Public, social and cooperative economy meeting the general interest 29

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29ème International Congress of CIRIEC
Vienne, 12-14 septembre 2012
Public, social and cooperative economy
meeting the general interest
La gestion du service public de l’eau et de l’assainissement en Algérie
Cadre légal, financement et régulation
Malika CHERTOUK – AHMED ZAID, Professeur
Laboratoire REDYL – Réformes Economiques et Dynamiques locales
Faculté des Sciences Economiques, Commerciales et de Gestion
Université Mouloud Mammeri, Tizi Ouzou
[e-mail]
Résumé :
La présente contribution essaie d’aborder les évolutions amorcées dans la gestion des services en réseau
et plus particulièrement ceux de l’eau et de l’assainissement dans un contexte économique en proie aux effets
latents de la crise financière et économique mondiale et un contexte de réformes inaccomplies marquant une
expérience difficile et inachevée de transition de l’économie administrée vers l’économie de marché. Aussi, la
première partie de la contribution consistera à faire le point sur le redéploiement de l’action publique à travers
l’importance accordée aux services publics dans la dynamique de réformes économiques et institutionnelles
entreprises en Algérie durant les deux dernières décennies tout en mettant en relief la faiblesse des résultats et les
retards accumulés en la matière. La seconde partie sera consacrée aux services publics de l’eau et de
l’assainissement connaissant un début de transformations après celles qui ont touché un autre service en
réseau, celui des télécommunications. Ces transformations mettent du temps à se dessiner et le basculement vers la
privatisation ne semble pas s’inscrire dans les préoccupations actuelles. Il sera question à la fois d’évolutions
organisationnelles et institutionnelles qui affectent ces services, d’une expérience de délégation et de régulation en
cours de formalisation et bien entendu d’une analyse des résultats auxquelles elles ont abouti.
Mots clés :
Service public – Eau – Réglementation – Financement – Régulation – Politique tarifaire – Algérie.
Le processus d’insertion dans l’économie mondiale et les nouvelles formes de rapports
entre Etats ont induit d’importantes évolutions dans la gestion des services publics dans de
nombreux pays du monde. Cette situation les a conduits à reconsidérer la conception, le
contenu et la mise en œuvre de leurs politiques publiques. On assiste alors à un mouvement de
reconfiguration de l’action publique dans bon nombre de ces pays et à un renouveau assez
spécifique en Algérie, loin de faire table rase des pratiques anciennes qui continuent à influer
négativement sur son efficacité. Dès lors, la question du renouveau dans l’action publique se
pose différemment en Algérie relativement aux pays occidentaux et ceux qui ont choisi la
même voie pour s’engager dans l’économie de marché, mais elle y demeure liée, la stratégie
de transformation retenue étant foncièrement identique à travers notamment les mesures
jugées souhaitables et indispensables par ses concepteurs tandis que la contrainte
sociopolitique et le processus d’adaptation sociale diffèrent.
Le contexte de réformes entreprises par l’Etat, conjugué avec l’embellie financière due
à une montée prodigieuse des prix du pétrole, devait en principe augurer d’un succès de la
stratégie et aboutir à une meilleure reconfiguration de l’action publique et une maîtrise
soutenue des politiques publiques, l’Etat disposant de plus d’aisance et d’assurance à conduire
le processus. En effet, des réserves de change importantes ont été engrangées durant la

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dernière décennie et des sommes considérables sont injectées annuellement dans les différents
secteurs sans pour autant que des améliorations sensibles ne soient obtenues particulièrement
dans la fourniture des services publics. Mais voilà que la nouvelle tendance comportementale
de l’Etat a été perturbée par les effets inattendus de l’onde de choc de la crise financière et
économique mondiale d’autant plus que la conduite du processus de réformes s’avéra très
lente et des résistances se manifestèrent y compris au sein même des institutions. Loin d’être
protégée, l’économie algérienne subit les à-coups indirects et les turbulences de l’onde de
choc de la crise financière mondiale malgré un système financier peu évolué en totale
déconnexion des marchés financiers internationaux. L’accumulation des réserves de change
connaît une brusque régression suite à la récession qui frappe bon nombre de pays
industrialisés et à la baisse conséquente de la demande en hydrocarbures notamment ; les
ressources de l’Etat s’amenuisent, la croissance accuse une baisse relativement aux années
précédentes tandis que les prévisions pour 2010 et les années suivantes ne semblent pas verser
dans l’optimisme. Cette tendance régressive a conduit le gouvernement à être prudent quant à
sa politique budgétaire tout en observant une série de restrictions visant à épargner au mieux
les réserves accumulées et à dépenser utile. Même si, dans une première phase, le rythme et le
volume des investissements pour l’amélioration des services publics est maintenu pour la
période quinquennale 2010-2014, il n’est pas exclu que des effets de la crise mondiale se
manifestent ultérieurement et remettent en cause la politique gouvernementale non seulement
en termes de volume des investissements mais aussi en termes de nature et d’envergure des
projets.
Dans le cadre du programme d’investissement public pour cette période, le
gouvernement accorde une place privilégiée au développement et à l’amélioration de la
fourniture des services publics de l’eau et de l’assainissement. En effet, une enveloppe de 15
milliards de dollars est prévue pour ce secteur malgré un contexte fait d’hésitations,
d’incertitudes et de prudence. Au total, les autorités algériennes veulent poursuivre deux
objectifs : régler définitivement le problème de l’eau et de l’assainissement au moins dans les
zones des grandes concentrations urbaines et le réaliser au moindre coût. Le choix d’une
stratégie porteuse est donc au centre de leurs préoccupations et s’inscrit dans la continuité des
réformes institutionnelles et organisationnelles entamées déjà dans le secteur après maintes
hésitations et presque quatre décennies d’expériences infructueuses d’une gestion tournée vers
le « tout public ».
L’option pour l’économie de marché et la carence manifeste, observée à la fois dans
les processus de production et de distribution de l’eau, amènent le gouvernement à remettre en
cause ce mode de gestion pour amorcer timidement une expérience de délégation au profit
d’entreprises étrangères réputées être des leaders mondiaux du secteur de l’eau. Pratiqué
depuis fort longtemps dans d’autres pays et prévu dans le cadre de la loi relative à l’eau, ce
mode de gestion ne constitue pas en soi un fait nouveau, mais l’expérience algérienne en
cours est quelque part singulière et mérite d’être analysée pour au moins deux raisons : la
première est qu’elle se déroule dans un contexte de réformes économiques et administratives
inaccomplies, caractérisé par une aisance financière sérieusement perturbée par des effets
inattendus de la crise financière et économique mondiale ; la seconde est que le gouvernement
oscille entre la volonté d’aller vers la privatisation de la gestion motivée par un souci
d’efficacité et la préservation de la gestion publique confortée par la disponibilité de
ressources financières importantes permettant d’investir dans la réalisation d’importants
projets de mobilisation et de distribution de l’eau. Cette ambivalence a conduit le
gouvernement à adopter une position médiane : investir dans le domaine du management de
l’eau par la formation, le transfert du savoir faire tout en gardant l’essentiel de la gestion pour
deux établissements publics préexistants, eux-mêmes suppléés dans le cadre de la délégation
par des filiales régionales créées dans le cadre de la délégation et managées par des équipes de

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techniciens délégués par les entreprises délégataires étrangères. En fait, c’est une délégation
d’assistance dans le diagnostic des problèmes des réseaux notamment, leurs résolutions et
d’une manière générale dans le management de l’eau et de l’assainissement.
Cela étant, le processus entrepris continue à susciter des interrogations telles que :
l’utilité de l’autorité de régulation mise en place, jusqu’où compte aller le gouvernement dans
le processus de délégation : ira-t-il à la concession, à l’affermage ou vers d’autres modes
pratiqués par ailleurs, ira-t-il vers un mode de gestion décentralisé où les collectivités
territoriales pourront assumer certaines de leurs missions telles que définies dans les codes de
la commune et de la wilaya avec tout ce que cela peut entraîner comme conséquences en
termes de délégation ou gardera-t-on ce système de gestion fortement centralisé avec des
évolutions futures ? Autant de questions qui, pour le moment, ne peuvent avoir de réponses
devant l’attitude prudente et hésitante des gouvernants.
La présente contribution essaie d’aborder les évolutions amorcées dans la gestion des
services en réseau et plus particulièrement ceux de l’eau et de l’assainissement dans un
contexte économique en proie aux effets latents de la crise financière et économique mondiale
et un contexte de réformes inaccomplies marquant une expérience difficile et inachevée de
transition de l’économie administrée vers l’économie de marché. Aussi, dans la première
partie de la contribution, je m’efforce de faire le point sur le redéploiement de l’action
publique à travers l’importance accordée aux services publics dans la dynamique de réformes
économiques et institutionnelles entreprises en Algérie durant les deux dernières décennies
tout en mettant en relief la faiblesse des résultats et les retards accumulés en la matière. La
seconde partie sera consacrée aux services publics de l’eau et de l’assainissement qui
connaissent un début de transformations après celles qui ont touché un autre service en
réseau, celui des télécommunications. Ces transformations mettent du temps à se dessiner et le
basculement vers la privatisation ne semble pas s’inscrire dans les préoccupations actuelles du
gouvernement. Il sera question à la fois d’évolutions organisationnelles et institutionnelles qui
affectent ces services, d’une expérience de délégation et de régulation en cours de
formalisation et bien entendu d’une analyse des résultats auxquelles elles ont abouti.
1. Des services publics dans un contexte de réformes inaccomplies?
Trois principaux aspects distinguent le secteur des services publics du reste de
l’économie, ce sont : le caractère spécifique des investissements, les économies d’échelle et la
large consommation domestique de ces services. Ces trois aspects sont au cœur de la
problématique qui a traditionnellement motivé la nécessité d’aller vers leur régulation
gouvernementale et ont conduit au principe d’une tarification naturellement politique de ces
services [WILLIAMSON, 1988 ; SPILLER, 1990 ; LEVY & SPILLER, 1994]. De ce fait, les
transformations des services publics correspondent à des adaptations à l’environnement
économique et social et sont indissociables des mutations qui touchent aux missions et aux
structures de l’Etat. Ceci étant admis, cette partie se veut une approche du mouvement de
redéploiement de l’action publique en Algérie tout en accordant une place importante à la
gestion des services publics dans la dynamique de réformes entreprises par l’Etat dans sa
tentative de transition vers l’économie de marché dans le cadre d’un mouvement d’ensemble
imposé par la mondialisation.
A l’instar de nombreux pays engagés dans le processus de transformation systémique
sur la base du modèle standard d’économie de marché né du « consensus de Washington »,
l’Algérie se devait de faire face à un double défi : réussir son insertion dans le concert de
l’économie mondiale et garantir la compétitivité de son économie fortement tributaire des
exportations des hydrocarbures et caractérisée par un système productif peu efficace doublé
d’un déficit en management de qualité. Dès lors, la question était de savoir comment limiter

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les effets pervers de cette transformation et réaliser une transition susceptible de réduire les
risques de dégradation des conditions sociales des populations les plus vulnérables.
Partant de ce constat et durant au moins deux décennies, les autorités algériennes ne cessent
d’afficher dans leurs discours une volonté de transformation du système économique sans
pour autant l’accompagner d’une vision claire, tandis que dans les institutions se développent
des stratégies de stagnation. Par ailleurs, les différents programmes gouvernementaux ont
accordé une place relativement importante aux mécanismes nécessaires à une transition
maîtrisée vers l’économie de marché et aux dispositifs de rationalisation de l’action publique,
si l’on se réfère au nombre d’institutions spécialisées créées, à la teneur de la législation
adoptée et aux ressources allouées. Mais dans les faits, les objectifs visés ne sont que
partiellement atteints : les efforts réellement consentis n’ont pas abouti aux succès escomptés
en termes d’amélioration des services publics, du climat d’investissement et encore moins en
matière d’attractivité des investissements directs étrangers appelés à consolider davantage la
dynamique de développement tant attendue. Cette situation s’explique tant par l’écart entre le
cadre institutionnel formellement défini et sa mise en œuvre au profit du développement
économique et social, que par les discordances existant entre les différents segments des
réformes engagées simultanément dans les domaines économique, administratif, judiciaire,
éducatif et bien d’autres.
A partir de 1989, l’Etat algérien a entrepris une série de réformes économiques et
politiques dans le souci d’engager un processus de transformation de l’administration
publique visant à le doter de missions et structures adaptées au nouveau contexte de
l’économie de marché et de pluralisme politique. Malheureusement, cet élan réformateur n’a
pas apporté les améliorations attendues tant les évolutions futures de l’administration publique
et du mode de gouvernance demeurent marquées par les stigmates du passé, l’héritage n’étant
pas seulement dans les formes et les normes institutionnelles mais il reste gravé dans les
comportements et la culture managériale. Cette conception antinomique de l’administration
publique conforte le monopole de l’Etat sur l’ensemble des ressources nationales qui se
présente comme gestionnaire unique et direct des activités économiques et des affaires
publiques. De la sorte, le service public reste organisé en monopole public soit sous la forme
d’une gestion directe par l’administration, soit sous la forme d’établissement public exploitant
un monopole réglementé. La nature de cette conception de l’Etat va également affecter le
support administratif mis en place pour prendre en charge l’ensemble de ces missions. En
effet, la configuration de l’administration s’adaptera à cette conception et produira une
centralisation et un formalisme excessifs en nette contradiction avec le contenu des discours
officiels prônant la décentralisation institutionnelle souvent formelle et plus annoncée
qu’effective.
Toutefois, l’Etat en tant que manifestation formelle d’un ordre interne et d’un ordre
externe se voit confronté aux contraintes des évolutions qui s’opèrent continuellement à ces
deux niveaux. Il se trouve condamné à s’adapter à l’ensemble des mutations au risque de se
voir figé et perdre sa substance devant son incapacité à répondre aux besoins vitaux de la
société. A l’évidence, ces mutations appellent à innover en matière de mécanismes à mettre en
œuvre au niveau de l’administration publique et de rapports à développer avec les différents
acteurs.
Au niveau externe, les mutations intervenues ont profondément bouleversé les relations entre
les Etats et blocs d’Etats. Celles-ci sont passées d’une logique de bipolarisation à une logique
de domination déterminée beaucoup plus par les aspects économiques dont l’un des faits les
plus saillants est le mouvement généralisé de recours aux partenariats-public-privé qui a été
plutôt le résultat d’une initiative internationale lancée depuis au moins deux décennies par les
institutions internationales à commencer par la Banque mondiale, des firmes transnationales
et des gouvernements nationaux [DE MIRAS, 2006].

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Au niveau interne, la société algérienne a connu une brusque et profonde évolution
caractérisée essentiellement par l’émergence d’une société civile à visage nouveau,
l’ouverture institutionnelle sur de nouveaux acteurs à la suite d’une libéralisation du champ
politique, l’évolution significative des rapports contractuels dans les domaines du travail, des
relations sociales et des transactions commerciales, la transformation des rapports des
citoyens à l’égard de l’Etat et de l’administration, et l’apparition de nouveaux besoins
sociopolitiques.
En réalité, ces manifestations ne sont que la signature d’une crise profonde de l’Etat-
providence qui mettent au clair les limites d’un Etat « à tout faire » qui se veut à la fois
propriétaire, entrepreneur et régulateur. En même temps, elles dévoilent la face cachée de la
crise de représentation institutionnelle du rapport Etat /Société. D’une manière globale, nous
sommes en présence de tous les indices de l’expression directe d’une crise aigüe de l’Etat et
de ses institutions qui a conduit à son affaiblissement aussi bien dans les domaines
institutionnels de l’exercice de la souveraineté que dans les fonctions de fourniture de services
publics, de régulation et de contrôle. C’est à ce champ de contraintes internes et externes que
remonte la genèse de l’impérieuse nécessité de réformer les missions et les structures de l’Etat
en vue d’assurer sa pérennité et celle du service public, et d’aller en même temps vers sa
nécessaire modernisation.
Les pouvoirs publics ont alors engagé une réflexion autour d’un mouvement de
réformes tous azimuts dont l’essentiel des débats et des préoccupations majeures étaient
focalisés sur les problématiques de la décentralisation, de la libéralisation et de mise en
concurrence de la fourniture des services publics. Cette tendance réformatrice est d’ailleurs
étayée par l’analyse des évolutions dans les pays de l’OCDE, quand bien même les priorités et
les rythmes diffèrent d’un pays à l’autre. Dans ce contexte, la dévolution de missions de
service public à des pouvoirs régionaux ou le transfert de missions de régulation à des
autorités administratives indépendantes constitue aujourd’hui une tendance quasi-universelle
[BELMIHOUB, 2005].
L’Algérie a opté pour cette voie même si le rythme de mise en œuvre des réformes
demeure manifestement lent et laborieux en raison de résistances se développant au sein
même de l’administration publique qui conserve son caractère autoritaire au détriment d’une
politique de contractualisation. Celle-ci prend naissance et se développe à une cadence
relativement lente en se matérialisant notamment sur le terrain par la création d’autorités de
régulation autonomes dans divers secteurs tels les télécommunications, les mines, les
hydrocarbures, l’électricité, les transports, la monnaie et le crédit, et, plus récemment encore,
dans celui des services publics de l’eau et de l’assainissement.
A ce niveau, il est intéressant de relever un aspect novateur de la politique
contractuelle de l’administration en la passation de contrats entre personnes publiques, alors
que jusque là le contrat était plutôt le fait de relations avec les personnes privées. A ses
débuts, ce type de changement était mal perçu en raison de la centralisation excessive du
système administratif. Or, il se trouve que la généralisation de l’utilisation du contrat dans les
relations entre personnes publiques ne peut se faire que dans le cadre de la décentralisation
qui demeure une question sujette à beaucoup de réticences, de résistances et d’absence de
cadre institutionnel de concertation. D’ailleurs, cette question se trouve masquée par la
pratique de la déconcentration qui constitue la voie privilégiée des pouvoirs publics pour
garder à la fois l’autorité, le monopole et le contrôle total sur les services publics.
Cela étant, le problème consiste à déterminer si la satisfaction des citoyens est mieux
assurée par les approches du nouveau management public comme la contractualisation, la
décentralisation, le partenariat-public-privé sur la base de mécanismes de type marchand que
par les instruments traditionnellement mis en œuvre par une administration de type autoritaire.
Autrement dit, si la mise en œuvre de cette nouvelle démarche permet d’améliorer la