N° 389 RAPPORT D’INFORMATION S É N A T

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N° 389
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SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2003-2004
Annexe au procès-verbal de la séance du 30 juin 2004
RAPPORT D’INFORMATION
I. FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des
comptes économiques de la Nation (1) sur le débat d’orientation
budgétaire,
Par M. Philippe MARINI,
Sénateur,
Rapporteur général.
(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Jacques Oudin, Gérard
Miquel, Claude Belot, Roland du Luart, Mme Marie-Claude Beaudeau, M. Aymeri de Montesquiou, vice-présidents ;
MM. Yann Gaillard, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur
général ; MM. Philippe Adnot, Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Jacques Baudot, Roger Besse, Maurice
Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin,
Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Thierry Foucaud, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Hubert Haenel,
Claude Haut, Roger Karoutchi, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, François Marc, Michel Mercier,
Michel Moreigne, Joseph Ostermann, René Trégouët.

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Budget.
SOMMAIRE Pages
INTRODUCTION ......................................................................................................................... 10
CHAPITRE PREMIER : CHRONIQUE D’UNE CROISSANCE ANNONCÉE ....................... 18
I. UNE PRÉVISION PRUDENTE POUR 2004 ET VOLONTARISTE POUR 2005 ? .............. 18
A. VUE D’ENSEMBLE DES PRÉVISIONS DU GOUVERNEMENT ........................................... 18
1. Le ralentissement de la croissance depuis 2001...................................................................... 19
2. Une reprise attendue pour 2004 et 2005 par suite de l’accélération de la
consommation des ménages.................................................................................................... 19
B. UNE PRÉVISION DE CROISSANCE POUR 2004 PLUTÔT PESSIMISTE ............................. 21
1. Une prévision de croissance inchangée................................................................................... 21
2. La reprise de la consommation des ménages........................................................................... 21
C. UNE PRÉVISION DE CROISSANCE RELATIVEMENT OPTIMISTE POUR 2005 ? ............. 23
1. Une prévision gouvernementale supérieure au consensus....................................................... 23
2. Un éventail de taux de croissance anticipés particulièrement large....................................... 27
D. LES PRÉVISIONS DE CROISSANCE SONT-ELLES COMPATIBLES AVEC
CELLES DE SOLDE PUBLIC ?................................................................................................ 29
1. En 2004 : un déficit public plus faible que le consensus des conjoncturistes, avec une
croissance plus faible ............................................................................................................. 29
2. Sur la période 2004-2005 : une amélioration du solde public supérieure à celle
prévue par le consensus, pour une croissance du PIB identique............................................. 30
II. L’IMPORTANCE DES ALÉAS EXOGÈNES........................................................................ 31
A. LE TAUX DE CHANGE DE L’EURO....................................................................................... 31
B. LE PRIX DU PÉTROLE............................................................................................................. 32
C. LE RISQUE D’AUGMENTATION DES TAUX D’INTÉRÊT À LONG TERME...................... 34
CHAPITRE II : CONSTATER L’ÉTAT D’URGENCE FINANCIÈRE.................................... 36
I. UN DÉFICIT STRUCTUREL ANORMALEMENT ÉLEVÉ.................................................. 36
A. UN DÉFICIT DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES PLUS DÉGRADÉ QUE
CELUI DES AUTRES MEMBRES DE LA ZONE EURO......................................................... 37
1. Le déficit des administrations publiques : 4,1 % en 2003........................................................ 37
2. Une comparaison européenne peu favorable à la France........................................................ 39

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B. UN DÉFICIT STRUCTUREL QUI PEINE À ÊTRE RÉSORBÉ ................................................ 41
1. Des déficits publics français essentiellement d’origine structurelle ........................................ 41
2. Un effort de maîtrise des finances publiques insuffisant sur longue période ........................... 43
II. LA MENACE DE L’ENDETTEMENT PUBLIC ................................................................... 45
A. SUR LONGUE PÉRIODE, UNE PROGRESSION TRÈS MARQUÉE DE
L’ENDETTEMENT PUBLIC .................................................................................................... 45
1. En pourcentage du PIB, un triplement en 25 ans..................................................................... 45
2. Une dynamique très forte de la dette....................................................................................... 49
B. UNE LOURDE HYPOTHÈQUE ................................................................................................ 51
1. Les conditions théoriques de la soutenabilité de la dette......................................................... 51
2. Une dette publique « au mieux faiblement soutenable ».......................................................... 52
3. La nécessité d’un objectif de soutenabilité des finances publiques.......................................... 54
III. LES ALÉAS DES RECETTES BUDGÉTAIRES.................................................................. 55
A. L’EXÉCUTION DU BUDGET DE L’ETAT EN 2003 ............................................................... 55
1. Un retournement de tendance depuis 2002.............................................................................. 55
2. D’importantes moins-values de recettes fiscales ..................................................................... 56
B. LES PRÉVISIONS D’EXÉCUTION POUR 2004 ET AU-DELÀ............................................... 58
1. Des recettes en augmentation de 6 % par rapport à la même période de l’année
précédente .............................................................................................................................. 60
2. Les recettes fiscales risquent-elles d’être inférieures aux prévisions de la loi de
finances ? ............................................................................................................................... 60
3. Les prévisions à moyen terme.................................................................................................. 62
CHAPITRE III : EN FINIR AVEC LA PRÉFÉRENCE POUR LA DÉPENSE
PUBLIQUE.................................................................................................................................... 64
I. UNE SINGULARITÉ FRANÇAISE QUI FAIT OBSTACLE À LA DÉCRUE DES
PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES .................................................................................... 64
A. LE POIDS DES DÉPENSES PUBLIQUES EN FRANCE SUR LONGUE PÉRIODE................ 64
1. La part des dépenses publiques dans le PIB : + 20 % en 25 ans............................................. 64
2. La précédente législature : l’affectation d’une forte part des fruits de la croissance à
la dépense publique ................................................................................................................ 66
B. UNE SITUATION ATYPIQUE PAR RAPPORT AUX AUTRES PAYS EUROPÉENS ............ 67
1. Une évolution contraire à celle des autres pays européens..................................................... 67
2. L’explication du décalage : le poids des dépenses sociales et de santé ................................... 69
C. LA LABORIEUSE STABILISATION DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES.................... 70
1. La stabilité des prélèvements obligatoires en 2003 ................................................................. 70
2. La part croissante des prélèvements sociaux........................................................................... 72
II. UNE DÉPENSE PUBLIQUE DE PLUS EN PLUS RIGIDE.................................................. 75
A. LA POUSSÉE DES DÉPENSES QUASI OBLIGATOIRES DANS LE BUDGET DE
L’ETAT..................................................................................................................................... 75
1. Le poids des dépenses de personnel ........................................................................................ 75

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2. Une projection à long terme préoccupante des charges annuelles de fonction
publique.................................................................................................................................. 77
B. LA MULTIPLICATION DES PRIORITÉS ................................................................................ 78
1. L’exemple de la précédente législature ................................................................................... 78
2. Trop de priorités tuent les priorités......................................................................................... 81
CHAPITRE IV : MAITRISER LES DÉFIS ECONOMIQUES ET BUDGÉTAIRES
DE L’ÉLARGISSEMENT ............................................................................................................ 86
I. LE CHOC ÉCONOMIQUE ET FISCAL DE L’ÉLARGISSEMENT..................................... 87
A. DES DISPARITÉS INÉDITES QUE TEMPÈRE UN POTENTIEL DE CROISSANCE............. 87
B. DES PERSPECTIVES DE CONVERGENCE LENTES ET INÉGALES.................................... 88
C. UN DUMPING FISCAL RÉVÉLATEUR DU MANQUE DE COMPÉTITIVITÉ DE LA
FRANCE ET DES INSUFFISANCES DE LA COORDINATION ENTRE ETATS-
MEMBRES................................................................................................................................ 89
1. Une fiscalité des sociétés particulièrement attractive.............................................................. 89
2. Un risque budgétaire qui illustre les carences françaises ....................................................... 91
3. La nécessité d’une plus grande harmonisation des pratiques fiscales en Europe .................... 92
4. Concrétiser la lutte contre les paradis fiscaux ....................................................................... 93
II. UN CADRE BUDGÉTAIRE EUROPÉEN ENCORE MAÎTRISÉ JUSQU’EN 2006 ........... 93
A. LES PERSPECTIVES FINANCIÈRES 2004-2006..................................................................... 93
B. LA PART DES CRÉDITS CONSACRÉS À L’ÉLARGISSEMENT D’ICI 2006........................ 94
C. UN COÛT BUDGÉTAIRE ENCORE MODÉRÉ POUR LES QUINZE ET LA
FRANCE EN PARTICULIER ................................................................................................... 95
D. L’IRRÉSISTIBLE ASCENSION DE LA CONTRIBUTION NETTE DE LA FRANCE............. 97
E. UN PROJET DE BUDGET 2005 PLUS FORTEMENT MARQUÉ PAR
L’ÉLARGISSEMENT QUE LORS DES EXERCICES PRÉCÉDENTS..................................... 98
III. LES ENJEUX DES PROCHAINES PERSPECTIVES FINANCIÈRES POUR
2007-2013.................................................................................................................................. 99
A. UNE FORTE PRESSION À LA HAUSSE DU BUDGET COMMUNAUTAIRE....................... 99
B. LES TROIS SCÉNARII D’ÉVOLUTION EN PRÉSENCE ........................................................100
1. Le scénario de la Commission européenne : un relèvement sans doute excessif des
dépenses .................................................................................................................................100
2. La proposition des six plus gros contributeurs nets : 1 % du PNB communautaire.................101
3. Un scénario alternatif à 1,1 % du PNB...................................................................................102
C. DES ARBITRAGES DÉLICATS SUR LES DOMAINES D’INTERVENTION.........................103
1. La politique agricole commune...............................................................................................103
2. La politique régionale.............................................................................................................104
3. Les autres domaines d’intervention.........................................................................................105
CHAPITRE V : ADAPTER LE PACTE DE STABILITÉ..........................................................106

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I. LA MULTIPLICATION DES PROCÉDURES POUR DÉFICIT EXCESSIF .......................107
A. LA SITUATION DE LA FRANCE À LA FIN DE L’ANNÉE 2003...........................................107
1. La France en situation de déficit excessif................................................................................107
2. Les recommandations de la Commission au Conseil ...............................................................107
3. L’absence de compétence liée du Conseil................................................................................108
4. Le renoncement de la Commission à proposer l’imposition de sanctions à la France.............108
5. La recommandation de la Commission : mettre la France en demeure de mettre fin à
son déficit excessif en 2005, et de réduire son déficit structurel de 1 point en 2004................109
6. Une recommandation qui imposait une réduction du déficit trop importante ..........................110
B. LA SUSPENSION DE LA PROCÉDURE PAR LE CONSEIL DU 25 NOVEMBRE
2003...........................................................................................................................................110
1. Le rejet des recommandations de la Commission....................................................................110
2. L’adoption de « conclusions ».................................................................................................111
C. LA SAISINE PAR LA COMMISSION EUROPÉENNE DE LA COUR DE JUSTICE
DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES ................................................................................113
1. Une action qui porte uniquement sur la procédure .................................................................114
2. L’absence de véritable désaccord de fond...............................................................................114
3. Selon la Commission, les recommandations antérieures aux « conclusions » du 25
novembre 2003 demeurent en vigueur.....................................................................................115
4. La décision de la Commission de saisir la CJCE était-elle opportune ?..................................115
D. LE DÉCLENCHEMENT EN 2004 DE NEUF NOUVELLES PROCÉDURES POUR
DÉFICIT EXCESSIF.................................................................................................................116
1. Onze Etats membres ont eu un déficit public supérieur à 3 % du PIB en 2003........................116
2. Le déclenchement de neuf nouvelles procédures pour déficit excessif .....................................118
3. La reconnaissance par la Commission européenne de « circonstances particulières »
dans le cas des nouveaux Etats membres ................................................................................119
4. Quand les nouveaux Etats membres adopteront-ils l’euro ?....................................................120
II. RÉFLEXIONS SUR LE PACTE DE STABILITÉ .................................................................126
A. LE PACTE DE STABILITÉ FAVORISE-T-IL LES « PETITS » PAYS PAR
RAPPORT AUX « GRANDS » PAYS ?....................................................................................126
1. Les « petits » pays sont dans une situation budgétaire plus favorable que les
« grands » pays.......................................................................................................................127
2. Un phénomène dont le caractère structurel demeure à démontrer ..........................................128
B. QUELLES PERSPECTIVES DE RÉFORME DU PACTE DE STABILITÉ ? ............................133
1. Le projet de traité constitutionnel réforme partiellement le pacte de stabilité.........................133
2. Les propositions présentées par la Commission européenne le 24 juin 2004...........................139
CHAPITRE VI : ASSUMER UNE VRAIE STRATÉGIE BUDGÉTAIRE ET
FISCALE.......................................................................................................................................146
I. SUSCITER LA CONFIANCE GRÂCE À LA STABILISATION DES DÉPENSES
PUBLIQUES ............................................................................................................................147
A. UN PLAN DE RELANCE QUI AFFICHE LA VOLONTÉ DE CROISSANCE DU
GOUVERNEMENT...................................................................................................................147
1. Les mesures fiscales................................................................................................................147
2. Les mesures non fiscales.........................................................................................................148
B. LES COUTS BUDGÉTAIRES ET L’IMPACT ÉCONOMIQUE................................................148
1. Les mesures fiscales................................................................................................................150