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N° 35
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2011-2012
Enregistré à la Présidence du Sénat le 18 octobre 2011
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances rectificative,
ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, pour 2011,
Par Mme Nicole BRICQ,
Sénatrice,
Rapporteure générale
(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Marini, président ; M. François Marc, Mmes Michèle André,
Marie-France Beaufils, MM. Yvon Collin, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Gérard Miquel, Albéric de
Montgolfier, Aymeri de Montesquiou, Roland du Luart, vice-présidents ; M. Philippe Dallier, Mme Frédérique Espagnac,
MM. Claude Haut, François Trucy, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Jean Arthuis, Claude Belot, Michel Berson, Éric Bocquet,
Yannick Botrel, Joël Bourdin, Christian Bourquin, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Pierre Caffet, Serge Dassault, Vincent Delahaye,
Francis Delattre, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. Éric Doligé, Philippe Dominati, Jean-Paul Emorine, André Ferrand,
François Fortassin, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Jean Germain, Charles Guené, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Roger Karoutchi,
Yves Krattinger, Dominique de Legge, Marc Massion, Georges Patient, François Patriat, Jean-Vincent Placé, Jean-Marc Todeschini,
Richard Yung.
Voir le(s) numéro(s) :
Assemblée nationale (13ème législ.) : 3804, 3816 et T.A. 749
Sénat : 30 (2011-2012)

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SOMMAIRE
Pages
EXPOSÉ GÉNÉRAL
I. DEXIA : UN GROUPE ENGAGÉ, DEPUIS 2008, DANS UNE LUTTE POUR SA
SURVIE .................................................................................................................................... 7
A. LE LOURD HÉRITAGE DES ANNÉES FOLLES..................................................................... 7
B. EN 2008, UNE INTERVENTION RAPIDE AFIN DE RESTAURER LA LIQUIDITÉ
ET LA SOLVABILITÉ DE DEXIA........................................................................................... 9
1. Une augmentation de capital de 6,4 milliards d’euros ............................................................ 9
2. Une garantie de financements à hauteur de 150 milliards d’euros.......................................... 10
3. Un plan de restructuration validé par la Commission européenne.......................................... 11
C. UN REDRESSEMENT RAPIDE MAIS INSUFFISANT............................................................ 13
1. Une politique active de réduction du bilan et du besoin de financement à court terme............ 13
2. Quel bilan pour l’Etat et la CDC ? ......................................................................................... 15
a) Des engagements qui n’ont pas été tenus ............................................................................ 15
b) Les incidences budgétaires, comptables et patrimoniales de l’intervention de l’Etat
et de la CDC ....................................................................................................................... 17
II. LA BRUTALE DÉTÉRIORATION DE LA SITUATION ..................................................... 17
A. UN CONTEXTE GÉNÉRAL DE MONTÉE DE LA DÉFIANCE............................................... 17
1. Une apparente restauration de la santé des banques .............................................................. 17
2. Un « été meurtrier » pour le secteur bancaire français........................................................... 19
a) Une forte exposition au risque souverain ............................................................................ 19
b) Un modèle économique mis à mal ...................................................................................... 21
c) Des concessions accordées sous la pression des marchés.................................................... 23
3. Des difficultés amplifiées par la structure de bilan de Dexia .................................................. 23
a) Un « miroir déformant » des difficultés des banques françaises.......................................... 24
b) Des facteurs propres à Dexia .............................................................................................. 24
B. L’ACCÉLÉRATION ET LE DÉCLENCHEMENT DE LA CRISE DURANT L’ÉTÉ
2011........................................................................................................................................... 25
1. Une crise de la liquidité.......................................................................................................... 25
a) Des signes précurseurs dès le printemps 2011..................................................................... 25
b) Une accélération fatale en septembre.................................................................................. 26
2. Des interrogations sur la pérennité de la solvabilité............................................................... 26
C. LES OPTIONS ENVISAGEABLES POUR SAUVER DEXIA................................................... 27
1. La typologie des interventions publiques durant la crise financière........................................ 27
2. Un soutien nécessaire et déterminé par le souci de préserver les deniers publics ................... 29
a) Une urgence manifeste........................................................................................................ 29
b) La garantie publique est apparue comme le meilleur compromis possible entre
coût et efficacité ................................................................................................................. 29

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III. UN PLAN DE RESTRUCTURATION BÉNÉFICIANT D’UNE DOUBLE
GARANTIE DE L’ETAT ET PERMETTANT D’ASSURER LA PÉRENNITÉ DU
FINANCEMENT DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES............................................ 31
A. UN PLAN DESTINÉ À « STABILISER LA SITUATION DE LIQUIDITÉ DU
GROUPE » ................................................................................................................................ 31
1. L’octroi d’une garantie de financement de 90 milliards d’euros apportée
conjointement par la Belgique, la France et le Luxembourg................................................... 31
a) Le recours à une garantie publique : un instrument rapide et efficace ................................. 31
b) Une garantie conjointe et non solidaire de 90 milliards d’euros sur dix ans........................ 32
(1) Une garantie conjointe à la Belgique, la France et le Luxembourg ........................................... 32
(2) Une garantie, conforme à la LOLF, accordée par le ministre de l’économie et précisée
par convention.................................................................................................................. 32
(3) Une garantie totale de 90 milliards d’euros, limitée à 32,85 milliards pour la France ................. 33
(4) Une garantie de financement............................................................................................... 34
(5) Une garantie limitée à 10 ans.............................................................................................. 35
(6) Une garantie à titre onéreux................................................................................................ 35
c) Une garantie qui, a priori, ne pèse pas sur les comptes de l’Etat mais qui alourdit
ses engagements hors bilan................................................................................................. 36
d) Une garantie validée par la Commission européenne.......................................................... 37
2. La réduction drastique du bilan d’un groupe international et diversifié.................................. 37
a) Un groupe international et diversifié................................................................................... 37
b) La nationalisation par l’Etat belge de Dexia Banque Belgique............................................ 38
c) La reprise probable par la famille royale du Qatar de Dexia-BIL........................................ 40
d) La prise de contrôle de DexMA par la Caisse des dépôts et consignations.......................... 40
e) Le maintien d’une structure Dexia SA – DCL..................................................................... 41
B. UNE SOLUTION PÉRENNE APPORTÉE AU FINANCEMENT DES
COLLECTIVITÉS TERRITORIALES FRANÇAISES .............................................................. 44
1. La création d’une nouvelle structure de financement des collectivités territoriales
françaises ............................................................................................................................... 44
a) Un « adossement » de DexMA à la Caisse des dépôts et consignations............................... 44
b) La création d’une co-entreprise CDC-Banque postale entièrement dédiée au
financement des collectivités territoriales........................................................................... 45
c) Un financement facilité pour les collectivités territoriales ?................................................ 46
d) Dans l’attente de la nouvelle structure, trois milliards de prêts aux collectivités
prélevés sur le Fonds d’épargne de la CDC ........................................................................ 47
2. Deux garanties de Dexia apportées à la Caisse des dépôts et consignations, dont une
est contre-garantie par l’Etat français.................................................................................... 48
a) Une double garantie apportée par Dexia à la Caisse des dépôts et consignations ................ 48
(1) La Caisse des dépôts entend limiter sa prise de risques .......................................................... 48
(2) Une garantie dite de « stop loss » ........................................................................................ 49
(3) Une garantie sur les prêts structurés des collectivités françaises .............................................. 52
b) Une contre-garantie de l’Etat sur la garantie relative aux prêts structurés........................... 53
(1) Une contre-garantie demandée par la CDC ........................................................................... 53
(2) Une exposition de l’Etat limitée par une franchise et un ticket modérateur ............................... 53
c) L’Etat français supporte, au coté de la Caisse des dépôts et consignations, une
partie des risques de la reprise de DexMA.......................................................................... 54
IV. LE CONTEXTE PRÉOCCUPANT DES CONDITIONS DU RECOURS À
L’EMPRUNT DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ................................................. 56
A. UN ENDETTEMENT MODÉRÉ, INDISPENSABLE A LA CROISSANCE ............................. 56
1. Une situation saine ................................................................................................................. 56
2. Un moteur prépondérant de l’investissement public................................................................ 57
3. Un secteur très concentré........................................................................................................ 57

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B. DES DIFFICULTÉS RÉELLES MAIS CONTENUES ............................................................... 58
1. Le dispositif d’urgence mis en place en novembre 2008.......................................................... 58
2. Un encours relativement restreint d’emprunts réellement « toxiques » ................................... 59
3. Des situations très diverses des collectivités touchées............................................................. 61
4. Des initiatives multiples pour contenir la crise ....................................................................... 61
5. Le risque d’un assèchement du crédit aux collectivités ........................................................... 62
V. QUEL BILAN ET QUELS ENSEIGNEMENTS POUR L’AVENIR ? .................................. 64
A. LES CONDITIONS D’UN REDRESSEMENT DU SECTEUR BANCAIRE ............................. 64
1. Les banques acteurs et victimes de l’exubérance des marchés ................................................ 64
a) De l’aveuglement à la survalorisation d’un risque extrême ................................................. 64
b) Une recapitalisation inévitable… selon le scénario du pire................................................. 64
2. L’exigence d’une stratégie en cas de recapitalisation ............................................................. 66
a) La recapitalisation n’est qu’une partie de la solution .......................................................... 66
b) Une stratégie qui minimise le recours aux fonds publics et assure une saine gestion
des banques ........................................................................................................................ 67
c) Une validation a posteriori du principe des « testaments ».................................................. 68
3. La révision du modèle des banques françaises : une crise de la fonction de
transformation ? ..................................................................................................................... 70
a) Des critiques de fond qui dépassent le simple contexte des perturbations sur les
marchés .............................................................................................................................. 70
b) La nécessité de réponses structurelles et pérennes .............................................................. 71
B. DES CONTREPARTIES INDISPENSABLES EN CAS DE SOUTIEN PUBLIC....................... 73
1. Une dépendance regrettable mais inévitable à l’égard des marchés ....................................... 73
2. Un actionnariat public vigilant et exigeant ............................................................................. 74
a) Formaliser un pacte entre les actionnaires publics français de Dexia .................................. 74
b) A l’égard des banques en général, un « droit de regard » étendu......................................... 75
EXAMEN DES ARTICLES
PREMIÈRE PARTIE CONDITIONS GÉNÉRALES DE L’ÉQUILIBRE
FINANCIER
DISPOSITIONS RELATIVES À L’EQUILIBRE DES RESSOURCES ET DES
CHARGES
• ARTICLE 1er (et ETAT A) Équilibre général du budget, trésorerie et plafond
d’autorisation des emplois ............................................................................................................ 77
SECONDE PARTIE MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET
DISPOSITIONS SPÉCIALES
TITRE IER AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES POUR 2011 CRÉDITS DES
MISSIONS
• ARTICLE 2 (et ETAT B) Budget général : ouvertures de crédits .......................................... 84
• ARTICLE 3 (et ETAT C) Comptes spéciaux : ouvertures de crédits ..................................... 86