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FONCTIONS PUBLIQUES : ENJEUX ET STRATEGIE
POUR LE RENOUVELLEMENT
BERNARD CIEUTAT , NICOLAS TENZER
COMMISSARIAT GENERAL DU PLAN (CGP)
2000

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PREMIERE PARTIE LES DÉFIS À RELEVER
Chapitre premier : L'urgence démographique.......................................................................................14
État des lieux des trois fonctions publiques............................................................................................14
Perspectives démographiques et problèmes posés..................................................................................16
Les départs prévisibles.......................................................................................................................16
Catég. A............................................................................................................................................19
Les éléments à prendre en considération............................................................................................19
Les choix possibles en matière de recrutement...................................................................................23
Évolutions budgétaires et effets du « glissement vieillesse technicité »....................................................24
L’évolution des âges de recrutement, des qualifications et des compétences ...........................................25
L’explosion mal maîtrisée des emplois atypiques et hors statut...............................................................27
Prospective de l’emploi public...............................................................................................................30
Chapitre 2 : L’environnement socio-économique ...................................................................................33
L’évolution des missions de l’État : des changements qui nécessitent des choix ......................................33
Garantir la sécurité juridique et répondre aux nouveaux risques..........................................................35
Assurer le contrôle ............................................................................................................................35
Construire et mettre en réseau l’information.......................................................................................36
Savoir gérer ......................................................................................................................................37
Créer des liens sociaux......................................................................................................................37
Intégrer la dimension européenne et internationale.............................................................................37
Le contexte de maîtrise pluriannuelle des finances publiques : des arbitrages cohérents sur moyenne
période..................................................................................................................................................38
Une moindre spécificité des qualifications, des compétences et des métiers publics, mais des manques à
combler.................................................................................................................................................38
Une tradition à réactualiser : la fonction publique comme ascenseur social ...........................................41
L’ouverture européenne des fonctions publiques....................................................................................44
Chapitre 3 : Les aspirations nouvelles des fonctionnaires......................................................................48
Prendre en compte le souhait de responsabilités et de carrières valorisantes..........................................48
Accéder au besoin d’ouverture et de participation..................................................................................49
Parvenir à une égalité accrue à niveau de responsabilités et de contraintes équivalent...........................50
Faire évoluer l’organisation du travail..................................................................................................51
Chapitre 4 : L'impératif de la gestion.....................................................................................................53
Assurer un pilotage plus ferme, plus visible et mieux concerté................................................................54
Mieux articuler les missions et les moyens : les outils d’une évolution permanente.................................56
Repenser la liaison entre le niveau central et l’échelon déconcentré.......................................................57
Prendre en compte l’évolution des tâches dans la formation des fonctionnaires......................................58
Recruter les agents au bon niveau..........................................................................................................59
Renforcer le dialogue social ..................................................................................................................61

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II DEUXIEME PARTIE : UNE STRATÉGIE POUR LA GESTION DES
FONCTIONS PUBLIQUES
Chapitre premier : Une définition plus claire des missions des administrations................................... 65
Définir les missions à cinq ans de chaque administration....................................................................... 65
Établir une liaison entre la modification de l’organisation et la gestion des ressources humaines........... 66
Développer les indicateurs de résultats et les analyses de performance.................................................. 68
Mettre en place des procédures de quasi-contrats d’objectifs aux différents échelons............................. 69
Chapitre 2 : Les outils d'une gestion prévisionnelle des emplois et des compétences............................ 73
Analyser les besoins à moyen terme en termes quantitatifs et qualitatifs : un outil d’adaptation des moyens
aux missions......................................................................................................................................... 73
Organiser les carrières : un résultat essentiel de la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences
............................................................................................................................................................. 74
Organiser et encourager la mobilité fonctionnelle et géographique, en en faisant un instrument
« qualifiant »........................................................................................................................................ 74
Faire de la formation continue une obligation prise en compte dans le déroulement de la carrière......... 76
Redéfinir périodiquement la pyramide des emplois................................................................................77
L’emploi précaire : sous-produit des rigidités et des insuffisances de la gestion.................................. 78
Chapitre 3 : Une politique de promotion sociale fondée sur la compétence........................................... 82
Recruter différemment le personnel peu qualifié de l’administration : faire jouer à l’État employeur son
rôle d’insertion sans accroître la précarité ni désorganiser les pyramides démographiques ................... 82
Organiser la promotion interne dans un contexte où la distinction entre cadres et non-cadres s’érode ... 83
Valoriser la réussite professionnelle...................................................................................................... 84
Définir des plans de reconversion professionnelle ................................................................................. 85
Chapitre 4 : Un encadrement responsable et à la carrière plus longue.................................................. 86
Créer dans les filières généralistes des filières de spécialité................................................................... 86
Quelle gestion pour les fonctionnaires à haut potentiel ?....................................................................... 88
Des bilans de carrière réguliers et une formation continue mieux définie et prise en compte pour l’accès
aux fonctions de responsabilité.............................................................................................................. 90
Une procédure transparente d’accès aux emplois de direction............................................................... 91
Développer des carrières plus longues .................................................................................................. 93
La redéfinition des « emplois de débouchés » : vers le développement d’une fonction d’expertise de haut
niveau................................................................................................................................................... 93
Chapitre 5 : Un dialogue social renouvelé et élargi................................................................................ 96
Intégrer les perspectives à moyen terme dans le dialogue social ............................................................ 96
Rénover les procédures des comités techniques paritaires...................................................................... 97
Renouveler les discussions salariales .................................................................................................... 99
Favoriser le dialogue social à tous les niveaux...................................................................................... 99

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Chapitre 6 : Piloter les fonctions publiques...........................................................................................101
Repenser le rôle et la place de la direction générale de l’administration et de la fonction publique dans le
pilotage d’ensemble de la fonction publique.........................................................................................101
Mieux intégrer les mesures générales en faveur de l’emploi dans une politique d’insertion cohérente...103
Définir une nouvelle politique de formation initiale..............................................................................103
Lisser et organiser différemment les recrutements................................................................................104
Maîtriser l’externalisation...................................................................................................................105
Mieux distribuer les rémunérations......................................................................................................106
Chapitre 7 : Une organisation du temps et du travail plus efficace......................................................108
Lier étroitement la réduction et l’aménagement du temps de travail à la réorganisation du travail et à une
réflexion sur les structures de l’administration.....................................................................................108
Définir au niveau déconcentré, en fonction de règles nationales, une organisation du temps souple......109
Généraliser les méthodes de gestion par objectifs ................................................................................109
Annexe 1 Composition du groupe plénier.............................................................................................116
Annexe 2 : Liste des personnalités auditionnées par le groupe.............................................................119
Annexe 3 : Contribution de Jean-Pierre Weiss.....................................................................................120
Annexe 4 : Avis des organisations syndicales........................................................................................126

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AVANT-PROPOS
par
Jean-Michel Charpin
Commissaire au Plan
La gestion de l’emploi public est au cœur de la réforme de l’État. Elle concentre les
blocages et les critiques en même temps qu’elle offre les moyens d’une amélioration du
service public, correspondant à la fois aux besoins des citoyens et usagers et aux souhaits
des fonctionnaires.
Le progrès est à la fois nécessaire et possible. Il est nécessaire en raison des nombreux
changements qui vont s’opérer dans la fonction publique au cours des prochaines années.
Les technologies de l’information et de la communication la concernent au premier chef.
Après avoir rejoint le niveau d’équipement du secteur privé et des autres grands pays
occidentaux, l’administration française va devoir répondre aux attentes des utilisateurs et
des agents publics. Pour promouvoir un fonctionnement en réseaux, pour faciliter
l’appropriation des techniques, pour que l’information circule mieux, pour que les
expérimentations soient encouragées et que les réussites se diffusent, il faudra repenser
l’organisation du travail, la formation, le fonctionnement des services. D’autres
changements devront être pris en compte : les exigences accrues des citoyens et usagers,
qui attendent à la fois une meilleure qualité de service et une réponse appropriée à leurs
demandes spécifiques ; la prise en compte désormais indispensable des niveaux européen
et mondial, ainsi que la mise en cohérence des actions nationales et locales ; la sensibilité
croissante aux risques, qui contraint à une écoute plus attentive et à une communication
plus transparente.
Le progrès est aussi possible. La perspective des considérables flux de départ en retraite
des quinze prochaines années offre à cet égard une opportunité. Bien anticipée, bien
intégrée dans la programmation des recrutements et les décisions d’organisation et de
gestion, elle ouvre la possibilité d’améliorations importantes de nos administrations.
Dans le cadre de son programme de travail décidé par le Premier ministre, le Commissariat
général du Plan a mis en place un groupe « gestion de l’emploi public » présidé par
Bernard Cieutat, conseiller maître à la Cour des comptes, et dont le rapporteur général était
Nicolas Tenzer. Composé de directeurs d’administration centrale et de fonctionnaires des
trois fonctions publiques, de personnalités qualifiées et de représentants des organisations
syndicales représentatives, il avait pour mission de mieux cerner les enjeux majeurs que
rencontreront les fonctions publiques dans les prochaines années et de proposer des
adaptations aux modes de gestion de celles-ci.
Deux groupes thématiques ont nourri le rapport du groupe plénier. Le premier, présidé par
Serge Vallemont, ingénieur général honoraire des ponts et chaussées, a traité de la gestion
prévisionnelle de l’emploi et des compétences. Le second, présidé par Jean-Claude Perrel,