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N° 295
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2001-2002
Rattaché au procès-verbal de la séance du 21 février 2002
Enregistré à la Présidence du Sénat le 23 avril 2002
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la délégation pour l’Union européenne ( 1 ) sur l’élargissement
de l’Union européenne : état des lieux ,
Par MM. Hubert HAENEL, Denis BADRÉ, Marcel DENEUX,
Serge LAGAUCHE et Simon SUTOUR,
Sénateurs.
(1) Cette délégation est composée de : M. Hubert Haenel, président ; M. Denis Badré, Mme Danielle Bidard-Reydet, MM.
Jean-Léonce Dupont, Claude Estier, Jean François-Poncet, Lucien Lanier, vice-présidents ; M. Hubert Durand-Chastel,
secrétaire ; MM. Bernard Angels, Robert Badinter, Jacques Bellanger, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Jean Bizet, Jacques
Blanc, Maurice Blin, Gilbert Chabroux, Xavier Darcos, Robert Del Picchia, Mme Michelle Demessine, MM. Marcel Deneux,
Jean-Paul Émin, Pierre Fauchon, André Ferrand, Philippe François, Yann Gaillard, Emmanuel Hamel, Serge Lagauche, Louis
Le Pensec, Aymeri de Montesquiou, Joseph Ostermann, Jacques Oudin, Simon Sutour, Jean-Marie Vanlerenberghe, Paul
Vergès, Xavier de Villepin, Serge Vinçon.
Union européenne.
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SOMMAIRE
Pages
INTRODUCTION ...............................................................................................................................................4
I. L’INTERACTION EN TRE L’ÉLARGISSEMENT DE L’UNION ET LA
RÉFORME DE SES INSTITUTIONS (Réunion du mercredi 28 novembre 2001) ...............6
A. COMMUNICATION DE M. HUBERT HAENEL ................................................................................. 6
1. L’historique du processus d’élargissement ...........................................................................................6
2. La perspective d’une chronologie compliquée .....................................................................................8
B. COMPTE RENDU SOMMAIRE DU DÉBAT.......................................................................................11
II. LE VOLET « JUSTICE ET AFFAIRES INTÉRIEURES » DE
L’ÉLARGISSEMENT (Réunion du mercredi 6 mars 2002).......................................................13
A. COMMUNICATION DE M. SERGE LAGAUCHE ............................................................................13
1. Un enjeu majeur et un sujet sensible ....................................................................................................13
2. Une place particulière ..............................................................................................................................15
3. Les principales difficultés ........................................................................................................................17
B. COMPTE RENDU SOMMAIRE DU DÉBAT.......................................................................................20
III. L’INCIDENCE DE L’ÉLARGISSEMENT SUR LE BUDGET DE L’UNIO N
EUROPÉENNE (Réunion du mercredi 6 mars 2002)...................................................................22
A. COMMUNICATION DE M. DENIS BADRÉ .......................................................................................22
1. Un surcroît de dépenses prévu dans les perspectives financières ................................................22
2. Les dépenses supplémentaires proposées par la Commission .......................................................25
3. La question des compensations budgétaires.......................................................................................28
4. La position des États membres...............................................................................................................29
B. COMPTE RENDU SOMMAIRE DU DÉBAT.......................................................................................31
IV. LE VOLET AGRICOLE (Réunion du jeudi 4 avril 2002)..........................................................33
A. COMMUNICATION DE M. MARCEL DENEUX ..............................................................................33
1. Une situation très spécifique ..................................................................................................................33
2. Des difficultés maîtrisables jusqu’au terme de l’Agenda 2000 .....................................................35
B. COMPTE RENDU SOMMAIRE DU D ÉBAT.......................................................................................38
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V. LA POLITIQUE DE COHÉSION ÉCONOMIQUE ET SOCIALE
(Réunion du jeudi 4 avril 2002) .............................................................................................................40
A. COMMUNICATION DE M. SIMON SUTOUR...................................................................................40
1. Les termes du débat ...................................................................................................................................42
2. L’état des réflexions..................................................................................................................................43
3. La difficile gestion des fonds structurels par les pays candidats ..................................................45
B. COMPTE RENDU SOMMAIRE DU DÉBAT.......................................................................................48
VI. ÉTAT DES NÉGOCIA TIONS PAR P AYS ......................................................................................51
BULGARIE ..........................................................................................................................................................52
CHYPRE................................................................................................................................................................55
ESTONIE...............................................................................................................................................................58
HONGRIE .............................................................................................................................................................61
LETTONIE ...........................................................................................................................................................64
LITUANIE ............................................................................................................................................................67
MALTE..................................................................................................................................................................70
POLOGNE ............................................................................................................................................................73
RÉPUBLIQUE TCHÈQUE...............................................................................................................................77
ROUMANIE.........................................................................................................................................................80
SLOVAQUIE .......................................................................................................................................................83
SLOVÉNIE ...........................................................................................................................................................86
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INTRODUCTION
Il y a aujourd’hui tout lieu de penser que les négociations engagées
avec dix des pays candidats à l’Union européenne s’achèveront avant la fin de
l’année en cours. Le traité d’élargissement pourrait alors être signé au cours du
premier semestre 2003, avant que ne commence le processus de ratification
qui devrait permettre la participation des nouveaux membres à l’élection du
Parlement européen de l’été 2004. C’est pourquoi, au moment où la
Commission européenne commence la rédaction du projet de traité, il a paru
intéressant de dresser un état des lieux des négociations et de l’état de
préparation des douze pays concernés.
Comme on le sait, la délégation du Sénat a désigné pour chaque pays
candidat un de ses membres pour suivre de manière spécifique ses progrès
vers l’adhésion. Et, à intervalles réguliers, le sénateur responsable d’un pays,
généralement à la suite du déplacement qu’il a effectué dans ce pays, expose à
la délégation la synthèse des observations qu’il a pu faire, des progrès qu’il a
pu constater comme des retards qu’il a pu déceler.
Mais, au-delà de cet examen individuel des pays candidats, il pouvait
être judicieux de procéder à un examen transversal des grandes questions que
posera l’élargissement. À cette fin, la délégation a entendu cinq
communications :
– la première, sur l’interaction entre l’élargissement et la réforme des
institutions de l’Union,
– la deuxième, sur le volet « Justice et affaires intérieures » de
l’élargissement,
– la troisième, sur l’incidence de l’élargissement sur le budget de
l’Union européenne,
– la quatrième, sur le volet agricole,
– enfin, la cinquième, sur la politique de cohésion économique et
sociale.
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Pour compléter ces approches horizontales du processus
d’élargissement, on trouvera, à la suite du compte rendu de ces cinq
communications, des fiches synthétiques présentant l’état de préparation de
chacun des douze pays avec lesquels les négociations ont été engagées.
Hubert Haenel
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I. L’INTERACTION ENTRE L’ÉLARGISSEMENT DE L’UNION ET
LA RÉFORME DE SES INSTITUTIONS (Réunion du mercredi
28 novembre 2001)
A. COMMUNICATION DE M. HUBERT HAENEL
Il y a quelques jours, la Commission européenne a rendu public son
document de stratégie sur l’élargissement. Ce document, tout en réaffirmant le
principe de différenciation entre les douze pays candidats avec lesquels les
négociations ont été engagées, montre clairement – pour la première fois – une
option de la Commission européenne en faveur de l’entrée simultanée de dix
pays candidats en 2004.
Afin de replacer ce choix de la Commission dans son contexte
historique, je crois qu’il n’est pas inutile de rappeler d’abord brièvement les
grandes décisions prises successivement par l’Union européenne à propos du
processus d’élargissement.
1. L’historique du processus d’élargissement
C’est le Conseil européen de Luxembourg, en décembre 1997, qui a
décidé
la
convocation,
au
printemps
1998,
de
conférences
intergouvernementales bilatérales pour commencer les négociations avec six
pays : Chypre, la Hongrie, la Pologne, l’Estonie, la République tchèque et la
Slovénie. Ces négociations d’adhésion ont été effectivement ouvertes le
31 mars 1998.
C’est le Conseil européen d’Helsinki, deux ans plus tard, qui a
décidé d’organiser, en février 2000, des conférences intergouvernementales
bilatérales avec la Roumanie, la Slovaquie, la Lettonie, la Lituanie, la Bulgarie
et Malte. C’était l’abandon de deux groupes distincts pour le principe de la
« régate », selon lequel tous les pays candidats sont à égalité sur la ligne de
départ, chacun avançant à son rythme et arrivant sur la ligne d’arrivée à une
date résultant de ses propres capacités. Je vous rappelle que la délégation avait
vu ainsi son propre vœu satisfait puisque nous avions jugé qu’il n’était pas
souhaitable que les pays candidats demeurent répartis en deux groupes
distincts. Je vous rappelle aussi que la France avait alors fait entendre sa voix
pour que la Roumanie et la Bulgarie ne soient pas tenues à l’écart.
Enfin, c’est le Conseil européen de Göteborg, en juin dernier, qui a
décidé que les progrès accomplis sur la voie du respect des critères d’adhésion
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devaient « permettre de clôturer les négociations d’ici la fin de 2002 pour les
pays candidats qui sont prêts ». Le Conseil européen ajoutait même que
l’objectif était « que ces pays participent aux élections au Parlement européen
en 2004 en tant que membres ».
Le document de stratégie que la Commission vient de présenter fait
valoir que les critères politiques définis par le Conseil européen de
Copenhague pour l’adhésion étaient respectés par tous les pays candidats pour
lesquels les négociations sont en cours. Il ajoutait que la Turquie ne
remplissait toujours pas ces critères qui sont, je le rappelle, « des institutions
stables garantissant la démocratie, la primauté du droit, les droits de l’Homme,
le respect des minorités et leur protection ».
Le Conseil européen de Copenhague avait également défini des
critères économiques qui étaient « l’existence d’une économie de marché
viable ainsi que la capacité de faire face à la pression concurrentielle et aux
forces du marché à l’intérieur de l’Union ». A cet égard, la Commission fait
une différence entre les treize pays candidats. Elle estime en effet :
– que Chypre et Malte remplissent ces deux critères économiques,
– que la République tchèque, l’Estonie, la Hongrie, la Lettonie, la
Lituanie, la Pologne, la Slovaquie et la Slovénie sont des économies de
marché viables et qu’elles devraient être en mesure de faire face à court terme
à la pression concurrentielle et aux forces du marché au sein de l’Union.
– qu’il manque peu de choses à la Bulgarie pour être une économie de
marché viable et qu’elle devrait être en mesure de faire face à moyen terme à
la pression concurrentielle et aux forces du marché au sein de l’Union,
– que la Roumanie ne répond encore à aucun de ces deux critères.
Par ailleurs, sans jamais se prononcer de manière explicite sur la date
d’entrée de chacun de ces pays dans l’Union, la Commission mentionne à
plusieurs reprises, dans son document de stratégie, que le cadre financier
défini à Berlin permet l’adhésion d’un maximum de dix nouveaux États
membres en 2004. A l’évidence, la préférence de la Commission est claire
et conduit à l’entrée de dix pays dans l’Union européenne en 2004, la
Roumanie et la Bulgarie étant laissées en marge de ce processus.
C’est cela qui a amené Hubert Védrine à demander que l’on
réfléchisse à l’inconvé nient de laisser deux pays en dehors de l’Union « avec
le contrecoup que cela peut créer et les perspectives elles-mêmes
déstabilisantes » que cela peut provoquer. En fait, cette initiative de notre
ministre des Affaires étrangères répond au constat que la Commission, en se
prononçant pour l’entrée de dix pays d’un seul coup, privilégie le critère
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politique sur le critère purement technique car chacun sait que les dix pays
concernés n’ont pas atteint le même niveau de préparation pour rejoindre
l’Union dans de bonnes conditions. Si l’on retient seulement le critère
technique, il est en effet difficile de justifier l’entrée de dix pays. Mais, dès
lors que l’on retient essentiellement le critère politique, pourquoi dix pays et
non douze ?
L’autre question qui vient immédiatement à l’esprit concerne la
compatibilité d’un élargissement aussi massif – qu’il soit de dix ou de
douze pays – avec l’approfondissement de l’Union. Je pense que nous avons
tous lu à ce propos l’article paru dans « Le Monde » samedi dernier sous le
titre « Qui osera dire non à l’élargissement de l’Europe ? ». Toutefois, nous
devons être conscients que cette question appartient désormais à l’histoire et
non plus au présent. Ce à quoi il convient de se consacrer aujourd’hui, c’est à
la meilleure réussite possible de l’élargissement.
Du point de vue du calendrier, le document de stratégie de la
Commission laisse clairement entendre que les négociations d’adhésion avec
les dix pays retenus devraient pouvoir être conclues d’ici la fin de la
présidence danoise, c’est-à-dire décembre 2002, en vue d’une adhésion en
2004.
2. La perspective d’une chronologie compliquée
Je voudrais surtout aujourd’hui attirer votre attention sur les
conséquences de ce calendrier. En effet, l’élargissement va interférer ave c les
réformes institutionnelles de l’Union. Je dis « les » réformes institutionnelles
de l’Union dans la mesure où il va interférer, d’une part, avec la ratification du
traité de Nice et, d’autre part, avec le grand débat qui va s’engager l’an
prochain au niveau de l’Union et qui devrait trouver son terme en 2004.
a) L’interaction entre le calendrier de l’élargissement et celui de la
ratification du traité de Nice
Aujourd’hui, on peut considérer que dix États membres ont ratifié ou
sont sur le point de ratifier ce traité dans les jours qui viennent. Deux autres
États devraient avoir achevé la procédure de ratification d’ici la fin de l’année.
La Grèce devrait y parvenir au début de l’année prochaine. En queue de
peloton, pour des raisons institutionnelles, la Belgique qui doit procéder à la
ratification du traité de Nice par sept assemblées parlementaires puisque
interviennent à la fois le niveau fédéral, les communautés et les régions. On
peut espérer cependant que la Belgique parvienne à terminer la procédure de
ratification pour la fin du premier semestre 2002. A ce stade, il ne demeurera
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donc plus que le problème posé par l’Irlande car il va de soi que le traité de
Nice ne peut entrer en application tant que l’Irlande ne l’a pas ratifié. Dès lors,
une question vient à l’esprit : est-il possible de conclure les négociations
relatives à l’adhésion de dix nouveaux membres dans l’Union européenne
sans savoir si le traité de Nice reste ou non valable et s’il a une chance ou
non d’entrer en application ?
À mon sentiment, la réponse est clairement négative. Si le traité de
Nice ne doit jamais entrer en application, faute d’une ratification par l’Irlande,
certains de ces éléments devront en effet être intégrés dans le traité d’adhésion
des nouveaux pays candidats. Je citerai simplement quelques-uns des points
qui devraient alors nécessairement être intégrés dans les traités d’adhésion :
– pour la Commission, le fait qu’il n’y aura plus qu’un commissaire
pour chacun des grands États, la procédure de nomination du président et du
collège à la majorité qualifiée par le Conseil, ainsi que les pouvoirs du
président sur les commissaires ;
– pour le Conseil, le rééquilibrage de la pondération des votes et le
champ d’application du vote à la majorité qualifiée ;
– pour la
communautaire ;
Cour
de
Justice,
la
réforme
de
la
juridiction
– enfin, les nouvelles dispositions relatives aux coopérations
renforcées.
b) L’interaction entre le calendrier de l’élargissement et celui de la
réforme de l’Union qui doit être engagée à la suite de la
déclaration de Laeken
On peut s’attendre à ce que la Convention qui va être mise en place
commence ses travaux vers la fin du mois de février ou le début du mois de
mars de l’année prochaine. Elle devrait se réunir environ pendant un an et
donc arriver au terme de sa mission, au plus tard, à la fin du premier semestre
2003.
Les États membres ont fait connaître leur accord pour que les pays
candidats, comme nous l’avons souhaité nous-mêmes, participent à la
Convention avec le même nombre de représentants que les États membres. La
seule question qui reste ouverte est celle de la formation du consensus au sein
de la Convention. Pour obtenir un consensus, doit-on prendre en compte ou
non l’opinion des représentants des pays candidats ? Je ne suis pas sûr que
cette question ait une importance fondamentale dans la mesure où la
Convention sera amenée, dans un certain nombre de cas, à présenter des
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options et non un texte unique. La participation des pays candidats exigera
sans doute une grande habileté de la part de la présidence de la Convention,
mais il ne semble pas qu’il y ait des difficultés insurmontables.
La question est toutefois beaucoup plus délicate dès lors que l’on
aborde la phase de la Conférence intergouvernementale qui succèdera à la
Convention.
Le traité de Nice prévoit que cette Conférence intergouvernementale
(CIG) devrait être convoquée en 2004. Le Parlement européen et la
Commission ont fait connaître leur souhait que le processus soit accéléré et
que la CIG soit convoquée en 2003 en sorte que l’ensemble du processus
atteigne son terme avant les élections au Parlement européen, c’est-à-dire
avant la fin du premier semestre de 2004. D’autres voix, parmi les États
membres, se sont fait entendre pour demander, au contraire, qu’il y ait un délai
suffisant entre la fin de la Convention et la réunion de la CIG afin que les deux
étapes soient nettement différenciées.
Jusqu’à présent, je n’ai lu aucune observation sur les problèmes qui
peuvent apparaître à ce sujet du fait du calendrier de l’élargissement. Et
pourtant il faudra bien déterminer le statut des pays candidats au sein de
la CIG. A priori, il ne paraît pas possible qu’ils y participent à part entière tant
qu’ils ne seront pas membres de l’Union européenne, c’est-à-dire tant que le
traité d’adhésion n’aura pas été ratifié tout à la fois par le pays concerné et par
les quinze États membres. Par ailleurs, nous devons garder à l’esprit que les
nouveaux membres de l’Union devront eux-mêmes ratifier ce nouveau traité
puisque cette réforme de l’Union devra s’appliquer tout à la fois aux quinze
États membres actuels et à ceux qui les rejoignent. Est-il concevable que l’on
demande à ces pays de ratifier cette réforme sans qu’il aient pu participer à
son élaboration au sein d’une CIG ? Et ne serions-nous pas placés devant un
redoutable imbroglio si certains des nouveaux États membres, après avoir
ratifié le traité d’adhésion, refusaient la ratification du traité réformant l’Union
européenne ?
Nous ne devons pas non plus négliger les conséquences des débats
qui se tiendront au sein de la CIG sur les opinions publiques des pays
candidats. Pour des raisons constitutionnelles ou politiques, la plupart des
pays candidats procèderont par référendum pour ratifier le traité d’adhésion.
On peut imaginer les conséquences désastreuses que pourrait avoir la tenue
d’une CIG n’incluant pas les pays candidats au moment même où se
dérouleraient les campagnes référendaires dans ces pays ! Et je vous laisse
imaginer les conséquences de négociations, à ce moment précis, sur la réforme
de la politique agricole commune ou de la politique régionale.
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Je suis surpris de n’avoir jamais entendu jusqu’ici de déclarations
relatives à la combinaison de ces calendriers. Pour ma part, il me paraît clair
qu’il ne serait ni réaliste ni raisonnable de convoquer la CIG relative à la
réforme de l’Union tant que la procédure de ratification des traités
d’adhésion n’aura pas atteint son terme . A ce moment-là, en effet, mais à ce
moment-là seulement, nous saurons combien d’États membres composent
l’Union et la CIG pourra se réunir avec des représentants de tous ces États
membres.
Voilà les quelques réflexions que je souhaitais formuler aujourd’hui
devant vous afin que nous puissions avoir à ce sujet un échange de vues.
B. COMPTE RENDU SOMMAIRE DU DÉBAT
M. Jacques Blanc :
Les réflexions que vous venez de nous livrer sont passionnantes.
Concernant la politique agricole commune (PAC) et les fonds structurels, vous
avez évoqué l’opinion publique des pays candidats. Mais je voudrais aussi
évoquer la question de l’opinion publique des pays qui sont aujourd’hui dans
l’Union européenne en raison, d’une part, de l’importance des fonds
structurels pour la politique régionale et, d’autre part, de celle des fonds de
cohésions pour les pays périphériques. La perspective de la réforme de la PAC
pour des pays qui sont des pays agricoles, et la perspective de
l’euro-méditerranée risquent de remettre en question les perspectives
d’aménagement du territoire, de maintien de l’agriculture, au regard non
seulement de certains types d’exploitation déjà largement soutenues, mais
aussi de l’ensemble des productions agricoles. Si des réponses ne sont pas
apportées à ces interrogations, je crains qu’il n’y ait une accumulation de
facteurs négatifs pour l’idée européenne, d’autant plus que la stabilité
politique des pays candidats n’est pas assurée. Il est manifeste que les
exigences politiques exprimées vis-à-vis des pays d’Europe centrale et
orientale ne sont pas du même ordre que celles manifestées pour les pays
méditerranéens. Il faut donc, sans vouloir opposer les pays de l’Est au pays du
Sud, et dans un souci de réussite de la politique d’élargissement, ne pas
oublier les exigences d’équilibre Nord-Sud.
M. Serge Lagauche :
Sur les questions agricoles, il faut prendre garde de ne pas mélanger
tous les problèmes. Ces problèmes sont posés bien plus dans le cadre de
l’Organisation mondiale du commerce que dans celui de l’élargissement. Pour
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d’autres secteurs, comme le textile, il ne faut pas non plus arguer de
l’élargissement alors que les négociations relèvent de l’OMC. L’élargissement
doit renforcer l’Europe et nous donner plus de force pour aborder ces
problèmes dans le cadre mondial, si nous savons naturellement régler d’abord
les problèmes politiques de l’élargissement. Les choses s’accélèrent et l’entrée
de la Chine dans l’OMC, comme le retour de la Russie sur la scène mondiale,
sont des évènements considérables pour l’avenir de l’Europe. Cela étant, je
considère qu’il est utile que notre président ait soulevé les difficultés que
soulève le calendrier de l’élargissement.
M. Hubert Haenel :
J’ai souhaité que nous puissions avoir aujourd’hui un échange sur
l’ensemble du processus d’élargissement. Mais il va de soi que nous devons
continuer notre suivi des progrès de chaque pays candidat dans sa marche vers
l’adhésion. Et je crois que nous devrions utiliser la période d’inactivité
législative qui va s’engager à partir de la fin du mois de février prochain pour
multiplier les visites dans les pays candidats.
De plus, il me semble qu’il serait utile que nous puissions dresser,
pour la fin du mois de février prochain, un premier état des lieux de la
situation de tous les pays candidats. Il serait en effet intéressant que, au
moment où les travaux législatifs vont s’interrompre, chacun puisse disposer
de cette photographie de la situation. Je sais que le président du Sénat a
lui-même l’intention de s’intéresser au développement du processus
d’élargissement et nous pourrions ainsi lui communiquer notre appréciation du
déroulement de ce processus.
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le volet « Justice et affaires intérieures » de l’élargissement
(RÉUNION DU MERCREDI 6 MARS 2002)
C. COMMUNICATION DE M. SERGE LAGAUCHE
Au début de la Présidence espagnole, en janvier 2002, les
négociations sur le chapitre « Justice et Affaires intérieures » (chapitre 24)
avaient été provisoirement closes avec quatre pays candidats (Hongrie,
République tchèque, Slovénie et Chypre). Ce chapitre restait donc ouvert avec
sept autres pays (Estonie, Lettonie, Lituanie, Pologne, Slovaquie, Malte et
Bulgarie) et n’avait pas encore été ouvert avec la Roumanie. Étant donné le
calendrier de l’élargissement, il est très probable que ce chapitre sera
également clôturé avec d’autres pays, tels que la Pologne ou les pays baltes, au
cours de l’année 2002.
Néanmoins, si ce chapitre n’a pas été jusqu’à présent considéré
comme un « point dur » des négociations d’adhésion, il mérite toute sa place
dans un rapport consacré à l’élargissement, compte tenu des enjeux qu’il
soulève, de ses spécificités et des difficultés qu’il a fait apparaître.
1. Un enjeu majeur et un sujet sensible
Le domaine « Justice et Affaires intérieures » (JAI) ne représente
qu’un seul des trente et un chapitres des négociations et, à la lecture des
nombreux commentaires sur l’élargissement, son importance peut sembler
marginale par rapport à d’autres sujets, tels que l’agriculture ou la politique
régionale. Il est vrai que la coopération policière et judiciaire à l’échelle de
l’Union européenne est très récente et qu’elle reste encore peu développée.
Ainsi, c’est véritablement la première fois que des négociations d’adhésion
à l’Union comportent une dimension JAI, puisque, lors du dernier
élargissement en 1995, cette dimension venait tout juste d’être intégrée par le
traité de Maastricht.
Pour autant, le domaine JAI présente un enjeu majeur pour la
réussite de l’élargissement dans son ensemble et il occupe une place
sensible dans l’opinion publique des États membres et des pays candidats,
en particulier depuis les attentats du 11 septembre dernier.
Ainsi, ce domaine recouvre l’acquis de Schengen qui concerne le
contrôle aux frontières externes et la levée des contrôles aux frontières à
l’intérieur de l’Union. Or, cette question est très sensible dans les États
membres, car elle touche directement à la sécurité des personnes, et elle l’est
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également dans les pays candidats, qui souhaitent maintenir des liens étroits
avec leurs voisins de l’Est.
Ce domaine concerne également la coopération policière et
judiciaire , c’est-à-dire la lutte contre les formes graves de criminalité
transnationale, comme le trafic de drogue, la traite des êtres humains ou le
terrorisme. Les pays candidats, qui sont souvent les premières victimes de ces
formes de criminalité (on estime, ainsi, que plus de 500 000 femmes et enfants
en provenance d’Europe centrale et orientale sont victimes des réseaux de
prostitution), souhaitent participer pleinement à la lutte contre ces atteintes
aux droits des personnes, comme l’ont montré leurs réactions aux attentats du
11 septembre dernier.
Mais surtout, ce domaine constitue la garantie majeure d’une
reprise effective de l’ensemble de l’acquis de l’Union par les pays
candidats. Il appartiendra, en effet, après l’incorporation du droit
communautaire dans les législations des pays candidats, aux acteurs des
systèmes répressifs et judiciaires de ces pays d’appliquer le droit
communautaire. Par exemple, les douaniers de ces États devront effectuer le
contrôle des marchandises à l’entrée dans l’Union. Les administrations des
pays candidats devront s’assurer de la gestion des fonds structurels. Les juges
seront, quant à eux, chargés d’appliquer, en tant que juges de droit commun, le
droit communautaire.
Enfin, ce chapitre est la traduction concrète d’un des critères
politiques du Conseil européen de Copenhague de 1993, qui a fixé les
conditions générales à l’adhésion, en particulier le respect par les pays
candidats, de l’État de droit. Or, à cet égard, les pays d’Europe centrale et
orientale sont dans une situation exceptionnelle par rapport aux élargissements
précédents, puisqu’ils ont été amenés à mener de concert la construction de
l’État de droit et de la démocratie, le passage à l’économie de marché, ainsi
que la préparation à l’adhésion.
Le prochain élargissement, qui constitue un défi sans équi valent dans
l’histoire de la construction européenne, par le nombre, le profil, la situation
géographique des pays concernés, représente aussi une chance à saisir. En
effet, le processus d’élargissement, qui aboutira à la réunification politique de
notre continent, renforcera la stabilité des pays candidats et augmentera la
prospérité de l’ensemble de l’Europe. Il aura donc des conséquences positives
pour la sécurité de tous les citoyens européens. À l’inverse, le maintien
prolongé des pays candidats en dehors de l’Union européenne ne pourrait
qu’entraîner des risques sérieux, en termes de flux migratoires ou de
développement de la criminalité organisée.
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C’est donc à la lumière de ces enjeux qu’il convient de dissiper les
craintes qui s’expriment parfois à l’égard de l’élargissement, car celui-ci sera
un important facteur de progrès, y compris du point de vue de la lutte contre la
criminalité.
2. Une place particulière
a) La première originalité concerne le contenu même de l’acquis,
c’est -à-dire les règles en vigueur qui doivent être transposées par
les pays candidats
L’acquis JAI est un acquis très récent qui connaît une évolution
dynamique.
Tout d’abord, il a fallu définir un acquis JAI qui n’existait pas lors
des élargissements précédents. Ainsi, en 1998, le Conseil a adopté, sur
proposition de la Commission, un document établissant cet acquis, qui a été,
depuis lors, actualisé chaque année. Cet acquis comprend :
– des conventions internationales ratifiées par tous les États membres,
considérées comme « indissociables » de l’acquis de l’Union, telle que la
Convention de Genève de 1951 sur les réfugiés ;
– l’acquis de l’Union européenne proprement dit, qui regroupe les
instruments adoptés dans un cadre intergouvernemental avant le traité de
Maastricht, ceux qui ont été adoptés sur la base du troisième pilier du traité de
Maastricht, et, enfin, les décisions adoptées, depuis l’entrée en vigueur du
traité d’Amsterdam, dans le cadre du titre IV du traité instituant la
Communauté européenne et du titre VI du traité sur l’Union européenne ;
– l’acquis de Schengen qui comprend la convention de 1990, ainsi
que les différents accords d’adhésion et le « droit dérivé » Schengen.
À cet égard, il est important de souligner deux particularités de
l’acquis de Schengen. D’une part, les pays candidats à l’adhésion ne pourront
pas bénéficier des clauses d’« opting out » reconnues au Royaume-Uni et à
l’Irlande. En effet, l’article 8 du « protocole Schengen » dispose expressément
que cet acquis doit être intégralement accepté par les pays souhaitant adhérer à
l’Union. D’autre part, l’adhésion des pays candidats à l’« espace Schengen »
est un processus qui se fera en deux étapes. En effet, l’adhésion des pays
candidats à l’Union européenne n’entraînera pas ipso facto une levée des
contrôles aux frontières intérieures de l’Union avec ces pays, car cette mesure
- 16 -
nécessite une décision distincte prise par le Conseil, à l’unanimité, à l’issue
d’une évaluation spécifique effectuée par les États membres.
L’« acquis de Schengen » a, ainsi, fait l’objet d’un découpage en deux
listes différentes en septembre 2001. La première liste comprend des
dispositions qui doivent être appliquées dès l’adhésion en tant que partie
intégrante de l’acquis de l’Union. Elles concernent principalement les
contrôles aux frontières extérieures et la coopération policière et judiciaire. La
seconde porte sur les dispositions qui doivent être mises en oeuvre au plus tard
au moment de la suppression des contrôles aux frontières intérieures, et
concernent, en particulier, les visas et le système d’information Schengen. Il
s’agit donc là d’une sorte de « période transitoire » qui relève des traités et qui
a déjà été appliquée aux pays qui ont rejoint l’espace Schengen après sa mise
en oeuvre entre les cinq États membres d’origine.
En plus de sa complexité, l’acquis de l’Union en matière de « Justice
et Affaires intérieures » se caractérise par son caractère très évolutif. En effet,
ce n’est que très récemment, notamment à la suite des engagements pris par le
Conseil européen de Tampere, d’octobre 1999, que la coopération policière et
judiciaire a connu des avancées importantes. Encore convient-il de souligner
que la plupart des instruments font toujours l’objet de négociations ou ne sont
pas encore entrés en vigueur. D’où les problèmes que poseront, d’une part,
l’actualisation de l’acquis JAI, et, d’autre part, la poursuite des travaux dans le
secteur JAI entre la période postérieure aux négociations et l’entrée effective
des pays candidats dans l’Union. En outre, le non-respect par les États
membres des engagements qu’ils se sont eux-mêmes fixés, à l’image des
nombreuses conventions ou décisions-cadres qui ne sont pas encore entrées en
vigueur faute d’avoir été ratifiées ou introduites dans les droits internes,
aboutit à affaiblir la position de l’Union dans la conduite des négociations.
Comment les États membres pourraient-ils, en effet, exiger des pays candidats
plus que ce qu’ils s’imposent à eux-mêmes ? D’où la nécessité, maintes fois
soulignée, d’inciter les gouvernements à ratifier et à transposer les textes
adoptés.
b) La seconde particularité de ce chapitre a trait à sa forte dimension
intergouvernementale
Bien que la conduite des négociations sur le chapitre JAI ne soit pas
très différente de celle menée sur les autres chapitres, le caractère
intergouvernemental de la matière a incité les États membres à prévoir, à
l’initiative du gouvernement français, l’intervention d’un groupe de travail du
Conseil spécifique chargé d’effectuer une « évaluation collective » des pays
candidats dans le domaine JAI. Ce groupe élabore des rapports sur chacun des
pays ou sur des sujets transversaux. Néanmoins, il semble que la Commission
- 17 -
européenne ne prenne pas suffisamment en compte les travaux de ce
groupe et qu’il existe encore d’importantes lacunes en matière
d’information sur ces questions.
Une dernière spécificité résulte du caractère particulier des
négociations
A la différence d’autres chapitres, l’objet principal des négociations
ne porte pas sur les périodes transitoires, mais sur la capacité des pays
candidats à convaincre les États membres qu’ils seront en mesure, au jour
de l’adhésion, d’assurer une mise en oeuvre effective de l’acquis en
matière de justice et affaires intérieures. Or, sur le plan administratif, la
principale difficulté reste la capacité des administrations de ces pays à
assimiler l’acquis de l’Union. Dès lors, la question essentielle du chapitre JAI
est moins la clôture provisoire du chapitre avec tel ou tel pays, que
l’organisation d’un suivi régulier des engagements pris par les pays candidats.
3. Les principales difficultés
a) Il s’agit, tout d’abord, des contrôles aux frontières extérieures de
l’Union
La question des contrôles aux frontières extérieures de l’Union est
une question majeure étant donné la position géographique des futurs États
membres. En effet, l’adhésion de ces États se traduira par le déplacement des
frontières de l’Union vers l’Est et vers le Sud, et ces frontières seront
directement en contact avec les pays de la Communauté des États
indépendants (CEI), des Balkans ou de l’espace méditerranéen (pour Chypre et
Malte). Or, ces espaces sont une source importante d’immigration clandestine
ou des zones de transit. Par ailleurs, le passage de ces frontières signifiera
l’entrée dans l’union douanière, d’où l’importance d’un contrôle douanier
efficace, par exemple en matière sanitaire. Inversement, comme l’a souligné la
Commission européenne dans son rapport au Conseil européen de Gand
d’octobre 2001, « l’élargissement ne doit pas provoquer de nouvelles divisions
en Europe ». Il faut donc tenir compte des relations particulières entretenues
par certains pays d’Europe centrale et orientale, en particulier la Pologne et la
Hongrie, avec leurs voisins orientaux, notamment compte tenu du fait que des
minorités de ces pays resteront en dehors de l’Union.
Cette question a donc fait l’objet d’une grande attention dans les
négociations d’adhésion, en particulier sur la question des visas, que les pays
d’Europe centrale et orientale ont été amenés à réintroduire à l’égard des
ressortissants des pays de la CEI. Les États membres ont également incité les
- 18 -
pays candidats à renforcer la sécurité de leurs frontières, tant en termes
d’infrastructures, que de formation et d’émoluments des personnels concernés.
Ils ont consenti des moyens importants pour aider les pays candidats. Ainsi, le
programme PHARE, qui avait, à l’origine, une vocation essentiellement
économique, a été progressivement réorienté, à partir de 1997, vers l’aspect
institutionnel, dont la dimension JAI. De 1997 à 2001, près de 525 millions
d’euros ont été affectés à l’aspect JAI et au sein de cette enveloppe, plus de
50 % ont été consacrés à la question des frontières extérieures. Enfin, l’idée de
la création d’une police européenne aux frontières a été lancée récemment
par plusieurs pays, dont la France. Comme l’a précisé le ministre de
l’Intérieur, M. Daniel Vaillant, « il s’agirait de moyens policiers mobiles qui
pourraient se rendre sur les points difficiles, voire les points de crise, pour
évaluer la situation, conseiller ou encadrer temporairement la police locale
aux frontières (...) ». Cette question, qui soulève encore de nombreuses
difficultés techniques et juridiques, constitue une priorité de l’actuelle
présidence espagnole de l’Union.
b) La seconde difficulté porte sur la fiabilité des systèmes judiciaires
des pays candidats
Dans le système de droit que représente l’Union européenne, le rôle
des juges est fondamental. Or, certains pays candidats ont dû partir presque de
zéro pour construire un système juridictionnel indépendant et protecteur des
libertés publiques. Dans ce domaine, le Conseil de l’Europe a joué un rôle
prééminent et ce n’est qu’avec retard que l’Union européenne s’est préoccupée
de cette question, en favorisant notamment des « jumelages » entre les
administrations des États membres et des pays candidats. La plupart des pays
candidats ont introduit d’importantes réformes, notamment sur le statut de la
magistrature, la réforme du code pénal ou la justice commerciale. Toutefois, le
problème majeur reste l’émergence d’une véritable « culture judiciaire », qui
résulte moins des textes que de la pratique. D’autant plus que celle-ci prend
une grande importance aujourd’hui au regard du principe de reconnaissance
mutuelle, qui a été consacré par le Conseil européen de Tampere, comme la
« pierre angulaire » de la coopération judiciaire. En effet, l’idée est d’aller
progressivement vers un espace de libre circulation des décisions judiciaires,
où les décisions de justice prises par un pays seraient automatiquement
reconnues par les autres États. Cette idée a, en particulier, été concrétisée dans
le projet de création d’un mandat d’arrêt européen, qui supprimerait la
procédure d’extradition entre les États membres et aboutirait à la remise
automatique des personnes détenues ou en fuite dans un État à une autorité
judiciaire d’un autre État membre. Or, le principe de reconnaissance mutuelle
suppose un degré élevé de confiance mutuelle entre les États membres et entre
leurs systèmes judiciaires. Le renforce ment des relations entre les systèmes
- 19 -
judiciaires des pays candidats et des États membres est donc une
nécessité.
c) Un axe fort de travail (et de négociation avec les pays candidats) :
la lutte contre la criminalité organisée
Le lien entre l’élargissement et l’augmentation de la criminalité
organisée, avec en particulier le rôle prétendu de la « mafia russe », fait
désormais partie de notre inconscient collectif. Toutefois, il convient de
remarquer que les réseaux criminels de l’Est n’ont pas attendu cette étape pour
s’implanter dans de nombreuses villes de l’Union européenne et que
l’élargissement représentera un progrès du point de vue de la lutte contre
la criminalité, en permettant notamment la ratification des conventions
existantes et une participation des pays candidats à Europol et à Eurojust.
d) Enfin, il convient de mentionner le problème de la corruption
Il s’agit là d’un sujet sensible, qui ne se prête pas aux cénacles
diplomatiques que constituent les négociations d’adhésion et qui, pour cette
raison, est rarement évoqué publiquement par les différents responsables.
C’est néanmoins un sujet de préoccupation, car il semble que certains pays
d’Europe centrale et orientale éprouvent des difficultés à éradiquer ce
phénomène hérité de la période précédente. Tout au plus peut-on espérer que
l’augmentation du niveau de vie consécutive à l’entrée dans l’Union, ainsi que
l’introduction de règles relatives à la fonction publique, exerceront des effets
positifs.
*
En définitive, la dimension JAI ne mérite sans doute ni les excès
d’inquiétudes, ni la relative indifférence, dont elle fait souvent l’objet. Il
convient, au contraire, de saluer les progrès considérables effectués par les
pays candidats, qui ont entrepris d’importantes réformes de leur appareil
judiciaire et policier et qui ont consolidé la prééminence dans leurs
sociétés de l’État de droit. Les efforts engagés par l’Union européenne, ou
par les États membres dans un cadre bilatéral, à la fois pour inciter ces pays à
poursuivre leurs réformes et pour leur offrir une assistance concrète, doivent
donc être poursuivis. Parallèlement, l’Union européenne devrait
approfondir ses relations avec la Russie, les pays des Balkans et les pays
du Sud, tant au niveau politique qu’au niveau de la coopération dans le
domaine JAI, notamment sur le problème de l’immigration clandestine, la
criminalité organisée ou le terrorisme. Enfin, la dynamique de la
construction d’un « espace de liberté, de sécurité et de justice » au niveau
européen doit être maintenue dans une Union à vingt-sept ou trente États
- 20 -
membres. Cela suppose de s’interroger sur le maintien de la règle actuelle de
l’unanimité, qui régit encore largement la coopération JAI, ou sur le recours
aux coopérations renforcées. Mais il s’agit là d’un point qui devra être
examiné dans le cadre de la Convention sur l’avenir de l’Europe.
D. COMPTE RENDU SOMMAIRE DU DÉBAT
M. Hubert Haenel :
Je vous remercie de votre communication qui, tout à la fois, montre
les aspects positifs de cet élargissement, qui permettra un renforcement de la
lutte contre la criminalité et, sans doute, des avancées en matière de contrôle
aux frontières, et souligne des difficultés, comme la corruption, qui reste un
sujet sensible.
M. Marcel Deneux :
Je partage les propos du rapporteur, mais je voudrais souligner que
des questions essentielles, comme les contrôles vétérinaires, sont loin d’être
réglées. Or, la création de postes d’inspection vétérinaire aux frontières et la
qualité des corps d’inspection vétérinaire dans les pays candidats, revêtent une
importance majeure du point de vue de la sécurité alimentaire.
M. Serge Lagauche :
Ces phénomènes nous préoccupent d’autant plus qu’on les regarde de
l’extérieur. Il ne faut pas oublier, cependant, qu’ils persistent également à
l’intérieur de l’Union. Ainsi, la corruption n’est malheureusement pas un
phénomène propre aux pays candidats, même si le degré de corruption d’une
société dépend souvent du niveau de vie. La fraude au budget communautaire
en offre, également, l’illustration.
Vous avez évoqué la question des contrôles sanitaires, mais cette
question se pose aussi avec acuité à l’intérieur de l’Union, comme l’ont
montré les récentes crises alimentaires. Il est donc difficile de « donner des
leçons » en la matière, même si, parfois, l’Union européenne peut mener des
discussions constructives avec les pays candidats sur certains sujets, comme
sur le problème des enfants arrivés illégalement dans l’Union, qui a été abordé
avec la Roumanie.
- 21 -
M. Marcel Deneux :
Les contrôles aux futures frontières extérieures de l’Union, par
exemple en Pologne, me semblent encore insuffisants, malgré l’aide apportée
par l’Union dans le cadre du programme PHARE.
- 22 -
II. L’INCIDENCE DE L’ÉLARGISSEMENT SUR LE BUDGET DE
L’UNION EUROPÉENNE (Réunion du mercredi 6 mars 2002)
A. COMMUNICATION DE M. DENIS BADRÉ
1. Un surcroît de dépenses prévu dans les perspectives financières
L’un des aspects de l’élargissement de l’Union européenne qui
préoccupe le plus les opinions publiques des États membres est son impact
financier. En effet, les pays candidats ont de grands besoins, mais de faibles
capacités contributives.
J’ai déjà fait, en 1996, un premier rapport d’information sur les
conséquences économiques et budgétaires de l’élargissement à l’Est. Dans ce
rapport, en me fondant sur une étude macroéconomique réalisée par l’OFCE,
j’estimais que les conséquences financières de l’élargissement seraient
maîtrisables. Les dépenses supplémentaires étaient alors évaluées à
10 milliards d’écus pour la politique agricole commune et à 20 milliards
d’écus pour la politique de cohésion. J’en concluais que les présentations
alarmistes qui étaient alors faites de l’impact de l’élargissement étaient
dénuées de fondement, qu’il n’y avait pas de risque de dérive budgétaire de
l’Union européenne, ni de raison d’abandonner les principes de la politique
agricole commune.
Cette appréciation n’a pas été démentie depuis, puisque les
évaluations de dépenses additionnelles faites plus récemment par les instances
communautaires se situent nettement en deçà de mes propres prévisions.
En effet, il ne s’agit pas d’un saut dans l’inconnu, car l’impact
budgétaire de l’élargissement s’est trouvé intégré de manière prévisionnelle
dans le cadre global des perspectives financières approuvé en mars 1999 par le
Conseil européen de Berlin pour la période 2000-2006. Sur la base d’un
scénario « EU 21 » prévoyant l’adhésion de six nouveaux États membres dès
2002, des montants progressant de 6,450 milliards d’euros en 2002 à 16,780
milliards d’euros en 2006 ont été inscrits sous une nouvelle rubrique 8
« Elargissement ». Cette rubrique comporte elle-même quatre postes de
dépenses qui correspondent à autant de rubriques traditionnelles : agriculture,
actions structurelles, politiques internes et administration. En pratique, les
crédits de cette rubrique réservoir ont vocation à être redistribués entre les
- 23 -
rubriques précitées, les plafonds des perspectives financières étant ajustés en
conséquence, conformément à l’article 25 de l’accord interinstitutionnel.
Détail important, les montants de la rubrique 7 « Aide de
pré-adhésion », ne diminuent pas à partir de 2002, mais demeurent constants
au niveau de 3,120 milliards d’euros. Le principe est de concentrer ces crédits
sur les pays candidats restants, afin d’accélérer leur préparation.
C’est sur la base de ces perspectives financières 2000-2006 que la
Commission a présenté le 30 janvier dernier une note d’information relative à
un cadre financier commun 2004-2006 pour les négociations d’adhésion. Étant
donné que l’élargissement ne se produira pas avant 2004, au lieu de 2002
comme initialement prévu, et qu’il pourrait concerner jusqu’à dix nouveaux
États membres, au lieu de six comme initialement prévu, elle propose
d’adapter le scénario de Berlin, sans dépasser toutefois les plafonds de
dépenses initiaux.
Perspectives financières 2000-2006 EU 21
Millions d’euros - Prix
1999 - Crédits pour
engagements
2000
2001
2002
2003
2004
1. AGRICULTURE
40 920
42 800
43 900
43 770
42 760
41 930
41 660
Dépenses agricoles (hors
développement rural)
36 620
38 480
39 570
39 430
38 410
37 290
Développement rural et
mesures
d’accompagnement
2005
2006
4 300
4 320
4 330
4 340
4 350
4 360
4 370
2. ACTIONS
STRUCTURELLES
32 045
31 455
30 865
30 285
29 595
29 595
29 170
Fonds structurels
29 430
28 840
28 250
27 670
27 080
27 080
26 660
Fonds de cohésion
2 615
2 615
2 615
2 615
2 515
2 515
2 510
3. POLITIQUES
INTERNES
5 930
6 040
6 150
6 260
6 371
6 480
6 600
4. ACTIONS
EXTÉRIEURES
4 550
4 560
4 570
4 580
4 590
4 600
4 610
5. ADMINISTRATION
4 560
4 600
4 700
4 800
4 900
5 000
5 100
900
900
650
400
400
400
400
6. RÉSERVES
- 24 -
Réserve monétaire
500
500
250
Réserve pour aides
d’urgence
200
200
200
200
200
200
200
Réserve pour garanties
200
200
200
200
200
200
200
3 120
3 120
3 120
3 120
3 120
3 120
3 120
520
520
520
520
520
520
520
ISPA
1 040
1 040
1 040
1 040
1 040
1 040
1 040
PHARE (pays candidats)
1 560
1 560
1 560
1 560
1 560
1 560
1 560
8. ÉLARGISSEMENT
6 450
9 030
11 610
14 200
16 780
Agriculture
1 600
2 030
2 450
2 930
3 400
Actions structurelles
3 750
5 830
7 920
10 000
12 080
Politiques internes
730
760
790
820
850
Administration
370
410
450
450
450
7. AIDE DE
PRÉ-ADHÉSION
Agriculture
PLAFOND DES
CREDITS POUR
ENGAGEMENTS
92 025
93 475
100 405
102 245
103 345
105 325
107 440
PLAFOND DES
CREDITS POUR
PAIEMENTS
89 600
91 110
98 360
101 590
100 800
101 600
103 840
4 140
6 710
8 890
11 440
14 220
dont élargissement
Plafond des crédits
pour paiements (% du
PNB)
1,13 %
1,12 %
1,14 %
1,15 %
1,11 %
1,09 %
1,09 %
Marge pour imprévus
0,14 %
0,15 %
0,13 %
0,12 %
0,16 %
0,18 %
0,18 %
Plafond des ressources
propres
1,27 %
1,27 %
1,27 %
1,27 %
1,27 %
1,27 %
1,27 %
En toute logique, la Commission part, non pas des montants prévus
par le Conseil européen de Berlin pour les années 2004 à 2006, mais des
montants alors inscrits pour les années 2002 à 2004, c’est-à-dire pour les trois
premières années suivant la date effective de l’élargissement.
- 25 -
Toutefois, elle les ajuste à la hausse afin de tenir compte du fait que
les nouveaux États membres seront dix et non pas six seulement. Ainsi, en
2004, le montant total des crédits d’engagement sera de 7,185 milliards
d’euros, au lieu de 6,450 milliards d’euros à six, et en 2006, il sera de 13,450
milliards d’euros, au lieu de 11,610 milliards d’euros à six.
2. Les dépenses supplémentaires proposées par la Commission
Sur cette base de départ, la Commission propose ensuite un certain
nombre de dépenses additionnelles par rapport au scénario retenu à Berlin.
1) Dans le domaine des interventions de marché de la politique
agricole commune, elle suggère de faire bénéficier les agriculteurs des
nouveaux États membres des paiements directs, à concurrence de 25 % des
montants prévus par le régime actuel en 2004, de 30 % en 2005 et de 35 % en
2006. Les hypothèses sur lesquelles se fondait la programmation de Berlin
n’incluaient pas le versement des paiements directs aux nouveaux États
membres, mais la Commission fait valoir que tous les pays candidats
demandent à être pleinement intégrés à ce volet de la politique agricole
commune. Elle propose toutefois de les étendre progressivement, jusqu’à une
pleine application en 2013, considérant qu’une intégration complète et
immédiate dans le régime des paiements directs ne constituerait pas le
meilleur moyen d’inciter les agriculteurs des nouveaux États membres à
poursuivre les restructurations nécessaires. Elle précise bien que ces
dispositions transitoires ne préjugent en rien de l’évolution de la nature du
régime.
Les montants correspondants s’élèvent à 1,169 milliard d’euros pour
2005 et à 1,413 milliard d’euros pour 2006. Aucun montant n’est prévu pour
2004, puisque les paiements directs sont remboursés aux États membres avec
un an de décalage.
2) Dans le domaine de la politique de développement rural, la
Commission propose des adapt ations sur deux points afin de mieux tenir
compte des besoins des nouveaux États membres :
– relèvement du taux de cofinancement communautaire jusqu’à 80 %
pour les mesures de développement rural financées par le FEOGA, section
« garantie » ;
– mise en place de mesures spécifiques, éligibles ni au FEOGA
section « orientation », ni à aucun autre fonds structurel, qui serviront
notamment à encourager la restructuration des exploitations dites « de
semi-subsistance ».
- 26 -
Les montants correspondants s’élèvent à 1,532 milliard d’euros en
2004, 1,674 milliard d’euros en 2005 et 1,781 milliard d’euros en 2006.
3) Dans le domaine des actions structurelles, la Commission propose
d’accroître la capacité d’absorption des nouveaux États membres en
concentrant les ressources disponibles sur les dépenses du Fonds de cohésion.
Un tiers de l’enveloppe financière prévue pour les actions structurelles serait
consacré au Fonds de cohésion, au lieu de 18 % pour les quatre États membres
bénéficiaires actuels. La charge pour les budgets nationaux des nouveaux États
membres s’en trouverait légèrement réduite, dans la mesure où le taux de
cofinancement pour le Fonds de cohésion (85 % au maximum) peut être plus
important que pour les fonds structurels attribués aux régions relevant de
l’objectif n° 1 (80 % au maximum).
Les montants prévus dans le scénario de Berlin pour les fonds
structurels au cours des trois premières années suivant l’élargissement se
trouveront ainsi accrus de 2,443 milliards d’euros en 2004, 975 millions
d’euros en 2005, et 824 millions d’euros en 2006.
Les dépenses structurelles en faveur des nouveaux États membres
correspondraient à une aide par habitant de 137 euros en 2006, ce qui
représente 2,5 % de leur PIB total. Par comparaison, la moyenne pour les
quatre pays bénéficiant actuellement du Fonds de cohésion est de 231 euros
par habitant, ce qui représente 1,6 % de leur PIB total.
4) Dans le domaine des politiques internes, la dotation budgétaire,
ajustée pour tenir compte de l’adhésion de quatre États membres de plus que
prévu, passerait de 846 millions d’euros en 2004 à 916 millions d’euros en
2006. La Commission propose de surcroît des crédits supplémentaires sur
deux points :
– en ce qui concerne la sûreté nucléaire, il s’agirait d’assurer le relais
des dépenses de pré-adhésion consacrées au déclassement de la centrale de
Bohunice en Slovaquie (20 millions d’euros pour chacun des exercices 2004,
2005 et 2006) et de la centrale d’Ignalina en Lituanie (105 millions d’euros en
2004 et 70 millions d’euros respectivement en 2005 et 2006) ;
– en ce qui concerne la facilité transitoire de renforcement des
institutions, il s’agirait de mener à leur terme certaines actions de
renforcement des capacités administratives actuellement financées dans le
cadre du programme de pré-adhésion PHARE, et qui ne seraient pas éligibles
aux Fonds structurels ordinaires. Les crédits supplémentaires proposés iraient
en décroissant de 200 millions d’euros en 2004 à 60 millions d’euros en 2006.
- 27 -
5) Le cadre financier de Berlin n’ayant pas pris en compte
l’hypothèse d’un règlement de la question chypriote, la Commission propose
de l’adapter en y intégrant les besoins de la partie nord de Chypre. Il s’agit
d’une région parmi les plus pauvres des pays candidats, qui n’est bénéficiaire
d’aucune aide de pré-adhésion, et à qui il faudra donner les moyens de
rattraper son retard de développement.
En conséquence, des montants respectivement de 39 millions,
67 millions et 100 millions d’euros sont prévus pour les exercices 2004, 2005
et 2006, répartis entre toutes les rubriques.
6) En ce qui concerne les dépenses administratives, celles-ci sont
calculées sur la base des sommes prévues pour les trois premières années
suivant l’élargissement, et adaptées à l’hypothèse d’un élargissement à dix
pays au lieu de six. L’accroissement du nombre des nouveaux États membres
entraîne une augmentation plus que proportionnelle des dépenses, en raison de
l’incidence de chaque nouvelle langue communautaire sur les services de
traduction et d’interprétation.
Cadre financie r commun 2004-2006
ENGAGEMENTS
2002
2003
2004
2005
2006
PERSPECTIVES FINANCIÈRES
DE BERLIN
6.450
9.030
11.610
14.200
16.780
Agriculture 1A
Développement rural
Actions structurelles
Politiques internes
Dépenses administratives
1.030
570
3.750
730
370
1.110
920
5.830
760
410
1.090
1.360
7.920
790
450
1.150
1.780
10.000
820
450
1.220
2.180
12.080
850
450
7.185
10.497
13.450
513
726
4.597
846
503
744
1.184
7.130
881
558
729
1.742
9.451
916
612
3
0
0
5
1.169
4
5
1.413
5
802
4
482
8
29
10
EXTENSION A 10 NOUVEAUX
ÉTATS MEMBRES
Agriculture 1A
Développement rural
Actions structurelles
Politiques internes
Dépenses administrativ es
DÉPENSES SUPPLÉMENTAIRES
Agriculture 1A
Nord de Chypre : dépenses de marché
Paiements directs
Nord de Chypre : Paiements directs
Développement rural
Engagements supplémentaires
Nord de Chypre
- 28 -
Actions structurelles
Augmentation du fonds de cohésion
Nord de Chypre
Politiques internes
Sûreté nucléaire
Facilité de transition
Nord de Chypre
2.443
27
975
45
125
200
5
90
120
5
CADRE COMMUN DE
NÉGOCIATION
10.794
13.400
90
60
5
15.966
Agriculture 1A
Paiements directs
Développement rural
Actions structurelles
Politiques internes
Dépenses administratives
516
0
1.532
7.067
1.176
503
749
1.173
1.674
8.150
1.096
558
734
1.418
1.781
10.350
1.071
612
824
75
PAIEMENTS
2002
2003
2004
2005
2006
CADRE COMMUN DE
NÉGOCIATION
5.686
10.493
11.840
Agriculture 1A
Paiements directs
Développement rural
Actions structurelles
Politiques internes
Dépenses administratives
516
0
748
3.416
503
503
749
1.173
1.187
6.068
758
558
734
1.418
1.730
6.503
843
612
3. La question des compensations budgétaires
À côté de ces dépenses supplémentaires, la Commission propose un
régime transitoire de compensations budgétaires. Normalement, il est prévu
que les nouveaux États membres appliquent pleinement la décision concernant
les ressources propres dès la première année de leur adhésion. Cependant, lors
de chacun des élargissements précédents, les nouveaux États membres ont
bénéficié d’un régime transitoire réduisant leurs obligations financières à
l’égard du budget de la Communauté. Tous les pays candidats ont demandé à
bénéficier d’un traitement non moins favorable que celui qui avait été accordé
lors des élargissements précédents (1) .
(1) En 1981, la Grèce s’est vu accorder une réduction, dégressive sur cinq ans (de 70 % à 10 %),
de ses contributions au titre des recettes de TVA. En 1986, l’Espagne et le Portugal ont
obtenu une réduction, dégressive sur six ans (de 87 % à 5 %), de leurs contributions au titre
des recettes de TVA, réduction qui a été étendue aux contributions liées au PNB lors de leur
introduction en 1988. En 1995, l’Autriche, la Finlande et la Suède ont bénéficié, sur le budget
général, de paiements forfaitaires dégressifs sur quatre ans, qui sont passés de 1,5 milliard
d’euros en 1995 à 0,7 milliard en 1996, à 0,2 milliard en 1997 et à 0,1 milliard en 1998.
- 29 -
Dans le cas du prochain élargissement, le but du régime transitoire
serait de compenser une éventuelle détérioration de la position budgétaire
nette des nouveaux États membres par rapport à leur situation l’année
précédant leur entrée dans l’Union, durant laquelle ils auront bénéficié d’aides
de pré-adhésion. Une telle détérioration pourrait résulter de deux facteurs :
– un décalage entre le niveau des paiements et celui des engagements,
alors que les nouveaux États membres devront verser immédiatement
l’intégralité de leur contribution au budget ;
– le remboursement des dépenses encourues par les États membres au
titre des paiements directs n’est effectué que l’année suivant leur versement
aux agriculteurs. Dès lors, aucun remboursement ne serait accordé aux
nouveaux États membres sur le budget 2004.
Le régime transitoire proposé par la Commission prendrait la forme
de restitutions forfaitaires, dégressives et temporaires, dans la partie dépenses
du budget.
Aucun nouvel État membre ne devrait se trouver dans une position
budgétaire nette moins favorable que celle de l’année précédant
l’élargissement. La Commission ne précise pas le montant précis des
compensations budgétaires, qui dépendra du résultat final des négociations,
mais considère qu’en toute hypothèse il ne dépassera pas la marge disponible
sous le plafond des perspectives financières fixé à Berlin pour les dépenses
liées à l’élargissement, soit 816 millions d’euros en 2004, 800 millions d’euros
en 2005 et 814 millions d’euros en 2006.
4. La position des États membres
En termes de procédure, la note présentée par la Commission a fait
l’objet d’un débat au sein du groupe Élargissement du Coreper, étendu pour
l’occasion aux experts budgétaires et financiers, puis au sein du Conseil
Ecofin du 12 février, et enfin lors du Conseil Affaires générales des 18 et
19 février.
Il reste à la Commission à présenter un projet de position commune
pour les dispositions budgétaires et financières, qui sera examiné
parallèlement avec les projets de position commune sur la politique régionale
et sur la politique agricole, en vue d’une adoption lors du Conseil européen de
Séville, au mois de juin prochain.
Le commissaire chargé de l’élargissement, M. Günter Verheugen, a
présenté la note de cadrage comme un document équilibré : « cette offre
- 30 -
constitue le juste milieu entre les attentes des pays candidats, qui sont appelés
à devenir des membres à part entière de l’Union européenne, et les limites
budgétaires de l’Union européenne. En d’autres termes, il s’agit du meilleur
arrangement possible, et non d’une invitation au marchandage. » De son côté,
la commissaire responsable du budget, Mme Michaele Schreyer, a déclaré :
« la proposition de la Commission indique clairement que l’élargissement
bénéficiera d’un financement solide et bien calculé. Entre 0,09 % et 0,14 % du
PNB de l’Union élargie sera consacré aux dépenses en faveur des nouveaux
États membres : voilà qui permet de tirer le meilleur profit des ressources
disponibles dans une Europe unifiée. » En clair, il s’agit pour la Commission
d’une proposition à prendre ou à laisser, d’un aboutissement et non pas d’un
point de départ pour la négociation.
Tactiquement, un certain nombre d’États membres, dont la France,
ont regretté cette approche, considérant qu’il serait maladroit de se priver de
toute marge de négociation en saturant les plafonds des perspectives
financières, alors que les pays candidats demanderont inévitablement plus que
ce qui leur est d’emblée proposé.
Sur le fond, neuf États membres se sont déclarés prêts à accepter
globalement la proposition de la Commission : l’Espagne, l’Italie, le
Luxembourg, le Danemark, la Grèce, la Finlande, l’Irlande, la Belgique et le
Portugal.
En revanche, cinq autres États membres la contestent : l’Allemagne,
le Royaume-Uni, les Pays-Bas, la Suède et l’Autriche. Ces pays, qui sont tous
contributeurs net au budget de l’Union, considèrent que le versement des aides
directes agricoles aux nouveaux États membres n’a jamais été prévu dans les
perspectives financières de Berlin, et que les montants proposés pour le
développement rural et les actions structurelles excèderont leurs capacités
d’absorption, alors même qu’ils peinent déjà à utiliser les crédits de
pré-adhésion. Les dépenses additionnelles consacrées à la sûreté nucléaire, au
nord de Chypre, et au renforcement des capacités administratives sont peu
contestées.
La position du Gouvernement français est intermédiaire. Il s’est
déclaré ouvert au principe du ve rsement progressif de paiements directs
agricoles, à condition qu’il soit conditionné par le respect des disciplines
sanitaires et de maîtrise de la production. En revanche, il considère également
que l’accélération proposée pour les fonds structurels et le développement
rural est trop forte.
En ce qui concerne les compensations budgétaires, il est prématuré de
parler de ce qui sera, éventuellement, une variable d’ajustement des
négociations finales. Mais il faut souligner que l’argument des élargissements
- 31 -
précédents invoqué par la Commission n’a qu’une pertinence limitée. D’abord,
parce que ces élargissements n’avaient pas été précédés du versement d’aides
de pré-adhésion. Ensuite, parce que la situation des nouveaux États membres
de l’époque n’était pas comparable à celle des pays candidats actuels. En
1995, il s’agissait de pays contributeurs nets, éligibles à la politique agricole
commune, mais subissant des baisses de prix. En 1986, il s’agissait de pays
débiteurs nets, mais qui ne recevaient alors pas du tout le même soutien en
termes d’actions structurelles, la politique régionale et la politique de cohésion
n’ayant pas encore atteint l’ampleur qui est la leur aujourd’hui. Toutefois, si le
principe de compensations budgétaires devait être finalement retenu, la
technique proposée par la Commission est sans doute la meilleure. Mieux vaut
des versements à partir du budget communautaire, aisément réversibles,
qu’une réfaction sur les contributions dues, qui nécessite une modification de
la décision « Ressources propres » ratifiée par tous les parlements nationaux.
Au total, sur les trois exercices 2004, 2005 et 2006, le coût budgétaire
de l’élargissement s’élève à 40,1 milliards d’euros en crédits d’engagement.
Face à ces dépenses additionnelles, la contribution des nouveaux États
membres est estimée à 5,5 milliards d’euros par an. Au-delà de l’horizon 2006,
l’impact budgétaire de l’élargissement dans la nouvelle programmation
financière de l’Union européenne dépendra des réformes qui interviendront
dans la politique agricole commune et la politique régionale.
Mon rapport de 1996 comportait une projection macroéconomique à
moyen terme, qu’il serait sans doute intéressant de renouveler aujourd’hui. Sur
vingt ans, elle montrait que l’intégration des pays d’Europe centrale et
orientale se traduirait par une augmentation de leur PIB de 29 % supérieure à
sa tendance spontanée, soit un surcroît de croissance de près de 1,5 % par an.
Pour les Quinze, le bilan serait légèrement positif, de l’ordre de 0,4 % du PIB,
la dégradation initiale des soldes publics étant contrebalancée par les effets de
l’accélération de la croissance économique dans l’Union européenne.
B. COMPTE RENDU SOMMAIRE DU DÉBAT
M. Marcel Deneux :
Je partage la prudence de notre rapporteur, et me sens encore plus
sceptique que lui. Il nous faut bien faire des prévisions, mais la marge d’erreur
est considérable. Ainsi, il ne faut pas sous-estimer l’impact que des monnaies
flottantes, comme le seront celles des nouveaux États membres, peuvent avoir
sur la politique agricole commune, en termes de montants compensatoires
fluctuants. Il n’y a rien de maîtrisé en ce domaine. Il ne faut pas non plus
- 32 -
sous-estimer la lenteur du processus d’intégration. L’exemple de l’Allemagne
nous montre qu’il faudra bien vingt ans avant que les länders de l’Est
rattrapent leur retard. Si ce processus est simplement amorcé vers 2015 pour
les nouveaux États membres, nous aurons déjà beaucoup progressé.
M. Denis Badré :
Vous avez raison de dire que l’exercice est très difficile. La
fourchette des prévisions est extrêmement ouverte. Mais il nous faut bien agir,
tout en restant rigoureux. Veillons à ne pas introduire de principes nouveaux à
l’occasion de l’élargissement, que l’on paierait ensuite très cher. Les besoins
financiers liés à l’élargissement progressent moins vite qu’on ne le pense, mais
il faut aller vite politiquement.
En ce qui concerne la politique monétaire, on risque d’avoir de
bonnes surprises. Je vous signale que les pays baltes viennent d’aligner leurs
monnaies respectives sur l’euro, alors qu’elles étaient jusqu’à présent calées
sur le dollar.
M. Jean Bizet :
J’apprécie la notion de « phasage » qui inspire le document présenté
par la Commission. Il est important d’indiquer aux pays candidats qu’on ne les
accueillera pas à guichets ouverts.
Il me paraît essentiel de ne pas désarticuler l’architecture financière
de la politique agricole commune. C’est un point sur lequel le Premier
ministre et le Président de la République sont d’accord.
Je suis enfin favorable au maintien de la spécificité agricole de
chacun des pays candidats.
M. Marcel Deneux :
Je crois que les évolutions de la politique agricole commune devront
consister à demander plus au consommateur et moins au contribuable.
M. Denis Badré :
Ce ne serait d’ailleurs qu’un retour aux origines, puisqu’au départ, la
politique agricole commune était essentiellement prise en charge par le
consommateur.
- 33 -
III. LE VOLET AGRICOLE (Réunion du jeudi 4 avril 2002)
A. COMMUNICATION DE M. MARCEL DENEUX
L’agriculture est un des volets les plus difficiles, en tout cas les plus
« sensibles » des négociations d’adhésion. Avec le chapitre budgétaire, c’est le
seul chapitre qui ne soit clos avec aucun des douze pays.
S’il en est ainsi, c’est bien sûr parce que l’application de la PAC aux
pays candidats soulève effectivement certaines difficultés, mais c’est surtout
parce que les pays qui souhaitent une remise en cause de la PAC veulent saisir
l’occasion de l’élargissement pour relancer le débat sur une réforme radicale.
La PAC est contestée pour son coût, surtout depuis la réforme de
1992, qui a remplacé en grande partie le soutien par les prix par des aides
directes figurant au budget. La PAC représente environ 40% du budget
communautaire et chacun se souvient des discussions sur le cofinancement des
aides agricoles lors du Conseil européen de Berlin.
La PAC est également contestée depuis longtemps dans le cadre des
négociations commerciales internationales ; à chaque cycle, elle se trouve
sur la sellette et le problème est à nouveau devant nous.
Enfin – et c’est plus récent – la PAC est contestée pour ses
orientations , qui ne prendraient pas assez en compte les exigences de qualité,
de sécurité sanitaire, ou de bien-être animal.
Les opposants à la PAC soulignent que l’élargissement rend plus que
jamais nécessaire une réforme profonde ; ils veulent établir un lien entre
réforme et élargissement. Mais est-ce réellement justifié ? L’élargissement
rend-il nécessaire une réforme avant l’échéance normale de 2006, fin de la
période couverte par les accords de Berlin ?
1. Une situation très spécifique
a) Un poids relatif important
Dans le domaine agricole, chaque élargissement a eu une
physionomie particulière : l’élargissement de 1973 (Grande-Bretagne,
- 34 -
Danemark, Irlande) et celui du début des années 1980 (Grèce, Espagne,
Portugal) étaient de nature différente ; dans le premier cas, il s’agissait
d’agricultures intensives tournées vers l’élevage et les grandes cultures, alors
que dans le second cas, les produits méditerranéens (fruits et légumes, huile,
vin) avaient une importance toute particulière, ce qui a rendu nécessaire une
longue période de transition. L’élargissement à l’Autriche, la Suède et la
Finlande, en 1995, était d’une nature encore différente : il s’agissait
d’agricultures fortement aidées, avec un ni veau de prix garanti supérieur à
celui de l’Union.
Ce qui est remarquable dans le cas du nouvel élargissement, c’est
l’importance de l’agriculture. Alors que leur population représente 28 % de
celle de l’Union, la surface agricole cumulée des douze PECO représente 44 %
de celle de l’Union, et l’emploi agricole représente encore dans ces pays, en
moyenne, un cinquième de l’emploi total, contre moins de 5 % dans l’Union.
Autre chiffre : la production agricole représente en moyenne 7 % du PIB dans
les pays candidats contre moins de 2 % dans l’Union.
Toutefois, le poids relatif de l’agriculture ne pose réellement
problème que dans un petit nombre de cas, ceux de la Pologne, de la Bulgarie
et de la Roumanie. En Pologne, l’agriculture ne représente que 3 % du PIB,
mais emploie plus de 18 % de la population. En Bulgarie et en Roumanie,
l’agriculture représente encore une partie importante du PIB, respectivement
16 % et 12 % ; les agriculteurs constituent 11 % de la population active en
Bulgarie, et plus de 40 % en Roumanie.
Or, ni la Bulgarie ni a fortiori la Roumanie ne vont faire partie de la
première vague d’adhésion, en 2004. Leur adhésion, en tout état de cause,
interviendra après 2006, donc après l’expiration des accords de Berlin. C’est
donc principalement l’intégration de la Pologne qui va soulever des difficultés.
Les autres pays candidats soit ont un secteur agricole de dimension plus
proche de la moyenne européenne, soit sont de petits pays.
b) Un secteur en difficulté
Les agricultures des pays candidats comprenaient de grandes
exploitations collectives, peu productives, et de petites exploitations vouées à
une agriculture de subsistance ; les secteurs en amont et en aval étaient aux
mains de monopoles d’État. Dans le contexte de la transition, on a assisté au
départ à une décapitalisation, puis à une chute de la production. À partir de
1994, la production a cessé de décroître, puis a commencé à augmenter, mais
dans la plupart des PECO le volume de production reste encore
légèrement inférieur à ce qu’il était en 1989.
- 35 -
Les agricultures des PECO souffrent de handicaps profonds : vétusté
des équipements, insuffisance des possibilités de crédits, absence d’un
véritable marché du foncier, et surtout faible rentabilité (le prix des intrants a
augmenté plus vite que les prix à la production). À l’exception de la Hongrie
et de la Bulgarie, les pays candidats sont aujourd’hui importateurs nets :
globalement, le solde des échanges agricoles de ces pays avec l’Union se
traduit par un déficit de 2 milliards d’euros.
c) Un potent iel relativement important
À l’heure actuelle, au taux de change courant, le produit agricole des
pays candidats est de l’ordre de 10 % de celui de l’Union. Cependant, la
production est importante en volume dans certains secteurs : pommes de terre,
fruits rouges (ce sont deux fortes spécialisations de la Pologne, numéro un
européen), mais aussi céréales, lait, œufs, viande de porc, pommes… Ces
résultats témoignent d’un potentiel important, car la productivité reste faible :
par exemple, les rendements céréaliers en Pologne sont inférieurs de moitié
aux rendements français.
2. Des difficultés maîtrisables jusqu’au terme de l’Agenda 2000
a) Des surplus exportables limités dans les prochaines années
Certes, les spécialisations agricoles des pays candidats paraissent
voisines de celles de l’Union, mais, compte tenu de leurs handicaps, la
productivité n’augmentera que lentement au cours des prochaines années. Des
surplus pourraient apparaître dans certains domaines où l’Union est déjà en
excédent (céréales, viande bovine, lait), mais ils resteront limités ; en
revanche, dans d’autres secteurs (sucre, viande porcine), la consommation des
pays candidats aidera à résorber d’éventuels surplus de l’Union à quinze ;
inversement, les surplus possibles des pays candidats en oléo-protéagineux
seront aisément absorbés, l’Union étant très déficitaire dans ce secteur.
Au demeurant, les accords commerciaux conclu avec les pays
candidats ont déjà largement libéralisé le commerce des produits agricoles.
Les droits ont été supprimés pour les produits non sensibles ; pour la plupart
des autres secteurs, des accords dits « double zéro » ont été mis en place (pour
des quantités augmentant progressivement, il n’y a ni droits, ni subventions à
l’exportation) ; enfin, des règles particulières s’appliquent transitoirement
pour le lait en poudre, la viande bovine et le sucre. Or, on peut constater que
l’ouverture réciproque des marchés n’a pas eu d’effet déstabilisant.
- 36 -
b) La question budgétaire
• Il y a nécessairement une part d’incertitude dans l’évaluation du
coût budgétaire qu’entraînera l’application de la PAC aux pays candidats. On
ne peut prévoir exactement comment évoluera la productivité : or, c’est la
gestion des excédents de production qui est coûteuse. De plus, on ne peut
préjuger des résultats du nouveau cycle de négociations de l’OMC, qui
rendront peut-être nécessaires de nouvelles mesures de maîtrise de la
production.
Mais, depuis le début des réflexions sur les conditions dans lesquelles
devrait s’effectuer l’adhésion, il a toujours été admis que les pays candidats
n’avaient pas vocation à recevoir immédiatement l’ensemble des aides
directes de la PAC. La raison principale est que ces aides ont été instituées
pour compenser des baisses de prix, alors que les agriculteurs des pays
candidats vont dans l’ensemble bénéficier d’une hausse des prix au moment de
l’adhésion. Certes, à long terme, la loyauté de la concurrence impose une
harmonisation des règles concernant les soutiens, mais pendant une période
transitoire ces aides peuvent être introduites progressivement.
• Ce schéma a été concrétisé par la Commission, qui a proposé à la
fin janvier d’introduire graduellement les aides directes sur une période de
dix ans (2004-2013) ; le taux de départ serait de 25 % en 2004, passerait à
30 % en 2005 et à 35 % en 2006, puis augmenterait plus rapidement jusqu’à
atteindre 100 % en 2013.
Par ailleurs, pour faciliter leur tâche administrative, les nouveaux
états membres auraient la possibilité d’opter pour un régime simplifié pendant
une période de trois ans pouvant être prolongée pendant deux ans. Ce régime
simplifié prendrait la forme d’aides forfaitaires à l’hectare, sans lien avec la
production.
Ces aides directes partielles seraient complétées par un effort
important au titre du développement agricole et rural, qui pourrait financer
des mesures de retraites anticipées, de création de groupements de
producteurs, d’encouragements à la transformation de petites exploitations…
Au total, pour l’agriculture, le budget que la Commission propose
d’affecter à l’adhésion des dix pays de la « première vague » est de :
– 2,05 milliards d’euros en 2004 (dont 1,53 milliard au titre du
développement rural) ;
– 3,59 milliards d’euros en 2005 (dont 1,67 milliard pour le
développement rural) ;
- 37 -
– 3,93 milliards d’euros en 2006 (dont 1,78 milliard pour le
développement rural).
De tels montants permettraient en principe de respecter les plafonds
retenus par l’« Agenda 2000 ».
• Les réactions à ces propositions ont été sans surprise. Les pays
candidats les ont jugées très insuffisantes, réclamant la totalité des aides
directes dès 2007. Inversement, certains pays membres – Allemagne,
Grande-Bretagne, Pays-Bas, Autriche, Suède – les ont jugées excessives, en
faisant valoir que, en additionnant les aides agricoles et les crédits prévus pour
les fonds structurels, on risquait de dépasser l‘enveloppe totale prévue par
l’« Agenda 2000 ». En réalité, les pays membres les plus critiques sont ceux
qui craignent qu’en prévoyant un mécanisme d’aides croissantes jusqu’en
2013, on s’engage implicitement en faveur d’un maintien de la PAC, alors
qu’ils souhaitent sa remise en cause.
Pour répondre aux pays candidats, la Commission a publié le 18 mars
une étude sur les conséquences de l’adhésion pour les agriculteurs des PECO.
Selon cette étude, même sans aides directes, les agriculteurs des PECO
verraient leurs revenus augmenter de 30 % en moyenne grâce à l’adhésion.
Une application partielle des aides directes reste nécessaire pour contribuer à
la stabilité des revenus et faire bénéficier l’ensemble des agriculteurs des
effets positifs de l’adhésion. Mais une application immédiate de la totalité des
aides directes aboutirait pratiquement à un doublement des revenus agricoles,
créant des inégalités sociales difficilement justifiables et freinant la
restructuration de l’agriculture.
Au total, les propositions de la Commission ne paraissent pas très
éloignées d’un équilibre raisonnable, et montrent qu’il est possible de financer
l’adhésion de dix pays jusqu’en 2006 sans qu’il soit nécessaire de remettre en
chantier la PAC avant l’échéance prévue.
c) Les incertitudes
• Je ne mentionnerai que très brièvement les conséquences de
l’élargissement sur les négociations de l’OMC. Pour avoir une idée précise,
il faudrait savoir comment seront calculés les contingents tarifaires et les
plafonds d’exportations subventionnées pour l’Union élargie, et ce point, à ma
connaissance, n’est pas encore complètement éclairci. Je me propose d’obtenir
des précisions lors du déplacement à Bruxelles que doit faire , à la fin du mois,
le groupe de travail « OMC ». Je ne signalerai que deux points :
- 38 -
– la plupart des pays candidats ont consolidé des droits inférieurs à
ceux de l’Union, mais ce n’est pas le cas de la Pologne, ce qui devrait limiter
les effets de l’élargissement sur le tarif extérieur commun ;
– les accords dits « double zéro » dont j’ai parlé devraient permettre à
l’Europe de conserver une marge de manœuvre dans les négociations sur le
montant des contingents tarifaires et les possibilités de soutien à l’exportation.
• Un autre point d’incertitude est constitué par les questions
sanitaires. Les pays candidats doivent se rendre capables d’appliquer les
normes en vigueur dans l’Union, qui ont été beaucoup renforcées au cours des
dernières années : étiquetage, traçabilité, contrôles vétérinaires, hygiène des
abattoirs et des laiteries. Cela implique un effort important, d’autant qu’il
faudra également contrôler efficacement l’entrée de produits provenant des
pays situés plus à l’Est, avec lesquels le commerce s’est développé au cours
des dernières années.
*
En conclusion, on voit que l’élargissement ne justifie pas une
réforme anticipée de la PAC. Il est vrai que les accords de Berlin prévoient
un certain nombre de rendez-vous à mi-parcours, mais il s’agit de faire le point
sur l’application de l’« Agenda 2000 », de décider d’éventuelles adaptations,
mais non pas de discuter d’une réforme radicale.
Cela ne veut pas dire qu’une réflexion globale sur la réforme de la
PAC n’est pas nécessaire. Cette réflexion doit être menée, mais sans
précipitation, en respectant les échéances, et en replaçant les questions
agricoles dans le cadre plus général des négociations sur les perspectives
financières. La France n’a aucun intérêt à ce qu’une réforme de la PAC
soit discutée isolément : l’avenir de la PAC, politique dont nous sommes les
premiers bénéficiaires, ne doit pas être dissocié de celui des autres politiques,
notamment la politique de cohésion pour laquelle nous sommes d’importants
contributeurs nets. C’est seulement dans le cadre d’une approche globale que
les efforts qu’implique l’élargissement pourront être équitablement répartis.
B. COMPTE RENDU SOMMAIRE DU DÉBAT
M. Pierre Fauchon :
Je souhaite que ces données soient mieux connues. Elles montrent que
certaines préoccupations concernant l’élargissement sont excessives.
- 39 -
M. Marcel Deneux :
Il est vrai que le monde agricole est sujet au catastrophisme. Dans le
passé, les risques liés à l’adhésion de l’Espagne et du Portugal ont été
assurément surestimés, même si l’on ne doit pas oublier que c’est grâce à de
longues périodes de transition que l’ajustement a pu se faire. Mais il ne faut
pas se tromper sur les causes de ce catastrophisme. Beaucoup d’exploitations
sont fragiles. Dans tous les pays de l’OCDE, le revenu agricole est inférieur au
revenu moyen. Aujourd’hui, la situation du marché de la viande bovine suscite
une forte inquiétude qui est malheureusement justifiée, tandis que d’autres
secteurs se portent mieux.
M. Jean-Paul Émin :
Les pays qui penchent pour une réforme radicale sont-ils
généralement ceux qui se trouvent être contributeurs nets ?
M. Marcel Deneux :
La corrélation est très forte !
M. Jean-Paul Émin :
Mais dans quel sens la majorité penche-t-elle ?
M. Marcel Deneux :
Les défenseurs de la PAC sont plutôt minoritaires. Il existe une forte
pression pour une réforme avant 2006. Il ne sera pas facile de tenir !
- 40 -
IV. LA POLITIQUE DE COHÉSION ÉCONOMIQUE ET SOCIALE
(Réunion du jeudi 4 avril 2002)
A. COMMUNICATION DE M. SIMON SUTOUR
La conduite d’une politique de cohésion économique et sociale a
constitué, depuis la création du marché unique, l’une des bases de la
construction européenne. Au fil des années, les négociations successives et la
recherche de compromis entre partenaires aux intérêts différents l’ont rendue
de plus en plus sophistiquée et complexe : diversifiant ses objectifs,
multipliant les fonds structurels, elle a voulu tout à la fois concentrer l’effort
pour permettre la mise à niveau des pays accusant le plus grand retard de
développement et répartir la manne financière sur l’ensemble des États
membres au nom de l’impératif de solidarité prôné.
Les résultats obtenus ont été parfois spectaculaires, notamment dans
les pays dits de la cohésion : on rappellera l’essor économique de l’Irlande,
dont le PIB est passé de 64 % à 119 % de la moyenne communautaire entre
1988 et 2000, ou le rattrapage d’un tiers de PIB constaté en Grèce, au Portugal
et en Espagne sur la même période. Nous connaissons tous, dans nos
départements respectifs, des réalisations effectuées grâce aux crédits de
développement des anciens objectifs 2 et 5b, regroupés depuis lors en nouvel
objectif 2 par l’Agenda 2000.
Les moyens financiers disponibles sont désormais considérables :
deuxième poste budgétaire de l’Union, ils s’élèvent à 213 milliards d’euros
pour la période 2000-2006, soit plus du tiers des dépenses communautaires
pour quinze États membres. Qu’en adviendra-t-il lorsque l’Union comptera
vingt-cinq ou vingt-sept membres ?
Son élargissement, demain, à au moins dix pays candidats produira de
tels effets sur la politique de cohésion européenne telle que nous l’appliquons
aujourd’hui qu’il n’est pas envisageable de faire l’économie d’une réforme. Il
suffit, pour s’en convaincre, de se livrer à un simple calcul mathématique :
tous les nouveaux entrants seront, par construction, éligibles aux aides
structurelles délivrées par l’Union, en raison de leur faiblesse économique par
rapport à la moyenne communautaire et leurs besoins sont tels qu’ils sont
susceptibles de mobiliser la totalité des fonds disponibles ; ils évinceront,
mécaniquement, les deux tiers des régions les plus pauvres des États membres
actuels de l’Union qui bénéficient encore, pour l’heure, de dotations d’aide au
développement. Laisser les choses en l’état aboutirait donc à supprimer la
politique de cohésion et à la remplacer par un dispositif différent, par exemple
- 41 -
d’aide à l’adhésion à l’Union, sans doute très justifiée mais relevant d’une tout
autre philosophie.
Les institutions européennes ont pris la mesure de l’ampleur du
problème dès les premières demandes d’adhésion : un premier rapport
intérimaire de la Commission, consacré aux effets de l’élargissement sur les
politiques de l’Union européenne, a été présenté au Conseil européen de
Madrid de décembre 1995. Celui-ci invita alors la Commission à approfondir
la réflexion, notamment pour ce qui concernait les deux politiques
communautaires essentielles de l’Union : la politique agricole, d’une part, la
politique structurelle, d’autre part.
L’Agenda 2000, approuvé lors du Conseil européen de Berlin de
décembre 1999, a constitué une première réponse : il a présenté une réforme
de la politique structurelle, la création d’aides à la pré-adhésion destinées aux
pays candidats et des perspectives financières pour la période 2000-2006
tablant sur l’entrée de six nouveaux États membres dès 2002. Les réserves
budgétaires permettent donc de « tenir », selon les règles actuelles, jusqu’en
2006, avec dix membres supplémentaires à partir de 2004.
Il convient désormais d’anticiper la phase suivante, 2007-2013, et de
proposer des réponses constructives à la question suivante : l’Union
souhaite-t-elle poursuivre au-delà de 2006 la mise en œuvre d’une
politique de cohésion économique et sociale ? Et si oui, sur quelles bases ?
On pouvait en effet envisager, et certaines voix se sont d’ailleurs
élevées en ce sens, de supprimer purement et simplement cette politique
compte tenu du bouleversement important qui résultera d’un élargissement
aussi massif de l’Union. Il n’était somme toute pas inconcevable, et même
défendable en vertu du principe de subsidiarité, de considérer qu’il
appartiendrait désormais à chaque État membre d’organiser, sur le plan
national, sa propre politique de développement régional.
A ce stade du débat, il semble que la majorité des partenaires n’ait pas
souhaité aller dans cette direction. Ils ont réaffirmé leur souhait de maintenir
la cohésion économique et sociale comme base de la construction européenne,
notamment lors de la réunion informelle des ministres qui s’est tenue à Namur
les 13 et 14 juillet 2001.
A défaut d’être simple, le défi est donc clair : comment pourra-t-on,
sans augmenter massivement le budget communautaire, aider à la fois des
nouveaux États membres aux besoins considérables sans pour autant
interrompre aussitôt les financements européens accordés à l’ensemble des
actuels États membres, et plus particulièrement aux pays dits de la cohésion
- 42 -
(Espagne, Portugal et Grèce, l’Irlande ayant désormais rejoint, et même
dépassé, la moyenne communautaire) ?
Tous les États membres sont impliqués dans ce débat, qu’ils soient
contributeurs nets ou bénéficiaires des subventions européennes. La
présidence espagnole, vous le savez, est particulièrement « en pointe » sur ce
sujet, l’Espagne ayant longtemps laissé entendre que la solution proposée
conditionnerait sa position définitive sur l’élargissement de l’Union.
1. Les termes du débat
• Les disparités économiques vont s’accroître
Après l’élargissement, l’Union comptera un tiers de citoyens
supplémentaires, un tiers de territoires en plus, mais n’augmentera sa richesse
que de 5 %. Selon les chiffres récemment publiés par la Commission (1), il est
confirmé que l’élargissement de l’Union s’accompagnera d’une baisse
importante du produit intérieur brut moyen par habitant et d’une augmentation
des disparités régionales au sein du territoire européen. Cette évolution est
sans commune mesure avec celle résultant des élargissements passés, d’une
ampleur moindre et concernant des partenaires moins éloignés en termes de
développement économique : sur les 105 millions d’habitants des futurs pays
membres, plus de 98 millions vivent dans des régions dont le PIB moyen est
inférieur à 75 % de la moyenne de l’Union élargie.
L’écart se creuse encore si les statistiques intègrent les adhésions
bulgares et roumaines. Selon les données de 1999, le PIB moyen baissera de
13 % dans une Union à vingt-cinq, mais de 18 % dans une Union à
vingt-sept.
Les forts taux de croissance annuels enregistrés dans les pays
candidats laissent espérer que cette diminution sera moins importante que
prévu d’ici l’entrée effective, mais dans des proportions qui resteront, en tout
état de cause, limitées.
• Les ressources humaines devront être gérées
Au-delà de l’appréhension chiffrée de la richesse des régions, les
données humaines doivent aussi être prises en compte, concernant notamment
l’état des marchés du travail dans une Europe élargie, la répartition de
l’emploi entre les trois secteurs économiques, les besoins en matière
(1) Premier rapport d’étape sur la cohésion – Janvier 2002 – « Unité de l’Europe, solidarité des
peuples, diversité des territoires ».
- 43 -
d’éducation et de formation, les problèmes d’inégalités entre hommes et
femmes, les évolutions démographiques, la modernisation des systèmes
sociaux, les mouvements migratoires, la mobilité de la main-d’oeuvre...
2. L’état des réflexions
Les perspectives financières de l’Union, telles qu’établies par
l’Agenda 2000, portent sur la période 2000-2006. La programmation au-delà
de cette date a fait déjà l’objet de réflexions, notamment lors du Forum
européen de la cohésion organisé à Bruxelles en mai 2001 par le Commissaire
Michel Barnier.
Le débat ne permet que de poser les questions et non encore
d’apporter des réponses :
• Quelle politique de cohésion économique et sociale européenne
faut-il poursuivre ?
L’objectif essentiel de celle-ci paraît, pour l’instant, confirmé : cette
politique continuerait à concentrer ses efforts sur les régions les moins
développées de l’Union, ce qui mobilise aujourd’hui les deux tiers des fonds
disponibles. L’instrument de mesure resterait celui de l’actuel objectif 1, soit
le calcul du PIB par habitant, en l’absence d’autre indicateur simple et fiable.
La question se pose toujours de savoir quel devra être le seuil de
déclenchement de l’intervention communautaire : son maintien à 75 % du PIB
communautaire moyen évincerait les actuels États membres. Or, les
partenaires se sont montré soucieux de ne pas exclure les régions actuellement
éligibles à l’objectif 1 – et notamment les régions ultra-périphériques – bien
qu’aucun consensus n’ait pu être dégagé, à ce stade, sur les conditions du
traitement qui pourrait leur être réservé. D’un autre côté, la définition de seuils
distincts selon que l’on est ancien ou nouveau membre pourrait paraître
contestable, et serait sans doute contestée par les entrants au nom du principe
d’égalité, si l’on en juge par les réactions récentes des pays candidats aux
propositions de la Commission sur les aides agricoles.
À côté de cet objectif principal, on s’interroge sur le point de savoir si
d’autres actions doivent être envisagées : des demandes ont ainsi été
exprimées et relayées par la Commission, pour que la future politique de
cohésion ne se limite pas au seul retard de développement. Il est proposé par
certains États membres qu’elle prenne aussi en compte les caractéristiques des
milieux urbains , les zones en restructuration économique , les régions
souffrant de handicaps naturels – dans lesquelles devraient pouvoir être
- 44 -
prises en compte, en bonne logique, les zones de montagne – et les zones
transfrontalières.
Enfin, les fonds structurels devraient aussi soutenir les objectifs
stratégiques de l’Union : développement de l’emploi, promotion de
l’insertion sociale, égalité des chances, soutien à la société de la
connaissance... Les critères d’élection à ces différentes rubriques ne sont, bien
sûr, pas encore évoqués.
Par ailleurs, le débat est ouvert sur la base géographique locale qu’il
convient de retenir pour apprécier de manière adéquate le besoin de soutien
européen. Face à l’échelon régional, qui est actuellement la norme, deux
approches sont concevables : celle s’appuyant sur une appréciation par
département, plus juste, mais plus complexe à mettre en oeuvre ; celle
considérant, à l’inverse, qu’il serait plus simple de faire remonter au niveau
central des États membres le choix des zones d’intervention.
• Doit-on maintenir l’effort financier à son niveau actuel ?
Lors de la négociation de l’Agenda 2000, les États membres avaient
décidé de consacrer aux actions structurelles communautaires, y compris les
aides de pré-adhésion et les fonds versés aux nouveaux adhérents entre 2002 et
2006, la somme de 213 milliards d’euros. Cette enveloppe correspondait à
0,45 % du PIB estimé d’une Union élargie à vingt et un membres en 2006.
A titre personnel, le commissaire Barnier considère que l’effort doit
être poursuivi à ce niveau et que l’Union ne doit pas descendre sous ce
plancher de 0,45 % du PIB communautaire sans voir sa crédibilité remise en
cause.
A ce stade du débat, il n’est pas question encore d’évoquer des
perspectives budgétaires chiffrées, mais l’affichage d’un étiage est
symboliquement important pour apprécier le degré de détermination des États
membres.
• Comment simplifier les procédures ?
La sous-consommation des crédits structurels par les États membres a
été longtemps observée et dénoncée, et ce même avant l’Agenda 2000. Elle a
notamment été imputée à la trop grande complexité des procédures de
définition et d’engagement des programmes. Or, les modifications apportées
au régime d’aides structurelles par le programme Agenda 2000 ne semblent
avoir produit qu’un effet limité sur la simplification du dispositif d’ensemble,
d’autant que les nouveaux zonages de l’objectif 2 ont exigé des négociations
préalables, longues et âpres entre les Quinze et la Commission.
- 45 -
La Cour des comptes européenne estimait ainsi, en février 2002, que
les retards de liquidation, les erreurs ou les fraudes ne s’étaient pas réduits
depuis 2000. Elle se déclarait même préoccupée par l’importance des erreurs
découvertes en fin de programmation.
Pour répondre à ces critiques et préparer l’accueil vraisemblable de
nouveaux membres entre 2004 et 2006, la Commission a réaffirmé sa volonté
d’alléger les procédures et son souhait de généraliser à l’ensemble des États
membres de l’Agenda 2007 toutes les simplifications qu’elle parviendrait à
mettre en oeuvre au profit des nouveaux entrants sur la base de l’Agenda
2000.
Par ailleurs, Michel Barnier a indiqué qu’il proposerait, à la fin de
l’année 2003, en même temps que l’adoption du troisième rapport de cohésion,
de nouvelles orientations sur les fonds structurels et que les documents de
programmation seraient discutés dès 2005 afin d’être opérationnels en 2007.
3. La difficile gestion des fonds structurels par les pays candidats
• Des procédures lourdes
La gestion des fonds structurels constitue, pour les pays candidats,
une tâche nouvelle, dont nous connaissons, par expérience, l’ampleur et la
complexité. Elle nécessite des structures administratives compétentes, des
collectivités locales aptes à élaborer et suivre des projets, des ressources
financières pour satisfaire au principe d’additionnalité, des moyens de contrôle
du bon usage des fonds communautaires…
La plupart des pays candidats souffre encore d’un manque de
personnels formés et de structures administratives opérationnelles. On constate
d’ailleurs cette situation dès la période actuelle puisque des fonds structurels
de pré-adhésion sont déjà distribués aux pays candidats, et ce sous trois
rubriques :
– le programme PHARE, qui assiste les pays candidats depuis 1989
pour le renforcement de leur capacité administrative et institutionnelle et pour
l’adaptation des entreprises aux normes européennes (10,92 milliards d’euros
pour la période 2000-2006). Il a été complété, depuis lors, par :
– I’ISPA, instrument structurel de pré-adhésion, doté d’un budget
annuel de 1,04 milliard d’euros depuis 2000 (7,28 milliards d’euros sur la
période 2000-2006) et spécialisé dans les investissements d’infrastructure pour
l’environnement et les transports ;
- 46 -
– le SAPARD, destiné à l’agriculture et au développement rural,
équivalant à 520 millions d’euros par an (3,64 milliards d’euros sur la période
2000-2006).
Globalement, ces trois fonds apportent annuellement 3,12 milliards
d’euros jusqu’en 2006, soit un triplement des versements précédents. Les plus
importantes dotations bénéficient à la Pologne (32 %), la Roumanie (22 %), la
Bulgarie (9 %), la Hongrie (8 %) et la République tchèque (6 %).
La Commission du contrôle budgétaire du Parlement européen a
récemment consacré un débat au problème de la vérification du bon usage des
crédits de pré-adhésion dans les pays candidats. Considérant que la
Commission européenne avait parfois manqué de clarté dans la définition des
programmes et l’affectation des fonds, elle a demandé à être rassurée sur
l’efficacité des contrôles effectués, question sensible depuis les détournements
de crédits en Slovaquie sur lesquels une enquête de l’OLAF est en cours.
Il est vrai que les procédures PHARE et SAPARD sont d’une
complexité qui rend difficiles les contrôles. Par ailleurs, on déplore aussi une
grande lenteur dans la mise à disposition des fonds, notamment ISPA, créant
un sentiment de profonde déception dans les pays candidats : les accords de
financement n’ont été acquis que fin 2001, alors même que les crédits étaient
ouverts depuis 2000. L’expérience montre qu’il faut environ dix-huit mois
pour obtenir l’aval de Bruxelles sur un projet présenté par les autorités locales,
délai propre à décourager les initiatives.
• La limite d’absorption des fonds
Sur les deux premières années d’expérimentation, le rythme
d’engagement des fonds a atteint seulement 73 % des montants prévus et les
paiements n’ont été assurés qu’à hauteur de 38 %, soit 2,4 milliards d’euros
sur les 6,2 milliards disponibles. Le problème de la capacité d’absorption des
fonds n’est pas nouveau et n’est d’ailleurs pas propre aux pays candidats.
Globalement, les taux de paiements effectifs sont également de l’ordre de
38 % dans les quinze États membres.
La difficulté essentielle tient ici aux contraintes de financement
additionnel des projets par les autorités nationales des pays candidats : les
programmes ISPA doivent ainsi être cofinancés, suivant les cas, à hauteur de
25 % à 60 %. Or, les collectivités territoriales manquent de moyens et
répugnent actuellement à s’endetter, craignant de s’écarter par trop des
moyennes habituelles en Europe. C’est pourquoi il est envisagé d’abaisser le
taux exigible de cofinancement à 15 % à partir de 2004.
- 47 -
A partir de cette date, en effet, les volumes de crédits envisagés dans
le cadre Agenda 2000 seront plus importants encore et atteindront 25 milliards
d’euros pour les deux premières années de l’élargissement effectif de l’Union.
• Un chapitre qui reste en négociations
Le chapitre 21 « politique régionale et coordination des instruments
structurels », l’un des plus complexes, n’est clos par aucun partenaire et
demeure à ce jour en négociation avec les dix pays les mieux placés : Chypre,
République tchèque, Estonie, Hongrie, Pologne et Slovénie depuis 2000 ;
Lettonie, Lituanie, Malte et Slovaquie depuis mars 2001.
La Bulgarie et la Roumanie pourraient ouvrir à leur tour la
négociation de ce chapitre dans les prochains mois, si elles poursuivent les
réformes préalables nécessaires.
*
À ce stade des réflexions, rien n’est donc encore tranché, ni sur les
principes, ni sur la mise en œuvre de la politique de cohésion économique et
sociale de l’Union élargie.
L’esprit ayant animé la construction européenne jusqu’à aujourd’hui
nous incite toutefois à considérer qu’il est indispensable de la poursuivre et de
continuer à y inclure les besoins des actuels États membres, et ce pour deux
raisons :
– la première est d’ordre financier : les collectivités locales ont pris
l’habitude d’anticiper le versement de financements européens lors de
l’élaboration de leurs projets et ces aides constituent, le plus souvent, une
assistance indispensable à l’aboutissement de ceux-ci, compte tenu du volume
des sommes à engager. Si j’en juge par un département que je connais bien, le
Gard, des projets importants sont actuellement en cours, notamment
l’aménagement de la liaison Alès-Nîmes en quatre voies, qui n’a été rendu
possible que grâce à la mobilisation de crédits provenant du Feder ;
– la seconde, et elle est peut-être plus importante encore que la
précédente, relève du domaine psychologique : supprimer toute politique
régionale à l’égard des actuels États membres à compter de 2007 aurait pour
conséquence d’associer, dans l’esprit de nos concitoyens, élargissement de
l’Union et appauvrissement. L’échelon européen est désormais totalement
intégré à la structure hiérarchique des pouvoirs dans la conscience des
habitants de l’Union et ils trouvent légitime que celle-ci participe à leur
développement en contrepartie des contraintes supplémentaires qu’elle induit.
Cette lecture leur semble plus immédiate que l’appréhension, plus complexe,
du concept de cohésion économique et sociale.
- 48 -
C’est pourquoi, je suis pour ma part partisan d’une poursuite de la
politique régionale de l’Union, certes adaptée à la nouvelle donne mais
sachant prendre en compte les spécificités de toutes ses composantes. Compte
tenu de l’importance de ce débat, je souhaiterais que nous puissions évoquer
ses enjeux et partager nos expériences par la discussion d’une question orale
portant sur un sujet européen lorsque le Parlement reprendra ses travaux.
B. COMPTE RENDU SOMMAIRE DU DÉBAT
M. Hubert Haenel :
Je vous remercie pour cette communication et pour cette suggestion
d’ouvrir un débat en séance publique sur l’avenir de la politique régionale
européenne. Nous participons ainsi à la réflexion lancée par le Commissaire
Barnier et ferons entendre notre voix avant que les décisions ne soient
définitivement arrêtées.
M. Marcel Deneux :
J’approuve les conclusions de notre rapporteur, mais je crois qu’il
faut approfondir la réflexion sur les modalités d’application de cette politique.
Je suis favorable au fait de conforter le sentiment de solidarité européenne
chez nos concitoyens, mais je crois aussi qu’en appliquant le principe de
subsidiarité, en décentralisant davantage cette politique régionale, on pourrait
faire preuve de plus d’efficacité et mobiliser plus aisément les fonds.
A mon avis, l’intérêt de la France est de susciter l’émergence d’une
politique des régions à handicaps, visant particulièrement les zones de
montagne qui constituent un pourcentage important de son territoire. Nos
partenaires allemands et autrichiens conduisent déjà des politiques efficaces en
faveur de la montagne et pourraient devenir des alliés de poids sur ce thème.
Mais, globalement, je reconnais rester très perplexe sur la bonne
méthode pour appliquer cette politique régionale, dotée de moyens financiers
considérables, dans une Europe élargie.
M. Robert Badinter :
Il est important que les données de ce rapport soient intégrées à notre
réflexion constitutionnelle et il faut être conscient que la définition des
principes selon lesquels seront déterminés, financés et répartis ces crédits ne
sera pas notre tâche la plus facile. Cela dit, je crois qu’il ne faut pas entretenir
- 49 -
l’illusion, en France, que l’Union européenne rapportera plus, dans l’avenir,
qu’elle ne nous coûte.
M. Jean-Paul Émin :
Mes interrogations sont d’ordre mathématique. J’observe que, selon
les données de 1999, cinq pays perçoivent 90 % des fonds structurels. Or, la
France est, je crois, au douzième rang dans le classement européen du PIB par
habitant. Pourquoi n’est-elle pas davantage éligible ?
M. Simon Sutour :
L’éligibilité à l’objectif 1 s’apprécie au niveau régional et non
national. Dans le dispositif précédant l’agenda 2000, deux régions françaises
bénéficiaient de ces dotations : la Corse et le Hainaut, en plus de nos
départements d’outre-mer. Depuis 2000, ces deux régions ne sont plus classées
en zone d’objectif 1, mais continuent de percevoir des dotations dites de
« phasing out » jusqu’en 2006.
M. Marcel Deneux :
Je souligne une difficulté supplémentaire qui tient au fait qu’on ne
peut avoir de certitudes absolues sur l’évaluation des différents PIB nationaux,
compte tenu des différentes méthodes statistiques appliquées dans l’Union.
M. Lucien Lanier :
Tout comme Robert Badinter, je pense que la France, qui a beaucoup
bénéficié par le passé d’aides structurelles, devra y renoncer pour partie dans
l’avenir, et c’est, je crois, l’équité.
De plus, quel que soit le mode de répartition qui sera choisi, il devra
éviter de saupoudrer les fonds sur le territoire et ne pas habituer certains
partenaires à une situation d’assistance susceptible de durer toujours.
M. Simon Sutour :
Je ne partage pas votre analyse. Je crois que, au-delà de la politique
de cohésion économique et sociale, il faut conduire une démarche
d’aménagement du territoire. Sans doute les élus de la région parisienne
sont-ils moins sensibles à cet argument que d’autres ; mais si l’on envisage
aujourd’hui la suppression de toutes les aides pour notre pays, il n’est même
pas utile d’ouvrir ce débat.
Vous parlez d’une politique d’assistance, mais je considère, pour ma
part, qu’il s’agit plutôt d’aménagement du territoire, de solidarité et de justice,
- 50 -
puisque mon département a moins de richesses et plus de chômage que la
région parisienne.
M. Hubert Haenel :
Effectivement, lorsque l’on se rend aujourd’hui en Irlande ou en
Grèce, on ne peut que constater que c’est bien de l’aménagement du territoire
qui a été réalisé grâce aux fonds européens et non pas de l’assistanat.
M. Lucien Lanier :
Ce n’est pas ce que je voulais dire. Je suis bien évidemment favo rable
à l’aménagement du territoire et à la solidarité. C’est l’éparpillement des
crédits qui me parait contre-productif.
M. Simon Sutour :
Le vrai risque, à mon sens, c’est que la politique de cohésion
économique et sociale soit sacrifiée aux intérêts de la politique agricole
commune dans la suite des débats. Lors des négociations Agenda 2000, la
discussion avait déjà été très rude et avait finalement permis l’adoption d’un
« phasing out » acceptable. Il faut que nous restions très vigilants.
M. Marcel Deneux :
On peut toutefois se demander si, en amalgamant politique agricole
commune et fonds structurels, on ne parviendrait pas à plus d’efficacité
qu’aujourd’hui.
- 51 -
V. ÉTAT DES NÉGOCIATIONS PAR PAYS
- 52 -
B ULGARIE
• Caractéristiques de la population
8,1 millions d’habitants (7,9 millions d’habitants d’après les statistiques du ministère
français des affaires étrangères) dont 11 % de turcophones et 8 % de tsiganes ; 85 % d’orthodoxes,
10 % de musulmans et 2 % de catholiques.
• Données économiques : chiffres de l’année 2000
Croissance : 5,8 %
Inflation : 10,3 %
Taux de chômage : 16,4 %
PNB par habitant : 28 % de la moyenne communautaire
Déficit public : 0,7 %.
• Situation du commerce avec l’Union européenne (année 2000) :
– 51,1 % des exportations se font vers l’Union européenne
– 44 % des importations proviennent de l’Union.
• Atouts et handicaps
– Points forts : rôle positif joué par la Bulgarie en matière de stabilité régionale (frontières
communes avec la Serbie, la Macédoine, la Grèce, la Turquie et la Roumanie) ; des résultats
macro-économiques encourageants ; une tonalité plus positive du dernier rapport de progrès de la
Commission européenne ;
– Points faibles : absence de calendrier de fermeture des réacteurs de type Tchernobyl de
la centrale de Kozloduy ; des capacités administratives insuffisantes et un problème de corruption
endémique ; pays d’origine et de transit de trafics d’êtres humains.
• État d’avancement des négociations d’adhésion
Demande d’adhésion déposée le 14 décembre 1995.
Figurait parmi les pays de la « deuxième vague ».
Quatorze chapitres de négociation provisoirement clos au 31 mars 2002 sur trente et un.
La perspective d’adhésion est fixée à début 2006 pour les autorités bulgares, qui attendent
une fin des négociations fin 2003.
• État de l’opinion publique
Très favorable à l’adhésion à l’OTAN et à l’Union européenne.
- 53 -
LA CANDIDATURE DE LA BULGARIE
1) Le respect des critère s politiques
Les élections du 17 juin 2001, qui ont vu la victoire du mouvement
national de l’ex-roi de Bulgarie, Siméon II, ont satisfait aux exigences de
l’OSCE en termes d’élections démocratiques. Pour autant, le dernier rapport
de la Commission souligne les faiblesses qui subsistent : archaïsme du système
judiciaire bulgare, corruption qui se nourrit de l’inexistence d’un service
public professionnel et impartial, absence d’une législation des marchés
publics conforme au droit communautaire, doute sur la capacité de la Bulgarie
à mettre en oeuvre l’acquis européen, en particulier dans les domaines de la
justice et des affaires intérieures, mais aussi dans la gestion financière des
fonds publics et des aides communautaires.
En octobre 2001, le gouvernement bulgare a adopté deux stratégies
relatives à la réforme judiciaire et à la lutte contre la corruption. Dans le
domaine judiciaire, le plan prévoit une amélioration de la formation des juges
et la modification constitutionnelle du système d’immunité des magistrats. Si
la professionnalisation de la police des frontières est engagée et si une
politique commune des visas (concernant notamment les Russes, les
Ukrainiens et les Géorgiens) a été mise en place, le trafic d’êtres humains
continue à rester un élément crucial de préoccupation.
2) Une situation économique qui se redresse
Après la grave crise économique qu’a connue la Bulgarie en
1996-1997, le dispositif de redressement mis en place avec le FMI et la
Banque mondiale avec une caisse d’émission pour le contrôle de la politique
monétaire, donne des résultats positifs. L’inflation est passée de 1000 % en
1997 à 7 % en 1999, 8 % en 2000 (10,3 % selon la Commission) et 8,5 % en
2001.
La croissance, après les deux années de forte récession en 1996 et
1997, est remontée à 3,5 % en 1998, 2,5 % en 1999 et 4,5 % en 2000 (5,8 %
selon la Commission). Il n’en reste pas moins que, avec un taux de chômage
de l’ordre de 18 % selon les données du ministère français des affaires
étrangères (16,4 % d’après la Commission), la population vit dans une réelle
pauvreté alors que les prix des services publics (notamment l’électricité) ont
dû être réévalués pour tenir compte des exigences des institutions financières
internationales.
- 54 -
3) Les négociations d’adhésion
La Bulgarie ne fait pas partie des pays dont l’Union européenne a
estimé au Conseil européen de Laeken qu’ils pourraient être prêts à conclure
les négociations fin 2002, les autorités bulgares ayant elles-mêmes fixé le
1er janvier 2007 comme objectif officiel de leur adhésion. Les autorités
bulgares s’inquiètent du retard que pourrait prendre de ce fait l’adhésion de
leur pays et craignent qu’il ne soit associé à d’autres pays comme la
Roumanie, la Croatie ou la Turquie pour un élargissement à une date
nettement plus lointaine.
Avec quatorze chapitres provisoirement clos, la Bulgarie est
nettement distancée par les autres pays candidats, même si les négociations ont
été entamées le 21 mars 2002 sur les deux derniers chapitres non encore
ouverts (agriculture et union économique et monétaire). Le gouvernement
bulgare a transmis en mars 2002 une « stratégie d’accélération des
négociations d’adhésion » qui fixe comme objectif la conclusion des
négociations en 2003.
La difficulté principale porte sur le chapitre de l’énergie, dans la
mesure où le Conseil européen de Cologne a exigé un niveau élevé de sûreté
nucléaire en Europe centrale et orientale. L’Union attend de la Bulgarie la
fermeture des réacteurs 1 et 2 de la centrale nucléaire de Kozloduy avant 2003
et la fixation en 2002 des dates de fermeture définitive des réacteurs 3 et 4
dont la fermeture doit intervenir au plus tard en 2006.
4) L’aide communautaire
Dans le cadre du programme d’aide pluriannuel pour le secteur de
l’énergie bulgare qui a été arrêté en novembre 1999 par la Commission, la
Bulgarie bénéficie d’une assistance financière de 200 millions d’euros au titre
du programme PHARE pour la période 2000-2006, ainsi que d’un prêt
Euratom d’un montant de 212,5 millions d’euros pour la modernisation et
l’amélioration de la sûreté des réacteurs 5 et 6 de la centrale de Kozloduy.
En outre, pour les années 2000-2002, les subventions communautaires
versées à la Bulgarie sont de 100 millions d’euros pour PHARE (en particulier
pour la modernisation des institutions publiques, le renforcement du système
judiciaire et le contrôle des frontières, l’adoption et la mise en oeuvre de
l’acquis et la préparation aux fonds structurels), 53 millions d’euros pour
SAPARD et entre 83 et 125 millions d’euros pour ISPA.
- 55 -
C HYPRE
• Caractéristiques de la population
840 000 habitants, dont 24 % pour la partie turque.
• Données économiques (1) : chiffres de l’année 2000
Croissance : 4,8 %
Inflation : 4,1 %
Taux de chômage : 3,4 %
PIB par habitant : 86 % de la moyenne communautaire
Déficit public : 3,2 %.
• Situation du commerce avec l’Union européenne (année 2000)
– 48 % des exportations se font vers l’Union européenne
– 56 % des importations proviennent de l’Union européenne.
• Atouts et handicaps
– Points forts : des liens très étroits et très anciens avec l’Union européenne ; un état de
préparation très avancé, avec une démocratie stable et une économie au niveau européen.
– Points faibles : la division du pays, depuis 1974, entre une zone grecque au sud et une
zone turque au nord ; une situation économique contrastée entre le sud, très dynamique, et le nord,
quatre fois moins riche ; la complexité des relations grecquo-turques au sujet de l’adhésion de Chypre
à l’Union.
• État d’avancement des négociations d’adhésion
Demande d’adhésion déposée le 4 juillet 1990.
Figurait parmi les pays de la « première vague ».
Vingt-quatre chapitres de négociation provisoirement clos au 31 mars 2002 sur
trente et un.
• État de l’opini on publique
Sentiment pro -européen très largement majoritaire, tant au nord qu’au sud de l’île.
(1) Les données fournies se réfèrent au territoire contrôlé par la République de Chypre, soit environ 63 % du
territoire.
- 56 -
LA CANDIDATURE DE CHYPRE
1) Des critères politiques respectés
Chypre a des institutions stables garantissant la démocratie et la
primauté du droit, et respecte en cela les critères politiques définis à Copenhague.
Le système politique est présidentiel, des élections législatives ont eu lieu en mai
2001 et les élections présidentielles auront lieu en février 2003. Chypre respecte
également les droits de l’homme et les libertés fondamentales.
Ces institutions ne s’appliquent pas de facto à la partie nord de l’île qui a
mis en place ses propres institutions, non reconnues par la communauté
internationale. La liberté d’expression est généralement respectée au nord où
divers partis politiques s’expriment, mais la communauté internationale s’est à
plusieurs reprises élevée contre certaines restrictions à la liberté de la presse et à
la liberté de circulation.
2) Des critères économiques divergents entre le sud et le nord
Le sud de l’île connaît un développement remarquable caractérisé par
un secteur privé dynamique et une très forte ouverture aux échanges extérieurs
qui le placent nettement dans les niveaux de vie de l’Union européenne.
L’inflation est maîtrisée et le chômage est faible (3,4 % en 2000). La
Commission européenne qualifie Chypre « d’économie de marché viable qui
devrait être en mesure de faire face à la pression concurrentielle et aux forces
du marché ».
En revanche, l’économie du nord est sinistrée, son produit intérieur
brut par habitant est estimé à quatre fois inférieur à celui du sud. Sa taille
réduite et son isolement diplomatique constituent de lourds handicaps. Le
secteur public y joue un rôle disproportionné et l’économie est sous perfusion
des transferts budgétaires de la Turquie, dont le montant reconnu représente
environ 20 % du PIB. Cependant, cette partie de l’île ne compte qu’environ
200 000 habitants.
3) Les perspectives d’accord politique
L’Union européenne préfèrerait qu’un règlement intervienne sous les
auspices de l’ONU avant l’adhésion de Chypre. Comme l’indiquent les
conclusions du sommet européen d’Helsinki (décembre 1999), ce n’est
cependant pas un préalable à l’adhésion.
La situation a évolué depuis la fin de l’année 2001, puisque
M. Rauf Denktash et M. Glafkos Clerides se sont rencontrés directement le
- 57 -
4 décembre, pour la première fois depuis quatre ans. Plusieurs entretiens ont
eu lieu depuis et permettent d’espérer un règlement du conflit.
*
L’appréciation portée par la Commission européenne dans son rapport
d’évaluation pour 2001 est très positive : « Chypre continue de satisfaire aux
critères politiques de Copenhague. Des efforts supplémentaires ont été
déployés afin de préparer l’administration à fonctionner au sein de l’Union
européenne et les résultats obtenus par les autorités dans le domaine des
droits démocratiques et des droits de l’homme demeurent généralement bons.
[…] Chypre a continué à un rythme régulier à aligner sa législation ; […] il
reste cependant un nombre considérable de lois à adopter. »
- 58 -
ESTONIE
• Caractéristiques de la population
1,37 million d’habitants : 80 % Estoniens, 7 % autres (notamment Russes) et 13 %
apatrides ; 25,6 % de la population totale est d’origine russe.
• Données économiques : chiffres de l’année 2000
Croissance : 6,9 %
Inflation : 3,9 %
Taux de chômage : 13,7 % (12,4 % en 2001)
PIB par habitant : 38 % de la moyenne communautaire
Déficit public : 0,7 %.
• Situation du commerce avec l’Union européenne (année 2000)
– 77 % des exportations se font vers l’Union européenne
– 85 % des importations proviennent de l’Union européenne.
• Atouts et handicaps
– Points forts : une population bien formée et une main d’œuvre peu chère. Un intérêt
marqué pour les évolutions technologiques. Le soutien de la Finlande. Une bonne reprise de l’acquis
communautaire. Des flux d’investissements étrangers importants.
– Points faibles : des capacités administratives et judiciaires toujours limitées. Des
structures locales faibles. Un système fiscal spécifique et non encore conforme. Une politique
énergétique qui reste à définir. De fortes disparités économiques régionales.
• État d’avancement des négociations d’adhésion
Demande d’adhésion déposée le 24 novembre 1995.
Figurait parmi les pays de la « première vague ».
Vingt-quatre chapitres de négociation provisoirement clos au 31 mars 2002 sur
trente et un.
• État de l’opi nion publique
Diminution notable du sentiment pro -européen récemment : seuls 33 % de la population
considèrent que l’adhésion à l’Union est une bonne chose et 38 % voteraient en sa faveur.
- 59 -
LA CANDIDATURE DE L’ESTONIE
1) Des critères politiques respectés
L’Estonie remplit les critères politiques définis à Copenhague.
L’essentiel des difficultés liées à la présence de minorités ethniques a été résolu
et la mise en œuvre du programme « Intégration de la société estonienne
2000-2007 » est en bonne voie, son application se poursuivant de manière
satisfaisante en matière de législation linguistique, d’apprentissage de l’estonien
et d’intégration des non-citoyens. Par ailleurs, les procédures de naturalisation ont
été simplifiées.
Les mesures prises pour lutter contre la corruption – limitée en Estonie –
sont jugées satisfaisantes.
Des efforts doivent être poursuivis pour renforcer les capacités de
l’administration publique et pour améliorer le fonctionnement du système
judiciaire.
2) Des progrès économiques patents
La Commission a conclu que l’Estonie présentait une économie de
marché viable, à même de résister, dans un proche avenir, aux pressions
concurrentielles résultant de son entrée dans l’Union, si « elle restait engagée sur
sa trajectoire actuelle de réforme ».
Après une phase de récession, due aux effets de la crise russe, la
croissance a fortement repris pour atteindre près de 7 % en 2000, et 5,8 % en
2001. Le déficit public, qui correspondait à 4,1 % du PIB en 1999 a été ramené à
0,7 % en 2000. On observe toutefois des tensions inflationnistes, l’augmentation
des prix passant de 3,9 % en 2000 à 6 % en 2001. La privatisation des terres
progresse lentement, mais régulièrement. La privatisation des entreprises avance
également et a concerné récemment les chemins de fer, l’industrie du schiste
bitumineux pour la production d’électricité et les télécommunications. La part du
secteur privé dans le PIB atteint désormais 85 %.
• La lutte contre la contrefaçon, qui constituait une difficulté réelle,
commence à porter ses fruits.
• La clôture du chapitre « Environnement » est un point positif ; elle a
toutefois supposé la négociation de quatre périodes transitoires (notamment sur
l’eau potable, jusqu’en 2013).
• Le secteur agricole est désormais très limité (7,4 % de la population,
6,3 % du PIB), la politique libérale conduite par le gouvernement ayant fait le
- 60 -
choix de sacrifier ses intérêts ; l’effort doit toutefois porter sur les contrôles
vétérinaires et l’établissement de normes de qualité des produits.
• Des progrès ont été accomplis, mais doivent encore se poursuivre, pour
adapter la législation, notamment dans le secteur des transports, de l’énergie, de
la politique régionale, de la pêche.
3) L’aide communautaire
Au cours de la période 2000-2002, l’assistance financière annuelle
accordée à l’Estonie s’élève à environ 30 millions d’euros pour le programme
PHARE (intégration de l’acquis communautaire et cohésion économique et
sociale), 12,1 millions d’euros pour le programme SAPARD (développement
agricole et rural) et 35 millions d’euros pour le programme ISPA (environnement
et transports).
Des réformes restent à faire pour adapter les structures locales à la
gestion de fonds communautaires dont le volume atteint désormais 1,7 % du PIB
national.
*
L’appréciation portée par la Commission dans son rapport d’évaluation
pour 2001 a été très positive et a souligné les progrès réalisés par l’Estonie dans
tous les domaines.
Pour sa part, l’Estonie considère qu’elle aura achevé son processus
préparatoire dans les délais pour intégrer effectivement l’Union au 1er janvier
2004 : elle a bon espoir de voir ses négociations d’adhésion se conclure à la fin de
l’année 2002. Elle a toutefois exprimé son amertume sur la manière dont les
discussions avec l’Union se sont déroulées en 2001, estimant que celle-ci s’était
éloignée du principe de traitement individuel des candidatures.
- 61 -
H ONGRIE
• Caractéristiques de la population
10 millions d’habitants dont 600.000 Tsiganes, 200.000 Allemands, 100.000 Slovaques,
80.000 Croates, 25.000 Roumains.
• Données économiques : chiffres de l’année 2000
Croissance : 5,2 %
Inflation : 10 %
Taux de chômage : 6,4 %
PIB par habitant : 51 % de la moyenne communautaire
Déficit public : 3,1 %.
• Situation du commerce avec l’Union européenne (année 2000)
– 75,1 % des exportations se font vers l’Union européenne
– 58,4 % des importations proviennent de l’Union.
• Atouts et handicaps
– Points forts : la Hongrie, qui a reçu depuis 10 ans 42 % des investissements directs
étrangers dans les PECO, progresse à un rythme régulier dans la transposition et la mise en oeuvre de
l’acquis communautaire ainsi que dans le renforcement de ses capacités administratives ; la Hongrie
est membre de l’Alliance atlantique depuis mars 1999.
– Points faibles : la transition vers une économie de marché n’est pas achevée et certains
indicateurs demeurent préoccupants (déficit courant, conséquences sociales de l’ajustement, réformes
structurelles incomplètes, notamment dans les domaines de la santé, de l’agriculture, de l’énergie, de
l’environnement et des transports) ; la Hongrie est sur la liste noire du GAFI (Groupe d’action
financière sur le blanchiment des capitaux).
• État d’avance ment des négociations d’adhésion
Depuis 1990, la politique extérieure de la Hongrie est fondée sur l’entrée dans l’Union
européenne et dans l’OTAN.
Demande d’adhésion déposée le 31 mars 1994.
Figurait parmi les pays de la « première vague ».
Vingt-quatre chapitres de négociation provisoirement clos au 31 mars 2002 sur
trente et un.
• État de l’opinion publique
L’ensemble de la classe politique et de l’opinion hongroises sont favorables à l’entrée dans
l’Union européenne.
- 62 -
LA CANDIDATURE DE LA HONGRIE
1) Le respect des critères politiques
La Hongrie continue de remplir les critères politiques de Copenhague et
les autorités ont fait des efforts pour améliorer le fonctionnement du système
judiciaire et moraliser la fonction publique, en particulier grâce à la revalorisation
du traitement des fonctionnaires (70 % pour les trois prochaines années) et
l’adoption d’une loi imposant une déclaration de patrimoine pour les hauts
fonctionnaires et leur famille.
Pour autant, la stratégie d’ensemble contre la fraude, la corruption, le
crime organisé et le blanchiment d’argent, récemment adoptée par le Parlement,
reste à mettre en oeuvre : formation des personnels, conversion des comptes
d’épargne anonymes en comptes nominatifs, identification des bénéficiaires
économiques réels, lutte contre « la corruption de rue » des policiers de terrain,
application de la nouvelle politique des visas, renforcement des moyens de
surveillance des frontières extérieures, équipement informatique des postes
frontières et organisation de la coopération avec les gardes-frontières roumains,
ukrainiens et yougoslave.
2) Une évolution économique très favorable
Depuis 1997, l’économie hongroise a progressé à un rythme double de
celui de l’Union européenne qui a toujours été supérieur à 4 % (5,2 % en 2000
grâce à une progression de 20 % des exportations). L’assouplissement de la
discipline budgétaire à l’approche des élections de 2002, s’il permet un soutien à
court terme de la consommation et de la croissance dans un environnement
international peu favorable, entraîne toutefois un risque de dérapage de
l’inflation, qui est restée jusqu’à la mi 2001 aux alentours de 10 % pour
redescendre à 6,8 % en décembre 2001 conduisant à un chiffre global pour 2001
de 9,2 %.
Le chômage en Hongrie est le plus faible de tous les pays candidats
malgré de fortes disparités géographiques entre Budapest et certaines villes de
l’Est du pays. La réforme du système de santé a été repoussée à plus tard et la
réforme du système des retraites a été en partie modifiée en janvier 2002.
La part du commerce extérieur hongrois dans le commerce de l’Union
européenne représente maintenant 2,5 % des exportations et 2,3 % des
importations de l’Union européenne. Depuis 1989, la libéralisation du commerce
extérieur hongrois a permis une progression de 50 % des exportations et un
triplement des importations. Le déficit courant reflète la modernisation de cette
économie et l’importation de biens de consommation et le déficit commercial est
- 63 -
largement couvert par un flot continu d’investissements directs (le plus élevé par
habitant de tous les pays candidats).
3) La Hongrie parmi les pays candidats les mieux placés
Après la conclusion d’un accord d’association en décembre 1991, la
Hongrie a été le premier pays à déposer une demande formelle d’adhésion en
mars 1994. A la fin janvier 2002, la Hongrie avait ouvert la totalité des chapitres
(à l’exception des chapitres « institutions » et divers), vingt-quatre avaient été
provisoirement clos, les discussions se poursuivant pour les chapitres de la
concurrence (caractère discriminatoire des aides fiscales hongroises aux
inve stisseurs étrangers), de l’agriculture (sécurité alimentaire, situation des
établissements traitant des produits d’origine animale), de la politique
audio-visuelle (difficultés de transposition législative de la directive « télévision
sans frontières ») et de la politique régionale.
4) L’aide communautaire
Le programme PHARE a alloué un montant de 1.030 millions d’euros à
la Hongrie au cours de la période 1992-1999, 119,8 millions en 2000 et
89,8 millions en 2001. L’essentiel de l’aide communautaire se concentre
maintenant sur le renforcement de la capacité administrative nécessaire à la mise
en œuvre effective de l’acquis communautaire, sur le renforcement de la capacité
judiciaire et de la surveillance des frontières extérieures (un complément de
19 millions d’euros ayant été ouvert pour des programmes de coopération
transfrontalière avec l’Autriche, la Roumanie, la Slovaquie et la Slovénie),
l’intégration des minorités et la préparation à la mise en oeuvre des fonds
structurels.
La gestion des aides de préadhésion a rencontré quelques critiques dans
la mesure où trois ministères sont impliqués, d’autant que les échelons locaux
(villes, comitats, régions) qui ont été créés au début de 2001 ne sont pas encore
préparés à la gestion future des fonds structurels. Les fonds ISPA (88 millions
d’euros en 2000), qui sont destinés à l’environnement (traitement des eaux
résiduaires et élimination des déchets solides) et aux transports ferroviaire et
routier, sont engagés avec lenteur faute de capacité administrative adéquate dans
les ministères de l’agriculture et du développement rural. L’agrément de l’agence
de gestion locale SAPARD ayant pris du retard, la Hongrie risque de perdre les
40 millions d’euros destinés au développement agricole.
Si la Hongrie reste un des pays les mieux placés pour le prochain
élargissement, quelques dossiers sensibles continuent à poser des problèmes
sérieux comme l’état des finances publiques, la situation de l’agriculture, la
corruption, les blocages persistants dans le partage des sièges entre majorité et
opposition dans les conseils d’administration des media du service public, la mise
en œuvre de la loi sur les Hongrois vivant à l’étranger, source de tension avec les
pays voisins.
- 64 -
L ETTONIE
• Caractéristiques de la population
2,4 millions d’habitants : 54 % Lettons, 34 % Russes, 4 % Biélorusses et 4 % Ukrainiens ;
44 % de la population sont russophones et 21 % sont non citoyens lettons.
• Données économiques : chiffres de l’année 2000
Croissance : 6,6 %
Inflation : 2,6 %
Taux de chômage : 14,6 % (13,3 % en 2001)
PIB par habitant : 29 % de la moyenne communautaire
Déficit public : 2,8 % (1,7 % en 2001).
• Situation du commerce avec l’Union européenne (année 2000)
– 64,6 % des exportations se font vers l’Union européenne
– 52,4 % des importations proviennent de l’Union européenne.
• Atouts et handicaps
– Points forts : une reprise économique rapide, après les effets négatifs de la crise russe.
Trois ports importants, dont Ventspils. Une politique monétaire efficace. Une inflation maîtris ée. Un
secteur bancaire en bonne voie de restructuration. La détermination et le charisme de la Présidente de
la République, Mme Vaira Vike -Freiberga.
– Points faibles : des capacités administratives toujours limitées. Des structures locales
faibles. De fo rtes disparités économiques régionales. Des relations qui restent difficiles avec la Russie.
La question de la minorité russophone, même si la situation s’améliore. Un taux de chômage élevé,
sauf à Riga. Peu de ressources naturelles. La Lettonie demeure le plus pauvre des trois États baltes.
• État d’avancement des négociations d’adhésion
Demande d’adhésion déposée le 13 octobre 1995.
Figurait parmi les pays de la « deuxième vague ».
Vingt-trois chapitres de négociation provisoirement clos au 31 mars 2002 sur trente et un.
• État de l’opinion publique
Diminution notable du sentiment pro -européen récemment : seuls 33 % des Lettons
considèrent que l’adhésion de leur pays est une bonne chose et 46 % voteraient en sa faveur.
- 65 -
LA CANDIDATURE DE LA LETTONIE
1) Des critères politiques globalement respectés
La Lettonie remplit les critères politiques définis à Copenhague. Les
difficultés tiennent toujours à l’existence d’une minorité russophone importante et
majoritaire dans les grandes villes, dont Riga, aux droits civiques et
professionnels limités. L’accès des « non citoyens » à la citoyenneté lettone a
toutefois été amélioré depuis 1998 ainsi que les conditions d’usage de la langue
officielle lettone, modifiées par la loi du 1 er septembre 2000. Enfin, le
Gouvernement a publié, en février 2001, son programme d’intégration sociale
prévoyant des mesures en faveur des minorités.
Les mesures prises pour éradiquer la corruption, qui demeure d’un
niveau inquiétant, sont jugées constructives, mais doivent être amplifiées. La
lutte contre la criminalité organisée, le trafic de stupéfiants, le blanchiment des
capitaux et la fraude doit, en outre, être renforcée.
La loi portant organisation de l’administration publique est entrée en
vigueur en janvier 2001, définissant les missions, les obligations et les
conditions de carrière des fonctionnaires, mais les moyens budgétaires
disponibles restent faibles. La réforme du système judiciaire est en cours, mais
les progrès demeurent limités, notamment au regard des délais de jugement et
de la longueur de la détention préventive.
2) Des progrès économiques à poursuivre
La Commission a conclu que la Lettonie pouvait être considérée comme
une économie de marché viable, capable de résister, à moyen terme, aux pressions
concurrentielles résultant de son entrée dans l’Union, « à condition qu’elle
accomplisse des efforts supplémentaires substantiels pour maintenir le rythme de
ses réformes structurelles et les mène à leur terme ».
Après une phase de récession, due aux effets de la crise russe, la
croissance a très fortement repris en 2000 pour atteindre près de 7 %, et 8,8 %
probablement en 2001. Le déficit public reste contrôlé à 1,75 %, de même que
l’inflation demeure maîtrisée (2,2 % prévu pour 2002). La privatisation des terres
progresse régulièrement, tandis que celle des grandes entreprises prend du retard.
La part du secteur privé dans le PIB atteint désormais 67 %.
• Le chapitre « Environnement » a enregistré des progrès, notamment en
matière de gestion des déchets, mais beaucoup reste à faire.
• La préparation de l’entrée dans l’Union européenne du secteur agricole
n’en est qu’à sa phase initiale.
- 66 -
• Des progrès ont été accomplis, mais doivent encore se poursuivre, pour
adapter la législation notamment dans le secteur des transports, de l’énergie, des
télécommunications et de la cohésion économique et sociale.
3) L’aide communautaire
Au cours de la période 2000-2002, l’assistance financière annuelle
accordée à l’Estonie s’élève à au moins 30 millions d’euros pour le programme
PHARE (intégration de l’acquis communautaire et cohésion économique et
sociale), 22,2 millions d’euros pour le programme SAPARD (développement
agricole et rural) et est comprise entre 36,4 et 57,2 millions d’euros pour le
programme ISPA (environnement et transpo rts).
Des réformes importantes restent à faire pour adapter les structures
locales à la gestion de fonds communautaires, notamment pour disposer d’un
personnel suffisant et qualifié capable d’assurer la programmation et le suivi des
projets.
- 67 -
L ITUANIE
• Caractéristiques de la population
3,7 millions d’habitants : 82 % Lituaniens, 7 % Russes, 7 % Polonais, 1,6 % Biélorusses.
• Données économiques : chiffres de l’année 2000
Croissance : 3,3 %
Inflation : 0,9 %
Taux de chômage : 16 %
PIB par habitant : 29 % de la moyenne communautaire
Déficit public : 3,3 %.
• Situation du commerce avec l’Union européenne (année 2000)
– 47,9 % des exportations se font vers l’Union européenne
– 43,3 % des importations proviennent de l’Union européenne.
• Atouts et handicaps
– Points forts : l’absence de problèmes de minorités. Le plus grand des trois États baltes.
Des contacts étroits avec les deux autres pays baltes et la Pologne. Des relations de bon voisinage avec
la Russie. Une main-d’œuvre qualifiée, notamment en savoir -faire technique.
– Points faibles : des capacités administratives et judiciaires toujours limitées. Une
politique énergétique sensible, liée à l’existence de la centrale nucléaire d’Ignalina, de type
Tchernobyl. Des effets négatifs persistants dus à la crise russe. Un taux de chômage élevé. La fragilité
résultant de l’enclave de Kaliningrad aux frontières du pays.
• État d’avancement des négociations d’adhésion
Demande d’adhésion déposée le 8 décembre 1995.
Figurait parmi les pays de la « deuxième vague ».
Vingt-quatre chapitres de négociation provisoirement clos au 31 mars 2002 sur
trente et un.
• État de l’opinion publique
Maintien d’un sentiment pro -européen majoritaire, puisque 50 % des Lituaniens voteraient
en faveur de l’adhésion, même si seuls 41 % considèrent que c’est une bonne chose pour leur pays.
- 68 -
LA CANDIDATURE DE LA LITUANIE
1) Des critères politiques respectés
Depuis 1997, la Lituanie continue de respecter les critères politiques de
Copenhague. L’instabilité politique des années 2000-2001, qui a conduit à deux
changements de gouvernement, n’a pas modifié la ligne de conduite sur
l’engagement du pays à adhérer à l’Union.
Sur la même période, toutefois, la Lituanie n’a accompli que des
avancées modérées dans l’application des lois sur l’administration publique et la
fonction publique. La réorganisation des services s’est certes poursuivie, ainsi
que l’effort de recrutement et de formation des fonctionnaires – que le caractère
peu attractif des rémunérations rend difficile –, mais des progrès doivent encore
être réalisés. La réforme du système judiciaire est en cours, mais elle s’est
trouvée freinée par des retards dans la procédure d’adoption des textes,
provoquant un vide juridique préoccupant.
Des progrès indéniables ont été accomplis en matière de lutte contre la
corruption, mais des problèmes persistent, notamment au sein de l’administration
et réclament la mise en œuvre d’une stratégie globale dont le processus
d’adoption est en cours. Les droits de l’Homme et le respect des minorités sont
respectés, même si la Lituanie demeure l’un des pays d’origine du trafic des êtres
humains, nécessitant la prise de mesures plus radicales de prévention et de
répression.
2) Une situation économique en amélioration
La croissance, qui avait été importante jusqu’en 1998, s’est brutalement
dégradée en 1999 en raison de la crise russe qui a sévèrement pénalisé les
exportations lituaniennes vers les pays de la CEI. La récession, qui a atteint 4,5 %
en 1999, a été lentement surmontée par l’adoption d’une orientation libérale, mais
ses effets continuent de se faire sentir. Parallèlement, le taux de chômage a
avoisiné les 16 % en 2000, voire atteint 20 à 25 % dans certaines régions, et le
déficit public s’est creusé. En revanche, grâce notamment au taux de conversion
fixe de la monnaie locale par rapport au dollar, l’inflation est restée maîtrisée.
Le processus de privatisation est en voie d’achèvement : la part du
secteur privé dans l’économie s’est accrue et produit désormais 72 % de la
richesse nationale.
La Commission considère que « la Lituanie est une économie de marché
viable. A condition de fournir des efforts supplémentaires importants pour
continuer à mettre vigoureusement en œuvre son programme de réformes
- 69 -
structurelles, elle devrait être en mesure dans un proche avenir de faire face à la
pression concurrentielle et aux forces du marché au sein de l’Union ».
• L’agriculture, qui occupe encore 25 % de la population active,
demeure une question sensible, de même que l’énergie, l’environnement et le
contrôle des frontières.
• La question de la fermeture de la centrale nucléaire d’Ignalina, qui
comprend deux réacteurs RBMK de type Tchernobyl, est un sujet de discussion
avec l’Union. La fermeture du premier réacteur est prévue normalement pour
2005 et une conférence de donateurs s’est tenue en juin 2000 pour réunir des
fonds internationaux d’assistance pour son démantèlement (165 millions d’euros
promis par l’Union européenne). Les conséquences de cette fermeture,
notamment la dépendance énergétique qui en résultera pour le pays, sont assez
mal acceptées par les Lituaniens.
• Le pays a continué de progresser dans le domaine de l’environnement
et atteint un bon niveau général qui n’empêche pas des disparités entre les
secteurs : l’eau, la gestion des déchets et la pollution industrielle exigent des
investissements massifs encore difficiles à financer.
3) L’aide communautaire
Au cours de la période 2000-2002, l’assistance financière totale
accordée à la Lituanie s’élève à un montant annuel de 126 millions d’euros pour
le programme PHARE, de 90 millions d’euros pour le programme SAPARD et
d’environ 155 millions d’euros pour ISPA.
Des progrès sont intervenus en matière de politique régionale,
notamment la création d’un cadre juridique, mais les capacités administratives
sont encore très faibles.
*
La Commission a accordé à la Lituanie un satisfecit relatif dans son
rapport de novembre 2001, tout en soulignant la nécessité de renforcer la capacité
administrative et judiciaire du pays pour la reprise et la mise en œuvre de l’acquis
communautaire.
- 70 -
MALTE
• Caractéristiques de la population
391 000 habitants, dont 5 000 étrangers.
• Données économiques : chiffres de l’année 2000
Croissance : 5 %
Inflation : 2,4 %
Taux de chômage : 4,5 %
PIB par habitant : 53 % de la moyenne communautaire
Déficit public : 6,6 % du PIB.
• Situation du commerce avec l’Union européenne
– 33,5 % des exportations se font vers l’Union européenne
– 59,9 % des importations proviennent de l’Union européenne.
• Atouts et handicaps
– Points forts : une économie de marché confirmée, une population active qualifiée, la
troisième flotte de commerce du monde, un potentiel touristique bien mis en valeur.
– Points faibles : une absence de consensus politique sur l’objectif de l’adhésion, une
économie de taille réduite et marquée par l’insularité, une agriculture fragile , des lacunes en matière
d’environnement.
• État d’avancement des négociations d’adhésion
Demande d’adhésion déposée en 1990, gelée en 1996, et renouvelée en 1998.
Vingt et un chapitres de négociation provisoirement clos au 31 mars 2002 sur trente et un.
• État de l’opinion publique
L’opinion publique maltaise reste très partagée. Le Gouvernement a promis d’organiser un
référendum sur l’adhésion. 40 % des Maltais voteraient en faveur de l’adhésion, 36 % voteraient pour
et 24 % ne savent pas ou ne comptent pas voter.
- 71 -
LA CANDIDATURE DE MALTE
1) Des critères politiques aisément respectés
Malte satisfait sans peine aux critères politiques définis à Copenhague.
Elle dispose d’un système politique bipartisan d’inspiration britannique, qui
fonctionne selon une alternance régulière. La population est homogène et ne
connaît pas de problème de minorités, les étrangers en constituant environ 1 %.
Le fonctionnement de l’appareil judiciaire s’est amélioré, avec une
réduction de l’arriéré des affaires en souffrance, et des premières mesures ont été
prises pour mettre en œuvre la loi sur les réfugiés.
Des efforts doivent être encore faits en ce qui concerne la protection des
données, l’immigration, la politique des visas et la coopération judiciaire.
2) Une situation économique satisfaisante
Malte a depuis longtemps une économie de marché viable, que la
Commission estime en mesure de faire face à la pression concurrentielle et aux
forces du marché à l’intérieur de l’Union.
L’île a connu au cours de la dernière décennie une croissance soutenue,
oscillant entre 4 % et 5 % par an, qui lui a permis de rattraper une grande partie
de son retard de niveau de vie par rapport aux États du sud de l’Europe.
L’inflation est demeurée faible, à 2,4 % en 2000, et le chômage a été ramené à un
niveau particulièrement bas de 4,5 % de la population active.
Seule ombre au tableau, le déficit des administrations publiques se
maintient à un niveau assez élevé de 6,6 % du PIB. Il a toutefois décliné depuis
1998, où il représentait 10,8 % du PIB, et le ratio de la dette publique, tout en
continuant d’augmenter, demeure à un niveau encore raisonnable de 60,6 % du
PIB.
• Le programme de privatisation, après les progrès substantiels
accomplis au cours de ses premières étapes, avance plus lentement. Le système de
contrôle des prix fausse les prix relatifs dans certains secteurs. D’autres secteurs
demeurent très protégés, la libéralisation complète étant prévue pour 2003.
• Une proposition de loi modifiant la loi sur le blanchiment de capitaux
et créant un service de renseignement financier reste encore à voter. Malte n’a pas
signé la convention civile sur la corruption du Conseil de l’Europe et n’a pas
adhéré à la convention de l’OCDE sur la lutte contre la corruption d’agents
publics dans les transactions commerciales internationales.
- 72 -
• L’agriculture maltaise est fragile et protégée par un régime de droits
d’importation. La reprise de l’acquis vétérinaire et phytosanitaire accuse un
retard, et les structures administratives nécessaires à la mise en place
d’organisations communes de marché font défaut.
• En dépit des efforts accomplis pour renforcer les moyens d’inspection
de l’Autorité maritime maltaise, le taux des navires maltais saisis à la suite de
contrôles par l’État du port demeure anormalement élevé (11,8 % en 2000, contre
3,9 % en moyenne communautaire).
• Malte reste caractérisée par la faiblesse de sa capacité administrative
en matière d’environnement, alors que l’île est confrontée à des problèmes
écologiques majeurs, au premier rang desquels la gestion des déchets et la qualité
de l’eau.
3) L’aide communautaire
Au cours de la période 2000-2004, l’aide de pré-adhésion accordée à
Malte s’élève à 38 millions d’euros. Une participation de Malte aux programmes
régionaux MEDA est également prévue.
*
Dans son rapport d’évaluation pour 2001, la Commission estime que
« Malte a continué d’avancer à grands pas dans l’alignement de sa législation
sur l’acquis et dans le renforcement de sa capacité administrative » et que « la
plupart des priorités à court et à moyen terme recensées dans le partenariat pour
l’adhésion ont été partiellement respectées ».
Le gouvernement nationaliste est désormais convaincu que Malte aura
achevé sa préparation dans les délais pour intégrer l’Union européenne en 2004.
L’opposition travailliste persiste toutefois à refuser de rejoindre l’Europe, et
retirerait la candidature de Malte si elle revenait au pouvoir.
- 73 -
P OLOGNE
• Caractéristiques de la population
38,6 millions d’habitants.
• Données économiques : chiffres de l’année 2000
Croissance : 4,2 %
Inflation : 10,1 %
Taux de chômage : 16,1 % (18,2 % en 2001)
PIB par habitant : 39 % de la moyenne communautaire
Déficit public : 3,5 %.
• Situation du commerce avec l’Union européenne (année 2000)
– 70 % des exportations se font vers l’Union européenne
– 61,2 % des importations proviennent de l’Union européenne.
• Atouts et handicaps
– Points forts : une position géographique stratégique en Europe. Une candidature
symboliquement forte. Le soutien de l’Allemagne. Le plus peuplé des pays candidats. La première
destination des investissements étrangers, notamment français. Une capacité forte d’exportations. A
adhéré à l’OTAN en mars 1999.
– Points faibles : des capacités administratives toujours limitées. De fortes disparités
économiques régionales. Une situation économique encore difficile. Un taux de chômage élevé. Un
secteur agricole important. Le problè me persistant de l’achat des terres par les étrangers. Une reprise
de l’acquis communautaire lente. La responsabilité de la gestion d’une grande part des frontières de
l’Union élargie.
• État d’avancement des négociations d’adhésion
Demande d’adhésion déposée le 5 avril 1994.
Figurait parmi les pays de la « première vague ».
Vingt-deux chapitres de négociation provisoirement clos au 31 mars 2002 sur trente et un.
• État de l’opinion publique
Même si les Polonais redeviennent pro -européens, des réticences subsistent dans l’opinion
publique. Les dernières élections législatives ont montré un soutien accru des citoyens aux partis
populistes et eurosceptiques. Toutefois, 54 % des suffrages se prononceraient en faveur de l’adhésion.
- 74 -
LA CANDIDATURE DE LA POLOGNE
1) Des critères politiques respectés
La Pologne remplit, depuis longtemps, les critères politiques définis à
Copenhague. Elle dispose d’institutions stables garantissant la démocratie, la
primauté du droit, les droits de l’homme, ainsi que le respect et la protection des
minorités. De nouveaux progrès ont été enregistrés au cours de l’année écoulée :
ainsi, l’adoption, en avril 2001, d’une nouvelle loi électorale et d’un amendement
à la loi sur les partis politiques a permis aux élections législatives du
23 septembre 2001 de se dérouler dans des conditions satisfaisantes de
transparence.
La plus grande source de préoccupation reste le nombre encore trop
limité de fonctionnaires, insuffisant pour assurer l’émergence d’une fonction
publique indépendante, stable et compétente.
Le fonctionnement du système judiciaire continue de s’améliorer et a
permis d’endiguer l’augmentation des arriérés de dossiers en souffrance, sans
pour autant inverser la tendance, notamment à Varsovie.
La corruption, notamment mais pas exclusivement au sein du système
judiciaire, reste une réalité, particulièrement mal perçue dans l’opinion publique
polonaise. Des efforts ont été entrepris, et des réalisations acquises, pour lutter
contre ce fléau, mais il semble qu’aucune stratégie globale n’ait pour l’instant été
clairement définie.
2) Un ralentissement économique sensible
Après plusieurs années de forte croissance, la Pologne a subi un
ralentissement économique en 2000, plus marqué encore en 2001, en raison
d’un tassement de la demande intérieure imputable aux contraintes de la
politique monétaire, à la hausse du chômage (hormis à Varsovie) et à la faible
augmentation des salaires.
La situation de l’emploi est particulièrement préoccupante, d’autant
qu’elle devrait s’aggraver encore dans l’avenir avec l’arrivée sur le marché du
travail des personnes actuellement employées dans le secteur agricole (18,8 %
de l’emploi aujourd’hui). Des progrès doivent donc être accomplis dans le
fonctionnement des marchés du travail.
Toutefois, la Pologne met en œuvre une politique volontaire de
formation et d’enseignement lui permettant de disposer d’un capital humain
apte à affronter la concurrence mondiale.
- 75 -
Pour 2002, les priorités de la privatisation polonaise portent sur le
secteur des assurances et de la téléphonie et pourraient aussi concerner
notamment les secteurs énergétique, pétrochimique et métallurgique. Sur le
plan de la réorganisation des entreprises publiques, les progrès sont évidents
pour ce qui concerne le charbon, moins nets pour le secteur de l’acier et
encore en devenir pour la restructuration des chemins de fer. L’ensemble du
secteur agricole nécessite la prise de mesures pour absorber les excédents de
main d’œuvre, le remembrement des terres et l’amélioration de la productivité
agricole.
D’une manière générale, l’économie polonaise, plus large que celle
des autres pays candidats, est plus dépendante de la demande intérieure. Elle
bénéficie toutefois d’une intégration commerciale avec l’Union européenne
très poussée.
Selon la Commission, « la Pologne a une économie de marché viable.
À condition qu’elle poursuive et intensifie ses efforts actuels de réforme dans
un environnement politique cohérent, elle devrait être en mesure de faire face
à la pression concurrentielle et aux forces du marché à l’intérieur de l’Union
dans un proche avenir. »
• Dans le secteur de l’agriculture, l’élaboration d’un plan de
développement rural a progressé, mais sans déboucher encore sur une stratégie
globale cohérente et budgétisée.
• Dans le secteur de l’environnement, un grand nombre de projets
sont élaborés, mais l’adaptation de la législation marque le pas, de même que
pour l’énergie et les transports. Ces trois domaines nécessitent un
renforcement des capacités administratives locales.
• Des progrès notables ont été accomplis en matière de gestion des
frontières. Le gouvernement a récemment décidé d’introduire une obligation
de visa d’entrée pour les ressortissants russes, ukrainiens et biélorusses à
compter du 1 er juillet 2003.
• La question emblématique de la vente de terres aux étrangers
pourrait être prochainement réglée grâce à l’adoption d’un compromis
autorisant l’achat s’il est précédé d’un accord de location. Cette proposition,
qui vient d’être transmise à la Commission, pourrait la conduire à accepter la
période transitoire, particulièrement longue, de douze ans demandée par les
autorités polonaises sur ce point particulier du chapitre « Liberté de circulation
des capitaux ».
• En matière de circulation des travailleurs, la Pologne cherche à
négocier des accords bilatéraux avec certains États membres pour lever la
- 76 -
période transitoire concernant la limitation d’accès des pays candidats à leurs
marchés du travail. L’Espagne devrait en être le premier exemple.
3) L’aide communautaire
Pour la période 2000-2002, l’aide financière annuelle disponible
s’élève à 398 millions d’euros pour PHARE, 168,6 millions d’euros pour
SAPARD et sera compris entre 312 et 385 millions d’euros pour ISP A. Des
progrès importants ont été accomplis en matière de politique régionale mais
des structures doivent encore être mises en place pour sa gestion.
*
Le nouveau gouvernement polonais, formé en octobre 2001, a
confirmé l’engagement pro-européen de son prédécesseur. Sa stratégie
consiste à préparer le pays à l’intégration afin qu’il puisse participer
pleinement au fonctionnement de l’Union dès son adhésion, à terminer les
négociations fin 2002 pour intégrer l’Union en 2004, à assurer la participation
de sa population au processus d’adhésion et à concevoir la contribution
polonaise au débat sur l’avenir de l’Union. Il souhaite que la Pologne joue,
dans l’Union élargie, le rôle correspondant à sa situation et à son importance
en Europe centrale.
La Pologne est ainsi particulièrement vigilante sur l’examen des
perspectives financières de la Commission, tant sur le volet « Politique
agricole commune », qui la concerne au premier chef, que pour la poursuite de
la politique régionale, puisqu’elle bénéficie déjà du tiers des fonds de
pré-adhésion. Le Gouvernement polonais a de ce fait jugé inacceptables les
propositions européennes de janvier 2002, consistant à accorder des aides
directes progressives aux agriculteurs des futurs membres, commençant à
25 % du régime actuellement en vigueur pour n’atteindre 100 % qu’à l’issue
d’une période de dix ans.
- 77 -
R ÉPUBLIQUE TCHÈQUE
• Caractéristiques de la population
10,2 millions d’habitants : 80 % Tchèques, 3 % Slovaques, 3 % de Tziganes, autres
(Polonais, Allemands, Hongrois, Ukrainiens, etc.).
• Données économiques : chiffres de l’année 2000
Croissance : 2,9 %
Inflation : 3,9 %
Taux de chômage : 8,8 %
PIB par habitant : 59 % de la moyenne communautaire
Déficit public : 4,2 %.
• Situation du commerce avec l’Union européenne
– 68,6 % des exportations se font vers l’Union européenne
– 62 % des importations proviennent de l’Union européenne.
• Atouts et handicaps
– Points forts : une situation géographique au centre de l’Europe. Un bon bilan en matière
économique et pour la reprise de l’acquis communautaire. Des échanges économiques importants avec
l’Union européenne, en particulier avec l’Allemagne.
– Points faibles : des relations compliquées avec ses voisins (l’Allemagne et surtout
l’Autriche) en raison de l’histoire (expu lsion des Sudètes), cristallisées par le contentieux autour de la
centrale nucléaire de Temelin, ainsi qu’avec la Hongrie. Des capacités administratives insuffisantes,
notamment en raison de l’absence d’un statut de la fonction publique.
• État d’avancement des négociations d’adhésion
Demande d’adhésion déposée en janvier 1996.
Figurait parmi les pays de la « première vague ».
Vingt-quatre chapitres de négociation provisoirement clos au 31 mars 2002 sur
trente et un.
• État de l’opinion publique
Existence d’un fort courant « eurosceptique ». Une courte majorité de l’opinion soutient
néanmoins l’adhésion à l’Union.
- 78 -
LA CANDIDATURE DE LA RÉPUBLIQUE TCHÈQUE
1) Le respect des critères politiques
La République tchèque satisfait aux critères politiques du Conseil
européen de Copenhague. Malgré les efforts importants du Gouvernement, la
Communauté tzigane continue, néanmoins, de subir des discriminations et
souffre d’un taux de chômage très élevé.
Si la réforme de la justice a beaucoup progressé, la République
tchèque ne dispose toujours pas d’un statut de la fonction publique, ce qui
soulève des interrogations sur la « capacité administrative » de ce pays à
appliquer l’acquis communautaire.
En outre, le développement de la criminalité organisée, en particulier
le trafic des femmes et des enfants, reste un sujet de préoccupation.
2) Une situation économique plutôt positive
Après l’illusion d’un « miracle économique », la République tchèque
a connu plusieurs années de récession économique entre 1997 et 2000. Elle a
renoué avec une croissance positive en 2000, de l’ordre de 3 %, qui devrait se
maintenir en 2001.
Les fondamentaux de l’économie sont plutôt bons. La part du secteur
privé dans le PIB s’élève à 80 % et le rythme des privatisations s’est
poursuivi. L’inflation reste contenue (autour de 4 %), ainsi que le taux de
chômage (8 %), qui touche surtout certaines régions éloignées de la capitale.
L’augmentation du déficit public, ainsi que le problème des retraites
(la République tchèque connaît une baisse démographique) sont toutefois
préoccupants.
3) Des progrès importants dans les négociations d’adhésion
Après avoir connu un certain retard, la République tchèque a accéléré
le rythme de reprise de l’acquis, ce qui lui permet aujourd’hui de se situer dans
le peloton de tête des pays candidats par le nombre de chapitres
provisoirement clos (en deuxième place, derrière la Slovénie, à égalité avec la
Hongrie et Chypre en février 2002).
• La République tchèque a accepté à contrecoeur la période transitoire
demandée par l’Union en matière de libre circulation des personnes.
- 79 -
• Le chapitre « Energie » a été provisoirement clos grâce aux
consultations bilatérales menées entre Prague et Vienne sur la centrale
nucléaire de Temelin.
• Le chapitre des transports soulève encore des difficultés en raison
des demandes de transition pour le cabotage routier, réclamées par l’Autriche
et l’Allemagne, et du souhait de la République tchèque d’inclure dans son
traité d’adhésion un protocole sur la protection de l’environnement en tant que
pays de transit.
• Enfin, la position de la République tchèque sur l’agriculture est
assez classique. L’agriculture de ce pays ne soulève pas d’enjeux majeurs,
étant donné qu’elle ne représente que 4 % du PIB et 4 % de la population
active, et qu’elle se caractérise par de grandes exploitations relativement
modernes. Cependant, les demandes de périodes transitoires, notamment sur
les normes vétérinaires, sont une source d’inquiétude.
4) L’aide communautaire
Au cours de la période 2000-2002, le montant annuel de l’aide
communautaire à la République tchèque a atteint près de 80 millions d’euros
au titre du programme PHARE, 22 millions d’euros au titre du programme
SAPARD et de 55 à 80 millions d’euros au titre d’ISPA. En outre, la
République tchèque participe à différents programmes communautaires, tels
que Socrates.
*
Après deux rapports plutôt critiques, la Commission européenne vient
d’adopter un rapport nettement plus positif pour l’année 2001, qui souligne les
progrès réalisés par la République tchèque. Le négociateur en chef de ce pays
vient de déclarer que son pays sera en mesure de clore les négociations
d’adhésion avant 2003. Effectivement, les derniers chapitres de négociation ne
soulèvent pas de difficultés majeures.
Toutefois, la controverse sur les « décrets Benes », c’est-à-dire sur
l’expulsion des populations germanophones et des Hongrois de la
Tchécoslovaquie et la confiscation de leurs biens en 1945, ainsi que les
relations difficiles avec l’Autriche, en particulier sur la question de la centrale
nucléaire de Temelin, continuent de peser sur l’adhésion de ce pays à l’Union
et pourraient alimenter un sentiment d’« euroscepticisme », qui s’exprime déjà
fortement par la voix de M. Vaclav Klaus. Les élections législatives prévues
en juin 2002 revêtiront donc une grande importance pour l’adhésion de la
République tchèque à l’Union.
- 80 -
R OUMANIE
• Caractéristiques de la population
22,5 millions d’habitants : 85 % Roumains, 8 % Hongrois (surtout en Transylvanie), 5 %
Tziganes, 0,5 % Allemands.
• Données économiques : chiffres de l’année 2000
Croissance : 1,6 %
Inflation : 45 %
Taux de chômage : 7 % (13 % selon d’autres sources)
PIB par habitant : 23 % de la moyenne communautaire
Déficit public : 4 %.
• Situation du commerce avec l’Union européenne (année 2000)
– 64 % des exportations se font vers l’Union européenne
– 56 % des importations proviennent de l’Union.
• Atouts et handicaps
– Points forts : une certaine importance géographique et en terme de population. Une
relation particulière avec la France qui se traduit par un soutien marqué à l’adhésion (la Roumanie est
membre à part entière de la francophonie).
– Points faibles : la Roumanie n’est pas considérée comme une économie de marché
viable. La capacité administrative à appliquer l’acquis communautaire est insuffisante.
• État d’avancement des négociations d’adhésion
Demande d’adhésion déposée le 22 juin 1995.
Figurait parmi les pays de la « deuxième vague ».
Neuf chapitres de négociation provisoirement clos au 31 mars 2002 sur trente et un.
• État de l’opinion publique
L’adhésion de la Roumanie à l’Union européenne (de même que l’entrée dans l’OTAN)
fait l’objet d’un large consensus au sein de la population. Toutefois, l’audience du parti
ultra-nationaliste de M. Vadim Tudor progresse dans l’opinion. Ce parti a obtenu 20 % des voix aux
dernières élections législatives, et M. Tudor a même obtenu 28 % des voix au premier tour des
élections présidentielles de décembre 2000, ce qui lui a permis d’être présent au second tour.
- 81 -
LA CANDIDATURE DE LA ROUMANIE
1) Le respect des critères politiques
Si la Roumanie satisfait aux critères politiques, fixés par le Conseil
européen de Copenhague de 1993, il n’en demeure pas moins que l’adhésion de
ce pays à l’Union européenne soulève encore plusieurs difficultés.
Ainsi, si la situation des minorités, en particulier des Hongrois, s’est
améliorée, les Tziganes continuent, quant à eux, de subir d’importantes
discriminations.
De même, malgré les efforts du Gouvernement, la situation des enfants
abandonnés reste un problème sérieux.
Le nive au élevé de la corruption, ainsi qu’une capacité administrative à
appliquer l’acquis communautaire jugée insuffisante, sont également source
d’inquiétude.
2) Malgré plusieurs progrès, la Roumanie ne remplit pas encore les
critères économiques de l’adhésion
Après avoir connu une grave crise économique de 1997 à 1999, la
Roumanie a retrouvé un niveau de croissance positive de l’ordre de 1,6 % en
2000, qui reste toutefois le plus faible des pays d’Europe centrale et orientale
candidats à l’adhésion.
Les réformes indispensables au redémarrage de l’économie n’ont été
mises en œuvre qu’avec retard, à partir de 1996, et restent encore insuffisantes, en
particulier en ce qui concerne la restructuration du secteur public et la maîtrise de
l’inflation.
Par ailleurs, la crise sociale demeure profonde et les investissements
étrangers restent insuffisants (ils représentent moins de 3 % du PIB).
En 2000, le PIB par habitant était de 23 % de la moyenne
communautaire, ce qui plaçait la Roumanie au dernier rang des dix PECO
candidats.
3) La Roumanie se situe en queue de peloton des pays candidats à
l’adhésion
La Roumanie se situe au dernier rang des pays candidats à l’adhésion par
le nombre de chapitres clos (neuf chapitres fermés au début de l’année 2002). Il
convient de remarquer, cependant, que les négociations d’adhésion avec ce pays
ne se sont ouvertes qu’au début de l’année 2000.
- 82 -
• Le problème majeur reste la situation économique qui nécessite de
profondes réformes structurelles.
• L’autre priorité est la lutte contre la corruption et la formation des
cadres administratifs et judiciaires, afin de renforcer les capacités administratives
et judiciaires de ce pays à appliquer l’acquis communautaire.
• L’environnement est également un sujet de préoccupation, notamment
la pollution du Danube.
• Enfin, l’agriculture occupe encore une place très importante au sein de
l’économie (avec plus de 40 % de la population active et une part de 12 % du
PIB) et devra faire l’objet d’une profonde réforme structurelle.
4) L’aide communautaire
Au cours de la période 2000-2002, l’aide communautaire accordée à la
Roumanie s’est élevée en moyenne annuelle à un montant de 260 millions d’euros
pour le programme PHARE, de 150 millions d’euros au titre du programme
SAPARD, et entre 210 et 270 millions d’euros pour le programme ISPA.
*
Bien qu’elle ait, dans son rapport pour 2001, souligné les «progrès
substantiels » réalisés par la Roumanie, la Commission européenne a
recommandé récemment d’écarter dans un premier temps la Roumanie et la
Bulgarie et de ne faire entrer que les dix autres pays candidats au 1 er janvier 2004.
Le ministre français des Affaires étrangères, M. Hubert Védrine, a alors souligné
l’inconvénient de laisser ces seuls deux pays en dehors de l’Union, à la grande
satisfaction des autorités roumaines.
Au départ, ces dernières se fixaient l’objectif d’une adhésion à l’Union
européenne au 1 er janvi er 2007. Toutefois, elles craignent que ce premier
élargissement ait pour effet de retarder l’adhésion de la Roumanie. Les autorités
roumaines ont donc annoncé récemment qu’elles allaient accélérer les
négociations d’adhésion, afin de montrer leur disponibilité à adhérer au 1 er janvier
2004.
- 83 -
S LOVAQUIE
• Caractéristiques de la population
5,4 millions d’habitants.
• Données économiques : chiffres de l’année 2000
Croissance : 2,2 %
Inflation : 12,1 %
Taux de chômage :18,6 %
PIB par habitant : 48 % de la moyenne communautaire
Déficit public : 6,7 %.
• Situation du commerce avec l’Union européenne (année 2000)
– 59 % des exportations se font vers l’Union européenne
– 49 % des importations proviennent de l’Union.
• Atouts et handicaps
– Points forts : mise en place réussie de la décentralisation et assainissement du secteur
économique (notamment bancaire) ; croissance en progression continue depuis trois ans ; maîtrise de
l’inflation ; progrès de l’Etat de droit.
– Points faibles : persistance d’un chômage très élevé ; existence d’une corruption souvent
dénoncée, mais faiblement combattue ; faillite récente de fonds pyramidaux qui a touché
200.000 épargnants pour un montant de 320 à 440 millions de dollars.
• État d’avancement des négociations d’adhésion
Demande d’adhésion déposée le 27 juin 1995.
Figurait parmi les pays de la « deuxième vague ».
Vingt-trois chapitres de négociation provisoirement clos au 31 mars 2002 sur trente et un.
• État de l’opinion publique
Deux tiers des Slovaques soutiennent l’objectif d’adhésion à l’Union européenne.
- 84 -
LA CANDIDATURE DE LA SLOVAQUIE
1) Le respect des critères politiques
La Slovaquie continue de remplir les critères politiques pour
l’adhésion et elle a progressé dans la consolidation de son système
démocratique et dans le fonctionnement normal de ses institutions. Toutefois
le rythme du processus de réforme s’est ralenti en raison de dissensions au
sein de la coalition au pouvoir.
Des progrès ont également été enregistrés dans la lutte contre le crime
et la corruption, mais les résultats dans ce domaine restent pour l’instant
insuffisants et les bonnes intentions affichées tardent à se traduire dans les
faits.
L’élaboration de solutions aux problèmes des minorités progresse,
mais il reste un décalage entre la formulation des politiques et leur mise en
oeuvre sur le terrain. L’amélioration de la situation de la minorité tsigane, qui
constituait une priorité à court terme du partenariat pour l’adhésion de 1999,
ne s’est pas vraiment fait sentir.
L’adoption de la loi sur la fonction publique et le lancement de la
stratégie de réforme de l’administration publique ont également pris du retard.
2) Une situation économique en voie d’amélioration, mais
toujours fragile
Selon les chiffres du ministère français des finances, avec 3,3 % de
croissance en 2001, la Slovaquie rejoint ses pays voisins grâce à une reprise
économique tirée par la demande interne, active surtout pour les
investissements qui ont été la conséquence d’importants flux
d’investissements extérieurs en l’an 2000.
Cette croissance, dans un environnement extérieur incertain et alors
que des allégements de la fiscalité ont été effectués sans compensation par
des économies, a pour conséquence une dégradation de la situation
budgétaire. La situation de la balance commerciale (- 10,7 % du PIB) et du
compte courant (- 9 %) n’est pas préoccupante à court terme en raison des
recettes de privatisation, mais elle n’est pas soutenable à moyen terme.
En mars 2002, la Slovaquie a décidé de céder 49 % du capital de son
monopole gazier SPP à un consortium associant Gaz de France, l’allemand
Ruhrgaz et le russe Gazprom pour un montant de 3,1 milliards d’euros.
- 85 -
Le système gazier slovaque connaît un taux de raccordement élevé (90 % des
ménages et 66 % des communes) et le réseau est parmi les plus denses
d’Europe. La Slovaquie est, avec l’Ukraine, le principal transporteur de gaz
russe et sa position la rend presque incontournable pour les pays d’Europe du
Sud-Ouest. Cette activité de transit de l’ordre de 90 milliards de m3 transportés
par an apporte des revenus substantiels à l’entreprise SPP.
3) Des progrès dans les négociations d’adhésion
Depuis juin 2001, les négociations sont ouvertes sur tous les chapitres
à l’exception des chapitres « Institutions » et « Divers ».
La Slovaquie a accepté en septembre 2001 les recommandations
spécifiques du rapport du Conseil sur la sécurité nucléaire ainsi que l’accord
cadre passé avec la BERD en novembre 2001, qui prévoit un démantèlement
des réacteurs 1 et 2 de la centrale de Bohunice au plus tard en 2006 et 2008.
4) L’aide communautaire
Au cours de la période 2000-2002, le montant annuel de l’aide
communautaire à la Slovaquie s’élève à environ 78 millions d’euros au titre du
programme PHARE, 18,6 millions d’euros au titre du programme SAPARD et
de 42,4 millions d’euros au titre d’ISPA. Le programme PHARE a notamment
engagé 25 millions d’euros pour l’aide au démantèlement du premier réacteur
de la centrale nucléaire de Bohunice.
En outre, la Slovaquie participe à différents programmes
communautaires, tels que Socrates, Leonardo, Jeunesse, PME, Culture 2000,
SAVE, TAIEX.
- 86 -
S LOVÉNIE
• Caractéristiques de la population
1,99 million d’habitants, dont 9 000 Hongrois, 3 800 Italiens, 10 000 Tziganes,
50 000 Serbes et 50 000 Croates.
• Données économiques : chiffres de l’année 2000
Croissance : 4,6 %
Inflation : 8,9 %
Taux de chômage : 7 %
PIB par habitant : 72 % de la moyenne communautaire
Déficit public : 2,3 % du PIB.
• Situation du commerce avec l’Union européenne (Année 2000)
– 63,8 % des exportations se font vers l’Union européenne
– 67,8 % des importations proviennent de l’Union européenne.
• Atouts et handicaps
– Points forts : une économie ouverte sur l’extérieur et assise sur un tissu de PME, le
niveau de vie le plus élevé de tous les pays candidats, une population active qualifiée et productive, de
bonnes infrastructures et un environnement préservé ;
– Points faibles : des prix agricoles élevés, une importante immigration clandestine de
transit.
• État d’avancement des négociations d’adhésion
Ouverture des négociations en mars 1998.
Vingt-six chapitres de négociation provisoirement clos au 31 mars 2002 sur trente et un.
• État de l’opinion publique
Le Parlement a décidé de soumettre à référendum l’adhésion de la Slovénie à l’Union
européenne, bien qu’il ne s’agisse pas d’une obligation constitutionnelle.
56 % des Slovènes voteraient en faveur de l’adhésion, 22 % voteraient contre et 22 % ne
savent pas ou ne comptent pas voter.
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LA CANDIDATURE DE LA SLOVÉNIE
1) Des critères politiques respectés
La Slovénie dispose désormais d’institutions stables garantissant la
démocratie et l’État de droit. La réforme de la justice a été efficace, permettant de
résorber l’arriéré des affaires pendantes.
Une attention doit être accordée au comportement des services de police,
en ce qui concerne un certain nombre de cas allégués de mauvais traitements.
Le statut des citoyens des anciennes républiques yougoslaves résidents
de Slovénie est en cours de régularisation. La Constitution slovène reconnaît des
droits spéciaux aux minorités hongroise, italienne et tzigane.
2) Une économie ouverte et compétitive
La Commission a estimé que la Slovénie est une économie de marché
qui fonctionne et se caractérise par une stabilité macroéconomique confirmée, une
bonne maîtrise budgétaire, une balance courante soutenable, une dette extérieure
relativement faible et un degré élevé d’intégration économique internationale.
La croissance, tout en ralentissant légèrement par rapport à 1999, est
restée forte en 2000 : 4,6 %. Le déficit des administrations publiques s’est
légèrement aggravé pour atteindre 2,3 % du PIB en 2000. Cette évolution est
jugée préoccupante par la Commission, de même que l’accélération de l’inflation,
qui a atteint un rythme de 8,9 % en 2000, du fait d’un recours généralisé à
l’indexation et d’une politique monétaire très accommodante.
Le programme de privatisation progresse lentement, la part du secteur
privée dans l’économie atteignant désormais 64 % de la valeur ajoutée brute.
La Slovénie, qui était la plus développée des républiques yougoslaves,
est aussi le pays candidat dont le niveau de vie est le plus élevé, avec un PIB par
habitant représentant 72 % de la moyenne communautaire. Elle dispose d’un tissu
de PME renforcé au cours des dix dernières années, qui représente 31 % de la
production totale et 42 % des emplois. La population active a un bon niveau de
formation et une productivité relativement élevée, égale à 71 % de la moyenne
communautaire.
L’économie slovène est très ouverte, les échanges commerciaux
(importations + exportations) représentant 105 % du PIB en 2000.
• Les prix agricoles slovènes sont dans l’ensemble plus élevés que ceux
des États membres de l’Union européenne, et la libéralisation des échanges
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agricoles s’est jusqu’à présent traduite par une baisse du revenu des paysans. La
Slovénie demande à être autorisée à financer des aides directes à ses agriculteurs
sur son budget national, en espérant que le budget communautaire pourra prendre
le relais au cours de la prochaine période de programmation financière.
• Dans le domaine industriel, des programmes de restructuration et de
privatisation ont été mis en œuvre dans les deux secteurs clés de la sidérurgie et
du textile et de la chaussure.
• La Slovénie et la Croatie sont parvenues à un accord concernant
l’appartenance conjointe de la centrale nucléaire de Krsko, mise en conformité au
regard des normes de sûreté.
• Compte tenu de son niveau de vie, la Slovénie risque de dépasser le
seuil de 75 % du PIB par habitant d’une Union élargie, et de perdre le bénéfice
des aides régionales si elle est assimilée tout entière à une seule région. Elle a
donc demandé à pouvoir être subdivisée en trois régions, par dérogation à la
norme minimale de 800.000 habitants par région. Il lui reste encore à développer
les procédures de gestion et de contrôle des fonds structurels.
• Le niveau d’alignement sur l’acquis communautaire est élevé dans le
domaine de l’environnement, et la Slovénie dispose des capacités administratives
correspondantes.
• La Slovénie est un pays de transit pour les immigrés clandestins, le
long des frontières avec la Hongrie et la Croatie. En 2000, quelque
36.000 franchissements frontaliers illégaux ont été recensés, soit une hausse de
91 % par rapport à l’année précédente. Le plan d’action Schengen adopté en mai
2001 prévoit le recrutement de 500 policiers par an jusqu’en 2005. La Slovénie
doit encore se doter de capacités d’accueil des demandeurs d’asile distinctes des
centres d’hébergement des immigrés clandestins.
3) L’aide communautaire
Au cours de la période 2000-2002, l’assistance financière annuelle
accordée à la Slovénie s’élève à 25 millions d’euros pour le programme PHARE
(intégration de l’acquis communautaire et cohésion économique et sociale),
6,5 millions d’euros pour le programme SAPARD (développement agricole et
rural) et entre 10,8 et 21,7 millions d’euros pour le programme ISPA
(environnement et transports).
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Dans son rapport d’évaluation pour 2001, la Commission estime que la
Slovénie a progressé dans quasiment tous les domaines de transposition de
l’acquis communautaire et ne signale pas de lacunes graves.
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Le débat sur l’avenir de l’Union européenne trouble une partie de
l’opinion publique slovène, qui a conservé un mauvais souvenir de l’expérience
de la Fédération yougoslave.
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Il y a aujourd’hui tout lieu de penser que les négociations engagées avec
dix des pays candidats à l’Union européenne s’achèveront avant la fin de
l’année en cours. Le traité d’élargissement pourrait alors être signé au
cours du premier semestre 2003, avant que ne commence le processus de
ratification.
C’est pourquoi, au moment où la Communauté européenne commence la
rédaction du projet de Traité, il a paru intéressant d’examiner :
– l’interaction entre l’élargissement et les réformes des institutions de
l’Union,
– le volet « Justice et affaires intérieures » de l’élargissement,
– l’incidence de l’élargissement sur le budget de l’Union européenne,
– le volet agricole,
– la politique de cohésion économique et sociale.
Ces approches horizontales sont complétées par des fiches synthétiques
présentant l’état de préparation de chacun des douze pays avec lesquels
les négociations ont été engagées.