Les contours de la viabilité budgétaire

1
ChambredesCommunes
Comitépermanentdesfinances
Consultationsprébudgétaires2013
Lescontoursdelaviabilitébudgétaire
LucGodbout
ChercheurprincipalenfinancespubliquesàlaChairederechercheenfiscalitéetenfinancespubliques
Facultéd’administration,UniversitédeSherbrooke
5novembre2013

2
Introduction
DansledernierdiscoursduTrône,legouvernementfédéralaannoncésonintentiond’encadrer
leprocessusbudgétaireparuneloisurl’équilibrebudgétaire.
Notregouvernementenchâsseradanslaloiladémarchequ’ilaentrepriseavec
prudenceetsuccès.Notregouvernementdéposeraunprojetdeloisurl’équilibre
budgétaire.Celui‐ciexigeral’adoptiondebudgetséquilibrésentempsnormalet
fixerauncalendrierprécispourleretouràl’équilibrebudgétaireencasdecrise
économique.
DiscoursduTrône,
SaisirlemomentpourleCanada
16octobre2013
UnerègledebasedepuisladoctrinedéveloppéeparJohnMaynardKeynesaumilieudes
années1930estl’utilisation,parl’État,depolitiqueséconomiquesinterventionnistesayant
pourbutderéduirel’ampleurdesrécessionsetdefreinerleséventuellessurchauffesde
l’économie.Oncomprenddoncquelorsquel’économievamal,l’Étatintervientpourlasoutenir
(pardesdépensesaccruesoupardesréductionsfiscales).Inévitablement,cetteintervention
gouvernementaleaccrueconduitlesbudgetsnationauxensituationdéficitaire.Implicitement,
lecorollaireveutquelorsquel’économievabien,l’Étatengrangedessurplusou,àtoutle
moins,qu’ilréussisseàéquilibrersonbudget.Cefaisant,seloncettelogique,ladettepublique
s’accroîtplusrapidementquel’économieenpériodederécessionetdiminueenproportiondu
produitintérieurbrut(PIB)enpérioded’expansionéconomique.
Or,c’estjustementlàoùlebâtblesse.SiunÉtatfaitcontinuellementdesdéficits,queson
économiesoitenpériodederécessionouenpérioded’expansion,lepoidsdesadetteen
proportionduPIBsuivraunetrajectoireenescalierenaugmentantd’uncycleéconomiqueà
l’autre.

3
1 Desrèglesbudgétairespourpromouvoirl’assainissementdesfinancespubliques
Depuislemilieudesannées1990,denombreuxpaysontadoptédesrèglesbudgétairesou
renforcécellesdontilss’étaientdéjàdotésenvued’améliorerleprocessusbudgétaire1.
Or,l’objectifdecesrèglesestnotammentcequel’OCDEappellelaviabilitébudgétaire.
Laviabilitébudgétaireestunconceptpluridimensionnelquiintègrelasolvabilité,la
stabilitédelacroissanceéconomique,lastabilitédelafiscalité,etl’équité
intergénérationnelle.Elleadesimplicationsnonseulementfinancièresmaisaussi
socialesetpolitiques,quisontliéesàlafoisauxgénérationsprésentesetfutures2.
Lesrèglesbudgétairespeuventprendredifférentesformesenimposantdeslimitesauxrevenus,
auxdépenses,auxsoldesbudgétairesouàladette.
Certainspayssesontdotésderèglesvisantàmaintenirl’équilibrebudgétairesurl’ensembledu
cycleéconomique3.Àcetitre,larègleappliquéeenSuisse,appeléelaRègledufreinà
l’endettement,visel’équilibrebudgétairesuruncycleéconomique.LaSuèdevisemêmeun
excédentbudgétairemoyende1%duPIBsurl’ensembleducycleéconomique.Desoncôté,le
ChiliaunerègletenantcompteducycleéconomiqueetquiconsidèreaussilePIBpotentielet
lessurplusconjoncturels4.
D’autrespays,commel’AllemagneouleRoyaume‐Uni,n’autorisentlerecoursauxdéficitsque
pourdesdépensesd’investissement5.LeCodedestabilitéduRoyaume‐Univaplusloinavecune
règled’investissementviablesoulignantqueladettenetteenproportionduPIBdoitrester
stablesurl’ensembled’uncycleéconomique.
EnPologne,larèglebudgétaireestinscriteàl’intérieurmêmedelaConstitution,ellelimitela
dettepubliquetotaleà60%duPIB6.
Silegouvernementfédéraln’apasmisenplacedeloilecontraignantàl’équilibrebudgétaire,
septprovincesenontadoptéune7.Selonlesprovinces,lesloissontplusoumoins
contraignantes.Parexemple,lebudgetdoitêtreéquilibréchaqueannéeenColombie‐
Britannique,alorsqu’ildoitseulementl’êtreenmoyennesurunepériodedequatreansau
1OCDE,Améliorerlerapportcoût‐efficacitédesdépensespubliques:l’expériencedespaysdel’OCDE,2003,p.126.
2OCDE,«Lesavantagesdesprévisionsbudgétairesàlongterme»,L’Observateurdel’OCDE,novembre2009.
3Comitéconsultatifsurl’économieetlesfinancespubliques,Fascicule2,février2010.
4JeffreyA.Frankel,ASolutiontoFiscalProcyclicality:TheStructuralBudgetInstitutionsPioneeredbyChile,NBER
WorkingPaperno16945,Avril2011.
5OCDE,Revueéconomiquedel’OCDE,n°37,2003/2.
6Idem.
7É.Faravaque,M.FoucaultetM.Joanis(2012),«Lesrèglesbudgétairesdanslesprovincescanadiennes:
nomenclaturesetélémentsd’analyse»,L’Actualitééconomique,vol.88,no3,septembre(enpréparation).

4
Manitoba.AuQuébec,laLoisurl’équilibrebudgétaire(LÉB)prévoitquelegouvernementdoit
maintenirl’équilibrebudgétairetoutenpermettantcertainesflexibilitéspourrésorberles
déficitsselonlescirconstances.
2 Lenécessaireretouràl’équilibrebudgétaireenpérioded’expansionéconomique
Aprèslarécessiondudébutdesannées1990,leCanada(l’ensembledesadministrations
publiques,gouvernementfédéraletlesprovinces)étaitvucommeunpaysdel’OCDEincapable
d’atteindrel’équilibrebudgétaire8.En1993,ledéficitbudgétairedel’ensembledes
administrationspubliquesenproportionduPIBétaitde8,7%auCanada9.Cinqansplustard,le
soldefinancierdel’ensembledesadministrationspubliquescanadiennesétaitensituation
excédentaire,permettantainsid’assainirlesfinancespubliquescanadiennes.Aucoursdela
période1997à2008,onobserveunsoldefinancieréquilibrédel’ensembledesadministrations
publiques11annéessur12.Lesurplusmoyenpourl’ensembledesadministrationspubliques
pourl’ensembledelapériodereprésente1,0%duPIB.
Évidemment,iln’yariendemagique.Sil’ensembledesadministrationspubliquesduCanada,
n’avaitpasréagiaumilieudesannées1990,siellesavaientplutôtcontinuédefairedesdéficits
mêmeenpérioded’expansionéconomique,àl’aubedeladernièrerécession,lesfinances
publiquescanadiennesauraientétéplusvulnérables.
Enévitantderecourirauxdéficitsbudgétairesdel’ensembledesadministrationspubliques
pendantlespériodesd’expansionéconomique,mêmesienabsolulesengagementsfinanciers
brutspeuventaugmenter10,leurspoidsenproportionduPIB,eux,onttendanceàdiminuer.Les
engagementsbrutsdel’ensembledesadministrationspubliquesauCanadasontpassésde
99,6%duPIBqu’ilétaiten1996à65,0%duPIBen200711.Cefaisant,lepoidsdes
engagementsbrutsdesadministrationspubliquescanadiennesseretrouveranettementen
meilleurepositionen2014(85,3%)quelasituationprévalanten1996(99,6%)12.
Ildevientintéressantdetracerl’évolutiondesengagementsfinanciersàl’aided’unscénario
alternatif.Lafigure1tracelecasoùl’ensembledesadministrationspubliquescanadiennes
auraitfaitdesdéficitsde3%duPIBde1997à2007etdesdéficitsmajorésde3%duPIBde2008
à2014.Danscescénario,ilfautnoterquelacroissanceéconomiqueetlesautresindicateurs
auraientétélesmêmesqueceuxréellementobservés.Parailleurs,lesintérêtsadditionnelssur
8StandardandPoor’saenlevélanotedecréditAAAàlaSuèdeetàlaFinlandeen1990eten1992auCanada.
9OCDE,Perspectiveséconomiquesdel’OCDE,no93.
10Parexemple,lepoidsdesengagementsfinanciersbrutsdel’ensembledesadministrationspubliquesauCanada
estpasséde851milliards$en1996à1017milliards$en2007.
11OCDE,Perspectiveséconomiquesdel’OCDE,no93.
12Idem.

5
lesengagementsfinanciersauraientétéfinancésàmêmelevolumeexistantdedépenses
publiquessansaccroîtrelesdéficitsobservés.Danscescénario,lesengagementsfinanciers
brutsenproportionduPIBauraientlégèrementdiminuéede99,6%en1996à91,7%en2007
plutôtquele65,0%réellementobservé.En2014,l’endettementenproportionduPIB
atteindraitcependant126%aulieude85,3%.Cetexempleillustrebienlecôtépositif
d’atteindrel’équilibrebudgétaireenpérioded’expansionéconomique.
Figure1: Engagementsfinanciersbrutsdesadministrationspubliques,Canada(en
pourcentageduPIB)
Source:Perspectiveséconomiquesdel’OCDEno93etcalculsdel’auteur.
3 Paramètresàconsidérerdansl’élaborationdelaloisurl’équilibrebudgétaire
Dansl’élaborationdelaloisurl’équilibrebudgétaire,certainsparamètresdoiventêtreprisen
compte.
Viserunexcédentbudgétairemoyende1%duPIBsurl’ensembleducycleéconomique
SiunÉtatveutavoirlesmoyensdebiensoutenirsonéconomieparl’intermédiairede
l’endettementenpériodederécession,larègleestsimple:ildoitminimalementet
rigoureusementviserl’équilibrebudgétaireenpérioded’expansionéconomique.
Rendreobligatoireuneréserveannuellepouréventualité
Ungouvernementgérantunbudgetd’environ300milliards$doitavoirunecertainemargede
manœuvrepourfairefaceauximprévus.Ilsembletoutàfaireraisonnabledeprévoirune
réservebudgétaireannuellede5milliards$.Cemontantserviraitàparerauxéventuels
ralentissementsdel’activitééconomique.Danslecasoùlaréserveannuelleneseraitpas
utilisée,elledevraitêtreappliquéeenréductiondeladette.
Faitàsouligner,aprèsd’importantesréductionsfiscalesaucoursdesannées2000,lebudget
fédéral2008contrastaitaveclesbudgetsantérieurs.Pourlapremièrefoisen10ans,le
50
70
90
110
130
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Ratiodette/PIB Nouveauratiodette/PIB