politiques.
En fait, une justice politique constitue selon le Dictionnaire des droits de l’homme, une
arme utilisée par le pouvoir en place pour réprimer ou se débarrasser des ennemis
politiques. Kirchheimer la définit comme « l’utilisation de procédures légales (i.e.
juridictionnelles) à des fins politiques. [...]. Le but d’une telle justice ‘‘est d’élargir le
domaine de l’action politique par l’enrôlement des tribunaux au service de buts
politiques’’ ». Il décrit une telle justice en ces termes : « Ce type de justice exprime donc
un conflit paroxystique entre partisans et adversaires (ennemis plutôt) du régime dans
lequel chacun des deux camps espère profiter du procès pour faire avancer sa propre
cause, considérée précisément comme une ‘juste cause’. Le procès politique est donc
une arme à double tranchant qui peut profiter tout aussi bien aux gouvernants en place,
qui discréditent ‘judiciairement’ leurs ennemis, qu’aux accusés politiques qui peuvent
renverser la situation à leur avantage en transformant le procès en une tribune d’où
l’on fait le réquisitoire du régime en place. Bref, la justice politique est le signe d’une
justice instrumentalisée par les hommes politiques »246.
Une catégorie de faits passibles de justice politique est, poursuit Kirchheimer, constituée
par les procès faits aux anciens gouvernants déchus. La justice politique peut aussi
inclure les jugements rendus par des cours ordinaires ou spéciales, à propos d’actions
commises par des individus ou des groupes qui veulent détruire le régime.
Il est vrai que la raison fondamentale de la justice politique est la raison d’Etat qui oblige
le régime en place de se défendre contre les opposants. Tout régime politique a
nécessairement besoin un jour d’une justice politique. Autrement dit, la justice politique
est parfois une justice nécessaire.
Qualifier la justice béninoise de politique n’est pas un abus linguistique ou un cynisme
mais plutôt une vérité dont témoignent l’actualité sur la création de la CRIET247, de
246
ANDRIANTSIMBAZOVINA, p. 594.
Affaire cocaïne au Bénin : Sébastien Ajavon, homme d’affaire et homme politique, condamné à 20
ans de prison ferme et 5 millions d’amende, procès de 18 kg de cocaïne devant la CRIET, https ://la
nouvelletribune.info consulté le 02 décembre 2018 à 1h 44.
247
Réalisé et soutenu par Jacques Yao DOSSA
Page 78
Le droit d’accès à l’information publique en droit positif béninois
l’OCRC, la réactivation de la Haute Cour de Justice 248, la condamnation de certains
manifestants politiques249 etc.250et même l’actualité de certaines décisions de la Cour
constitutionnelle notamment la décision DCC 186078 du 20 mars 2019: « Monsieur
Jacques O. H. S. Ayadji, directeur général des infrastructures au Ministère des
infrastructures et des transports, a déclaré, relativement à la décision DCC 17-262
rendu par la Cour constitutionnelle le 12 décembre 2017 : ‘La Cour n’est pas au-dessus
des lois de la République... Une cour qui est une Cour politicienne, c’est une Cour qu’on
doit dénoncer...J’assume mes propos que j’ai tenu par rapport à la dernière décision de
la Cour et je serais très fier si les députés jetaient à la poubelle cette décision de la Cour
parce que lorsqu’une institution qui est une institution arbitre se met sur le terrain pour
jouer dans un camp,...cette institution devient dangereuse pour le pays et il faut vraiment
lui faire une révolution... »251.
Selon Kirchheimer, une telle justice est « la partie la plus douteuse de l’administration
de la justice qui utilise les moyens de la justice pour renforcer (to bolster) ou créer des
positions de pouvoir »252.
L’ensemble de ces caractéristiques constitue pour les citoyens des arguments dissuasifs
les empêchant de faire recours à la Justice car aux yeux de ceux-ci, la justice ne serait
qu’une force de dissuasion judiciaire, un moyen d’arrestation massive. Dès lors, une
L’autorisation par le parlement de la poursuite de 4 ministres de l’ancien régime (régime de Yayi)
pour malversation. Il s’agit de la poursuite de l’ex-ministre d’Etat Komi Koutché et de quatre autres
ministres notamment Valentin Djènontin, Fatouma Amadou Djibril, Aboubacar Yaya et Simplice
Dossou Codjo, http://www.banouto.info, consulté le 02 décembre 2018 à 2h 06.
249
Affaire initiative de Nikki : 12 mois d’emprisonnement ferme et 3 millions d’amende pour Sabi Sira
KOROGONE, manifestant politique, puni conformément à l’article 551 du code du numérique qui
dispose que : « Quiconque profère, intentionnellement, une insulte publique par le biais d’un système
informatique envers une personne en raison de son appartenance à un groupe qui se caractérise par la
race, la couleur, l’ascendance ou l’origine nationale ou ethnique, ou la religion ou l’opinion politique
dans la mesure où cette appartenance sert de prétexte à l’un ou l’autre de ces éléments, ou un groupe de
personne qui se distingue par une de ces caractéristiques est puni d’un emprisonnement de six (06) mois
à sept (07) ans et d’une amende de un (1 000 000) à dix millions (10 000 000) de francs CFA ».
https://quotidien-lematinal.info, du 02 octobre 2018, consulté le 30 novembre 2018 à 1h 29.
250
Affaire ‘’faux médicaments’’ : Atao Hinnouho, député et homme d’affaire, condamné à 6 ans de
prison par le TPI de Cotonou, http://www.ortb.bj, consulté le 02 novembre 2018 à 1h 55.
251
Décision DCC 18-078 du 20 mars 2018, Serge Prince AGBODJAN c/ propos de Jacques AYADJI
sur Radion Tokpa.
252
ANDRIANTSIMBAZOVINA, Ibid.
248
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Le droit d’accès à l’information publique en droit positif béninois
justice politique n’est qu’une justice terroriste. Toutefois, « mieux vaut une justice
imparfaite que la carence d’une justice »253. C’est pourquoi, à toutes ces imperfections
décelées, il est nécessaire d’apporter des solutions idoines afin de faire du droit d’accès
à l’information publique un droit véritablement efficace, d’où la perfectibilité proposée.
253
Affirmait Donnedieu de Vabres sur le procès de Nuremberg, ANDRIANTSIMBAZOVINA, op. cit.,
p. 952.
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Le droit d’accès à l’information publique en droit positif béninois
CHAPITRE 2 : UNE BANALITE PERFECTIBLE
L’analyse des divers maux qui minent le droit d’accès à l’information suggère quelques
pistes de solutions dont la prise en compte pourrait permettre d’améliorer la protection
afin de permettre à toute personne d’en jouir pleinement conformément aux
engagements pris par le Bénin sur le plan national, régional et international. Pour ce
faire, cette amélioration ou cette perfectibilité doit, avant d’être institutionnelle (Section
2), être textuelle (Section 1).
Section 1 : Une perfectibilité textuelle
La perfectibilité du droit d’accès à l’information publique est recommandée (Paragraphe
1) par des textes universels et régionaux ratifiés et applicables au Bénin. Aussi, fait-elle
l’objet d’une proposition de loi (Paragraphe 2) sur le plan interne.
Paragraphe 1 : Une perfectibilité recommandée
Les imperfections ayant été détectées, il urge d’apporter des correctifs nécessaires afin
de permettre la jouissance effective de ce droit : d’où la perfectibilité recommandée.
La perfectibilité recommandée est à la fois formelle et fondamentale ou substantielle.
Recommandation d’abord supranationale (A), elle n’est pas moins une recommandation
substantielle (B).
A) Une recommandation supranationale
La recommandation de l’amélioration des textes de protection du droit d’accès à
l’information est d’abord formelle car la protection du droit d’accès à l’information
publique est un ordre supranational. Elle est en amont un ordre onusien.
Affirmé progressivement par les organisations internationales, le droit d’accès à
l’information publique est selon Mendel reconnu par « la jurisprudence internationale
comme un droit fondamental découlant du droit à la liberté d’expression »254. Protéger
efficacement le droit d’accès à l’information est au cœur de plusieurs institutions
onusiennes. En effet, selon le Rapporteur spécial de l’ONU sur la promotion et la
254
CANAVAGGIO (P.), op. cit., p. 23.
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Le droit d’accès à l’information publique en droit positif béninois
protection du droit à la liberté d’opinion et d’expression, ce droit « impose aux Etats
l’obligation positive d’assurer l’accès à l’information, plus spécialement à
l’information détenue par la puissance publique dans tous les types de stockage et de
recherche »255. Celui-ci affirme en 2004, dans une déclaration conjointe que « l’accès à
l’information détenue par les autorités publiques constitue un droit de l’homme
fondamental, auquel une législation d’ensemble doit donner corps à l’échelon
national »256. L’appel à la perfectibilité du droit d’accès à l’information publique n’est
pas l’apanage du rapporteur spécial de l’ONU sur la promotion et la protection du droit
à la liberté d’opinion et d’expression, il est également émis par le Comité des droits de
l’Homme des Nations Unies.
Dans une observation générale sur l’interprétation de l’article 19 du PIDCP, le Comité
précise explicitement que le paragraphe 2 de cet article comprend le droit d’accès à
l’information détenue par les pouvoirs publics, en incluant dans ce droit « les dossiers
détenus par un organisme public, quelles que soient la forme sous laquelle elle est
stockée, la source et la date de production » et énumère les principales mesures que les
parties devraient prendre pour rendre ce droit effectif257. Aussi, afin d’inciter les Etats à
une véritable protection du droit d’accès à l’information, l’ONU attribue-t-elle la
compétence à une organisation spécialisée : l’UNESCO.
En effet, l’UNESCO est la seule organisation des Nations Unies à avoir reçu mandat de
promouvoir la liberté d’expression et ses corollaires, la liberté de la presse et la liberté
d’information258. Elle tire cette attribution de son Préambule et de son Acte constitutif259.
L’UNESCO dans sa mission ordonne aux Etats, l’amélioration de leurs politiques et
stratégies en faveur de l’accès universel à l’information publique. Elle recommande à
tous les Etats membres de « reconnaitre et faire respecter le droit d’accès en ligne
universel aux documents publics et dossiers administratifs contenant l’information
intéressant le citoyen dans une société démocratique moderne (...). Les organisations
Ibid., Voir Rapport 2008 d’Abid Hussain, Rapporteur spécial sur la promotion et la protection du
droit à la liberté d’opinion et d’expression E/CN.4/1998/40.
256
CANAVAGGIO, op. cit., p. 24.
257
Ibid., Voir Observation générale n°34, Comite des droits de l’Homme.
258
CANAVAGGIO, ibid.
259
Voir Article I, 2, a) Acte constitutif de l’UNESCO, ibid.
255
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Le droit d’accès à l’information publique en droit positif béninois
internationales devraient reconnaître et promulguer le droit de chaque Etat d’avoir
accès aux données essentielles relatives à sa situation sociale ou économique » 260 .
Plusieurs autres stratégies de l’UNESCO militent en faveur du droit d’accès à
l’information261.
Le Comité des droits de l’Homme des Nations unies ordonne à tous les Etats membres
en général et donc au Bénin en particulier de « donner effet au droit d’accès à
l’information »262 publique, d’entreprendre activement la mise en place dans le domaine
public de toute information détenue par le gouvernement qui est d’intérêt général, et de
« faire tout ce qui est possible pour garantir un accès aisé, rapide, effectif et pratique à
cette information »263.
Sur le plan régional africain, il faut constater que la Commission africaine dont la
mission est de promouvoir les droits de l’Homme, notamment en élaborant des principes
et règles qui permettent de résoudre les problèmes juridiques relatifs à la jouissance des
droits de l’Homme et des Peuples et des libertés fondamentales, en vue de servir de base
à l’adoption de textes législatifs par les gouvernements africains 264 , a effectivement
élaboré des instruments non contraignants s’articulant autour des objectifs de la Charte
qui garantit à toute personne le droit à l’information. C’est ainsi qu’en vue de compléter
l’article 9 de la Charte, la Commission adopte d’abord, la Déclaration de principes sur
la liberté d’expression avant de préparer un autre document intitulé « Loi type sur
l’accès à l’information en Afrique ».
Recommandation et l’usage du multilinguisme et l’accès universel au cyberespace en 2003,
UNESCO, 2003, ibid.
261
L’UNESCO adopte les Principes directeurs pour le développement et la promotion du domaine
public gouvernemental, publiés en 2OO4. En 2011, elle adopte la Déclaration universelle sur les
archives, la Déclaration de Dakar sur les médias et la bonne gouvernance (2005), la Déclaration de
Maputo : Favoriser la liberté d’expression, l’accès à l’information et l’autonomisation des personnes
(2008) et la Déclaration de Brisbane-Liberté d’information : le droit de savoir (2010). Par ailleurs, elle
s’emploie à sensibiliser le grand public à la liberté de l’information en organisant chaque année la
journée mondiale de la liberté de presse.
262
HENNEBEL (L.) & TIGROUDJA (H.), Traité de droit international des droits de l’homme, Paris,
Editions A. PEDONE, 2016, p. 1120. Voir Comité dr. H., Liberté d’opinion et d’expression (Article
19), Observation générale n°34, 2011, §19.
263
Ibid.
264
Art. 45., ChADHP.
260
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Le droit d’accès à l’information publique en droit positif béninois
En effet, la Loi type sur l’accès à l’information donne des indications sur la forme et le
contenu que devrait avoir une loi d’un Etat pour être en conformité avec la Charte sur le
droit d’accès à l’information. Ainsi, la Commission souligne dans les dispositions
préliminaires de ce document que ce modèle de loi est un plaidoyer en faveur des lois
sur l’accès à l’information. Aussi, rappelle-t-elle que cette loi type vise à souligner
l’importance de l’accès à l’information dans chaque contexte national et la nécessité
pour chaque pays de se doter d’une loi en la matière.
Il existe dans la loi type plusieurs éléments susceptibles d’être pris en compte par le droit
positif béninois qui se doit d’être en phase avec la Charte car le droit d’accès à
l’information publique tel qu’il est encadré par le code béninois de l’information et de
la communication est loin d’être le reflet de la Charte sur le droit d’accès à l’information.
D’ailleurs, la Commission s’est engagée à régler la question des garanties limitées
d’accès à l’information, et appuie les Etats dans la formulation, l’adoption ou la révision
des législations sur l’accès à l’information qui répondent aux standards minimums de
bonne pratique et en fournissant des indicateurs uniformes pour la mise en œuvre
efficace de telles législations265.
Ainsi, il convient de déduire qu’il est imposé au Bénin le devoir de donner effet au droit
à l’accès à l’information tel que contenu dans la Charte, précisément par la conformité
à la loi type. Cette dernière qui a élargi les sujets du droit d’accès, étend le contenu de
ce droit et recommande la mise en place des mécanismes efficaces de surveillance du
droit d’accès à l’information publique. Cette recommandation ne se limite à la forme de
la loi mais elle vise aussi le fond de la loi sur l’accès à l’information.
La recommandation de la protection efficace du droit d’accès à l’information publique
ne s’arrête pas à la forme, elle est aussi substantielle.
B) Une recommandation substantielle
De la loi type résulte la perfectibilité fondamentale commandée. Cette perfectibilité est
la commande d’une réorganisation active, formelle, matérielle, fonctionnelle et
institutionnelle du droit d’accès l’information publique.
265
Préambule., Loi type sur l’accès à l’information en Afrique.
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Le droit d’accès à l’information publique en droit positif béninois
En effet, il existe dans la loi type plusieurs correctifs qu’il convient de prendre en compte
dans la législation béninoise. A titre illustratif, l’organisation active est relative aux
sujets intervenant dans l’exercice de ce droit. On peut distinguer les sujets passifs des
sujets actifs. Les sujets passifs de l’accès à l’information c’est-à-dire les détenteurs
devant lesquels une demande d’accès peut être formulée peuvent être non seulement des
organes publics ou entreprises publiques mais aussi les entités privées ou autres entités
privées. Ainsi, selon cette loi, l’accès à l’information publique se situe au-delà des
informations détenues par les seules autorités publiques. S’agissant des sujets actifs, ils
peuvent être des personnes physiques ou morales ou toute personne agissant au nom de
la personne demandant l’accès266. Le droit d’accès peut en vertu de cette loi être exercé
par procuration. De même, le droit d’accès à l’information appartient à toute personne
et non aux seuls citoyens comme le prévoit expressément la Constitution du 11
décembre 1990 et le CIC.
De plus, aux termes de cette loi, une définition claire a été donnée de l’information267.
Et parmi les informations qui doivent être publiées, sont mentionnées notamment : tout
contrat, concession, permis, autorisation et partenariat public-privé consenti par l’entité
concernée ; toute information sur les lois et politiques relevant de l’entité concernée
ainsi que sur leur interprétation.
Par ailleurs, la commande à l’instauration au sein des entités publiques ou privées d’un
responsable, de son adjoint et d’un commissaire à l’information participe de la
réorganisation institutionnelle du droit d’accès à l’information publique par la présente
loi. A cet égard, plusieurs obligations ont été mises à la charge de l’Etat. Celles-ci
consistent pour le Bénin notamment à créer, à organiser et à maintenir l’information, à
la divulguer automatiquement (organes publiques ou entreprises publiques), à organiser
des programmes de mise en œuvre, des rapports annuels et à publier des manuels
d’information.
Il est fait obligation au responsable de l’information d’assister les demandeurs en
prenant toutes dispositions nécessaires pour aider l’intéressé à rédiger une demande
satisfaisante aux conditions prescrites par la loi : il s’agit d’une réorganisation
266
Ibid., Partie I.
Supra.
267
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Le droit d’accès à l’information publique en droit positif béninois
fonctionnelle. Une autre dimension de la réorganisation fonctionnelle nécessaire est
visible dans la procédure de demande d’accès à l’information.
Il ne serait pas inutile de préciser que le commandement d’une création d’un mécanisme
de contrôle indépendant et impartial composé de commissaire à l’information dont la
mission principale est la promotion, la protection et le suivi du droit d’accès à
l’information constitue des innovations salutaires pouvant contribuer à l’efficacité du
droit d’accès à l’information publique. Mieux, la mission de sensibilisation, d’éducation
du public y compris des groupes défavorisés et de popularisation de ce droit confié au
mécanisme de contrôle constituent indéniablement des directives pouvant contribuer à
l’effectivité du droit d’accès à l’information en République du Bénin.
En définitive, la substance de la loi type est une directive dont le Bénin doit s’inspirer
pour élaborer une loi globale relative à l’accès à l’information pour permettre une
jouissance effective de ce droit par toute personne en République du Bénin.
La Commission a recommandé à maintes reprises à tous les Etats parties à la Charte de
concorder leur législation nationale avec les dispositions de la Charte en matière du droit
d’accès à l’information. Dans l’affaire Jawara c. Gambie, la Commission
« recommande instamment au gouvernement [...] de faire concorder sa législation
nationale avec les dispositions de la Charte africaine »268. Dans une autre affaire en
l’occurrence, l’affaire Constitutional Rights Project et Autres c. Nigéria, la Commission
précisant que le droit d’accès à l’information est un droit absolu, recommande de façon
très insistante au gouvernement nigérian de prendre toutes les dispositions nécessaires
en vue de se conformer aux obligations découlant de la Charte269.
Dès lors, considérant les lacunes de la protection du droit d’accès à l’information en
République du Bénin, conscient de la perfectibilité de l’encadrement de cette protection
commandée par des instances supranationales, il sied de reconsidérer le système
béninois de protection et de promotion du droit d’accès à l’information publique parce
que le Bénin est « tenu d’apporter à sa législation les modifications nécessaires pour
268
Jawara c. Gambie, op. cit., p. 110. VILJOEN (F.), Recueil africain des décisions des droits humains
2000, Pretoria, Pretoria University Law Press, 2005, p. 98 et s.
269
Constitutional Rights Projects c. Nigéria RADH 2000 234 (CADHP 1999) Ibid. p. 340.
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Le droit d’accès à l’information publique en droit positif béninois
assurer l’exécution des engagements pris »270. Il s’agit d’un ordre du droit international
du droit d’accès à l’information qui impose à l’Etat béninois des obligations vis-à-vis de
ses propres ressortissants, dans la mesure où il consacre des droits inhérents, inaliénables
et sacrés, opposables aussi bien à la société qu’au pouvoir politique, en tant que droits
universels. Il pèse donc sur le Bénin une obligation juridique d’exécuter de bonne foi
les stipulations des Conventions ratifiées. Pour ce faire, le Bénin a l’obligation de faire
en sorte que les Conventions internationales relatives au droit d’accès à l’information
publique fassent effectivement partie de son droit interne. C’est évidemment dans cette
optique qu’intervient une proposition de loi à l’Assemblée nationale.
Paragraphe 2 : Une perfectibilité proposée
La perfectibilité du droit d’accès à l’information publique ne peut avant tout qu’être
législative. A la question de savoir si une loi est nécessaire à la réalisation du droit
d’accès à l’information publique, il faut répondre par l’affirmative. En effet, « certains
acteurs ont une conscience aigüe de l’insuffisance de la constatation des droits de
l’homme, et donc de l’importance d’une mise en œuvre de ces derniers, à défaut de quoi,
les proclamations resteraient vaines » 271 . Bref, la perfectibilité proposée est non
seulement une proposition de loi (A) mais surtout une proposition d’institution (B).
A) Une proposition de loi
La mise en œuvre ou la réalisation effective des droits de l’homme appelle
nécessairement l’intervention de la loi. La loi est un moyen devant permettre de faire
descendre les droits de l’homme dans la réalité vécue par les hommes. En raison des
qualités qui lui sont attribuées notamment la précision des énoncés, la généralité des
normes, la rationalité, la loi est selon les révolutionnaires français, le « canal privilégié »
de la réalisation des droits de l’homme. Quiconque aspire traiter la problématique de la
réalisation du droit d’accès à l’information publique sans la loi se trouve « d’emblée
270
Voir CPJI, Avis du 21 février 1925, Echanges des populations turques et grecques, Série B, n°. 10,
p. 20.
271
ROULHAC (C.), « Les droits de l’homme sans la loi ? », in La Revue des droits de l’homme [En
ligne], n°5, 2014, p. 2, mis en ligne le 26 mai 2014, consulté le 15 septembre 2018 à 20h 23,
http://journals.openedition.org
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Page 87
Le droit d’accès à l’information publique en droit positif béninois
confronté à de sérieuses difficultés sur les plans terminologique, conceptuel » 272 et
technique. Ces difficultés sont par exemple relatives à la notion même de l’information,
comment évaluer sa réalisation ou son effectivité.
Comment garantir ou mettre en œuvre le droit d’accès à l’information publique sur le
plan juridique pour produire des effets sur la réalité sociale ? L’objectif de la réalisation
des droits de l’homme a justifié la mise en place de différents moyens qui se sont
développés et diversifiés au fil du temps notamment la séparation des pouvoirs,
l’organisation des services publics, l’aménagement des procédures juridictionnelles, les
créations d’institutions originales telles que les autorités administratives indépendantes,
etc.273. Ainsi, en matière des droits de l’homme, les acteurs juridictionnels sont perçus
comme les meilleurs garants de l’effectivité des valeurs consacrées 274 . Sur le plan
technique, la pleine réalisation du droit à l’information passe nécessairement par « la
mise en place de procédures complexes et générales, qui appellent en premier lieu une
intervention du législateur et/ou du pouvoir réglementaire en fonction de la répartition
des compétences au sein de l’ordre juridique interne »275. L’intervention d’un texte est
donc nécessaire pour organiser la réclamation directement au juge administratif.
L’aménagement d’un encadrement juridique, matériel, et institutionnel avec la mise en
place du service public précis et efficace conditionne l’exercice du droit d’accès à
l’information publique. Nombreux sont les acteurs qui recommandent le ré-encadrement
du droit d’accès à l’information publique tel qu’appliqué au Bénin. La perfectibilité de
ce droit est la chose la mieux partagée par les Organisations Non Gouvernementales, les
professionnels des médias, les parlementaires, etc. Elle fait déjà l’objet d’une
proposition de loi sur la table de l’Assemblée nationale. Cette proposition de loi
rectificative du député E. Houndété vient à point nommé permettre la jouissance
« effective et efficiente » du droit d’accès à l’information publique en République du
Bénin. Composée de 96 articles, cette loi se trouve bien en phase avec la loi type pour
l’Afrique sur l’accès à l’information.
272
ROULHAC (C.), loc. cit.
Ibid. p. 5.
274
Ibid. p. 12.
275
Ibid., p. 13.
273
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Le droit d’accès à l’information publique en droit positif béninois
L’objet et le champ d’application de cette proposition de loi sont bien déterminés. Ayant
pour objet de définir les modalités d’accès de toute personne aux informations détenues
par toute entité publique ou toute entité privée276, cette loi garantit à toute personne le
droit d’accéder, rapidement et à peu de frais, à l’information détenue par ces entités et
d’autres entités privées de nature à favoriser l’exercice ou la protection d’un droit277.
Elle diffère du Code de l’information et de la communication et se distingue « du reste
des dispositions relatives aux médias pour bien montrer que l’accès à l’information est
utile tant pour les journalistes que pour les particuliers »278 car elle ne pose pas de règles
générales mais vise spécifiquement comme son titre l’indique la mise en œuvre du droit
d’accès à l’information.
Les éléments principaux de la loi proposée sont bel et bien en phase avec la loi type à
plus d’un titre. Quelques composantes essentielles à considérer sont les définitions de
certaines notions clés du droit d’accès à l’information. En effet, aux termes de cette loi,
il est entendu qu’une information a été définie conformément à la définition retenue
dans la loi type pour l’Afrique sur l’accès à l’information publique279.
De même, le sens d’autres concepts innovés notamment entité publique, entité privée
visée et autre entité privée a été expressément précisé. En vertu de cette loi, une entité
publique désigne toute entité établie par ou en vertu de la Constitution, la loi ou relevant
de l’autorité publique, à quelque niveau ou de quelque secteur que ce soit. S’agissant
d’une entité privée visée, elle concerne toute entité détenue, en tout ou en partie par
l’autorité publique, placée sous son contrôle ou financée directement ou indirectement
par des fonds publics, dans la seule mesure de ce financement ou investie d’une fonction
légale publique ou chargée de fournir un service légal ou public dans la seule mesure de
ces fonctions ou charges et les autres entités privées concernent toute personne physique
ou tout groupe de personne se livrant ou s’étant livré à une activité commerciale,
économique, professionnelle ou autre, dans les seules limites d’une telle activité ; toute
personne morale, présente ou passée, de son successeur, à l’exclusion des entités
Art. 1er., Proposition de loi portant droit d’accès à l’information en République du Bénin.
Art. 2., Ibid.
278
BADET (G.), « Sécurité nationale et droit à l’information : Document d’orientation Benin », op. cit.,
p. 22.
279
Art. 3., Proposition de loi sur l’accès à l’information publique.
276
277
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Le droit d’accès à l’information publique en droit positif béninois
publiques et des entités privées visées280. Toutes ces définitions non précisées dans le
code révèlent l’importance de la perfectibilité nécessaire. Il est également question dans
la nouvelle loi d’une définition extensive du détenteur de l’information. En dehors des
définitions précises, le principe de l’obligation de la divulgation a été posé281.
Toute cette innovation se trouve encore en jachère et relève encore du droit virtuel
béninois. Par ailleurs, cette proposition de loi est aussi une proposition d’institution.
B) Une proposition d’institution
Une organisation institutionnelle du droit d’accès à l’information est constatée dans la
nouvelle loi proposée à l’Assemblée Nationale. La proposition de loi en prévoyant un
responsable à l’information investie de la mission de gestion de l’information au sein
d’une entité et un mécanisme de contrôle dénommé CNAPI282, a le mérite d’un texte
rédempteur. En clair, le responsable de l’information prévu représente sans contredît la
cheville ouvrière du droit d’accès à l’information publique.
De même, en créant la Commission Nationale d’Accès du Public à l’Information
(CNAPI), cette loi vient apporter le salut au droit d’accès du public à l’information. En
effet, la CNAPI est une Autorité administrative indépendante dotée de la personnalité et
d’une autonomie financière. Elle est un mécanisme de contrôle indépendant et impartial
d’accès du public à l’information283. Composée de commissaires, la CNAPI dispose du
pouvoir de déterminer la nature, les processus et les actions nécessaires à
l’accomplissement de la mission qui lui est légalement conférée compris tous les actes
utiles à la promotion, au suivi et à la protection du droit d’accès à l’information dans
toutes les couches de la société284. La CNAPI est un vrai remède contre la lourdeur
administrative car elle est chargée de traiter « les affaires dont elle est saisie avec
diligence et de manière aussi peu formaliste et procédurière que possible »285.
280
Ibid.
Art. 5., Ibid.
282
Commission Nationale d’Accès du Public à l’information (CNAPI).
283
Art. 51., Proposition de loi sur l’accès du public à l’information.
284
Art. 63., Ibid.
285
Art. 67., Ibid.
281
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Le droit d’accès à l’information publique en droit positif béninois
Contrairement à la HAAC, la CNAPI est une véritable institution d’accès du public à
l’information. Non seulement elle tient compte des besoins particuliers des personnes
appartenant à des groupes vulnérables mais aussi ses auditions sont publiques et elle
veille à la publication trimestrielle des conclusions, recommandations, ordonnances,
décisions et directives. Aussi est-elle chargée de publier un guide en langage clair
portant sur la loi sur l’accès à l’information et visant à assister les usagers dans leurs
demandes d’accès à l’information286.
La CNAPI est donc aux antipodes de la HAAC en raison de la simplicité de sa
procédure. Elle paraît une institution innovée en vue de trouver une solution tant à
l’analphabétisme rampant qu’à la situation des personnes handicapées. Elle est une
institution capable de vivre avec son temps : elle adresse un rapport trimestriel au
Parlement, établit des rapports concernant l’accès à l’information à la demande de la
Commission africaine des droits de l’Homme et des Peuples ou l’un de ses Comités,
répond aux demandes d’information qui lui sont adressées par tout organisme régional
ou sous-régional287.
La CNAPI est une institution active. Elle est dynamique en raison de sa mission de
promotion du droit d’accès à l’information publique. Aux termes des dispositions de
l’article 69 de la présente loi, on retient que « l’une des missions de la CNAPI est de
sensibiliser, d’éduquer le public au droit d’accès à l’information et de populariser ce
droit ». Elle est un antidote contre l’inefficacité du droit d’accès sous le règne de la
HAAC. En effet, la CNAPI en évaluant les plans d’actions afin que les obligations des
entités titulaires d’informations soient clairement énoncées et que les activités de
sensibilisation et d’éducation atteignent les populations visées, y compris les groupes
défavorisés, consultant et coopérant avec les organisations de la société civile et les
groupes d’intérêt concernés, adressant des recommandations et directives aux entités
titulaires d’information concernant la formation interne de leur personnel, prescrivant
des formations obligatoires qu’elle juge nécessaires, assistant les demandeurs et les
entités titulaires d’information, élaborant tout matériel qu’il juge nécessaire à la
promotion de l’accès à l’information, publiant et diffusant largement son rapport
286
287
Ibid.
Art. 68., Ibid.
Réalisé et soutenu par Jacques Yao DOSSA
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Le droit d’accès à l’information publique en droit positif béninois
annuel 288 , est une institution capable d’accomplir l’évangile légaliste des droits de
l’homme.
En tout état de cause, la proposition de loi sur l’accès à l’information est une
recommandation qu’il sied de prendre en compte pour l’adoption et la promulgation
même si elle n’est pas exempte de certaines critiques.
En réalité, l’originalité de la loi proposée parait limitée : les mécanismes prévus par cette
loi peuvent être sujets à certaines critiques. D’abord, la CNAPI dans sa composition
hétérogène n’offre pas l’opportunité d’un enseignant d’université capable de siéger
parmi les commissaires à l’information, ce qui est déplorable en ce sens qu’en droit
comparé français, un enseignant est membre de la CADA. De plus, les conditions de la
désignation du Président de la CNAPI ne sont pas clairement précisées, ce qui est
susceptible d’inquiétude et amène à se demander si le principe de la loi type qui précise
que « les commissaires à l’information nommés doivent choisir en leur sein la personne
devant occuper le poste de Président du mécanisme de surveillance et de toutes autres
questions liées au rôle du Président, y compris si la profession de Président doit être
permanente ou être assumée par rotation entre eux » pourra être respecté.
La loi proposée présente effectivement les caractéristiques d’un texte d’accès à
l’information publique. Cependant, les textes ne sont jamais assez conçus pour atteindre
leur objectif si leur force n’est pas confiée aux institutions. Autrement dit, derrière les
textes bien élaborés, il faut des institutions très bien fondées car on n’a pas toujours
besoin des textes forts mais souvent et surtout des institutions fortes. C’est pourquoi, à
la perfectibilité textuelle envisagée, il faut une perfectibilité institutionnelle.
Section 2 : Une perfectibilité institutionnelle
Malgré l’originalité constatée, il n’est pas étonnant d’affirmer que le droit d’accès tel
que consacré demeure théorique et connait un faible degré d’application à cause d’un
secret persistant. Le secret est un mode de fonctionnement pathologique de
l’administration publique. Il est la source de l’inefficacité bureaucratique. Alors pour
288
Art. 69., Ibid.
Réalisé et soutenu par Jacques Yao DOSSA
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Le droit d’accès à l’information publique en droit positif béninois
éliminer les lourdeurs, les rigidités et les dysfonctions inhérentes à l’administration,
une réforme est donc nécessaire. Cette réforme stratégique qui doit être
pluridimensionnelle (Paragraphe 1), est une reforme éminemment rentable
(Paragraphe 2).
Paragraphe 1 : Une perfectibilité pluridimensionnelle
La perfectibilité institutionnelle est in limine litis une perfectibilité de l’administration
et des pratiques de ses acteurs. Elle doit également viser les juridictions. Evidemment,
on comprend pourquoi elle est multidimensionnelle. On peut donc dire qu’il s’agit d’une
humanisation de l’administration (A) et des juridictions (B).
A) Une humanisation de l’Administration
La perfectibilité vise tout d’abord une humanisation de l’administration. Vecteur
d’inflexion administrative, l’humanisation de l’administration est un levier pour un
nouveau modèle de relation entre l’administration et la personne humaine. Mettre au
centre de la gestion administrative le droit d’accès à l’information est le commencement
du respect des droits de la personne humaine.
La gestion traditionnelle de l’administration fondée sur la distanciation et l’autorité est
loin d’être supportée par le public à l’avènement des droits de l’homme : les administrés
n’acceptent plus d’être livrés, sans défense ni recours aux caprices et à l’arbitraire de la
toute puissante administration. Ainsi, désormais des exigences nouvelles sont mises en
avant : exigence d’une meilleure protection des droits des administrés, idée que les
administrés doivent être informés de ce que fait l’administration, idée aussi que
l’administration est tenue de rendre des comptes et de satisfaire le mieux possible les
attentes des administrés en leur apportant des prestations de qualité 289 . De la
construction de ce nouveau modèle, il résulte en fonction de l’orientation de la réforme,
plusieurs figures possibles de l’administré à savoir administré-assujetti, administréusager, administré-partenaire, administré-client, administré-citoyen 290 et aujourd’hui
289
CHEVALIER (J.), Science administrative, op. cit., p. 438.
Cette figure ne peut plus être celle de l’« assujetti », qui évoque le modèle classique de relations
fondé sur l’unilatéralité, ni même celle du simple « usager », dans la mesure où celui-ci peut être un
« usager captif ». De ces réformes, plusieurs figures nouvelles de l’administré se sont succédées : dans
290
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Le droit d’accès à l’information publique en droit positif béninois
administré-humain. Ainsi, désormais, il est question de placer l’administration sous le
regard du public, de la personne humaine d’où une administration non seulement
transparente mais au fait humanisée.
Le but du droit d’accès à l’information est l’humanisation administrative. L’efficacité
de ce droit nécessite une transparence administrative préalable 291 . L’ensemble des
pratiques administratives atténuant le secret administratif sont des éléments palpables
concourant à l’effectivité du droit d’accès à l’information publique. A titre d’illustration,
en acceptant d’exposer ses intentions, d’expliquer le sens de ses démarches, d’éclairer
les ressorts de son fonctionnement, l’administration améliore ainsi la qualité de ses
relations avec le public et, partant, l’efficacité de son action292. Avec les textes sur le
droit d’accès à l’information, l’information devient la règle et le secret l’exception,
traduction de ce qu’on a pu appeler « une nouvelle génération des droits de l’homme
axée sur l’information et la communication, et conquise aux dépens de l’arbitraire
administratif » 293 . Les administrés peuvent se prévaloir des dispositions juridiques
explicites et positives, s’appuyer sur des institutions de protection et de sauvegarde
(CNIL, HAAC) et recourir à des procédures précises pour obtenir de l’administration
des informations souhaitées.
Aussi, la perfectibilité administrative conduit-elle à rapprocher l’administration du
milieu social et donc à atténuer le principe de fermeture qui était la condition et la
garantie de son éloignement. L’information du public se traduit en premier lieu par un
effort d’explication en direction du public : en allant vers le public, afin de l’éclairer sur
les années 1960, celle de l’administré-acteur, doté d’un pouvoir d’intervention dans la marche des
services (d’où le thème de la participation) ; dans les années 1970, celle de l’administré-partenaire,
capable de se poser en interlocuteur des services (d’où le thème de la transparence) ; dans les années
1980, celle de l’administré-client, dont les services publics sont tenus de satisfaire les aspirations (d’où
le thème de la qualité). La participation souvent illusoire, le partenariat en trompe l’œil et la clientèle
manipulée, une nouvelle figure a émergé dans les années 1990, celle de l’administré-citoyen, détenteur
de droits vis-à-vis de l’administration (d’où le thème de la démocratie administrative). Voir
CHEVALIER (J.), Science administrative, pp. 438-439.
291
La transparence consiste à rendre l’administration moins opaque, à dissiper le brouillard qui
l’entoure, à déchirer le voile qui la recouvre, à briser le mur du silence qui la protège ; elle implique la
levée de la règle du secret, qui constituait la garantie ultime de la construction bureaucratique,
CHEVALIER (J.), Science administrative, op. cit.,p. 445.
292
Ibid., p. 245.
293
Ibid.
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Le droit d’accès à l’information publique en droit positif béninois
ses objectifs et sur ses intentions, l’administration accepte de se mettre à sa portée, elle
réduit de son propre chef la distance matérielle et symbolique qui l’en sépare, et ce
mouvement de rapprochement crée un autre contexte relationnel. Et pour se faire
comprendre, l’administration est tenue de modifier et d’adapter son langage car
l’information n’est efficace que si le récepteur parvient à recevoir et à interpréter
correctement le message transmis. De plus, pour se rendre accessible à tous,
l’administration est tenue de se plier aux lois de la communication. Elle doit être amenée
à renoncer à l’hermétisme et à l’ésotérisme à simplifier ses procédures 294. Toujours,
dans le but de réduire les obstacles résultant de l’ignorance ou de l’incompréhension des
administrés, l’information descendant de l’administration vers les administrés se traduit
par un effort de sensibilisation du public aux exigences de l’action administrative :
l’information vise à renforcer le consensus autour de l’administration. Cette action est
prolongée par des campagnes publicitaires par lesquelles l’administration s’efforce de
toucher directement le public afin d’améliorer l’image de marque de certains services
ou l’accueil réservé à certaines décisions295.
L’efficacité du droit d’accès à l’information suppose que les administrations chargées
de l’application, du respect, du contrôle de la promotion et de la protection de ce droit
jouent pleinement leur rôle par l’organisation des contrôles préventifs, et mêmes
répressifs. Pour ce faire, il importe de renforcer les capacités opérationnelles des
structures administratives en leur dotant de ressources humaines, matérielles et
financières nécessaires pour s’acquitter pleinement des missions qui leur sont dévolues.
Afin d’améliorer les administrations et les acteurs administratifs béninois, une mise en
place des outils d’exploitation des données publiques est nécessaire. Le renouveau des
services de l’administration passe tout d’abord par la transformation des infrastructures
de l’Etat. Au niveau national, l’actuel gouvernement mène une politique de
transformation et de création des infrastructures électroniques car l’administration
publique modernisée ne peut qu’être une administration numérique. L’instauration
294
Ibid., p. 444.
Idem. L’information du public (elle est véhiculée par des supports-documents écrits et l’information
orale qui sont relayés par les médias et NTIC-) vise non seulement à faire connaitre mais aussi à faire
comprendre alors que l’information administrative qui a toujours existé, est générale et impersonnelle.
295
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Le droit d’accès à l’information publique en droit positif béninois
légale et structurelle de l’administration numérique est plus que nécessaire pour toute
administration dans le cadre de la relation entre un gouvernement et un citoyen, une
entreprise et un autre gouvernement au XXIe siècle. Le développement des TIC est la
pierre angulaire de l’administration numérique : les TIC favorisent le partage de
l’information et rendent plus facile la remontée de l’information. Elles constituent un
facteur d’homogénéisation en imposant un langage commun296.
La perfectibilité consiste aussi à apporter des correctifs juridictionnels.
B) Une humanisation des juridictions
L’humanisation des juridictions passe par la vulgarisation de l’information juridique.
Cette dernière constitue un moyen extraordinaire pouvant permettre le déchirement du
voile de la confidentialité laissant le libre accès à l’information publique 297. S’ancrant
dans le mouvement de l’éducation juridique du public, elle répond au droit de
comprendre des justiciables dans le but de les rendre proactifs face à la situation
juridique et au système judiciaire. Elle vise à octroyer à des personnes une plus grande
capacité d’action sur certains aspects ou conditions de leur vie. Aussi, agit-elle sur les
acteurs du système de justice en cherchant à augmenter leur réceptivité à la participation
citoyenne. Outil rentable et efficace298, la Vulgarisation de l’Information Juridique (VIJ)
répond aux diverses missions de protection du public, d’accessibilité à l’administration
et à la justice et de transparence administrative. Au regard de l’importance de
vulgarisation et de clarification du droit, il urge à défaut de l’éducation pour tous, de
mettre en place un mécanisme ou un service au sein de l’administration béninoise
facilitant la compréhension des personnes de leurs droits et devoirs afin de rendre
« l’information juridique réellement utile et utilisable à leur égard »299 . A cet effet,
l’effort de certains organismes de la VIJ (Legi-Benin, jurisprudence-Benin, C.D.I.J
notamment) se révèle très important. De même, un Comité du langage clair peut être
296
CHEVALIER (J.), Science administrative, op. cit. p. 438.
GHAYOUR (S.), « La vulgarisation des données au Canada », in Droit et gouvernance des données
publiques et privées à l’ère du numérique, Paris, Les éditions IMODEV, 2015, p. 246. Voir Ministère
de la justice (Canada) Ententes de service relatives à l’accès à la justice, octobre 2012, p. 15.
298
Ibid.
299
Ibid.
297
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Le droit d’accès à l’information publique en droit positif béninois
institué afin d’élaborer des guides touchant aux techniques de vulgarisation adressées
au public et aux professionnels du droit sans oublier la formation de ces derniers à cet
effet 300 . Pour accomplir cette mission, les professionnels du droit notamment les
avocats, les magistrats, les notaires, les professeurs, l’internet et les TIC constituent des
moyens incontournables qu’il convient d’exploiter.
En outre, l’accès à l’information publique passe aussi par la création d’un mécanisme
pouvant accompagner les professionnels dans la recherche de solutions mais aussi les
citoyens dans la recherche de la jurisprudence et des textes. Dans ce cas, un mécanisme
d’analyse simplifiée des décisions juridiques afin de faciliter pour le profane la digestion
de l’information trouve son importance. Une véritable plate-forme collaborative entre
les acteurs de l’information publique est donc utile pour assurer une meilleure
gouvernance des données publiques.
Toutefois, cette initiative peut être heurtée aux barrières linguistiques. Mais des
collaborations interdisciplinaires et humaines peuvent permettre de remédier à ce type
de problématique. Par exemple, en créant un organe d’éducation juridique communal
ou local animé par des étudiants en licence, master ou doctorat qui, à la fin de leur stage
doivent produire un rapport de stage obligatoire après des séjours dans les communes
du Bénin, on peut renforcer les liens entre les organismes juridiques, les communautés
éloignées, l’assimilation de la formation reçue, la renaissance de la confiance du public
à l’administration et à la justice, accroitre l’aptitude des étudiants dans leur service
d’information, etc., bref, la vulgarisation humaniste de l’information juridique. Ainsi,
les auditeurs de justice de la Chaire UNESCO pourront à la fin de leur master rendre
compte après un stage pratique de vulgarisation de l’information juridique. Ceux-ci
pouvant favoriser par exemple une éducation juridique au sein des écoles301, des mairies,
des analphabètes car le taux d’analphabétisme n’est pas toujours une entrave à
l’information puisque à côté de l’écrit, il y a l’audio et la vidéo. Aussi, le recours aux
volontaires pour l’accès à l’information peut-il être un outil efficace de divulgation de
l’information juridique.
300
301
Ibid., p. 251, Voir Barreau du Québec, le langage clair un outil indispensable à l’avocat.
Exemple des travaux d’Initiadroit en France.
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Le droit d’accès à l’information publique en droit positif béninois
Le recours au numérique est aussi un moyen ou un support indispensable pour mettre
en œuvre le droit d’accès à l’information publique. Avec la multiplication des services
en ligne, les portails par juridiction ou administration peuvent être créés302.
Asseoir l’humanisation de la justice ou de l’administration en matière du droit d’accès
à l’information publique, c’est d’abord en faciliter l’accès à toute personne, en terme
d’existence et d’ouverture des recours, d’admission élargie de l’intérêt à agir, de
simplicité de la saisine du juge, de rapidité et d’impartialité de la procédure, de réduction
des coûts du procès, d’exemplarité des sanctions, de l’existence des aides
juridictionnelles et de médiatisation des suites de l’action en justice, en un mot de
disponibilité de recours diversifiés et aisément accessibles, simplifiés, fiables et de
moindre coût, et par là, afin d’en aménager la légitimité autant que la crédibilité, la
facilité 303 tant du déclenchement d’une action en justice que de l’exercice du droit
d’accès à l’information. Et ce, parce que l’humanité prime la formalité. Pour ce faire, il
sied d’opérationnaliser d’abord les Chambres administratives des tribunaux et de
déconcentrer la Cour Constitutionnelle en matière des droits de l’homme.
La déconcentration consistera à transférer une partie du pouvoir centralisé précisément
en matière des droits et libertés fondamentaux vers les tribunaux de droit commun. Si
les juridictions doivent être déconcentrées, les Autorités administratives indépendantes
quant à elles en matière du droit d’accès à l’information publique doivent être
décentralisées afin de permettre leur rapprochement des requérants. Ces institutions
doivent être plus attractives et participatives que répulsives et dissuasives. Ainsi, un
accent particulier mérite d’être mis sur le droit à la compréhension de la langue de la
justice. Certes, « nul n’est censé ignorer la loi », mais il faut que cette loi soit claire,
simple, accessible et intelligible.
Ainsi, une fois ces institutions améliorées, le droit d’accès à l’information fera preuve
de son efficacité car pourra permettre au Bénin de répondre aux critères d’un
gouvernement ouvert dont les critères d’éligibilité sont « la transparence budgétaire,
302
Ibid., p. 251.
BRETON (J-M.), « L’effectivité de la justice en matière d’environnement », in Justice et droits de
l’homme, op. cit., p. 238.
303
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Le droit d’accès à l’information publique en droit positif béninois
l’accès à l’information, la divulgation de l’information sur le patrimoine des hommes
politiques et des hauts fonctionnaires ainsi que l’engagement des citoyens »304.
La protection du droit d’accès à l’information permet donc de favoriser la transparence
des institutions qui est un préalable à l’humanisation. Seule cette humanisation
institutionnelle est le réel gage d’une perfectibilité rentable.
Paragraphe 2 : Une perfectibilité rentable
Le droit d’accès à l’information publique est un droit incommensurablement rentable.
Que ce soit sur le plan économique, politique, social, environnemental, etc., nul ne peut
lui dénier sa rentabilité. A l’essentiel, le rendement du droit d’accès à l’information jouit
d’une visibilité indubitable sur plusieurs plans notamment politico-social (A) et politicoéconomique (B).
A) Un bénéfice politico-social
Sur le plan politique, les bénéfices du droit d’accès à l’information ne sont plus à
démontrer. Droit authentique de savoir, il est l’alpha et l’oméga à la liberté d’expression,
à la transparence et à la participation démocratique. La jurisprudence de la CADHP
l’évoque en précisant qu’il est un droit vital pour l’épanouissement de la personne et de
sa conscience politique, ainsi que pour sa participation à la direction des affaires
politiques de son pays305.
Evidemment, c’est cette importance du droit d’accès à l’information sur le plan politique
qu’a reconnue J. Madison quand elle affirme qu’ « un peuple qui veut se gouverner luimême doit donc se munir du pouvoir que donne la connaissance. Un gouvernement du
peuple sans information du peuple, ou sans les moyens de l’acquérir, ne serait que le
prologue d’une farce ou d’une tragédie, voire des deux à la fois »306. Amartya Sen disait
qu’il n’y a jamais de famine dans un pays doté (...) d’un gouvernement ouvert. La
relation entre l’information et le pouvoir est profonde. Sans l’information, les individus
GILLES (W.), Démocratie et données publiques à l’ère des gouvernements ouverts, p. 24.
Constitutional Rights Projects et Autres c. Nigéria RADH 2000 234 (CADH 1999), p. 240.
306
James MADISON, quatrième Président des Etats-Unis (1809-1817) cité dans INSTITUT DANOIS
DES DROITS DE L’HOMME, L’ouverture et l’accès à l’information, Copenhague, Institut danois des
droits de l’homme, 2013, p. 43.
304
305
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Le droit d’accès à l’information publique en droit positif béninois
n’ont pas le pouvoir de faire des choix concernant leur gouvernement- ils ne peuvent
participer de manière significative dans le processus de prise de décision, tenir leur
gouvernement pour responsable, lutter contre la corruption, réduire la pauvreté ou, en
fin de compte, vivre dans une véritable démocratie307. Alors, « le respect du droit [...]
d’accès à l’information détenue par les organes et sociétés publics mènera à une plus
grande transparence et responsabilité publiques ainsi qu’à la bonne gouvernance et au
renforcement de la démocratie »308.
Composante du droit à la liberté d’expression et permettant la participation à la direction
des affaires politiques, ce droit d’accès est ainsi, un droit de gouverner, de savoir, de
pouvoir, d’avoir et enfin le droit d’être une personne humaine épanouie dans un régime
démocratique.
Il faut souligner à cet effet que l’ouverture des données publiques permet de redéfinir
les relations entre les gouvernants et les gouvernés. L’information sur le fonctionnement
des institutions et des administrations aboutit ainsi à responsabiliser chacun de ces deux
acteurs, les premiers devant rendre des comptes aux seconds dans une logique de
transparence, les seconds devant montrer aux premiers qu’ils ont acquis une légitimité
dans la prise de décision publique et qu’ils sont désormais aptes à participer au débat
public en toute connaissance de cause309.
En conséquence, une ouverture à l’information est une condition efficace et indéniable
pour une meilleure transparence. Une législation sur l’accès à l’information peut donc
rendre les gouvernements capables, responsables, comptables et pragmatiques. Telle est
la pensée de Sebina quand elle affirme au sujet de la gestion de l’information en Afrique,
que les gouvernements peuvent être amenés, avec l’adoption d’une loi sur l’accès à
l’information publique, à proclamer : « Nous devons être responsables ; nous devons
démontrer une bonne pratique ; nous devons être capables de montrer pourquoi nous
Amartya sen, Prix Nobel d’économie, Un nouveau modèle économique. Développement, justice,
liberté, Paris, Odile Jacob, 2000, p. 185., cité dans INSTITUT DANOIS DES DROITS DE L’HOMME,
op. cit. p. 38.
308
Commission africaine des droits de l’homme et des peuples, principes de la liberté d’expression
2002., p. 22.
309
GILLES (W.), « Démocratie et données publiques à l’ère des gouvernements ouverts : pour un
nouveau contrat de société ? » in BOUHADANA (I.) & GILLES (W.), Droit et gouvernance des
données publiques et privées à l’ère du numérique, Paris, Les éditions IMODEV, 2015, p. 21.
307
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Le droit d’accès à l’information publique en droit positif béninois
avons fait les choses comme nous les avons faites ; nous devons être capables
d’expliquer comment les fonds publics ont été dépensés »310.
L’adoption de la loi sur le droit d’accès à l’information est un pas considérable vers une
meilleure transparence administrative. Mais la transparence ne peut être effective si et
seulement si l’information existe et les citoyens ont un accès direct. L’accès direct à
l’information nécessite un système efficace de gestion de l’information. MENDEL à ce
propos précise : « L’accès effectif au système d’information dépend de la bonne gestion
des documents »311.
L’information est « un véritable produit quasi indispensable au bon fonctionnement de
la vie quotidienne des citoyens »312. Savoir son droit est un pouvoir pour l’exercer.
De surcroît, une bonne ou mauvaise gouvernance des données publiques est susceptible
d’affecter le « droit de comprendre » de l’individu voire tout droit de celui-ci.
Le droit d’accès à l’information publique doit être considéré comme « une politique
d’information qui s’appuie sur la bonne gestion des documents pour faciliter la
création, la conservation et la diffusion de l’information »313. Ainsi, à une politique de
l’information, il est greffé une technique bien définie pour une bonne gestion de celleci afin de faciliter un accès efficace. Une législation sur l’accès à l’information requiert
spécifiquement la publication de manuels comportant les documents accessibles des
organisations et identifiant les classes, les séries et catégories de documents 314 . Il
convient de préciser qu’une bonne politique de l’information est un signe avant-coureur
de l’économie.
B) Un bénéfice politico-économique
Les avantages inestimables de l’accès à l’information publique ne peuvent être ignorés
sur le plan économique. L’accès à l’information numérique est un trésor essentiel dans
SEBINA (P. M.), « La gestion de l’information en Afrique doit-elle subir un changement ? »,
Durban, World Library and information congress (WLIC), 2007, p. 4, [en ligne].
311
SEBINA (P. M.), « La gestion de l’information en Afrique doit-elle subir un changement ? », op.
cit.,p. 7.
312
GBAYOUR (S.), « La vulgarisation des données : l’apport de l’expérience canadienne », in Droit et
gouvernance des données publiques et privées à l’ère du numérique, Paris, IMODEV, 2015, p. 245.
313
Ibid., p. 11.
314
Ibid.
310
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Le droit d’accès à l’information publique en droit positif béninois
la dimension proactive du droit d’accès à l’information publique : l’e-gouvernement ou
gouvernance électronique315a pour objectif d’améliorer les services publics ainsi que de
renforcer les processus démocratiques et de soutien aux politiques publiques, de
promouvoir la transparence, l’équité et la qualité dans la délivrance des services publics.
Si le mouvement Open Gouvernement Data a opté pour la transparence en plaidant pour
l’accès aux données brutes notamment budgétaires, géographiques, statistiques, etc. et
aux bases de données publiques, c’est parce que l’accès à des données ouvert permet la
copie et le partage de ces données ainsi que leur réutilisation sur d’autres sites, à des fins
différentes de celles pour lesquelles elles ont été originellement conçues316. L’ouverture
et la réutilisation de ces ensembles de données permettent de créer un marché de
l’information. Ce dernier est un gisement économique et commercial capable de générer
la création des applications et des services innovants susceptibles de stimuler la
croissance 317 . Dans ce cas, le droit d’accès à l’information est une source virtuelle
génératrice de revenus. Un recyclage ou une revalorisation de ce droit est un stimulus
pour l’économie en vertu de son caractère commercialisable ou réutilisable318. Envisager
la réutilisation en droit béninois reviendrait à considérer qu’elle est un recyclage ou une
revalorisation de l’information publique qui consiste en une utilisation par des personnes
physiques ou morales des informations détenues par des entités publiques, privées ou
autres entités privées, à des fins commerciales ou non commerciales autres que l’objectif
initial de la mission du simple service strict d’information pour lequel les informations
ont été produites.
L’e-gouvernement ou gouvernance électronique défini comme l’utilisation des TIC dans les
administrations publiques. De cette définition, il ressort que la gouvernance électronique permet
d’améliorer non seulement l’interaction entre les acteurs du système de gouvernance du pays tels que :
gouvernants et gouvernés, administrateurs et administrés, autorités et citoyens, mais aussi d’accroitre
l’efficacité interne du gouvernement et des autres institutions de la République., https://
communication.gouv.bj.
316
CANAVAGGIO, op.cit., Voir également les 10 principes de l’Open Data.
317
Une étude de 2006 estimait le marché de l’information au niveau européen à près de 27 milliards
d’euros par an, CANAVAGGIO, op. cit.
318
La réutilisation des informations publiques est une « utilisation par des personnes physiques ou
morales de documents détenus par des organismes du secteur public, à des fins commerciales ou non
commerciales autres que l’objectif initial de la mission de service public pour lequel les documents ont
été produits », art. 2., Directive européenne du 17 novembre 2003 concernant la réutilisation des
informations du secteur public, DERIEUX (E.), op. cit., p.347.
315
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Le droit d’accès à l’information publique en droit positif béninois
Telle parait la solution en vue d’une bonne politique économique basée sur le droit
d’accès à l’information publique car les informations publiques constituent une matière
première insuffisamment exploitée. Une mise en valeur de ce droit peut être génératrice
de gigantesque profit économique pour l’Etat et de millier emplois aux individus.
L’information prend le pas, progressivement, sur l’industrie car elle occupe un nombre
croissant de personnes ; ses activités sont plus diverses, à mesure que se multiplient ses
outils. Est-on pour autant en droit d’affirmer que nous quittons l’ère industrielle pour
entrer dans la société de l’information ? 319 Les économistes distinguent, parmi les
activités économiques, quatre secteurs : l’agriculture, l’industrie, les services et ce qu’ils
appellent l’information320.
L’importance du droit d’accès à l’information publique n’est plus à démontrer en
matière de la lutte contre la corruption. Il est un moyen efficace de lutte contre la
corruption dans tous les pays du monde. On peut à raison affirmer que le droit d’accès
à l’information publique est une arme-clé pour combattre la corruption, la pauvreté et
accélérer le développement humain et économique. La rentabilité de l’accès à
l’information pour la lutte contre la corruption ne dépend pas uniquement de
l’accessibilité des documents mais aussi des lanceurs d’alerte. Ceux-ci sont en effet des
personnes qui fournissent l’information et, de bonne foi, révèlent l’information sur les
malversations321.
Les informations publiques constituent un trésor dont la valeur n’est point reconnue à
juste titre, raison de son sous-exploitation. Mis à part les atteintes qui lui sont portées, il
est le berceau d’une gabegie indescriptible. L’accès à l’information publique est une
condition essentielle et une garantie d’une transparence administrative, politique et
économique nécessaire à la démocratie et au développement.
319
BALLE (F.), Médias et sociétés, Paris, L.G.D.J.-E.J.A., 11e éd., 2003, p. 445.
320
L’anglais « information » désigne l’ensemble des activités qui consistent dans la collecte, le
traitement ou la communication de nouvelles d’actualité, de renseignements divers ou d’élément de
connaissance, Ibid., p. 443.
321
Ce sont les lanceurs d’alerte qui ont été à l’origine de la découverte des risques de l’amiante, du
nucléaire, de la vache folle.
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Le droit d’accès à l’information publique en droit positif béninois
Au total, améliorer l’encadrement du droit d’accès à l’information publique est un
bénéfice aussi bien du point de vue politico-social que politico-économique. Que peuton retenir de cette seconde partie ?
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Le droit d’accès à l’information publique en droit positif béninois
Conclusion de la seconde partie
Eu égard à ce qui vient d’être démontré dans cette seconde partie, il sied de constater
que le droit d’accès tel que posé au Bénin est foulé aux pieds. Il est bel et bien banalisé
sur le plan normatif comme institutionnel.
Du point de vue normatif, le droit d’accès à l’information publique est obstrué. De
même, nationalement comme internationalement, il est manifestement ignoré : c’est ce
qu’il convient de désigner par la banalité textuelle. En dépit de cette banalité, le droit
d’accès à l’information publique est également banalisé devant les institutions. Dans ce
dernier cas, l’étude a permis de déceler deux institutions non moins importantes,
responsables de cette banalisation : l’Administration et la Justice. Si l’administration est
coupable à cause de ses manœuvres bureaucratiques tendant à assassiner ce droit, la
justice quant à elle, se révèle terrorisante dans ses fonctions de protection. On retient
que cette Justice qui constitue le dernier rempart des justiciables pour restaurer leur
droit, est loin d’être une Justice « juste » car elle se révèle actuellement, une justice
politiquement, socialement, financièrement, fonctionnellement ou territorialement
terroriste dans son organisation, sa composition et son fonctionnement. La justice322
s’imposant à tous les pouvoirs et agents publics et à tous les justiciables, le terrorisme
juridictionnel décelé risque de tout corrompre, de contaminer tous les secteurs, bref tout
le système administratif et constitutionnel.
En vérité, sans se mettre à étaler tous les résultats révélés par la radioscopie
juridictionnelle, il convient de noter que les juridictions étatiques chargées de la
protection du droit d’accès à l’information publique ne facilitent pas leur accès aux
populations pauvres, du milieu rural comme du milieu urbain. Ceux-ci ne peuvent donc
pas étancher leur soif de justice en raison de plusieurs causes notamment l’emprise de
celle-ci, de l’insuffisance et de l’inadéquation de la formation des magistrats comme
d’autres praticiens de droits en matière des droits de l’homme, de la misère financière
des requérants, de l’excessif juridisme des règles et procédure, toute chose qui ne permet
pas de diminuer ou d’atténuer les abus et les excès des agents de l’Etat, des organismes
publiques ou des collectivités territoriales. En clair, faute de ressources, les personnes
Il s’agit de la justice constitutionnelle, administrative, pénale.
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Le droit d’accès à l’information publique en droit positif béninois
défavorisées ne peuvent prétendre défendre leurs droits constitutionnels reconnus faute
de ressources matérielles, juridiques, intellectuelles, etc. Toute chose qui constitue des
facteurs terrifiant nombre de personnes dont le droit d’accès à l’information publique
est garanti. On est en droit de qualifier cette Justice de terroriste car dans son
organisation et son fonctionnement, elle intimide par l’exercice abusif d’un rapport de
force défavorable.
Ainsi, de notables maux textuels et institutionnels freinent et entravent la jouissance
effective du droit d’accès à l’information publique au Bénin. A tout ce système de
freinage, il a fallu des propositions pouvant permettre de rendre efficace ce droit. A ce
sujet, si améliorer les textes parait impérieux, améliorer les institutions ne parait pas
moins. La perfectibilité textuelle et la perfectibilité institutionnelle pluridimensionnelle
commandée, recommandée et proposée permettront non seulement de couvrir
l’administration mais aussi la justice dans ses démembrements. Seule cette amélioration
du droit d’accès à l’information est gage d’une protection véritable et rentable.
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Le droit d’accès à l’information publique en droit positif béninois
CONCLUSION GENERALE
Au commencement de cette étude, était le droit d’accès à l’information publique en droit
positif béninois. Au terme de l’analyse, deux constats ont été dressés : La protection du
droit d’accès à l’information publique en droit béninois est une banalité réelle malgré
son apparence originale.
A priori, l’on pouvait penser que le sujet était épuisé à partir du moment où l’on a
conscience que l’information est la monnaie courante dans ce monde transformé en un
village planétaire grâce à l’information. Or, l’analyse a permis de démontrer que le droit
d’accès à l’information revêt d’autres réflexions fondamentales. Cette étude consacrée
au droit d’accès à l’information publique en droit béninois répond clairement aux
objectifs apparemment contradictoires. Elle a permis de constater que la banalité du droit
d’accès à l’information publique est non seulement perceptible mais aussi perfectible,
et pourtant en apparence le droit d’accès à l’information parait une originalité consacrée
et concrétisée.
Si le droit d’accès à l’information publique est institué au profit des citoyens béninois,
dans un souci de transparence, ce n’est pas là son unique dessein. Bien au-delà, il est la
clé de l’arceau, la pierre angulaire, le générateur de tous les droits de la personne
humaine. Il est un moyen inégalable permettant la transparence tant recherchée dans la
démocratie contemporaine et garantit la participation de toute personne à tout processus
démocratique. Droit omniprésent, il imprègne l’ensemble des droits de l’homme et est
un exemple type de l’indivisibilité des droits humains : droits civils et politiques, il est
aussi un droit économique, social et culturel.
Il sied de retenir en bref et pour rester dans l’analyse que l’originalité qui apparait dans
la protection du droit d’accès à l’information est dépourvue de ses marques
caractéristiques dans la pratique. L’analyse des législations béninoises concernant
directement ou indirectement l’accès à l’information montre que celles-ci ne
garantissent aucunement le respect et l’exercice du droit à l’information comme on
pourrait s’y attendre d’un pays véritablement démocratique.
Le droit d’accès à l’information publique est en clair indiscutablement banalisé. Cette
banalité est perceptible à travers les textes et les institutions. A travers les textes de
protection du droit d’accès à l’information publique, la psychothérapie a clairement
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Le droit d’accès à l’information publique en droit positif béninois
révélé que ce droit est non seulement ignoré mais aussi obstrué. Autrement dit, le droit
d’accès tel que consacré au Bénin est hermétiquement enfermé dans les labyrinthes des
restrictions. Rétréci, extirpé de la substance susceptible de permettre sa jouissance
effective, le droit d’accès à l’information publique est essoré et tordu non seulement par
les textes nationaux mais encore par les textes supranationaux et universels. Mieux, le
droit d’accès à l’information n’est pas reconnu à sa juste valeur, ainsi, en plus d’être
obstrué, il est ignoré. A ces découvertes de la psychothérapie textuelle, il convient
d’ajouter les résultats de la radioscopie institutionnelle. Celle-ci n’a pas manqué de
révéler que les maux qui minent le droit d’accès à l’information publique proviennent
non seulement de l’administration mais aussi des juridictions compétentes pour
sanctionner ses violations. L’administration a été perçue comme le véritable coupable
du droit d’accès à l’information, bien sûr en complicité avec les juridictions
administrative et constitutionnelle. Deux juridictions mitoyennes éminemment
nécessaires dans la protection des droits de la personne humaine en général et du droit
d’accès à l’information en particulier, elles constituent à l’instar des autres juridictions,
deux juridictions manifestement terrorisantes que ce soit dans leur positionnement ou
dans leur fonctionnement et se trouvent en complicité de l’administration pour
promouvoir l’irrespect du droit d’accès à l’information publique. En conséquence,
l’administration reste l’auteur incontestable du recul du droit d’accès à l’information.
Coupable révélée et coupable déguisée, l’administration par son système bureaucratique
sacramentel voire sacral constitue la principale violatrice du droit d’accès à
l’information.
Toutes ces institutions, solidaires dans leur forfaiture vont par ailleurs contribuer au
renforcement et à la promotion d’autres violations centripètes c’est-à-dire celles venant
d’autres individus ou d’autres agents car le droit d’accès à l’information publique, étant
un droit originellement administratif est quotidiennement violé par des agents
administratifs.
Le droit d’accès à l’information publique, droit originairement administratif,
constitutionnel, régional et universel est finalement un droit banalisé malgré sa
concrétisation originalement réglée selon qu’il s’agit des informations noires ou
blanches et règlementée selon qu’un accès est accordé ou refusé. A cette banalité
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Le droit d’accès à l’information publique en droit positif béninois
constatée, des correctifs à court, à moyen et à long terme nécessaires ont été proposés
pour mieux s’attaquer aux entraves de la jouissance effective ou de la protection efficace
de ce droit.
Pour notre part, la perfectibilité du droit d’accès à l’information publique est déjà en
marche. Loin de nous l’idée d’une continuité, la perfectibilité du droit d’accès à
l’information publique, à court terme, a besoin d’une rupture et d’un nouveau départ :
une rupture avec la protection réelle actuelle et un nouveau départ avec la protection
virtuelle en cours d’adoption. Cette perfectibilité déjà commandée sur le plan universel
et continental africain est actuellement pris en compte dans le droit virtuel béninois. Le
droit positif d’accès à l’information mérite de céder sa place au droit virtuel d’accès à
l’information : d’où la perfectibilité proposée.
Laconiquement, nous proposons de rappeler que l’information est effectivement un
besoin vital qui conditionne la survie ou la qualité de vie des individus et de la
collectivité ; proposer un cadre normatif et institutionnel modèle qui garantit le libre
exercice de ce droit et de cette liberté qui renforcerait notre système démocratique,
économique, social est notre credo afin de rendre efficace ce droit, nécessaire à sa
validité.
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Le droit d’accès à l’information publique en droit positif béninois
Bibliographie
I-
Ouvrages
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IV-
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71- AVLESSI (Renaud F.), La prévention de l’apatridie en droit béninois, mémoire
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72- MAHON (Pascal), Droit d’accès aux documents officiels : Comparaison et
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73- N’GNINKE (Justin M.), L’action en justice au Bénin, Mémoire de DEA-UACFADESP-CUDPD, 2014-2015, 107 p.
IV- Rapports
74- NAJI (Jamal E.), « Plaidoyer pour le droit d’accès à l’information. Rapport de
consultation sectorielles », Transparency Maroc/Unesco, Rabat, 2010, 89 p.,
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75- NLEP (Roger G.), « Rapport introductif : le droit au juge », in Justice et droits
de l’homme, pp. 207-209.
III-
Textes juridiques
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Le droit d’accès à l’information publique en droit positif béninois
A- Textes internationaux
76- Déclaration universelle des droits de l’homme de 1948 approuvés par
Constitution du 11 décembre 1990.
77- Pacte international sur les droits civils et politiques du 16 décembre 1966
approuvés par la Constitution du 11 décembre 1990.
78- Pacte international sur les droits économiques, sociaux et culturels du 16
décembre 1966 approuvés par la Constitution du 11 décembre 1990.
79- Convention de Vienne du 23 mai 1969 sur le droit des traités.
80- Charte africaine des droits de l’Homme et des peuples du 18 juin 1981et ratifié
par le Bénin le 20 janvier 1986.
81- Convention internationale relative aux droits de l’enfant de 1989.
82- Charte africaine des droits et du bien-être de l’enfant adoptée en juillet 1990 à
Addis-Abeba (Ethiopie).
83- Déclaration de Rio sur l’environnement et le développement de 1992.
84- Convention relative à l’accès à l’information, à la participation publique dans la
prise de décision et l’accès à la justice en matière d’environnement
(Convention d’Aarhus, 1998).
85- Convention africaine sur la conservation de la nature et des ressources
naturelles révisée et adoptée à Maputo le 11 juillet 2003.
86- Convention de l’Union africaine sur la prévention et la lutte contre la corruption
de 2003.
87- Convention des Nations-Unies contre la corruption signée le 31 octobre 2003.
88- Charte africaine de la jeunesse adoptée le 2 juillet 2006 à Banjul (Gambie).
89- Charte africaine de la démocratie, des élections et de la gouvernance, adoptée
en 2002 signée par le Bénin le 16 juillet 2007.
90- Charte sur les valeurs et les principes du service public et de l’administration
adoptée le 31 janvier 2011 à Addis-Abéba (Ethiopie).
91- Loi type pour l’Afrique sur l’accès à l’information adoptée en 2013.
B- Textes nationaux
92- Loi n° 90-32 du 11 décembre 1990 portant Constitution de la République du
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Le droit d’accès à l’information publique en droit positif béninois
Bénin.
93- Loi organique N°92-021 du 21 aout 1992 relative à la Haute Autorité de
l’Audiovisuel et de la Communication.
94- Loi n°93-009 du 02 juillet 1993 portant régime des forêts en République du
Bénin.
95- Loi n° 2001-37 du 27 aout 2002 portant organisation judiciaire en République
du Bénin.
96- Loi n° 2004-20 du 17 aout 2007 portant règles de procédure applicable devant
les formations juridictionnelles de la Cour suprême.
97- Loi 2015-07 du 22 janvier 2015 portant code de l’information et de la
communication en République du Bénin.
98- Loi N° 2016- 16 du 28 juillet 2016 modifiant et complétant la loi N° 2008-07
du 28 février 2011 portant Code de Procédure Civile, Commerciale, Sociale,
Administrative et des Comptes du Bénin.
99- Loi n° 2017-20 du 13 juin 2017 portant Code du numérique en République du
Bénin.
100-Loi n° 2018-13 du 02 juillet 2018 modifiant et complétant la loi n° 2001-37 du 27
août 2002 portant organisation judiciaire en République du Bénin modifiée et
création de la Cour de répression des infractions économiques et du terrorisme.
101-Proposition de loi portant droit d’accès à l’information en République du Bénin.
IV-
Jurisprudence
102-Commission Nationale des Droits de l’Homme et des Libertés c. Tchad
RADH 2000 343 (CADHP 1995).
103- Media Rights Agenda et Autres c. Nigéria RADH 2000 202 (CADHP 1998).
104-Amnesty International et Autres c. Soudan RADH 2000 323 (CADHP1999).
105- Constitutional Right Project et Autres c. Nigéria RADH 2000 234 (CADHP
1999).
106- ConstitutionalRightsProjects et Autres c. Nigeria RADH 2000 234 (CADHP
1999).
107-Jawara c. Gambie RADH 2000 98 (CADHP 2000).
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108- Malawi African Association et Autres c. Mauritanie RADH 2000 148 (CADHP
2000).
VIII- Webographie
109- http://www.banouto.info, consulté le 02 décembre 2018 à 2h 06.
110- http://www.ortb.bj, consulté le 2 novembre 2018 à 1h 55.
111- https://quotidien-lematinal.info, du 2 octobre 2018, consulté le 30 novembre 2018
à 1h 29.
112- https://www.unesco.org, consulté le 23 mars 2018 à 17 h 52.
113- https :/www.Fraternitébj.info du 17 janvier 2017, consulté le 28 septembre 2018
à 17h.
114- La rétention des sources publiques d’information, consulté le 28 octobre 2018 à
00h 28’, www.educations.org
115- Le droit d’accès à l’information : un pilier pour une meilleure gouvernance,
consulté le 11 octobre 2018 à 22h 12, https://www.transparencymaroc.ma
116- Le Ministre de la justice et de la législation interdit la publication d’actes
administratifs au moyen des réseaux sociaux, www.legibenin.net, consulté le
05 février 2019 à 18h 27.
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Table des matières
Dédicace ........................................................................................................................... i
Remerciements ............................................................................................................... iii
Sigles et Abréviations .................................................................................................... iv
Sommaire ....................................................................................................................... vi
INTRODUCTION GENERALE .................................................................................... 1
PREMIERE PARTIE : UNE ORIGINALITE APPARENTE...................................... 14
CHAPITRE 1 : UNE ORIGINALITE CONSACREE ................................................. 15
Section 1 : Une affirmation supranationale .................................................................. 15
Paragraphe 1 : Une proclamation universelle ............................................................... 15
A) Des textes généraux ............................................................................................ 15
B)
Des textes particuliers ......................................................................................... 17
Paragraphe 2 : Une proclamation régionale .................................................................. 19
A) Une reconnaissance spéciale............................................................................... 20
B)
Une reconnaissance catégorielle ......................................................................... 22
Section 2 : Une confirmation nationale ........................................................................ 23
Paragraphe 1 : Une attestation constitutionnelle........................................................... 23
A) Un préambule appâtant ....................................................................................... 24
B)
Un dispositif probant .......................................................................................... 28
Paragraphe 2 : Une attestation infra-constitutionnelle .................................................. 29
A) Des textes principaux .......................................................................................... 30
B)
Des textes spécifiques ......................................................................................... 33
CHAPITRE 2 : UNE ORIGINALITE CONCRETISEE .............................................. 35
Section 1 : Une concrétisation réglée ........................................................................... 35
Paragraphe 1 : Des informations noires ........................................................................ 35
A) Le noir de l’Exécutif ........................................................................................... 35
B)
Le noir du Judiciaire ........................................................................................... 38
Paragraphe 2 : Des informations blanches .................................................................... 40
A) Des documents communicables .......................................................................... 41
B)
Des documents d’organismes publics ................................................................. 41
Section 2 : Une concrétisation réglementée .................................................................. 43
Paragraphe 1 : D’un accès accepté ............................................................................... 43
A) Un demandeur imprécis ...................................................................................... 43
B)
Des modalités précises ........................................................................................ 45
Paragraphe 2 : A un accès refusé .................................................................................. 47
A) Un recours administratif existant ........................................................................ 47
B)
Un recours quasi-juridictionnel innové .............................................................. 49
Conclusion de la première partie .................................................................................. 52
SECONDE PARTIE : UNE BANALITE REELLE ..................................................... 55
CHAPITRE 1 : UNE REALITE PERCEPTIBLE ........................................................ 56
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Section 1 : De la perceptibilité textuelle ....................................................................... 56
Paragraphe 1 : Un droit obstrué .................................................................................... 56
A) Une obstruction constitutionnelle ....................................................................... 56
B)
Une obstruction infra constitutionnelle .............................................................. 59
Paragraphe 2 : Un droit ignoré ...................................................................................... 63
A) Un droit dormant ................................................................................................. 63
B)
Un droit inefficace .............................................................................................. 65
Section 2 : De la perceptibilité institutionnelle ............................................................. 67
Paragraphe 1 : Une Administration coupable ............................................................... 68
A) Une bureaucratie gangreneuse ............................................................................ 68
B)
Une HAAC impuissante ..................................................................................... 70
Paragraphe 2 : Une Justice terroriste ............................................................................ 73
A) Une justice paradoxale ........................................................................................ 74
B)
Une Justice politique........................................................................................... 77
CHAPITRE 2 : UNE REALITE PERFECTIBLE ........................................................ 81
Section 1 : Une perfectibilité textuelle ......................................................................... 81
Paragraphe 1 : Une perfectibilité recommandée ........................................................... 81
A) Une recommandation supranationale ................................................................. 81
B)
Une recommandation substantielle ..................................................................... 84
Paragraphe 2 : Une perfectibilité proposée ................................................................... 87
A) Une proposition de loi ........................................................................................ 87
B)
Une proposition d’institution .............................................................................. 90
Section 2 : Une perfectibilité institutionnelle ............................................................... 92
Paragraphe 1 : Une perfectibilité pluridimensionnelle ................................................. 93
A) Une humanisation de l’Administration ............................................................... 93
B)
Une humanisation des juridictions...................................................................... 96
Paragraphe 2 : Une perfectibilité rentable .................................................................... 99
A) Un bénéfice politico-social ................................................................................. 99
B)
Un bénéfice politico-économique ..................................................................... 101
Conclusion de la seconde partie .................................................................................. 105
CONCLUSION GENERALE ..................................................................................... 107
Bibliographie............................................................................................................... 110
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