L’ETAT ET LE FINANCEMENT DE L’ECONOMIE ***

JFF/PC
Cour des comptes
L’ETAT ET LE FINANCEMENT DE L’ECONOMIE
Rapport public thématique, Juillet 2012
*
Note de synthèse – Commentaire critique
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Recommandations de la Cour des comptes : véritable « nouvelle donne » au profit
de l’économie réelle ou accentuation programmée de sa libéralisation ?
Résumé
Résumé :
La Cour des comptes part du constat alarmiste selon lequel le modèle « typiquement » français de
financement de l’économie –essentiellement axé sur l’endettement bancaire, serait désormais
obsolète. En effet, affirme le rapport, si ce mode présentait des fragilités structurelles bien avant
2007, la crise dite des « subprimes » puis celle des « dettes souveraines » qui en a résulté auraient
définitivement rendu impossible un quelconque retour au « statu quo ante ». C’est donc de son
propre aveu la formulation d’une « nouvelle donne » économique pour la France que nous propose
le Cour des comptes à travers son rapport. En théorie, l’orientation majeure qu’elle propose,
présentée comme véritable changement de paradigme politico-économique, consiste en la promotion
d’une économie de fonds propre, tant pour les entreprises que pour l’Etat, devant se substituer à
l’actuelle économie par endettement. Dans la pratique, c’est un recours plus accru de la part des
acteurs économiques au financement désintermédié de leur activité sur fond de désengagement de
l’Etat que nous propose la Cour des comptes en guise de « nouvelle donne ».
Cependant, ce « new deal » à la française constitue-t-il réellement le passage à un paradigme
véritablement favorable à l’économie réelle, et donc à la croissance, l’emploi et à une durabilité
équitable, c’est-à-dire soutenable pour tous, ou bien ne constitue-t-il pas au contraire, derrière une
démonstration relevant plus de la sophistique que de la sincère et rigoureuse argumentation, le
vecteur privilégié par lequel s’étend à l’ensemble des secteurs de l’économie -public compris- le
champ d’application des normes et des logiques hégémoniques de l’orthodoxie néolibérale ?
Nous nous demanderons en effet si la désintermédiation généralisée du financement de l’économie -
dont les effets structurellement délétères sont aujourd’hui bien identifiés et unanimement reconnus-,
notamment associée au recours accru au système bancaire parallèle qu’elle implique directement et
au recul de l’Etat en matière d’intervention économique, loin de garantir un retour à la croissance et
à la compétitivité de l’économie française, ne tendrait pas au contraire à précariser un peu plus les
acteurs de l’économie réelle en les soumettant d’avantage aux « aléas » de marchés non règlementés
et peu scrupuleux de l’intérêt général.
Plus fondamentalement, nous nous demanderons si cette nouvelle donne, en faisant la promotion
d’une meilleure « gouvernance » concernant le financement de l’économie, ne traduit pas en réalité
l’annonce de la fin programmée des prérogatives institutionnelles en matière de politiques
économiques de l’Etat.

I. Synthèse du rapport de la Cour des comptes1
Partant du constat paradoxal selon lequel malgré un taux d’épargne élevé des ménages, l’économie
française présenterait depuis les années 90 des difficultés à se financer, la Cour des comptes s’est
donné pour objectif de dresser un diagnostic global des marges de manœuvres dont disposait encore
l’Etat quant au financement de l’économie, et ce notamment au regard de l’inédite situation de crise
que nous traversons. Dans cette perspective, la CC nous expose son analyse de l’état du financement
de l’économie avant et après la crise financière afin de déterminer au mieux les causes de ce défaut
de financement ainsi que les instruments pouvant être aujourd’hui mobilisés par l’Etat pour y
remédier.
Aussi, ce sont principalement trois messages que la Cour des comptes souhaite ici faire passer, à
savoir : 1) que le financement de l’économie française aurait présenté dès avant la crise des fragilités
d’ordre structurel imputables essentiellement à l’Etat et à ses politiques fiscales ; 2) que la crise et les
réponses qui y auraient été apportées –notamment en terme de normes prudentielles, auraient eu pour
effet d’aggraver ces fragilités, induisant la nécessité d’une « nouvelle donne » économique devant
pallier à la désormais avérée obsolescence de l’interventionnisme étatique ; et enfin 3) que malgré
l’obsolescence des leviers étatiques traditionnels devant garantir le bon financement de l’activité
économique, l’Etat conserverait néanmoins certaines marges de manœuvre pour remédier au déficit
actuel.
I.I Fragilités structurelles pré-crise et responsabilité fiscale de l’Etat
Outre l’augmentation de la dette publique qui, en plus de le grever, exposait déjà l’Etat aux risques
systémiques potentiels (sa part négociable étant majoritairement détenue par des non-résidents), le
financement de l’économie aurait présenté, nous dit la Cour des comptes, deux faiblesses sous-
jacentes majeures avant la crise: d’une part une orientation de l’épargne des ménages qui, trop
« prudente », ne soutenait plus suffisamment l’activité économique du pays et, d’autre part, une trop
grande dépendance des entreprises vis-à-vis du financement par crédit bancaire, traduisant pour les
rapporteurs une trop faible épargne et donc un déficit de fonds propres de leur part. Or, pour
l’institution, ce sont notamment les politiques fiscales menées en France jusqu’à la crise financière
qui auraient favorisé l’émergence de ces deux écueils.
1 Cour des comptes, L’Etat et le financement de l’économie, Rapport public thématique, La documentation Française,
juillet 2012, 306p.

En effet, nous dit le rapport, c’est en raison de leur fiscalité attractive que l’épargne des ménages se
serait essentiellement tournée vers les placements sûrs et rapidement rentables, comme l’immobilier,
absorbant ainsi une part significative des capacités d’autofinancement de l’économie française.
Parallèlement, cette orientation de l’épargne via l’incitation fiscale aurait également aggravé
l’endettement des français auprès des banques.
Concernant les entreprises, la trop faible part des profits par rapport à la valeur ajoutée dégagée sur la
même période, se traduisant par une érosion progressive de leur rentabilité, aurait eu pour
conséquence une diminution de leurs fonds propres –et donc de leur épargne- les conduisant à
privilégier le recours à l’intermédiation bancaire, ce mode de financement bénéficiant également
d’une fiscalité attractive (déductibilité des intérêts du revenu fiscal des emprunteurs).
En conséquence, cette recrudescence du recours à l’endettement bancaire de la part des agents
économiques aurait entrainé un dangereux déséquilibre pour les banques entre prêts accordés et
dépôts réellement détenus, les conduisant à financer leur activité sur le court terme auprès des
établissements financiers, les rendant ainsi plus vulnérables aux « aléas » du marché.
Aussi est-ce en raison des politiques fiscales menées à l’époque par l’Etat que l’épargne des ménages
aurait cessée de soutenir l’activité économique et que - le financement sur les marchés étant alors
inaccessibles pour les PME et les collectivités territoriales, c’est donc essentiellement via
l’intermédiation bancaire que se serait financée l’économie française durant cette période, exposant
ainsi les établissements non financiers aux caprices des marchés.
I.II Conséquences de la crise financière, obsolescence de l’interventionnisme étatique et
nécessité d’une « nouvelle donne » économique
Selon le rapport, la crise financière aurait eu tout d’abord pour conséquence d’aggraver cette
situation de défaut de financement de l’économie, et ce pour notamment deux raisons :
 D’une part, le soutien de la part de l’Etat au secteur financier comme à l’économie réelle -
soutien visant notamment à rétablir le bon fonctionnement du système bancaire, aurait
gravement accru son endettement, créant ainsi un effet d’éviction grevant un peu plus le
financement de l’activité économique.
 D’autre part, alors que l’activité économique était financée essentiellement par
l’intermédiation bancaire, les nouvelles normes prudentielles (notamment celles établies par
les accords de Bâle III, exigeant des établissements non financiers une quantité de capital
minimum pour remédier au déséquilibre actifs/passifs évoqué ci-dessus), auraient eu pour
conséquence mécanique une contraction des crédits (plus coûteux, plus durs d’accès et aux
échéanciers plus courts), et donc une accentuation du défaut de financement pour les
entreprises, et plus particulièrement pour les PME dont l’endettement constituait le mode
quasi exclusif de financement.

Cependant, nous dit le rapport, les conséquences de la crise ne seraient pas uniquement d’ordre
économique. Elles seraient également, et plus fondamentalement, d’ordre politique. En effet, les
deux conséquences évoquées ci-dessus auraient été pour la Cour des comptes le révélateur des
limites d’un modèle de financement de l’économie excessivement fondé sur l’endettement de ses
acteurs. Celles-ci auraient en effet démenti l’hypothèse de la nature conjoncturelle de la crise au
profit d’une lecture structurelle -pour ne pas dire paradigmatique- de celle-ci.
La crise aurait en effet rendu manifeste l’obsolescence des leviers traditionnels dont disposait l’Etat
jusqu’à aujourd’hui pour assurer le bon financement de l’économie du pays, exigeant ainsi selon le
rapport la formulation d’une véritable « nouvelle donne » devant déterminer les contours que devrait
prendre désormais l’action publique. C’est donc, toujours de manière implicite, une nouvelle théorie
politique du rôle de l’Etat que se propose de nous exposer la Cour des comptes.
I.III La nouvelle donne : pour une économie « de fonds propres »
Si l’intervention de l’Etat, en permettant aux agents économiques de poursuivre leur activité, se
serait avérée salutaire pendant la crise, elle apparait désormais pour la Cour des comptes non
seulement inopérante, mais surtout contreproductive sur le moyen-long terme.
Le recours accru aux dépenses fiscales, aux partenariats public-privé, à l’apport de garantie par l’Etat
ou encore à l’intervention de la sphère financière publique (via notamment la Caisse des dépôts, le
Fond stratégique d’investissement et Oséo) serait, nous dit le rapport, devenu contreproductif dans le
contexte actuel dans la mesure où, creusant la dette, il grèverait un peu plus les finances publiques
tout en faisant prendre des risques supplémentaires à l’Etat (celui-ci s’étant progressivement engagé
depuis dix ans dans une multiplicité croissante de dispositifs privés ou semi-privés, disséminant ainsi
les sources de risques sans que ceux-ci ne soient suffisamment accompagnés de mesures
prudentielles).
Par ailleurs, les nouvelles normes visant à encadrer l’émission des crédits (Bâle III pour les banques
et Solvabilité II pour les assureurs), auraient grippé les sources traditionnelles de financement en
exigeant de la part des établissements dédiés un certain ratio de fonds propres pour le maintien de
leur exercice, laissant ainsi nombre d’agents économiques, notamment les PME -fortement
dépendantes de l’intermédiation bancaire- sans alternative sérieuse quant au financement de leur
activité.
Aussi s’agirait-il pour l’Etat de réorienter le financement de l’économie, notamment celui des PME,
vers les marchés, afin d’endiguer l’endettement bancaire. C’est pourquoi, selon le rapport, l’action de
l’Etat devrait désormais « principalement viser à pallier les défaillances de marché caractérisées ».
Dans les faits, cette nouvelle donne, qui du propre aveu de la Cour des comptes n’est autre que la
transition vers une « meilleure gouvernance » des politiques économiques à venir, se décline en deux
principaux volets : d’une part une politique fiscale devant favoriser un modèle de financement de
l’économie fondé sur les fonds propres et l’autofinancement plutôt que sur l’endettement, et d’autre
part une politique que l’on qualifiera de « prudentielle », devant quant à elle assurer la bonne
transition vers ce nouveau paradigme politico-économique.

 Une politique fiscale
Le volet fiscal se décline à son tour en deux recommandations majeures visant respectivement
l’épargne des ménages et des entreprises, et plus particulièrement les PME.
Concernant la première recommandation, il s’agirait pour la Cour des comptes de réorienter
l’épargne en redéployant les mécanismes d’incitations financières vers les placements de longs
termes (le rapport prescrivant notamment l’étalement sur plusieurs années du relèvement du plafond
des livrets A et Développement Durable –épargne de court terme, au profit des assurances vies –
épargne de long terme ainsi que la limitation des avantages fiscaux orientés vers l’immobilier aux
zones qui connaissent de véritables pénuries de logement etc.).
Concernant les entreprises, et du fait de l’assèchement programmé du crédit bancaire, il s’agirait de
réorienter leur financement, plus particulièrement celui des PME, vers le marché obligataire en
plafonnant notamment la déductibilité des intérêts du revenu fiscal des emprunteurs.
 Une politique prudentielle
Le volet « prudentiel » se décline quant à lui en cinq recommandations devant chacune assurer la
meilleure transition possible vers ce nouveau paradigme politico-économique.
La Cour des comptes recommande en effet de :
1- Créer une structure d’accès aux marchés dédiée aux PME
2- Créer une Banque Publique d’Investissement devant intervenir en faveur de ces mêmes
entreprises en cas de défaillances avérées des marchés
3- Maintenir sans pour autant l’institutionnaliser la Médiation du crédit pour les entreprises
ne parvenant ni à diversifier leurs sources de financement ni à accéder au crédit bancaire
4- Renforcer l’autofinancement des collectivités territoriales en les incitant, à l’instar des
entreprises, à recourir aux financements obligataires (la création d’une agence de
financement de ces mêmes collectivités -si elle devait être actée- ne devant en aucun cas
engager la garantie de l’Etat)
5- Rationaliser les différents canaux du secteur public financier afin de leur faire gagner en
« efficacité » et en maîtrise des risques.
On le voit ici clairement. Ces mesures prudentielles ne sont que des ajustements à la marge visant à
adoucir symboliquement la transition vers un modèle de financement de l’économie dans lequel il
serait fait l’économie de toute forme d’intervention étatique.