Chine : une diplomatie tous azimuts

Chine :
une diplomatie tous azimuts
Depuis 1979, la diplomatie de la République populaire de
Chine est au service des quatre objectifs majeurs suivants : le
développement économique du pays, l’ affirmation et la consolidation de son statut de grande puissance, la réunification de
la nation chinoise et la survie du régime actuel. Ces objectifs
peuvent sembler contradictoires, et le dernier – la stabilité du
système politique dirigé par le Parti communiste instauré en
1949 – reste, comme l’ a montré le massacre de Tiananmen en
1989 ou plus récemment la préparation des jeux Olympiques de
Pékin de 2008, prioritaire. Mais en même temps, la direction
du P.C. chinois a constamment cherché à concilier l’ ensemble de ces buts. Ainsi, l’ effondrement de l’ Union soviétique en
1991 a persuadé Deng Xiaoping et ses successeurs, Jiang Zemin
puis Hu Jintao, non seulement de poursuivre les réformes et
le développement du pays mais d’ accélérer son intégration à
l’ économie mondiale, seule garantie à leurs yeux de sa montée
en puissance à la fois politique et militaire.
De fait, pour la première fois depuis la première guerre de
l’ opium (1840), la Chine pèse à nouveau de matière déterminante dans les affaires mondiales : elle deviendra la troisième
puissance économique mondiale, devant l’ Allemagne, en
2009 et, si sa croissance se poursuit à ce rythme, elle devrait
dépasser le Japon vers 2020 et les États-Unis aux alentours de
2040. Parallèlement, depuis 1989, l’ Armée populaire de libération (A.P.L.) est engagée dans un processus sans précédent de
modernisation dont l’ objectif n’ est pas d’ atteindre une impossible parité militaire avec les États-Unis mais de crédibiliser le
statut de grande puissance de la Chine, d’ abord en Asie, puis
progressivement dans le reste du monde.
Cela étant, la diplomatie chinoise ne s’appuie pas uniquement sur cette capacité militaire croissante. Elle fonde sa force
à la fois sur l’impact désormais mondial de sa modernisation
économique et sur l’exercice d’ une « puissance douce » (soft
power) selon l’ expression du politologue américain Joseph Nye :
un patient travail d’ influence à la fois culturel et idéologique
dont elle espère qu’ il pourra avoir un impact sur les gouvernements et les sociétés situés en dehors de la zone de rayonnement
traditionnel de la Chine.
Afin d’ accroître son efficacité, cette méthode en douceur et
la diplomatie chinoise en général doivent surmonter deux handicaps importants et appelés à durer : la montée en puissance et
834
le caractère répressif de son régime politique. Le risque pour
la Chine est évidemment que ces deux réalités soient perçues
par la communauté internationale – et en particulier les pays
démocratiques et développés, qui se trouvent être ses principaux partenaires – comme se renforçant mutuellement. Afin de
battre en brèche cette perception et de rassurer les inquiétudes
des tenants du syndrome de la « menace chinoise », Pékin continue de privilégier une certaine prudence sur la scène internationale. Et, depuis son arrivée au pouvoir en 2002, Hu Jintao a
mis en avant les notions d’ « ascension pacifique » et d’ « harmonie », s’ efforçant autant que possible d’ éviter les conflits et de
proposer des solutions « gagnant-gagnant », tout en maintenant
sa différence. Toutefois, la tentation du gouvernement d’ instrumentaliser dans ses relations extérieures le nationalisme ombrageux qu’ il continue de cultiver à l’ intérieur, pour maintenir sa
légitimité au sein de la société, montre combien une fois encore
la diplomatie chinoise butte sur les contradictions inhérentes à
ses objectifs.
Les priorités de la diplomatie chinoise
après Tiananmen (1989)
Au lendemain du massacre de Tiananmen, la Chine s’est efforcée de sortir de son isolement diplomatique et de s’ associer peu
à peu à un plus grand nombre d’ organisations et de mécanismes
multilatéraux de négociations. L’ envoi de forces de maintien de
la paix au Cambodge en 1991 et la signature par la Chine du
traité de non-prolifération en 1992 sont les deux premiers jalons
les plus caractéristiques de cette évolution.
Cependant, parallèlement, dans le monde de l’ après-guerre
froide dominé par les États-Unis, le gouvernement chinois a
fait de la multipolarité – ou plus exactement de la « multipolarisation » (duojihua) – une priorité. Destiné à affaiblir ce que
Pékin perçoit comme « l’ hégémonisme » américain dans les
relations internationales, ce discours a pour traduction diplomatico-stratégique le soutien chinois de toutes les initiatives de
nature à réduire l’ influence des États-Unis. Ainsi, la constitution
de nouveaux « pôles » indépendants, nationaux ou multinationaux (Union européenne, Association des nations du Sud-Est
asiatique, Union africaine, Mercosur) est ouvertement appuyée
par la Chine. Poursuivant ce même objectif, Pékin renforce ses
Fresque représentant l’ amiral Zheng He (1371-1433) dans un temple bouddhiste de la ville de Penang, située dans le détroit de Malacca, en Malaisie. Ne pas répéter l’ erreur commise par l’ Empire du
Milieu, qui renonça à s’ affirmer comme grande puissance maritime après des expéditions très prometteuses, est une obsession de la Chine contemporaine. (C. Hellier/ Corbis)
relations avec les puissances grandes ou moyennes qui prennent
leurs distances avec Washington, refusent de s’ aligner complètement sur cette capitale ou bien se montrent également favorables à la multipolarité.
En 1996, Jiang Zemin signe un accord de « partenariat
stratégique » avec la Russie de Boris Eltsine. Un an après, il
établit un « partenariat global » avec la France de Jacques Chirac,
puis l’ étend en 1998 à l’ Union européenne (U.E.). En 1996
également, la Chine propose à la Russie et à ses trois nouveaux
voisins d’ Asie centrale (Kazakhstan, Kirghizstan, Tadjikistan)
de mettre en place un groupe destiné à renforcer la sécurité des
frontières et à lutter contre les forces « séparatistes, terroristes et
extrémistes », cherchant par là à endiguer plus efficacement les
mouvements d’ opposition ouïghours au Xinjiang. En juin 2001,
ce groupe, dit de Shanghai car il fut établi dans cette ville, est
rebaptisé Organisation de coopération de Shanghai (O.C.S.) et
accueille en son sein l’ Ouzbékistan. De même, en 2003, Pékin
établit un partenariat privilégié avec l’ Association des nations
du Sud-Est asiatique (A.S.E.A.N.) et renforce son partenariat
avec l’ Union européenne qui devient « global et stratégique ».
Au même moment, le ministère chinois des Affaires étrangères
publie un document sans précédent et ambitieux définissant sa
politique à l’ égard de la même Union européenne et ses objectifs de coopération avec celle-ci.
On perçoit dans cette politique une double tension : d’ une
part, entre la multipolarité et le multilatéralisme et, d’ autre part,
entre la multipolarité qui sert les intérêts chinois et celle qui les
dessert. Depuis le début des années 2000, tirant les leçons des
critiques qui ont pu lui être adressées, le gouvernement chinois,
du moins dans son discours, insiste plus sur le multilatéralisme
que sur la multipolarisation, quoique cette dernière tendance,
jugée irréversible, continue d’ être favorisée. L’ accession de
la Chine à l’Organisation mondiale du commerce (O.M.C.)
en décembre 2001 n’ est évidemment pas étrangère à cette
évolution. L’ unilatéralisme privilégié par l’ administration de
George W. Bush non plus. Dès 2002, l’ irruption de la question
nucléaire nord-coréenne donne l’ occasion au gouvernement
chinois de mettre en pratique sa nouvelle approche. Il propose
alors la mise en place de pourparlers à six, avec la Chine, les
deux Corées, les États-Unis, le Japon et la Russie. Cette formule,
après quelques difficultés à démarrer, permit à Pyongyang et
Washington d’ entamer de véritables négociations, et après de
multiples rebondissements – dont l’ essai nucléaire nord-coréen
du 9 octobre 2006 – dus à des changements de politique de part
et d’ autre, de s’ orienter vers un accord.
En même temps, la Chine se montre plus favorable à
l’ émergence de pôles qui ne risquent pas de lui faire ombrage
(Brésil, Afrique du Sud, Iran) que de pôles susceptibles de
concurrencer sa propre influence régionale (Japon, Inde). Les
liens stratégiques étroits, anciens ou plus récents, entre ces deux
pays et les États-Unis accusent cette distinction. C’ est pourquoi,
aujourd’ hui, tout en atténuant de manière tactique ses critiques
publiques à l’ égard de l’ unique superpuissance et redoublant
d’ activisme dans les arènes multilatérales, Pékin s’ efforce de se
hisser dans un jeu bipolaire avec Washington, qui la place très
nettement au-dessus des autres capitales, y compris de Moscou
ou de Bruxelles. De fait, la faiblesse économique de la Russie
(10e puissance mondiale en 2007) et le caractère à bien des
égards illusoire de l’ Europe comme puissance régionale encouragent cette nouvelle bipolarité.
Ainsi, la Chine poursuit de conserve deux objectifs indissociables : rétablir son hégémonie en Asie et, s’ appuyant sur cette
835
Le défilé militaire organisé place Tiananmen à l’ occasion du cinquantième anniversaire de la République populaire de Chine, le 1er octobre 1999, fut particulièrement imposant et exprima sans
ambages la volonté de puissance de la Chine. (R. Beck/ AFP/ Getty)
puissance régionale retrouvée, consolider progressivement sa
puissance mondiale. Forte d’ un indéniable décollage économique, elle est bien mieux armée qu’ hier, et sans doute que tout
autre pays, pour réaliser cette double ambition. Néanmoins,
devant gérer une dépendance extérieure sans précédent et
consciente de sa durable faiblesse militaire par rapport aux
États-Unis, elle a été contrainte de faire progressivement évoluer
tant son discours et son style diplomatiques que ses positions
sur un certain nombre de questions internationales.
Discours, style et stratégie diplomatiques
de la Chine
Il est caractéristique que, désormais plus influente, en particulier sur le plan économique et commercial, la Chine ait décidé
de modérer son discours et de policer le style de sa politique
étrangère. Alors qu’ hier elle cultivait l’ existence même de
menaces et d’ ennemis, aujourd’ hui tout se passe comme si la
République populaire n’ avait plus d’ ennemis. La rhétorique
sur l’ hégémonisme s’ est émoussée, « l’ ascension pacifique »
(heping jueqi), un temps promue par Wen Jiabao et Hu Jintao
en 2003-2004, a laissé la place au plus prudent « développement
pacifique » (heping fazhan) de la Chine, une Chine qui prône, à
l’ intérieur comme à l’ extérieur de ses frontières, « l’ harmonie »,
le compromis et la résolution pacifique des différends.
Cette stratégie d’ évitement des conflits traduit un besoin
de sécurité évident, au moment même où le pays connaît
d’ importants bouleversements économiques et sociaux, forcé836
ment déstabilisateurs. Le régime chinois a besoin d’ un environnement pacifique pour maintenir sa stratégie de développement et garantir un accès de plus en plus vital aux produits
énergétiques et autres matières premières étrangères ainsi que
se donner le temps de renforcer sa puissance militaire avant
d’ envisager de défier ouvertement les autres puissances de la
zone Asie-Pacifique, au premier chef desquelles les États-Unis
et le Japon. Il ne s’ agit donc pas pour la Chine aujourd’ hui de
remettre en question l’ ordre stratégique instauré à la fin de la
Seconde Guerre mondiale, mais de le faire évoluer en douceur
en « attendant son heure » (tao guang yang hui), pour reprendre une expression de Deng Xiaoping souvent citée par les
diplomates chinois, avant de véritablement chercher à l’ abolir
et d’ imposer sa propre vision de la sécurité collective dans son
environnement immédiat et, plus largement, sur le continent
asiatique.
C’ est également la raison pour laquelle la diplomatie
chinoise est passée d’un attentisme prudent à un activisme
tous azimuts, et pas uniquement à l’ O.N.U., où elle tire pleinement parti de son statut de membre permanent du Conseil
de sécurité. Il est clair que, sur le fond, la politique étrangère
chinoise reste axée autour des cinq principes de la coexistence pacifique mis en avant par l’ Inde puis la Chine dans les
années 1950 : 1) respect mutuel de l’ intégrité territoriale et de
la souveraineté ; 2) non-agression mutuelle ; 3) non-ingérence
mutuelle dans les affaires intérieures ; 4) égalité et avantages
mutuels et ; 5) coexistence pacifique. Au sein de ces principes,
Pékin insiste depuis Tiananmen et la fin de la guerre froide sur
la non-ingérence dans les affaires intérieures des autres pays car
cette notion possède à l’évidence un caractère défensif qui lui
permet de mieux contrecarrer toute critique extérieure de son
régime politique et des atteintes graves aux droits de l’ homme
que celui-ci autorise. Cependant, depuis la crise du Kosovo
(1999), au cours de laquelle elle s’ était isolée en soutenant
ouvertement le régime serbe de Milošević, la Chine a entrepris
d’ infléchir son attitude. Aujourd’ hui son obsession est d’ éviter
de se retrouver isolée sur une question internationale majeure.
Ainsi, en matière de non-prolifération, après avoir directement contribué au programme nucléaire militaire pakistanais,
et donc indirectement au nord-coréen du fait de la coopération secrète entre Islamabad et Pyongyang dans ce domaine, la
Chine se montre plus disposée à s’ associer aux sanctions internationales prises contre les pays qui enfreindraient les règles
en la matière, y compris contre ceux dont elle est proche. Par
exemple, avant la guerre d’ Irak (2003), elle a approuvé la résolution de l’ O.N.U. qui imposait au régime de Saddam Hussein
d’ ouvrir ses installations aux inspecteurs internationaux. Plus
récemment, en octobre 2006, elle a approuvé les sanctions
décidées par l’ O.N.U. à l’ encontre de la Corée du Nord, pourtant
un allié de longue date, après que celle-ci eut procédé pour la
première fois à un essai nucléaire souterrain. Elle s’ associe aussi
aux pressions internationales contre l’ Iran afin que ce pays fasse
toute la clarté sur le programme nucléaire dans lequel il est
engagé, allant aussi jusqu’ à accepter en décembre 2006, avec les
autres membres du Conseil de sécurité de l’ O.N.U., d’ imposer
des sanctions contre ce pays.
De même, en cas de catastrophe humanitaire majeure, la
Chine ne s’oppose plus par principe à toute intervention internationale. Et, afin de démontrer sa bonne volonté, Pékin met en
avant le plus grand nombre d’ opérations de maintien de la paix
auxquelles l’ armée ou la police chinoise participent (9 en 2008,
engageant environ 2 000 soldats, à Haïti, au Congo, au Liberia
et au Liban).
Mais toute sanction ou intervention internationale doit,
aux yeux de Pékin, être approuvée par le Conseil de sécurité
de l’ O.N.U. et, si possible, par les autorités locales. D’ où sa
prudence et ses hésitations face à la tragédie du Darfour.
Depuis 2007, la Chine soutient le déploiement de la force
d’ interposition mixte O.N.U.-Union africaine (Unamid) dans
cette région occidentale du Soudan et a accru ses pressions sur
le régime de Khartoum. Mais ses étroites relations économiques, énergétiques – la Chine achète les deux tiers du pétrole
soudanais – et militaires avec ce dernier la placent en porte-àfaux et réduisent indéniablement la force de ses pressions et la
crédibilité de sa diplomatie. Pareillement, le gouvernement de
Pékin reste réticent à recourir à l’ arme des sanctions contre les
capitales qui refusent de coopérer avec la communauté internationale (Téhéran, Rangoon, Harare) et avec lesquelles il n’ hésite
pas à maintenir des rapports denses et multiples, notamment
militaires.
Comme on peut le constater, le principe de non-ingérence
et surtout les intérêts nationaux chinois continuent donc de
freiner l’ évolution amorcée en 2001. Ainsi, la Chine a refusé au
début 2008 de reconnaître l’ indépendance du Kosovo, se plaçant
avec la Russie (et quelques pays européens) dans le camp des
défenseurs de la sacralité du principe d’ intégrité territoriale des
États. On ne peut manquer évidemment de faire le lien entre
ces positions et les préoccupations de Pékin face à ses propres
régions de minorités comme le Tibet ou le Xinjiang, ou encore
à l’ égard de Taïwan.
De fait, cette crispation chinoise se retrouve avec toute
son ampleur sur cette dernière question. Alors que la Chine
s’ efforce d’ apparaître comme une force de paix et de conciliation partout dans le monde, depuis le milieu des années 1990,
elle amasse face à l’île qui lui échappe, une quantité croissante
d’ armements, accumulation qui est directement responsable
du resserrement des liens stratégiques entre les États-Unis et le
Japon et de la montée du syndrome de la menace chinoise, non
seulement dans ces deux pays, mais aussi dans une bonne partie
de l’ Asie. Elle met aussi au jour son incapacité à reconnaître un
statut international à l’ État (la République de Chine ou R.D.C.),
autrefois rival mais aujourd’ hui démocratique et pacifique, qui
se trouve de l’ autre côté du détroit de Formose. Certes, avec
l’ élection de Ma Ying-jeou à la présidence de Taïwan et le retour
au pouvoir du Kuomintang en mars 2008, une véritable détente
s’ est fait jour dans le détroit de Formose, qui résulte pour partie
de l’ interdépendance économique croissante entre la R.P.C. et
Taïwan (125 milliards d’ échanges et plus de 100 milliards de
dollars d’ investissements taïwanais en Chine). Ayant accepté
contrairement à son prédécesseur, Chen Shui-bian, de tendance
indépendantiste, le principe de la « Chine unique » tout en
conservant sa propre interprétation (la R.D.C. et non la R.P.C.),
Ma Ying-jeou souhaite négocier un accord de paix avec Pékin.
Les relations s’ améliorent – des liaisons aériennes directes ont
été ouvertes en juillet 2008 – et Hu Jintao, contrairement à
Jiang Zemin, semble se satisfaire du statu quo et ne cherche plus
à accélérer le processus de réunification sur le même modèle
que Hong Kong et Macao, deux territoires revenus à la Chine
en 1997 et 1999 et administrés selon la formule « un pays, deux
systèmes ».
Néanmoins, cette amélioration de la situation dans le détroit
de Taïwan est encore fragile car le conflit de souveraineté entre
Pékin et Taipei reste entier et l’ équation militaire – qui penche
Rencontre entre Vladimir Poutine et Hu Jintao, à l’ occasion de la cérémonie d’ ouverture des jeux
Olympiques de Pékin, le 8 août 2008. Les deux grandes puissances, sœurs ennemies à l’ époque
communiste, se retrouvent aujourd’ hui sur nombre de sujets dès que ceux-ci sont susceptibles
de contrer l’ hégémonie des États-Unis sur la scène internationale. (A. Maltsev/ AFP/ Getty)
837
Une étape importante dans l’ ouverture
du marché bancaire chinois. En juin 2005,
les dirigeants de la Bank of China fêtent
l’ introduction à la Bourse de Hong Kong
de leur établissement, deuxième banque
du pays. (S. Sin/ AFP)
irrémédiablement en faveur de la première capitale, mais continue d’ être rééquilibrée par le soutien stratégique apporté de fait
par Washington à la seconde – n’ a pas commencé à recevoir un
début de solution.
Une tension similaire se retrouve autour de l’ organisation
par la Chine des jeux Olympiques de 2008. À trop vouloir
utiliser cette rencontre internationale pour promouvoir non
seulement la réussite économique du pays mais ce qu’ il appelle
la « renaissance » de la nation chinoise, le Parti communiste
chinois a contribué à politiser outre mesure l’ événement,
attirant sur lui les critiques de l’ ensemble des mouvements qui
avaient quelque chose à lui reprocher (Darfour, Tibet, droits de
l’ homme), et ceci en dépit du fort courant de solidarité internationale que le tremblement de terre du Sichuan, survenu en mai
2008, a pu momentanément susciter.
On touche donc là à la contradiction principale de la politique internationale de Pékin. Tactiquement ouverte et flexible,
mais sur le fond intraitable et avant tout désireuse de défendre la légitimité de son régime politique autoritaire, la Chine
populaire reste plus à même d’ éviter les conflits internationaux
qui la touchent que de les résoudre.
Les principaux partenaires de la Chine
Les principaux partenaires de la Chine sont et resteront les
États-Unis, d’ abord, puis le Japon, pour des raisons à la fois
économiques et stratégiques. Avec l’Union européenne, ces
pays constituent les principaux marchés extérieurs de la R.P.C. :
ils écoulent près des trois quarts des exportations chinoises ; ils
constituent aussi pour l’ économie chinoise une source essentielle d’ investissements extérieurs et de technologies modernes.
Mais, en même temps, la Chine baigne dans un environnement
régional dans lequel elle s’ efforce de s’ intégrer à la fois économiquement et politiquement, mettant en avant depuis le début
des années 2000 une diplomatie de « bon voisinage » qui a porté
ses fruits. Celle-ci s’ est avant tout concentrée sur les dix pays de
l’ A.S.E.A.N. – avec lesquels elle a mis entre parenthèses le conflit
territorial de la mer de Chine méridionale en 2002 – et la Corée
838
du Sud, qui sont également des partenaires commerciaux essentiels de la Chine (203 et 160 milliards de dollars d’ échanges en
2007 respectivement). Cependant, elle s’ est rapidement étendue
à ses voisins continentaux, comme la Russie, les nouveaux États
indépendants d’ Asie centrale et l’ Inde. Enfin, aujourd’ hui la
diplomatie chinoise s’ attache aussi à développer des relations de
plus en plus nourries avec des régions du monde où, dans un
passé récent, elle était encore très peu influente, telles l’ Afrique,
l’ Amérique latine et le Moyen-Orient. On le sait, elle y trouve
une part croissante du pétrole, des matières premières, du bois
et des produits agricoles dont son économie a besoin. Mais cet
activisme diplomatique n’ est pas uniquement commercial, il
est aussi politique et stratégique : il est destiné à consolider le
statut de très grande puissance de la Chine et son image de seul
pays capable de véritablement rééquilibrer, sur tous les plans,
y compris en matière culturelle, la domination américaine. La
multiplication des instituts Confucius, créés sur le modèle des
Alliances françaises (environ 150 en 2008), témoigne de cette
nouvelle ambition.
Les relations avec les États-Unis sont pour la Chine primordiales mais difficiles. Fascinée par la puissance économique et
militaire américaine, la société et les responsables chinois rêvent
de rattraper, voire de dépasser l’unique superpuissance de la
planète. Mais, en même temps, la Chine est consciente de son
retard et de la nécessité de coexister de manière pacifique avec
un pays qui reste largement responsable de la sécurité en Asie
orientale. Elle sait aussi que son interdépendance économique
croissante avec les États-Unis – en 2007, excédent commercial
de 256 milliards pour des échanges s’ élevant à 387 milliards
de dollars, et réserves en devises de plus de 1 300 milliards de
dollars, dont une grande partie en bons du trésor américain –
permet à cette relation de demeurer relativement stable en dépit
des insurmontables différends qui opposent les deux capitales.
Le plus grave d’ entre eux demeure Taïwan, question sur laquelle,
depuis leur normalisation en 1979, Pékin et Washington
s’ accordent sur le maintien d’ un statu quo dont ils ne contrôlent
pas complètement l’ évolution, tout en entretenant une confrontation militaire qui réduit dans une large mesure les options qui
s’ offrent aux parties en présence. Les autres sujets de discorde,
qu’ ils touchent aux difficultés économiques liées au non-respect
par la Chine des règles de l’ O.M.C., en particulier les problèmes
de propriété intellectuelle, ou aux questions stratégiques – tels
le respect sélectif par Pékin des règles de non-prolifération ou
l’ opacité et la rapidité de la modernisation militaire chinoise –
contribuent régulièrement à tendre les rapports bilatéraux,
sans pour autant conduire à de véritables crises ouvertes entre
les deux pays. Car, de part et d’ autre, on est conscient que la
relation sino-américaine est devenue la plus importante relation
bilatérale au monde et que son évolution aura une influence
déterminante sur la vie internationale. Par conséquent, Pékin
et Washington se concertent sur un nombre croissant de sujets
et pas uniquement les plus traditionnels comme la Corée du
Nord mais aussi les crises internationales comme le Darfour. Et
ces deux capitales sont d’ une certaine manière condamnées à
œuvrer à l’ adoption de vues et de politiques convergentes sur
les grandes questions globales de la planète (réchauffement
climatique, lutte contre le terrorisme, éradication de la pauvreté,
gestion des risques sanitaires transnationaux, etc.).
Les relations avec le Japon n’ ont jamais été aisées pour la
Chine. Premier État non occidental à réussir son développement économique, le Japon demeure à bien des égards, sinon un
modèle, du moins une incontournable référence pour les élites
chinoises. Depuis leur normalisation en 1972, ces deux pays ont
connu un rapprochement politique et économique indéniable.
Aujourd’ hui, avec plus de 236 milliards de dollars d’échanges
(2007), les économies chinoise et japonaise n’ ont jamais été aussi
interdépendantes. Mais la montée en puissance de la Chine ainsi
que le maintien dans ce pays d’un régime autoritaire et nationaliste ont nourri le syndrome de la « menace chinoise » au Japon
et favorisé un resserrement des liens stratégiques nippo-américains. Inversement, la Chine accepte difficilement cette dernière
évolution en raison notamment de son impact sur la situation
dans le détroit de Taïwan et plus généralement reste réticente à
organiser, sur un pied d’ égalité avec le Japon, l’ autre puissance
militaire régionale, l’ édifice de sécurité collective dont l’Asie
orientale a besoin. Pékin s’ est efforcé de stabiliser les relations
avec Tōkyō à l’ occasion du remplacement du Premier ministre
Koizumi Junichiro par Shinzo Abe en 2006, et plus encore avec
l’ arrivée de Fukuda Yasuo au pouvoir un an plus tard. Ainsi, en
juin 2008, les deux capitales ont trouvé un accord sur l’ exploitation en commun du pétrole et du gaz de la mer de Chine orientale, une zone économique exclusive qui reste contestée par les
EFVYQBZT$PNNFQPVSMJOTPMVCMFRVFTUJPOEFTÔMFT4FOLBLV
Diaoyu, la Chine et le Japon décidaient donc de laisser de côté
leur différend territorial.
Cependant, les relations sino-japonaises sont vouées à
demeurer délicates. D’ une part, le Parti communiste reste
tenté d’ instrumentaliser les sentiments d’ hostilité à l’ égard du
Japon qu’ il a lui-même cultivés au sein de la société chinoise,
notamment autour des questions liées à l’ histoire (sanctuaire
de Yasukuni, massacre de Nankin, etc.), dans le but d’ affaiblir
l’ influence diplomatique du Japon, d’ asseoir la prééminence de
la Chine en Asie ou tout simplement de renforcer sa légitimité
intérieure. Les manifestations antijaponaises du printemps de
2005 ou la perpétuation dans les manuels scolaires ou les médias
d’ une image d’un autre âge du Japon (agressif et revanchard)
témoignent de l’ ambiguïté des autorités chinoises à l’ égard de
son principal voisin, et concurrent stratégique.
L’ Union européenne est pour la Chine un partenaire
commercial primordial (le premier depuis 2004) mais un partenaire politique secondaire. Le gouvernement chinois courtise
l’ U.E. à la fois parce que celle-ci constitue la source la plus
aisément disponible de technologies modernes, mais aussi car
il espère, de manière quelque peu volontariste, que l’U.E. puisse
devenir une sorte de contrepoids économique et politique,
sinon stratégique, à la domination des États-Unis. Or l’ U.E. est
constituée de 27 États membres dont les intérêts sont loin de
tous converger dans les deux directions souhaitées par Pékin.
Exercice de tir d’ un destroyer de la marine taïwanaise, au large d’ Ilan, sur la côte est de l’ île. Destinées à montrer la détermination de Taipei face à Pékin, les manœuvres combinées organisées en juillet
2006 ont mobilisé des moyens tout à fait exceptionnels. (S. Yeh/ AFP/ Getty)
839
Coopérant chinois donnant des instructions sur un chantier de voirie à Addis-Abeba (Éthiopie). En l’ espace d’ une quinzaine d’ années, la présence de conseillers ou de travailleurs chinois en Afrique s’ est
renforcée au point d’ inquiéter les puissances coopérantes traditionnelles, qui sont aussi – hormis les États-Unis – d’ anciennes puissances colonisatrices. (S. Maina/ AFP/ Getty)
D’ une part, l’ U.E. partage avec les autres pays développés
(États-Unis, Japon) les mêmes préoccupations commerciales
– un déficit commercial croissant estimé à 250 milliards pour
un total d’ échanges de 460 milliards de dollars en 2007, atteintes multiples à la propriété intellectuelle – et se trouve soumise
aux fortes pressions protectionnistes de certains secteurs ou
États membres, interdisant pendant encore longtemps d’ accorder à la Chine le statut plus favorable d’ économie de marché.
D’ autre part, alliés des États-Unis et membres de l’ O.T.A.N.
pour la plupart, les pays européens ont du mal à s’ accorder
sur une politique cohérente sur le plan militaro-stratégique à
l’ égard de la Chine, ne parvenant ni à lever l’embargo sur les
ventes d’ armes décidé après Tiananmen ni, inversement, à
s’ accorder sur tout contrôle des exportations sensibles en direction de ce pays. En d’ autres termes, les relations sino-européennes ne sont pas la somme des relations bilatérales développées
par Pékin avec les principales capitales du Vieux Continent.
Et ces relations, que ce soit avec la France, l’ Allemagne ou le
Royaume-Uni, sont condamnées à conserver une grande partie
de leur spécificité tant que ces trois pays en particulier ne
parviennent pas à mieux coordonner leur politique étrangère.
Principal allié, de plus rival de la Chine à l’ époque soviétique, la Russie est aujourd’ hui un partenaire secondaire de
Pékin, même si de part et d’autre le « partenariat stratégique »
établi en 1996 tend à être exagéré afin d’ être instrumentalisé
face aux Occidentaux. Certes, paradoxalement, les relations
entre Moscou et Pékin se sont stabilisées puis améliorées
après l’ effondrement de l’ Union soviétique en 1991. En 2001,
840
un traité de « bon voisinage et de coopération amicale » a été
conclu, favorisant le règlement définitif, trois ans plus tard, des
différends frontaliers. La coopération militaire s’ est rapidement développée, faisant de la Russie le principal fournisseur
d’ armements modernes à la Chine. Mais celle-ci tend à s’ essouffler. Bien qu’ en hausse, les échanges commerciaux demeurent
bien inférieurs à ceux que ces deux pays entretiennent avec
l’ Occident ou le Japon (48 milliards de dollars en 2007) et
trop centrés sur les armements, le pétrole ou, plus récemment
les achats de produits chinois bon marché (déficit russe de
9 milliards en 2007). Enfin, en Asie centrale, en dépit de leur
appartenance commune à l’ O.C.S., Chinois et Russes restent
dans une situation de concurrence économique, énergétique et
stratégique qui tend à relativiser une entente avant tout dictée
par les circonstances.
Longtemps marquées par le conflit frontalier de 1962, les
relations entre la Chine et l’Inde n’ ont connu que récemment
un essor politique et économique. Le lancement des réformes
économiques indiennes au début des années 1990, l’ accession
de New Delhi au statut de puissance nucléaire à part entière
en 1998 puis le rapprochement stratégique indo-américain au
début des années 2000 ont convaincu Pékin d’ accorder une plus
grande importance à ce pays. Les contacts politiques se sont
multipliés ; la coopération militaire se développe, les échanges
commerciaux ont fait un véritable bond en avant (39 milliards
en 2007 contre 2 milliards en 1999), la question du Tibet a été
marginalisée, Delhi ayant accepté en 2006 de restreindre les
activités des partisans du dalaï-lama. Et les négociations sur le
vieux conflit frontalier hérité de l’ époque coloniale ont avancé.
De ce fait, quoique la Chine ait maintenu d’ étroites relations,
notamment militaires, avec le Pakistan, sa diplomatie en Asie
du Sud s’ en est vue rééquilibrée. Il n’ en demeure pas moins
une persistante méfiance entre les deux géants démographiques
de l’ Asie. Les différences de régime politique entre la Chine et
l’ Inde, leur concurrence commerciale croissante (notamment
en Asie et en Afrique) ainsi que leurs ambitions partagées de
grandes puissances du Sud ne peuvent que freiner toute entente
véritable entre les deux versants de l’ Himalaya.
Outre ces grands partenaires, Pékin s’ attache depuis le
début des années 2000, à développer ses relations avec tous les
pays du monde, afin notamment d’ accroître l’ isolement diplomatique de Taïwan (23 partenaires diplomatiques contre 171
pour la R.P.C.). Mais, l’ activisme diplomatique de la Chine vise
aussi à resserrer ses liens avec les pays du Sud, dont elle continue, en dépit de sa modernisation économique, de prétendre
être l’ un des principaux leaders, et de fait le seul représentant
permanent au sein du Conseil de sécurité de l’ O.N.U. D’ où sa
réticence, en dépit de son approbation de principe, face à toute
réforme de ce conseil.
C’ est avec l’ Afrique que les relations se sont le plus rapidement développées. Stimulés par un commerce grandissant dû à
VOBDDSPJTTFNFOUEFTJNQPSUBUJPOTDIJOPJTFTEFQÏUSPMFEF
ses achats extérieurs) et des achats africains de produits chinois
(73 milliards de dollars en 2007 contre 10 milliards en 2001),
ces liens sont aussi politiques (Afrique du Sud, Kenya, Nigeria)
et militaires (Algérie, Soudan, Zimbabwe). La Chine est désormais le deuxième partenaire économique de l’Afrique subsaharienne, derrière les États-Unis.
Mais les mêmes facteurs économiques et les motivations
politiques ont aussi favorisé un essor des rapports entre la Chine
et l’ Amérique latine. Le Venezuela, du fait de son pétrole et de
son antiaméricanisme, le Brésil en raison de son poids régional
et de son potentiel économique (en particulier agricole) ou le
Chili (cuivre) sont devenus des partenaires importants de Pékin.
Avec le Mexique, les rapports sont plus concurrentiels en dépit
du « tiers-mondisme » de ce pays ainsi que de son rôle d’intermédiaire entre les entreprises chinoises et le marché américain
(A.L.E.N.A.).
Enfin, au Moyen-Orient, la Chine est aussi de plus en plus
présente. Elle y achète la moitié de son pétrole (Arabie Saoudite,
Oman, Iran) mais elle y a aussi développé des relations politiques et militaires privilégiées avec des pays aussi différents
que l’ Iran, l’ Égypte et Israël. Si elle a condamné l’ intervention
américaine en Irak, elle a rapidement normalisé ses relations
avec le nouveau régime de Bagdad. Ce jeu d’équilibre, voire
d’ équilibriste, met au jour à la fois les intérêts et les ambiguïtés de la Chine sans pour autant réduire dans cette partie du
monde pour l’ heure sa marge de manœuvre car son influence
politique, notamment sur la résolution du conflit israélo-palestinien, y reste secondaire.
Comme on peut le constater, la diplomatie chinoise a fait
preuve ces dernières années à la fois d’un dynamisme et d’ une
capacité d’ adaptation sans précédent. Élaborée de manière très
centralisée par le Parti communiste – notamment le groupe
dirigeant du P.C. présidé par Hu Jintao lui-même –, elle est mise
en œuvre par un nombre croissant d’ acteurs administratifs (les
ministères des Affaires étrangères et du Commerce en particulier), économiques (les grandes sociétés nationales mais aussi les
P.M.E.), culturels (instituts Confucius, universités), provinciaux
et municipaux. En outre, tout en promouvant la « démocratisation des relations internationales », la politique étrangère
chinoise reste définie par un pouvoir qui refuse d’ étendre ce
principe à son propre régime intérieur, mais surtout qui se voit
comme la première puissance mondiale du milieu de ce nouveau
siècle. On a donc affaire à un paradoxe qui n’ est pas sans précédent mais qui, en raison du poids de l’ acteur « Chine » dans
les affaires mondiales, est source de tensions, d’ interrogations
et d’ incertitudes.
Jean-Pierre CABESTAN
Bibliographie
t3Ash, China’ s Integration in Asia : Economic Security and Strategic
Issues$VS[PO3JDINPOEt+1Cabestan, « The Chinese Factor :
China between multipolarity and bipolarity », in G. Boquérat et F. Grare
dir., India, China, Russia. Intricacies of an Asian Triangle, India Research
Press, New Delhi, 2004 ; « La Politique étrangère chinoise : une Chine sans
ennemis n’est pas forcément une Chine rassurante », in Hérodote, 2007 ;
« La Montée en puissance de la diplomatie chinoise », in S. Boisseau du
Rocher, Asie dix ans après la crise, édition 2007-2008, La Documentation
française, Paris, 2007 ; « European Union-China Relations and the United
States », in Asian Perspective, vol. 30, not+1Cabestan, S. Colin,
I. Facon & M. Meidan, La Chine et la Russie : entre convergences et
méfiance6OJDPNN1BSJTt+1Cabestan & B. Vermander, La
Chine en quête de ses frontières. La confrontation Chine-Taïwan, Presses
EF4DJFODF1P1BSJTtChina Analysis, Les nouvelles de Chine, www.
DFOUSFBTJBPSHt'Godement dir., Chine, Japon, A.S.E.A.N. Compétition
stratégique ou coopération ?, I.F.R.I.-La Documentation française, Paris,
1999 ; Chine-États-Unis. Entre méfiance et pragmatisme, ibid.t
A. Goldstein, Rising to the Challenge. China’ s Grand Strategy and
International Security, Studies in Asian Security, Stanford Univ. Press,
4UBOGPSE$B
t&Israelewicz, Quand la Chine change le monde,
(SBTTFU1BSJTt"*Johnston, « Is China a status quo power ? »,
in International Security, vol. 27, no QSJOUFNQT t ' Joyaux,
La Tentation impériale, politique extérieure de la Chine depuis 1949,
*NQSJNFSJFOBUJPOBMF1BSJTt%.Lampton dir., The Making of
Chinese and Security Policy in the Era of Reform, Stanford Univ. Press,
t.Lanseigne, China and International Institutions. Alternate Paths
to Global Power3PVUMFEHF-POESFT/FX:PSLt&4Medeiros &
M. T. Fravel, « Chinas New Diplomacy », in Foreign Affairs, vol. 82, no 6,
OPWEÏDt.Meidan, « China’s Africa Policy : business now, politics
later », in Asian Perspectives, vol. 30, not7Niquet, Chine-Japon :
l’affrontement, Perrin, Paris, 2006 ; « La Stratégie africaine de la Chine »,
in Politique étrangère, not30ng, Russel, China’s Security Interests
in the Post-Cold War Era$VS[POt1$Saunders, China Global
Activism : Strategies, Drivers and Tools, Institute for National Strategic
Studies, Washington, D.C., Occasional Paper, noPDUt4Shirk,
China : Fragile Superpower0YGPSE6OJW1SFTTt814Sidhu,
& Jingdong Yuan, China and India. Cooperation or Conflict ?, Lynne
3JFOOFS#PVMEFS$PMP
t&Wishnick, Mending Fences. The
Evolution of Moscow’ s China Policy from Brehnev to Yeltsin, Univ. of
8BTIJOHUPO1SFTT4FBUUMF-POESFTt)Yee & I. Storey, The China
Threat : Perceptions, Myths and Reality, Routledge-Curzon, Londres,
t3(Sutter, China’s Rise in Asia. Promises and Perils, Rowman
-JUUMFĕFME-BOIBN.BS
tZha Daojiong & Hu Weixin dir.,
Building a Neighborly Community ; China, Japan and Southeast Asia,
Manchester Univ. Press, 2007.
841