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N° 37
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2000-2001
Annexe au procès-verbal de la séance du 19 octobre 2000
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des
comptes économiques de la Nation (1) sur l’étude menée sur la réforme de
l’ordonnance organique n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique
relative aux lois de finances,
Par M. Alain LAMBERT,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : MM. Alain Lambert, président ; Jacques Oudin, Claude
Belot, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet, vice-présidents ; Jacques-
Richard Delong, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur général ;
Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice
Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-
Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud,
Claude Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, Louis-
Ferdinand de Rocca Serra, Henri Torre, René Trégouët.
Finances publiques.

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SOMMAIRE Pages
AVANT-PROPOS........................................................................................................................................................ 7
INTRODUCTION....................................................................................................................................................... 9
CHAPITRE PREMIER : REDONNER SENS AUX LOIS DE FINANCES.................................... 12
I. METTRE EN PLACE UN BUDGET DE MISSIONS............................................................................ 12
A. UN BUDGET TROP CENTRÉ SUR LA DÉTERMINATION DES MOYENS SANS
RÉELLE RELATION AVEC LES FINALITÉS ET LES PERFORMANCES DES
ACTIONS PUBLIQUES....................................................................................................................................... 13
1. L’abandon significatif des « blancs » ou budgets de programme..................................................... 13
2. Les « bleus » ou la consécration de l’anomie budgétaire ................................................................... 15
a) Malgré leur réforme..................................................................................................................................... 15
b) ...les « bleus » ne constituent en rien le support d’une budgétisation par
objectifs............................................................................................................................................................. 16
c) ... et constituent le support d’une budgétisation de moyens.......................................................... 18
3. Les « jaunes », un effort méritoire mais insuffisant pour combler les lacunes de
l’information budgétaire.................................................................................................................................. 18
a) Les objectifs poursuivis par les « jaunes » témoignent d’une insatisfaction face
aux documents budgétaires........................................................................................................................ 18
b) ... mais ne sont pas atteints en pratique................................................................................................ 19
B. POUR UNE BUDGÉTISATION PAR OBJECTIFS.................................................................................... 20
1. Malgré les difficultés, des efforts de budgétisation par objectifs sont engagés.......................... 21
2. La budgétisation par objectifs doit permettre d’apprécier les performances des
actions publiques ................................................................................................................................................ 25
3. La budgétisation par objectifs ne doit pas négliger le recensement exhaustif des
moyens..................................................................................................................................................................... 27
a) Le niveau d’agrégation des crédits doit permettre un débat sur les moyens............................ 27
b) Le regroupement des crédits par titre doit permettre de distinguer les dépenses
ordinaires des dépenses patrimoniales................................................................................................... 29
II. MIEUX PRENDRE EN COMPTE LA DIMENSION TEMPORELLE DU
BUDGET................................................................................................................................................................... 31
A. LA PRATIQUE BUDGÉTAIRE A BEAUCOUP RESTREINT LA
PLURIANNUALITÉ.............................................................................................................................................. 32
1. Si la pluriannualité est strictement encadrée dans l’ordonnance du 2 janvier
1959......................................................................................................................................................................... 32
2. ... son échec provient essentiellement d’une pratique restrictive.................................................... 34
3. ... et s’est prolongé par l’insuccès des autres tentatives pour développer la
dimension pluriannuelle des finances publiques..................................................................................... 35
a) Les lois de programme et les contrats de plan.................................................................................... 35
b) La loi d’orientation quinquennale relative à la maîtrise des finances publiques................... 36
B. PLUSIEURS FACTEURS MILITENT EN FAVEUR D’UNE MEILLEURE PRISE EN
COMPTE DE LA DURÉE PAR LES DOCUMENTS BUDGÉTAIRES............................................. 37
1. La construction européenne impose l’élaboration d’un cadre pluriannuel pour la
politique budgétaire........................................................................................................................................... 37
2. Les carences en matière de pluriannualité dégénèrent en « myopie budgétaire » .................... 38

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3. Les propositions de votre commission : adopter un cadre budgétaire tenant compte
de la durée............................................................................................................................................................. 39
a) Limiter les autorisations pluriannuelles aux seules dépenses qui en relèvent par
nature.................................................................................................................................................................. 39
b) La réforme comptable................................................................................................................................... 41
c) Le débat d’orientation budgétaire............................................................................................................ 41
d) Le maintien des lois de programme........................................................................................................ 42
e) Réconcilier finances publiques et moyen terme.................................................................................. 42
(1) Des projections économiques et budgétaires à moyen terme.............................................................. 42
(2) Une présentation pluriannuelle des objectifs, des coûts et des résultats.......................................... 42
(3) Une évaluation à moyen terme des prélèvements obligatoires........................................................... 43
(4) De vraies études d’impact pluriannuelles............................................................................................... 43
(5) Admettre une pluriannualité de gestion.................................................................................................. 44
III. INSTAURER UN VRAI SYSTÈME COMPTABLE........................................................................... 44
A. LES RÈGLES DE COMPTABILITÉ BUDGÉTAIRE DE L’ORDONNANCE................................ 44
1. L’ordonnance du 2 janvier 1959 pose des principes qui concernent principalement
la comptabilité budgétaire .............................................................................................................................. 44
2. La logique de la comptabilité de caisse..................................................................................................... 46
B. LES ENTORSES COMPTABLES AU PRINCIPE DE L’ANNUALITE DE CAISSE................... 47
1. La période complémentaire, une entorse mineure au principe de l’annualité dont
les conséquences sont importantes............................................................................................................... 47
2. L’utilisation condamnable des comptes d’imputations provisoires ................................................. 49
C. LES COMPARAISONS INTERNATIONALES ÉTABLISSENT LA NATURE ET
L’AMPLEUR DU RETARD PRIS PAR L’ETAT FRANÇAIS EN MATIÈRE DE
COMPTABILITÉ PUBLIQUE........................................................................................................................... 50
1. La comptabilité publique doit contribuer à la réforme de l’Etat...................................................... 50
2. Les réformes engagées à l’étranger au cours de la dernière décennie montrent les
voies d’une modernisation............................................................................................................................... 51
3. Les handicaps et les insuffisances du système financier et comptable français sont
parfaitement identifiés...................................................................................................................................... 52
4. Les vecteurs de réforme de la comptabilité de l’Etat............................................................................ 55
D. L’INTRODUCTION DE CONCEPTS ISSUS DE LA COMPTABILITÉ PRIVÉE......................... 59
1. Le rapprochement de la comptabilité publique et de la comptabilité privée............................... 59
2. Pour une meilleure gestion de l’Etat : le suivi interne de l’exécution budgétaire et
des coûts................................................................................................................................................................. 62
E. ACCROÎTRE LA PERTINENCE DES INFORMATIONS COMPTABLES ..................................... 63
1. La comptabilisation des dépenses et des recettes selon la méthode de l’exercice
respecte le principe d’annualité................................................................................................................... 63
2. ... elle pose cependant des difficultés techniques non négligeables................................................ 64
3. La mise en œuvre d’une comptabilité patrimoniale............................................................................... 65
F. CONJUGUER LA QUALITÉ DES INFORMATIONS COMPTABLES ET LE SUIVI
DE L’AUTORISATION PARLEMENTAIRE.............................................................................................. 66
1. Le maintien d’une comptabilité de caisse................................................................................................. 66
2. ... doit s’accompagner d’un encadrement de la période complémentaire ................................... 67
3. ... et d’une comptabilité financière établie selon les principes de l’exercice et
comportant un bilan évaluant l’actif et le passif de l’Etat................................................................. 68

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IV. COMPLÉTER L’INFORMATION DE LA NATION ET DU PARLEMENT........................ 70
A. L’INFORMATION FOURNIE AVEC LES PROJETS DE LOI DE FINANCES DE
L’EXERCICE DOIT ÊTRE ENRICHIE......................................................................................................... 70
1. Deux annexes relatives aux ressources publiques.................................................................................. 71
2. Une mise en perspective des dépenses........................................................................................................ 71
B. L’INFORMATION FOURNIE AVEC LES PROJETS DE LOI DE FINANCES
RECTIFICATIVE DOIT ÊTRE PLUS COMPLÈTE................................................................................. 72
C. L’INFORMATION FOURNIE AVEC LES PROJETS DE LOI DE RÈGLEMENT
DOIT MIEUX RENDRE COMPTE DE L’UTILISATION DES CRÉDITS OUVERTS
PAR LES LOIS DE FINANCES........................................................................................................................ 72
D. L’INSTAURATION D’UNE INFORMATION PLUS RÉGULIÈRE.................................................... 73
1. Un rapport associé au programme de stabilité........................................................................................ 73
2. Un rapport d’orientation budgétaire........................................................................................................... 73
E. LE PROBLÈME PARTICULIER DES MOYENS DE SIMULATION DU
PARLEMENT........................................................................................................................................................... 74
1. Des moyens autonomes ..................................................................................................................................... 74
2. Un « droit de tirage » sur les administrations......................................................................................... 75
CHAPITRE II : RÉÉQUILIBRER LES POUVOIRS EN MATIÈRE DE FINANCES
PUBLIQUES.................................................................................................................................................................. 76
I. DESSERRER LES CONTRAINTES DE GESTION INUTILES...................................................... 77
A. LA SIMPLIFICATION DE LA NOMENCLATURE BUDGÉTAIRE.................................................. 77
1. La spécialisation par chapitre : une contrainte devenue inadaptée................................................ 77
2. Affirmer la spécialisation des crédits par programme.......................................................................... 79
B. UNE GESTION PLUS SOUPLE DES EMPLOIS PUBLICS................................................................... 80
1. La gestion des emplois publics : une procédure rigide........................................................................ 80
2. Préférer une gestion plus souple accompagnée d’une information plus réaliste........................ 81
C. LA RECONNAISSANCE SOUS CONDITIONS DES ANNULATIONS DE CRÉDITS
COMME OUTILS DU PILOTAGE BUDGÉTAIRE.................................................................................. 82
1. L’annulation des crédits, une pratique politiquement et juridiquement douteuse... ................. 82
2. ... qui invite à imaginer des solutions équilibrées.................................................................................. 87
II. REFONDER LE PRINCIPE D’UNIVERSALITÉ DES LOIS DE FINANCES........................ 88
A. LES COMPTES SPÉCIAUX DU TRÉSOR ET LES BUDGETS ANNEXES
CONSTITUENT-ILS VRAIMENT UNE ATTEINTE AU PRINCIPE
D’UNIVERSALITÉ ?............................................................................................................................................ 88
B. AFFIRMER L’UNIVERSALITÉ EN MATIÈRE DE RECETTES........................................................ 89
1. Les problèmes créés par la pratique budgétaire..................................................................................... 89
2. Définir le champ des ressources autour des exigences d’exhaustivité, de
transparence, et de signification économique.......................................................................................... 91
a) Les ressources permanentes....................................................................................................................... 93
b) Les ressources exceptionnelles.................................................................................................................. 94
3. La question de l’autorisation unique de perception.............................................................................. 95

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4. La question du champ de l’évaluation des recettes................................................................................ 96
5. La question de l’affectation ............................................................................................................................ 97
a) Consacrer la notion de « prélèvement sur recettes »........................................................................ 97
b) Etendre cette notion à tous les « satellites » de l’Etat ..................................................................... 98
C. RÉTABLIR L’UNIVERSALITÉ EN MATIÈRE DE DÉPENSES......................................................... 99
1. Réintégrer les fonds de concours.................................................................................................................. 99
2. Prendre en compte les artifices budgétaires.............................................................................................100
a) Dépenses fiscales et ressources affectées aux « satellites » de l’Etat.........................................100
b) La frontière de la libre administration des collectivités territoriales .........................................102
c) La frontière du financement de la sécurité sociale............................................................................103
3. Evaluer les dépenses liées au remboursement de la dette de l’Etat................................................105
III. RESPECTER STRICTEMENT LES AUTORISATIONS PARLEMENTAIRES.................107
A. LES PRINCIPES VISANT À AFFIRMER L’AUTORITÉ DU PARLEMENT................................107
1. La règle de l’autorisation préalable des crédits.....................................................................................107
2. La règle du caractère limitatif des crédits................................................................................................107
3. La règle de l’annualité des crédits...............................................................................................................108
B. ... SONT, EN PRATIQUE, SÉRIEUSEMENT MIS EN QUESTION..................................................108
1. Les crédits évaluatifs et provisionnels........................................................................................................109
2. Les crédits globaux, une amodiation apportée à la règle de spécialisation des
crédits......................................................................................................................................................................112
3. Deux exceptions supplémentaires apportées au principe de la spécialisation des
crédits, les transferts et les virements. .......................................................................................................114
4. Les décrets d’avances........................................................................................................................................116
5. La majoration des crédits des comptes d’affectation spéciale...........................................................119
6. Les reports de crédits........................................................................................................................................ 120
IV. AFFIRMER L’OBLIGATION DE SINCÉRITÉ.................................................................................. 125
A. LA SINCÉRITÉ : UN PRINCIPE ESSENTIEL DE LA COMPTABILITE
GÉNÉRALE..............................................................................................................................................................125
B. L’EXÉCUTIF EST FRÉQUEMMENT CRITIQUÉ POUR SES MANQUEMENTS AU
RESPECT DU PRINCIPE DE SINCÉRITÉ..................................................................................................127
C. LA JURISPRUDENCE A PROGRESSIVEMENT DÉFINI UNE OBLIGATION DE
SINCÉRITÉ APPLIQUÉE AUX COMPTES DES ADMINISTRATIONS
PUBLIQUES.............................................................................................................................................................128
D. LE PRINCIPE DE PERMANENCE DES NORMES COMPTABLES DOIT ÊTRE
AFFIRMÉ...................................................................................................................................................................129
E. LA SINCÉRITE DOIT TROUVER SA PLACE DANS LA LOI ORGANIQUE
RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES........................................................................................................131
1. Consacrer solennellement le principe de sincérité................................................................................131
2. Faire certifier les comptes de l’Etat............................................................................................................131
V. CONSACRER LE CONTRÔLE SUR LES FINANCES PUBLIQUES........................................133
A. UNE MISSION FONDAMENTALE................................................................................................................133
1. Une responsabilité politique éminente........................................................................................................133
2. Le contrôle parlementaire doit être universel.......................................................................................... 135