B. Contexte sectoriel et institutionnel

DOCUMENT D’INFORMATION SUR LE PROJET (PID)
PHASE DE CONCEPTION
Rapport no : AB5991
Intitulé du projet
Région
Pays
Secteur
Instrument de prêt
Numéro d’identification du
projet
Emprunteur(s)
Organisme d’exécution
Catégorie environnementale
Date d'établissement du PID
Date estimative d’achèvement
de l’évaluation
Date estimative d’approbation
par le Conseil
Décision prise à l’issue de
l’examen du descriptif du
projet
Autre décision
I.
Introduction et contexte
A.
Contexte national
Tunisie – Projet d’appui au développement intégré local
Moyen-Orient et Afrique du Nord
République tunisienne
Administration infranationale (50 %) ; Secteur général de
l’eau, l’assainissement et la protection contre les inondations
(30 %) ; Gestion des déchets solides (20 %).
Prêt d’investissement sectoriel
P114716
Caisse des prêts et de soutien aux collectivités locales
(CPSCL)
CPSCL
[ ]A [ ]B [ ]C [X]FI [ ]À déterminer
9 septembre 2010
18 janvier 2011
17 mai 2011
15 septembre 2010
À déterminer
1.
La Tunisie a fait des progrès significatifs vers la réduction de la pauvreté et la
croissance économique. Ces deux dernières décennies, son taux de croissance économique s’est
établi à 5 % en moyenne, et son revenu par habitant n’a cessé de croître. La pauvreté y est
estimée à un taux remarquable de 7 %, l’un des plus bas de la région. Les principaux piliers de la
lutte contre ce fléau sont une croissance économique soutenue et des investissements publics
considérables dans les infrastructures et le capital humain.
2.
Une croissance équitable a ouvert la voie au développement de la Tunisie. Des
politiques sociales progressistes ont permis de relever le niveau de vie dans ce pays, par rapport
au reste de la région : environ 60 % du budget tunisien sont alloués aux secteurs sociaux. Selon
l’édition 2009 des Indicateurs du développement dans le monde, la Tunisie présente de bons
indicateurs de santé et d’éducation, notamment une espérance de vie moyenne de 74 ans, un taux
de mortalité de 21 pour 1000 parmi les moins de 5 ans, et un taux de fréquentation et
d’achèvement du primaire de 100 %.
3.
L’économie tunisienne est diversifiée, ouverte, et basée principalement sur
l’agriculture, l’exploitation minière, le tourisme et le secteur manufacturier. L’État garde
certes la mainmise sur les affaires économiques, mais il s’en désengage progressivement depuis
une dizaine d’années par des privatisations croissantes, la simplification de la structure fiscale,
une gestion prudente de la dette, l’instauration d’un climat politique et social stable — adoption
de lois propices au secteur privé ―, la simplification des procédures administratives et la
facilitation de l’accès à la formation pour les opérateurs économiques. Toutes ces mesures sont
particulièrement importantes compte tenu de la proximité avec le marché européen et de la
volonté tunisienne d’attirer des investisseurs étrangers.
4.
La Tunisie s’est dotée d’un système de planification nationale solide en 1957, assorti
d’orientations claires émanant du gouvernement. Au début de chaque période de dix ans, le
gouvernement établit un plan stratégique décennal énonçant les orientations et les priorités de la
nation, les objectifs de développement national étant répercutés aux niveaux régional et sectoriel.
Le système de planification nationale est aligné sur le programme présidentiel à moyen et à long
terme.
5.
Le XIème plan de développement national (2007 – 2016) de la Tunisie s’articule autour
de cinq axes : consolidation de l’économie et accélération de la croissance par une meilleure
intégration de l’économie mondiale et par le développement du secteur privé ; approche de
développement intégré propice à une croissance durable et soutenue et à un équilibre harmonieux
entre priorités économiques, environnementales et sociales ; mutation vers une économie fondée
sur le savoir ; consolidation des investissements dans le capital humain ; et adoption de
politiques sectorielles qui répondent au besoin de transformation de la structure économique par
une diversification accrue de l’appareil de production et une plus grande contribution des
activités à forte valeur ajoutée et à forte intensité de savoir-faire.
B.
Contexte sectoriel et institutionnel
B.1. Contexte sectoriel
6.
Les actions menées sans relâche pour le développement des municipalités expliquent le
bon niveau des services en Tunisie. Après être passées par diverses phases, les villes tunisiennes
ont pu se moderniser au début des années 80, et améliorer substantiellement leurs infrastructures
et la fourniture des services sociaux depuis les années 90. Aujourd’hui, 99 % de la population
urbaine ont accès à de meilleures sources d’approvisionnement en eau potable, 96 % à de
meilleurs services d’assainissement, et 95 % des ménages disposent de l’électricité. La
population urbaine croît lentement, à un taux annuel de 1,6 %. La Division de la population de
l’ONU a estimé en 2007 que la Tunisie atteindrait un taux d’urbanisation record de 69 % d’ici
2015. Un bon réseau routier et ferroviaire et une société nationale de chemins de fer facilitent le
transport et la communication sur toute l’étendue du territoire.
7.
Les municipalités tunisiennes jouent un rôle important dans la mise en œuvre de la
stratégie de développement du pays. En coordination avec la région et les ministères, elles
mettent au point un plan d’investissement qui sert au mieux les objectifs de développement du
pays, et qui tient lieu de contrat entre une commune et le gouvernement. Le programme
d’investissement communal (PIC) – d’une durée de cinq ans – est la somme de tous les
programmes d’investissement des municipalités.
8.
Les municipalités ont très peu de pouvoirs décisionnels. En Tunisie, les décisions sont
prises par le sommet. Les municipalités ont peu de pouvoirs, leurs responsabilités se limitant à
l’aménagement urbain, la construction et l’entretien de la voirie urbaine et des réseaux de
drainage, l’éclairage public, l’aménagement et l’entretien des parcs, des bâtiments municipaux et
des infrastructures sociales, ainsi que la propreté et la collecte des déchets solides. Tous les
autres services tels que le transport, l’approvisionnement en eau et l’assainissement,
l’élimination des déchets, l’approvisionnement en électricité, le logement, l’amélioration de
l’habitat urbain, sont gérés par l’administration centrale.
9.
La plupart des municipalités sont petites et manquent de ressources. La Tunisie compte
263 municipalités dont plus de la moitié ont moins de 10 000 habitants et ne regroupent que 13%
de la population totale du pays. La majeure partie des petites municipalités manque de ressources
humaines et sont confrontées à deux grands défis : améliorer leur situation financière et viabiliser
les infrastructures et les services.
10.
Les municipalités tunisiennes connaissent des difficultés financières. Hormis les
transferts directs du gouvernement central dont elles dépendent toujours grandement, les
municipalités ont beaucoup de difficultés à mobiliser les ressources nécessaires pour réaliser des
investissements, rembourser leurs dettes et entretenir les infrastructures existantes. De plus, leur
manque de capacités se traduit par une utilisation non rationnelle des mécanismes financiers et
des outils de gestion disponibles. Enfin, le modèle de planification rigide et centralisé ne les
encourage pas à améliorer leurs méthodes de gestion financière.
11.
La viabilisation des infrastructures reste une entreprise de longue haleine. L’entretien
des infrastructures et des équipements municipaux présente un défi pour les municipalités
tunisiennes. Un budget est certes alloué à cette fin, mais celui-ci est généralement réaffecté à de
nouvelles priorités. De plus, le personnel municipal n’a pas la culture de l’entretien, et consacre
peu de temps à cette tâche.
12.
Les grandes municipalités, pour leur part, sont confrontées à d’autres types de
problèmes. Les sept municipalités les plus peuplées (Tunis, Sfax, Sousse, Nabeul-Hammamet,
Kairouan, Gabes et Bizerte) concentrent 27 % de la population totale du pays et l’essentiel de
l’activité économique. Elles sont cependant handicapées par le PIC, qui se limite à de petits
investissements réalisées au sein de la municipalité. Par conséquent, les questions liées au milieu
urbain, à la gestion des réserves foncières, à la participation citoyenne et à l’efficacité de la
prestation des services, etc., ne peuvent être traitées de manière appropriée.
13.
Bien que la coordination intercommunale soit une priorité du Président, on ne compte
que peu de propositions de projets intercommunaux. Les municipalités les plus peuplées font
partie de grandes agglomérations constituées de plusieurs autres communes. Pourtant, la
coordination intercommunale est quasiment inexistante, tout comme les projets et services
communs. Hormis Grand Sfax, la plupart des villes ont poussé sans une stratégie d’urbanisation
multisectorielle et multipartite (si on exclut la liste des projets prioritaires établie par les
municipalités pour chaque PIC). Les communes urbaines les plus importantes sont aujourd’hui
confrontées à des problèmes de gestion des déchets municipaux, d’encombrement de la
circulation, d’aménagement du territoire, etc., qui les handicapent sur la voie du développement.
14.
L’objectif du XIème plan de développement national (2007-2016) est la viabilisation des
services municipaux, l’amélioration de la qualité de ces services, et le renforcement des
capacités. Concernant les efforts d’urbanisation, le plan de développement souligne combien il
importe de mettre la ville au cœur de la structure urbaine, de mieux utiliser la terre et
d’harmoniser les plans d’investissement entre les municipalités de chaque région. Il insiste sur la
nécessité de doter les grandes villes des moyens requis pour la planification de leur rôle
stratégique, et pour la définition des stratégies et des projets de développement communaux
prioritaires.
B.2. Contexte institutionnel
15.
Direction générale des Collectivités publiques et locales (DGCPL). Au ministère de
l’Intérieur, la DGCPL est chargée de la définition et l’application des politiques de
développement communal, de l’élaboration du PIC, de la supervision du programme national de
formation du personnel communal, et du suivi des indicateurs de performance des collectivités
locales.
16.
La Caisse de Prêts et de Soutien des Collectivités locales (CPSCL), fonds de
développement municipal tunisien, est un pilier du système de gouvernance locale. Établie en
1975 sous la tutelle de la DGCPL, la CPSCL est aujourd’hui une institution financière
spécialisée dotée d’une autonomie financière. Néanmoins, le ministère de l’Intérieur, qui préside
son Conseil d’administration, continue d’exercer sur elle une grande influence. La CPSCL joue
un rôle important dans la mise en œuvre du PIC qu’elle finance par une combinaison de prêts et
de subventions. Sa force réside dans ses capacités techniques : elle évalue les aspects techniques
des projets et accompagne les municipalités pendant la mise en œuvre ; elle a les capacités
requises en matière de passation des marchés ; et elle soutient les efforts d’amélioration des
méthodes de gestion financière des communes. Les faiblesses de l’institution tiennent à son
pouvoir décisionnel limité, puisqu’elle n’est pas habilitée à : i) rejeter ou accepter les demandes
de financement après évaluation des risques ; ii) proposer d’autres produits de prêts ; et iii)
diversifier ses financements extérieurs et accroître sa clientèle. Enfin, la faiblesse financière des
municipalités, ses principaux emprunteurs, est son problème majeur.
17.
La décentralisation figure sur le programme politique depuis les années 90, avec des
avancées lentes mais régulières. Les efforts déployés sans relâche depuis lors ont abouti à un
meilleur système de planification communale (à travers le PIC) ; à une mobilisation efficace des
fonds grâce à la CPSCL qui fournit des subventions, des lignes de crédit et supervise la mise en
œuvre des projets ; et à la mise en place d’un système de financement municipal rationnel et
transparent. Ils ont aussi permis d’améliorer les ressources humaines des municipalités, et
d’acquérir les outils de gestion financière qui faisaient cruellement défaut.
18.
La Tunisie a entrepris d’importantes réformes dans les secteurs qui s’y prêtaient, mais a
trainé les pieds dans des domaines dans lesquels elle jugeait que la conjoncture politique et
économique ne permettait pas encore de faire montre d’audace. Cette approche, caractéristique
de tous les secteurs de l’administration tunisienne, a produit des résultats tangibles et, surtout,
durables. Dans le cas du développement communal, le fait que toutes les municipalités suivent
un cycle de planification clair, participent à des programmes de formation structurés, ont accès à
des outils informatiques de gestion et, surtout, disposent de bonnes infrastructures, est un
excellent résultat qui mérite d’être préservé.
C.
Lien avec la stratégie d’aide-pays
19.
La participation de la Banque mondiale au développement du secteur municipal
tunisien est une collaboration réussie et ancienne. Depuis le début des années 1990, la Banque
mondiale a soutenu le Gouvernement tunisien dans le renforcement du développement municipal
à la faveur des Projets de développement municipaux (PDM I, II et III) qui mettaient à
disposition prêts et assistance technique par le biais de la CPSCL. La Banque œuvrait en outre en
étroite collaboration avec l’Agence française de développement (AFD) qui est l’autre principal
partenaire du développement municipal en Tunisie. Ces projets ont, à divers niveaux, appuyé les
efforts du Gouvernement tunisien à créer des mécanismes permettant de mettre des ressources à
la disposition des municipalités et d’améliorer les infrastructures et les services municipaux.
20.
La Stratégie de partenariat-pays (CPS) reconnaît la nécessité de renforcer le pouvoir
des autorités municipales et locales afin d’améliorer la qualité des services fournis aux
citoyens. Certains des problèmes les plus urgents identifiés par la CPS dans ce domaine sont les
suivants : i) renforcer les capacités aux niveaux décentralisés ; ii) favoriser le développement
économique local et iii) préserver l’environnement urbain. Le programme présenté dans la CPS
indique que la Banque continuera d'être présente afin de consolider davantage la situation
financière des collectivités locales ; appuyer les réformes budgétaires en vue d'arriver à des
prestations de services publics plus décentralisés ; et pousser le secteur privé à s'intéresser
davantage à la fourniture de services. Le présent projet proposé par la CPS est la suite logique du
troisième projet de développement municipal achevé en juin 2010 et la réponse à une requête
clairement formulée par le Gouvernement tunisien qui souhaitait que la Banque maintienne son
partenariat technique et financier dans le domaine du développement municipal/local.
II.
Objectif(s) proposé(s) de développement
A.
OPD
21.
L’objectif global de développement du projet est d’améliorer la prestation des services
par le financement de projets d’infrastructure prioritaires, l’appui aux institutions et la promotion
de projets inter-municipaux.
22.
Ce nouveau projet profitera des enseignements tirés des précédents PDM en contribuant
au financement du PIC (qui couvre les besoins en infrastructures de toutes les municipalités du
pays tout en adoptant une démarche plus ciblée et plus réaliste en matière de réformes
institutionnelles, une assistance technique plus circonscrite et en intégrant une nouvelle
composante pour aider les grandes municipalités dans l’élaboration et le financement des
stratégies inter-municipales et des projets pilotes.
B.
Principaux résultats
a.
b.
c.
III.
Nombre accru de résidents ayant accès à des infrastructures spécifiques et ciblées
(routes, espaces verts publics, enlèvement des ordures ménagères et autres.) dans un
échantillon représentatif de municipalités.
Élaboration d’un système complet et permanent de suivi des finances des
municipalités.
Nombre de projets inter-municipaux identifiés et intégrés dans le plan de
financement.
Description préliminaire
23.
Les ressources sollicitées par la CPSCL devraient être couvertes par un prêt de la
Banque, un prêt de l’AFD (Agence Française de Développement) et par autofinancement.
24.
Le projet sera divisé en deux principales composantes :
Composante 1 : Services municipaux et infrastructure. Cette composante assurera le
financement du PIC et l’appui institutionnel complémentaire aux municipalités comme ce
fut le cas lors des trois précédents PDM. Elle comportera deux sous-composantes :
a) Sous-composante 1.2 : Dépenses d’équipement dans les projets municipaux. Cette
sous-composante sera exécutée par la CPSCL. Le projet financera les investissements
recensés par le nouveau PIC qui couvre toutes les municipalités tunisiennes. Une liste
des projets devant bénéficier de ces financements sera élaborée à l’évaluation.
b) Sous-composante 1.1 : Renforcement des capacités des municipalités en ciblant deux
aspects.
i) Renforcement des capacités en matière de gestion financière. Cette activité
s’inspirera des expériences passées et sera exécutée par le ministère de
l’Intérieur. Les incitations financières seront accompagnées de l’utilisation
généralisée des logiciels de gestion financière et la formation du personnel
municipal. Le projet aidera également les municipalités par l’introduction des
mécanismes de suivi des recettes. Cette activité s’attachera à assurer la
viabilité des plans de restructuration financière par la génération durable de
recettes municipales.
ii) Rationalisation de la gestion des services municipaux. Cette activité permettra
de définir un certain nombre de services qui doivent être gérés par les
municipalités afin d’arriver au résultat suivant : i) améliorer l’efficacité de la
gestion, et ii) améliorer la maintenance des infrastructures et équipements
municipaux.
Composante 2: Programmes pilotes inter-municipaux.
a) Sous-composante 2.2. Dépenses d’équipement dans les projets stratégiques intermunicipaux : Ces projets doivent s’intégrer dans les stratégies d’aménagement urbain
et faire la part belle à certains sujets tels que, participation du secteur privé dans la
prestation des services publics, gestion durable de l’environnement, gestion des sols
et mise en place de systèmes favorisant la transparence et l’obligation de rendre
compte de la gestion de la cité.
b) Sous-composante 2.1. Appui aux institutions :
Cette sous-composante aidera les municipalités des grandes villes à : i) élaborer des
stratégies inter-municipales de développement et à ii) imaginer des plans
d’investissement inter-municipaux. Elle aidera aussi ces institutions à maintenir
l’approche métropolitaine et à tirer parti des méthodes éprouvées dans ce domaine.
IV.
Politiques de sauvegarde susceptibles d’être appliquées
Mesures de sauvegarde concernées
Évaluation environnementale (OP/BP 4.01)
Habitats Naturels (OP/BP 4.04)
Lutte antiparasitaire (OP 4.09)
Patrimoine culturel physique (OP/BP 4.11)
Réinstallation forcée (OP/BP 4.12)
Populations autochtones (OP/BP 4.10)
Forêts (OP/BP 4.36)
Sécurité des barrages (OP/BP 4.37)
Projets dans les zones en litige (OP/BP 7.60)*
Projets relatifs aux voies d’eau internationales (OP/BP 7.50)
Prêts aux intermédiaires financiers (OP 8.30)
V.
Oui
X
Non
À déterminer
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Financement proposé
Source :
Emprunteur/Bénéficiaire
BIRD
IDA
Autres (Agence française de développement)
(USD M)
À déterminer
64
Total
36
À déterminer
En donnant son appui au projet proposé, la Banque n’entend pas influer sur la décision finale concernant les revendications des
parties sur les zones en litige.
*
VI.
Point de contact
Banque mondiale
Contact :
Alexandra Ortiz
Fonction :
Économiste senior, urbanisme
Tél :
202 458 5187
Courriel :
[email protected]
Emprunteur/Client/Bénéficiaire
Contact :
Mohamed Hédi Zakhama
Fonction :
Directeur général, Caisse de Prêts et de Soutien des Collectivités Locales.
Tél :
216 71 770 707
Courriel :
[email protected]
Organismes d’exécution
Contact :
Mokhtar Hamami
Fonction :
Directeur général, Direction Générale des Collectivités Publiques et Locales.
Tél :
216 71 354 500
Courriel :
[email protected]
VII. Pour plus d’informations, prière de contacter :
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Banque mondiale
1818 H Street, NW
Washington, DC 20433
Téléphone : (202) 458-4500
Télécopie : (202) 522-1500
Site internet : http://www.worldbank.org/infoshop