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La Présidente
Lyon, le
N°___________
Recommandée avec A.R.
REF :
ma lettre n° 2596 du 11 octobre 2012
P.J. :
1
Monsieur le Maire,
Par lettre citée en référence, je vous ai communiqué le rapport d’observations
définitives de la chambre régionale des comptes concernant la gestion de la commune
Sainte Foy-Lès-Lyon au cours des exercices 2005 et suivants.
A l’issue du délai d’un mois fixé par l’article L. 243-5 du code des juridictions
financières, je vous notifie à nouveau ce rapport, accompagné de votre réponse écrite.
En application du même article, vous avez l’obligation de communiquer le rapport
d’observations de la chambre, à votre assemblée délibérante, dès sa plus proche réunion. Il
doit faire l’objet d’une inscription à l’ordre du jour de celle-ci, être joint à la convocation
adressée à chacun de ses membres et donner lieu à un débat.
Ce rapport devenant communicable dès cette réunion à toute personne qui en ferait la
demande, conformément aux dispositions de l’article R. 241-18 du code des juridictions
financières, je vous serais obligée de bien vouloir m’indiquer à quelle date ladite réunion
aura eu lieu.
En application de l’article R. 241-23 du code des juridictions financières, une copie du
rapport d’observations est, en outre, communiquée au préfet de la région Rhône-Alpes,
préfet du Rhône, et au directeur régional des finances publiques de Rhône-Alpes et du
département du Rhône.
papier recyclé
Je vous prie d’agréer, Monsieur le Maire, l’expression de ma considération la plus
distinguée.
Catherine de Kersauson
Monsieur Michel CHAPAS
Maire de Sainte Foy-Lès-Lyon
Hôtel de ville de Sainte Foy-Lès-Lyon
10, rue Deshay
69110 SAINTE FOY-LES-LYON
2/58
Rapport d’observations définitives – Commune de Sainte Foy-Lès-Lyon (69)
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
COMMUNE DE SAINTE FOY-LES-LYON
(Département du Rhône)
Exercices 2005 et suivants
3/58
Rapport d’observations définitives – Commune de Sainte Foy-Lès-Lyon (69)
SOMMAIRE
123-
4-
5-
LA COMPETENCE, LA METHODE ET LA PROCEDURE ............................................ 6
PRESENTATION DE LA COMMUNE ............................................................................ 6
L’EXAMEN DE LA FIABILITE DES COMPTES- PRESENTATION DES BUDGETS ET
APPROCHE BUDGETAIRE .......................................................................................... 7
3.1Les processus de préparation et d’exécution budgétaire ........................... 7
3.1.1La préparation du budget ........................................................................... 7
3.1.2L’exécution du budget ................................................................................ 9
3.1.2.1Un niveau satisfaisant d’exécution des recettes réelles de
fonctionnement depuis 2008 qui traduit des prévisions prudentes...... 9
3.1.2.2Un taux d’exécution des dépenses réelles de fonctionnement
globalement satisfaisant.................................................................... 10
3.1.2.3Un taux d’exécution des dépenses réelles d’investissement
satisfaisant. ....................................................................................... 11
3.1.2.4Une comptabilité d’engagement à améliorer ..................................... 14
3.2La fiabilité des documents budgétaires : les annexes aux documents
budgétaires ................................................................................................... 16
3.2.1L’annexe A2 « Etat de la dette » .............................................................. 17
3.2.2L’annexe B1.6 « Subventions versées dans le cadre du vote du budget ».17
3.3Les opérations de cession d’immobilisations ............................................ 17
LA SITUATION FINANCIERE...................................................................................... 19
4.1L’autofinancement ........................................................................................ 19
4.1.1La formation de l’autofinancement ........................................................... 19
4.1.1.1Une évolution modérée des produits de gestion due essentiellement
à un tassement de l’évolution des bases fiscales .............................. 19
4.1.1.2Des charges de gestion sous contrôle .............................................. 22
4.1.1.3La formation de la capacité d’autofinancement ................................. 23
4.1.1.4Le financement propre disponible ..................................................... 24
4.1.2Les dépenses d’équipement et le financement des investissements........ 25
4.1.2.1Les dépenses d’équipement sur la période : une gestion très
prudente............................................................................................ 26
4.1.2.2Les dépenses prévues au titre des années 2012-2017 ..................... 27
4.2La trésorerie .................................................................................................. 27
4.3Les marges de manœuvre ........................................................................... 28
4.3.1Un encours de dette marginal et peu risqué ............................................. 28
4.3.2Des taux élevés, au niveau fiscal, notamment en matière de taxe
d’habitation .............................................................................................. 29
4.4Les risques hors bilan.................................................................................. 30
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES ......................................................... 31
5.1Évolution des effectifs ................................................................................. 31
5.1.1La composition des effectifs réels ............................................................ 31
5.1.1.1Le suivi du tableau des effectifs ........................................................ 31
5.1.1.2Une évolution des effectifs caractérisée par une très grande stabilité 32
5.1.1.3Des effectifs budgétaires à mettre à jour ........................................... 33
5.1.2Caractéristique des effectifs pourvus ....................................................... 33
5.1.2.1La répartition par catégories.............................................................. 33
5.1.2.2La répartition par filières .................................................................... 34
5.1.3Les effectifs des agents non titulaires ...................................................... 35
5.1.3.1Un suivi à améliorer .......................................................................... 35
5.1.3.2Des effectifs en forte croissance à la différence de ceux des agents
titulaires ............................................................................................ 36
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Rapport d’observations définitives – Commune de Sainte Foy-Lès-Lyon (69)
6-
7-
8-
5.2La gestion de la paie .................................................................................... 37
5.2.1Les éléments de la paie ........................................................................... 37
5.2.1.1Les données de la paie ..................................................................... 37
5.2.1.2Les durées et temps de travail .......................................................... 37
5.2.1.3Les articles du chapitre 012 .............................................................. 39
5.2.2Les contrats et rémunérations d’agents non titulaires .............................. 39
5.2.2.1Le cadre général ............................................................................... 39
5.2.2.2Les constats au sein du service « vie scolaire » : une mise en
conformité des contrats à effectuer ................................................... 40
5.3Les logements de fonction pour nécessité absolue de service ................ 41
5.3.1Rappel des règles entourant l’attribution des logements pour nécessité
absolue de service ou utilité de service .................................................... 41
5.3.2Les faits : un dispositif à sécuriser sur le plan juridique ............................ 41
LA COMMANDE PUBLIQUE ....................................................................................... 43
6.1L’organisation de la commande publique et la structure des marchés .... 43
6.1.1Le service « marchés publics » ................................................................ 43
6.1.1.1Organisation du service et cadrage des procédures ......................... 43
6.1.1.2Structure des marchés et informations publiées ................................ 44
6.1.2La mise en place d’une stratégie d’achat ................................................. 45
6.1.2.1Un encadrement globalement satisfaisant......................................... 45
6.1.2.2Une centralisation récente de certains segments d’achats ................ 45
6.2Des modalités de publicité globalement satisfaisantes............................. 46
6.2.1Rappel des règles applicables et des procédures mises en place au
niveau de la commune ............................................................................. 46
6.2.2Les constats : des procédures de passation globalement sécurisées ...... 48
6.3L’absence de définition des modalités de négociation dans les marchés
à procédure adaptée..................................................................................... 51
LES RELATIONS AVEC LES TIERS ET LES ASSOCIATIONS ................................. 52
7.1Rappel des règles pouvant régir les relations de la collectivité avec les
associations .................................................................................................. 52
7.2Les relations avec l’association de la Maison des jeunes et de la culture 54
7.2.1Une structure financière marquée par des excédents importants et un
niveau de thésaurisation excessivement élevé ........................................ 54
7.2.2Une convention à la sécurité juridique fragile, assez peu précise en
dehors de la description des participations matérielles et financières de la
commune ................................................................................................. 55
RECOMMANDATIONS ................................................................................................ 57
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Rapport d’observations définitives – Commune de Sainte Foy-Lès-Lyon (69)
SYNTHESE
De manière générale la situation financière de la commune de Sainte Foy-Lès-Lyon est
bonne, les charges sont maîtrisées, l’encours de dette est faible et les produits sont
largement assis sur les contributions directes. La commune dégage chaque année un niveau
d’autofinancement satisfaisant qui lui permet de conduire les investissements programmés.
La commune bénéficie par ailleurs de réserves substantielles, avec un niveau de trésorerie
et de fond de roulement satisfaisant. D’un point de vue financier, cette situation devrait lui
permettre d’assumer sans difficulté la charge des grands projets prévus au titre des années
à venir. Si la collectivité dispose de marges de manœuvre en matière d’emprunt, celles-ci
sont moindres en ce qui concerne la fiscalité où les taux pratiqués sont élevés, ceux de la
taxe d’habitation notamment.
L’examen de la fiabilité des comptes de la commune n’appelle pas de remarque
particulière. Les dépenses relatives à l’investissement devraient toutefois faire l’objet d’une
présentation plus complète en amont du débat d’orientation budgétaire.
La gestion des ressources humaines se caractérise par une bonne maîtrise de
l’évolution des effectifs et en particulier par une gestion rigoureuse du temps de travail.
Cette gestion permet de contenir les charges de personnel. La commune doit toutefois
poursuivre ses efforts de fiabilisation des données, en ce qui concerne en particulier le
personnel non-titulaire et les vacataires. La collectivité doit de plus veiller à mieux sécuriser
sur le plan juridique la gestion des personnels remplaçants. Enfin, la chambre recommande
à la commune de revoir les modalités actuelles d’attribution des logements de fonction afin
d’assurer une meilleure sécurité juridique aux situations existantes. Cette refonte du régime
d’attribution devrait s’accompagner d’une réflexion sur le régime des astreintes.
La gestion de la commande publique a fait l’objet de progrès substantiels depuis
plusieurs années. Dans ce contexte, la commune devrait toutefois veiller à mieux sécuriser
la rédaction de ses documents de référence, de consultation et d’information. La chambre
recommande également à la commune de poursuivre ses efforts pour définir plus finement
ses besoins par le recensement exhaustif des stocks et la centralisation de certains achats.
Cette stratégie doit s’accompagner d’une refonte du guide interne sur la commande publique
afin de tirer parti efficacement et en toute sécurité du relèvement des seuils des marchés
dispensés de procédure. La chambre considère que cette refonte des procédures devrait
aussi inclure des modalités d’encadrement de l’usage de la négociation en procédure
adaptée.
En matière de relations avec les tiers, la chambre prend acte des actions de correction
lancées récemment à l’égard d’une importante association locale. Elle appelle toutefois
l’attention de la commune sur le fait que ces progrès ne semblent pas suffisants pour assurer
la sécurité juridique de la nouvelle convention au regard des exigences européennes en la
matière.
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Rapport d’observations définitives – Commune de Sainte Foy-Lès-Lyon (69)
1-
LA COMPETENCE, LA METHODE ET LA PROCEDURE
La chambre régionale des comptes de Rhône-Alpes a procédé, dans le cadre de son
programme de travail 2011, à l’examen de la gestion de la commune de Sainte Foy-LèsLyon pour les exercices 2005 et suivants.
Par arrêté du Premier Président de la Cour des comptes du 21 mars 2012 paru au
journal officiel du 25 mars 2012, la présente procédure a été transférée à la nouvelle
chambre régionale des comptes d’Auvergne, Rhône-Alpes, en application des dispositions
de l’article L. 212-1 modifié du code des juridictions financières.
Le contrôle a été engagé par lettre du président de la chambre en date du
30 septembre 2011, adressée à M. Michel Chapas, maire de la commune depuis 1995 et
seul ordonnateur durant la période sous revue. Les investigations ont porté plus
particulièrement sur les points suivants :




la fiabilité des comptes et la situation financière ;
la régularité des procédures de commande publique ;
la gestion des ressources humaines ;
le contrôle du suivi d’une association locale importante ;
Elles ont autant que possible été actualisées jusqu’en 2012.
L’entretien préalable prévu par l’article L. 243-1 du code des juridictions financières a
eu lieu le mardi 27 mars 2012 avec M. Michel Chapas.
Lors de sa séance du 9 mai 2012, la chambre a formulé des observations provisoires
qui ont été adressées le 31 mai 2012 à M. Chapas, ainsi que, pour celles les concernant,
aux personnes nominativement ou explicitement mis en cause.
Après avoir examiné les réponses écrites, la chambre, lors de sa séance du 25
septembre 2012, a arrêté les observations définitives reproduites ci-après.
2-
PRESENTATION DE LA COMMUNE
La commune de Sainte Foy-Lès-Lyon est l’une des 57 communes du Grand Lyon. Elle
est située dans les collines de l’ouest lyonnais. Elle compte un peu plus de 22 600 habitants
(en hausse de 9,8% par rapport à 1999). Située à 2 km au nord-ouest d’Oullins, elle est
entourée par les communes de la Mulatière, Francheville et Saint-Genis-Laval. La commune
s’étend sur une superficie de 683 ha dont 128 ha d’espaces verts. Située dans le
prolongement sud de la basilique de Fourvière, elle est encadrée à l’Est par le confluent du
Rhône et de la Saône et domine la vallée de l’Yzeron à l’Ouest et au Sud.
Ancienne commune rurale (5000 habitants en 1936) dotée essentiellement de terres
agricoles, elle a connu une urbanisation intense après 1945. La commune est aujourd’hui
une ville résidentielle recherchée de l’ouest lyonnais, peuplée majoritairement d’actifs,
cadres et professions intermédiaires. La ville dispose aussi de 4 parcs d’activité économique
et accueille plus de 350 entreprises (70% dans le secteur tertiaire).
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Rapport d’observations définitives – Commune de Sainte Foy-Lès-Lyon (69)
L’espace communal se partage entre de grandes zones pavillonnaires, des zones
parfois denses d’habitat collectif ainsi que des zones d’activité économique, principalement
sur la moitié ouest de son territoire. La ville est bien dotée en équipements publics : elle
possède de nombreuses infrastructures médicales, culturelles, sportives et de loisirs ainsi
qu’un tissu associatif très dense (plus de 130 associations). Réputée pour la qualité de son
cadre de vie, la commune s’est fortement engagée depuis l’année 2000 dans le tri sélectif
des déchets ménagers en adhérant au projet de la communauté urbaine de Lyon. Au niveau
financier la ville se caractérise par son très faible endettement (un peu plus d’1 M€), un
budget en équilibre de 24 M€ environ ainsi qu’une politique de gel des taux de fiscalité locale
depuis 14 ans. Elle dégage sur toute la période sous revue une capacité d’autofinancement
largement excédentaire. Par ailleurs en 2010 l’ensemble des charges est maitrisée et les
dépenses de personnel restent contenues.
3-
L’EXAMEN DE LA FIABILITE DES COMPTES- PRESENTATION DES BUDGETS ET
APPROCHE BUDGETAIRE
3.1-
Les processus de préparation et d’exécution budgétaire
3.1.1-
La préparation du budget
Dans le cadre de l’examen du processus de préparation budgétaire, la chambre s’est
attachée à évaluer la qualité des débats d’orientation budgétaire. Elle a notamment relevé
l’absence de transmission en amont des débats d’une programmation pluriannuelle détaillée
des investissements et l’existence de marges d’amélioration en matière de prévision du
résultat.
● Rappel des modalités règlementaires encadrant le débat d’orientation budgétaire
Conformément aux dispositions de l’article L. 2312-1 du code général des collectivités
territoriales (CGCT), les communes de plus de 3 500 habitants doivent organiser dans les
deux mois précédant l’adoption du budget un débat d’orientation budgétaire (DOB) qui porte
sur les orientations générales du budget ainsi que sur les engagements pluriannuels
envisagés.
Le débat d’orientation budgétaire, tenu dans des conditions fixées au sein du
règlement intérieur, doit permettre à l’assemblée délibérante de déterminer les orientations à
venir en termes de fonctionnement et d’investissement, de fiscalité et de recours à l’emprunt.
Le débat est obligatoirement suivi d’une délibération qui prend acte de sa tenue. Sa
préparation est assurée en amont par la communication d’une note de synthèse contenant
les données essentielles permettant d’assurer une information suffisante des élus
conformément à l’article L. 2121-12 du CGCT. Le contenu de cette note doit être
suffisamment détaillé pour permettre aux élus d’y participer avec profit (CAA de Douai, 14
juin 2005, commune de Breteuil-sur-Noye, TA de Nice n° 0202069, 10 novembre 2006,
commune de La Valette du Var). De plus, dans le cadre de la procédure budgétaire, la loi du
6 février 1992 impose au conseil municipal l’obligation particulière de fixer dans son
règlement intérieur les conditions d’organisation du débat d’orientation budgétaire.
● Les constats : une évaluation des dépenses ainsi qu’une présentation des
investissements qui pourraient être améliorées en amont des débats
Suite à l’examen du règlement intérieur de la collectivité, la chambre relève que l’article
18 du règlement prévoit que le débat d’orientation budgétaire « fait l’objet d’un rapport écrit
puis exposé, présentant notamment une situation budgétaire rétrospective, ainsi que les
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Rapport d’observations définitives – Commune de Sainte Foy-Lès-Lyon (69)
perspectives budgétaires en matière de fonctionnement et d’investissement de l’exercice
suivant ». Suite à l’examen des délibérations afférentes aux débats des années 2008-20092010-2011, la chambre relève la bonne tenue générale des débats d’orientation budgétaire
au sein de la commune ainsi que la qualité des documents.
De manière générale, la commune privilégie une approche rétrospective longue à partir
de 2003 alors que l’exécution des principales dépenses de l’exercice écoulé fait l’objet d’un
commentaire par chapitre et d’une comparaison limitée à l’exercice antérieur sans
présentation d’une analyse synthétique. De l’avis de la chambre, l’insertion d’une
présentation synthétique assortie d’une rétrospective à 3 ans permettrait de mieux saisir les
changements dans la structure des dépenses et des recettes.
Pour ce qui est des investissements, si la chambre constate la bonne qualité générale
des informations transmises, elle relève l’absence de communication en amont des débats
d’une véritable présentation de la programmation pluriannuelle des projets. Si les grands
projets font l’objet d’une présentation au titre de la gestion des autorisations de
programme/crédits de paiements (dite « AP/CP »), une présentation plus exhaustive au
travers d’un document-type (programmation pluriannuelle) serait utile afin d’avoir une vue
d’ensemble des investissements projetés en amont du débat d’orientation, ce qui n’est pas le
cas en l’espèce.
Dans sa réponse aux observations de la chambre, l’ordonnateur a rappelé que ces
informations faisaient l’objet d’un rapport et d’un diaporama détaillés de présentation à
l’occasion du débat. Cette communication ne répond toutefois pas aux exigences de la
jurisprudence précitée et aux préconisations du ministère en charge des collectivités locales
(réponse du 25 octobre 2011 à la question écrite n°113040). Lors du contrôle sur place, les
services se sont engagés à inclure ces données dans la note de synthèse transmise en
amont du débat.
La chambre relève le bon niveau général de l’information transmise par la commune
lors des débats budgétaires, tout en l’incitant à procéder en amont à une présentation plus
complète de tous les projets d’investissement. La collectivité devrait davantage s’appuyer sur
l’analyse des évaluations de dépenses de l’exercice antérieur afin de revenir à de meilleurs
niveaux prévisionnels de son résultat. L’ensemble de ces informations devrait être porté
dans la note de synthèse préparatoire au débat d’orientation budgétaire. La chambre prend
acte de la volonté de la commune d’inclure une présentation améliorée des investissements
dans cette note.
9/58
Rapport d’observations définitives – Commune de Sainte Foy-Lès-Lyon (69)
3.1.2-
L’exécution du budget
Un niveau satisfaisant d’exécution des recettes réelles de
fonctionnement depuis 2008 qui traduit des prévisions prudentes
3.1.2.1-
Budget primitif (nouveaux
crédits)
Budget total (BP+BS+DM)
21 000 000
20 000 000
19 000 000
Compte administratif
(réalisés)
18 000 000
17 000 000
16 000 000
15 000 000
14 000 000
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011 CA
provisoire
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011 CA
provisoire
16 394 613
17 015 656
17 519 281
18 220 012
18 487 446
19 165 781
19 729 683
16 926 791
18 058 022
18 005 923
18 266 373
17 666 107
18 527 230
18 258 457
18 731 257
18 860 571
19 516 606
19 448 640
19 951 635
20 175 132
20 609 679
110,15%
107,35%
105,75%
102,81%
105,57%
104,10%
104,46%
CA / Budget total
106,68%
Sources : comptes administratifs
101,45%
104,87%
102,59%
103,48%
102,59%
102,15%
Budget primitif (nouveaux
crédits)
Budget total (BP+BS+DM)
Compte administratif (réalisés)
CA / Budget primitif
Le taux d’exécution des recettes réelles de fonctionnement est satisfaisant même s’il
excède ponctuellement les niveaux prévus, notamment en 2005 (+ 1,1 M€) et en 2007
(+ 860 000 €), dans des proportions qui paraissent dépasser l’excédent de recettes normal
dû aux rôles supplémentaires du début de l’automne. La situation depuis 2008 s’est
améliorée et traduit un retour à des prévisions prudentes mais de meilleure qualité,
notamment pour ce qui concerne les montants à percevoir issus des droits de mutation.
Enfin des marges de progrès complémentaires existent notamment concernant
l’évaluation les produits tirés des redevances pour services scolaires (compte 7381), ainsi
que les estimations des produits des services et du domaine. Les explications recueillies
auprès des services renvoient à l’incertitude liée au contexte actuel concernant les
ressources, les nouveaux indicateurs et la mise en place des nouveaux fonds de
péréquation. La chambre relève la pertinence des arguments avancés qui prennent sens
notamment depuis 2008 mais apparaissent moins fondés pour ce qui concerne la période
antérieure. La consolidation du niveau de prévision de recettes atteint en 2011 est de nature
à fiabiliser le résultat prévisionnel, dans un contexte ou le niveau de celui-ci apparaît
perfectible.
La chambre relève que le niveau des prévisions de recettes s’est amélioré sous la
période sous revue, pour l’essentiel grâce à une meilleure prévision des droits de mutation
malgré l’incertitude du contexte économique depuis 2009.
10/58
Rapport d’observations définitives – Commune de Sainte Foy-Lès-Lyon (69)
Un taux d’exécution des dépenses réelles de fonctionnement
globalement satisfaisant
3.1.2.2-
18 000 000
Budget primitif
(nouveaux crédits)
Budget total
(BP+BS+DM)
Compte administratif
(réalisés)
17 500 000
17 000 000
16 500 000
16 000 000
²
15 500 000
15 000 000
14 500 000
14 000 000
2005
2006
Budget primitif (nouveaux
crédits)
Budget total (BP+BS+DM)
Compte administratif (réalisés)
CA / Budget primitif
CA / Budget total
2007
2008
2009
2010
2011 CA
provisoire
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011 CA
provisoire
15 422 341
15 624 664
14 876 101
96,46%
15 315 404
15 590 006
14 926 383
97,46%
15 767 198
16 154 193
15 273 841
96,87%
16 143 273
16 405 651
15 639 819
96,88%
16 476 097
16 654 699
15 679 127
95,16%
16 954 732
17 359 637
16 286 649
96,06%
17 246 568
17 408 331
16 817 783
97,51%
95,21%
95,74%
94,55%
95,33%
94,14%
93,82%
96,61%
Sources : comptes administratifs
Le taux d’exécution des dépenses réelles de fonctionnement atteste d’un niveau global
de prévision budgétaire plutôt satisfaisant, qui pourrait toutefois être amélioré par une
meilleure prévision des charges à caractère général. De fait, la part des crédits annulés du
chapitre 011 représente une part significative du total des crédits de dépenses réelles
annulés : en 2010, sur un montant total de plus de 1 M€ de crédits de dépenses réelles
annulés, près de 50% viennent du 011. En 2009, 56% 1; en 2008, 50 %.
Chapitre 011
Crédits ouverts
Crédits réalisés
Crédits annulés
Taux de réalisation
2011 (données provisoires)
3 636 089
3 376 097
259 992
92,85%
2010
3 711 136
3 196 013
515 123
86,12%
2009
3 532 185
2 979 723
552 462
84,36%
2008
3 360 477
Sources : comptes administratifs
2 980 161
380 316
88,68%
Chapitre 011
Crédits ouverts
Crédits réalisés
Crédits annulés
Taux de réalisation
2011 (données provisoires)
3 636 089
3 376 097
259 992
92,85%
2010
3 711 136
3 196 013
515 123
86,12%
2009
3 532 185
2 979 723
552 462
84,36%
2 980 161
380 316
88,68%
2008
1
3 360 477
Sources : comptes administratifs
Total de crédits annulés en 2009 : 975 572 €. Total des crédits annulés en 2008 : 765 832 €.
11/58
Rapport d’observations définitives – Commune de Sainte Foy-Lès-Lyon (69)
La majorité des annulations concerne les fournitures non stockables eau, électricité,
chauffage urbain, les compte 605 « Achats de matériel équipement de travaux », 611
« Contrats de prestations de services avec entreprises », 6262 « Frais de
télécommunications » et les dépenses d’entretien et réparation des terrains, bâtiments, voix
et réseaux (comptes 61521,61522, 61523). La qualité de la prévision budgétaire du compte
6064 « Fournitures administratives » devrait aussi être améliorée. Les explications recueillies
auprès des services renvoient à des difficultés de centralisation et de prévisions de certaines
lignes budgétaires. Dans sa réponse aux observations de la chambre, l’ordonnateur précise
que les dépenses de comptes 605 et 6152 sont respectivement liés à la programmation des
travaux et pour celles des comptes 6152 « soumises à des aléas importants ». Sur le fond et
comme le rappelle la collectivité, ces deux comptes ne représentent qu’un tiers des crédits
annulés entre 2008 et 2010. Pour ce qui est des dépenses d’entretien et réparation, la
chambre rappelle que celles-ci devraient s’inscrire dans une programmation cyclique et
qu’’en matière de grosses réparations, la collectivité à la possibilité de provisionner.
A l’exception de l’exercice 2011, la chambre constate le niveau satisfaisant des
prévisions de dépenses de fonctionnement. Celles-ci pourraient être améliorées par la
recherche d’un meilleur niveau de prévision des charges à caractère général.
Un taux d’exécution des dépenses réelles d’investissement
satisfaisant.
3.1.2.3-
14 000 000
Budget primitif + RAR
N-1
12 000 000
Budget total (BP+RAR
N-1+DM)
10 000 000
8 000 000
Compte administratif
(réalisés)
6 000 000
Reste à réaliser
4 000 000
2 000 000
0
2005
2006
2007
2005
Reste à réaliser N-1
Budget primitif (nouveaux
crédits)
Budget primitif + RAR N-1
Budget total (BP+RAR N-1+DM)
Compte administratif (réalisés)
Reste à réaliser
CA / Budget primitif + RAR N-1
CA / Budget total
2008
2006
2009
2010
2007
2011 CA
provisoire
2008
2009
2010
2011 CA
provisoire
458 905
1 622 894
976 830
2 293 755
1 855 503
1 263 241
1 395 004
7 055 479
10 618 779
10 802 453
5 666 541
5 066 312
4 719 944
4 480 070
7 514 383
6 753 765
4 176 685
12 241 673
12 753 504
7 830 267
11 779 283
10 834 032
6 235 950
7 960 295
8 484 325
5 037 951
6 921 815
7 496 710
4 310 234
5 983 185
6 682 385
3 610 514
5 875 073
5 861 850
3 533 306
1 622 894
976 830
2 293 755
1 855 503
1 263 241
1 395 004
584 336
55,58%
63,96%
52,94%
63,29%
62,27%
60,34%
60,14%
61,84%
61,40%
57,56%
59,38%
57,50%
54,03%
60,28%
Gestion des AP/CP
27%
29%
Part des CP des AP/ Budget total
3 476 626
3 110 199
Crédits de paiements ouverts
2 413 179
1 501 751
Crédits de paiements réalisés
69,5%
48%
Taux de réalisation des CP
Sources : comptes administratifs et commune
30%
27%
27%
2 570 036
2 014 442
1 829 931
1 222 166
974 522
829 539
47,5%
48%
45%
12/58
Rapport d’observations définitives – Commune de Sainte Foy-Lès-Lyon (69)
Le taux d’exécution des dépenses d’investissement apparait relativement stable sur la
période - 59% en moyenne de 2005 à 2010 - mais les niveaux de restes à réaliser
apparaissent importants, notamment depuis 2008, pour l’essentiel à cause des retards pris
par le projet de réalisation de la salle d’activités « Ellipse ». En matière de prévision et de
réalisation, la chambre relève le volume important d’annulation de dépenses sur la période
2005-2010 (12 M€), ce qui tend à traduire le maintien de niveaux budgétés qui dépassent les
capacités de réalisation de la collectivité. La chambre constate par ailleurs que ces
annulations de dépenses ne sont pas équilibrées par des annulations de recettes de même
montant dans un contexte où la collectivité n’a pas baissé ses taux d’imposition : seulement
6,87 M€ d’annulations d’emprunts pour 12 M€ d’annulation de dépenses. Cette situation a
contribué à abonder fortement le fond de roulement (les réserves financières de la
commune) dont le niveau en 2011 s’établit à plus de 8,3 M€.
Dans sa réponse aux observations de la chambre, l’ordonnateur justifie l’importance de
ce niveau par le décalage du projet de la nouvelle salle d’activité et précise que la majorité
de cette réserve budgétaire a été constituée à partir de 2009. La chambre rejoint cette
observation mais relève a contrario que le fonds de roulement avant 2009, notamment en
2005, a été constamment très supérieur (3 M€ en moyenne annuelle) aux besoins suscités
par la trésorerie et les projets de la collectivité, alors même que celle-ci s’est fortement
désendettée. Cette situation traduit potentiellement un ajustement non exploité des
ressources avant 2008,
La chambre a dans ce contexte examiné en particulier la gestion des AP/CP.
La gestion en AP/CP des dépenses d’investissement :
● Rappel des règles applicables
L’article L. 2311-3 du CGCT donne la possibilité aux communes d’effectuer une
gestion pluriannuelle de leurs dépenses d’investissement par l’usage du dispositif des
autorisations de programme/crédits de paiements dit « AP/CP ». L’instruction budgétaire et
comptable M14 laisse dans ce domaine une certaine liberté aux collectivités qui peuvent s’en
tenir à une comptabilité en partie simple sous la forme d’une fiche par autorisation, ou une
comptabilité en partie double.
« Les autorisations de programme constituent la limite supérieure des dépenses qui
peuvent être engagées pour le financement des investissements. Elles demeurent valables,
sans limitation de durée, jusqu’à ce qu’il soit procédé à leur annulation. Elles peuvent être
révisées. Les crédits de paiement constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être
mandatées pendant l’année pour la couverture des engagements contractés dans le cadre
des autorisations de programme correspondantes. L’équilibre budgétaire de la section
d’investissement s’apprécie en tenant compte des seuls crédits de paiement.»
Selon l’article R. 2311-9 du CGCT, la mise en place des AP/CP s’accompagne pour la
commune d’une obligation d’évaluation des ressources envisagées à présenter lors du débat
d’orientation budgétaire et de la présentation d’état de synthèse au budget primitif et au
compte administratif. Ces états ont pour objet de permettre le suivi des engagements
pluriannuels votés, ils relèvent d’une comptabilité particulière dite « de programme ». Les
états du compte administratif relatifs à ces autorisations budgétaires figurent parmi les
annexes IV-B « Engagements hors bilan ». A la différence des régions et des départements,
l’obligation d’inclure les modalités de gestion des AP/CP dans le règlement financier ne
s’applique pas aux communes. Le volume des AP et des CP peut être révisé à tout moment
de l’année par délibération, seules les orientations générales et les projets doivent être
discutés lors des débats d’orientation budgétaire.
13/58
Rapport d’observations définitives – Commune de Sainte Foy-Lès-Lyon (69)
Les constats : Une expérimentation très limitée de la gestion en AP-CP
jusqu’en 2011
De manière générale, la chambre relève plusieurs manquements qui attestent que la
gestion des AP/CP n’a pas fait l’objet de toute l’attention nécessaire :
 le tableau de suivi des AP/CP aux comptes administratif n’est pas mis à jour
systématiquement : des erreurs concernant l’annexe sont régulièrement présentes,
notamment en 2006 où les montants indiqués dans la colonne « crédits ouverts »
correspondent en fait aux crédits mandatés ; en 2009 et 2010 où les restes à
financer ne sont pas inscrits ;
 des AP relativement anciennes ont été closes tardivement en 2011 pendant la
période d’instruction menée par la chambre ;
 une opération importante (piscine) a fait l’objet d’AP/CP mais pas d’un suivi conjoint
par chapitre d’opération, ce qui nuit à la qualité du suivi, à l’inverse des opérations
de plus faible ampleur sont suivies par AP/CP et chapitre d’opération ;
La lisibilité de l’information relative aux investissements au sein des documents
budgétaires pourrait être améliorée : la coexistence d’une présentation à la fois par chapitre
d’opération et AP/CP devrait être rendue plus lisible et sa cohérence contrôlée, de même
qu’il conviendrait de présenter une programmation pluriannuelle des investissements (PPI)
consolidée en amont des débats d’orientation budgétaires.
Selon l’ordonnateur, cette situation s’explique par le caractère expérimental de la
gestion en AP-CP lancée en 2005. Cette gestion a été effectuée « en associant activement
l’assemblée délibérante à leur pilotage » mais sans mettre en œuvre la technique comptable
et budgétaire liée en raison de mouvements de personnels intervenus à la Direction des
finances. Cette expérimentation n’a concerné que quelques projets, entre un quart et un
tiers des crédits, soit une proportion relativement faible selon la chambre qui constate
également que le caractère expérimental de la gestion en AP-CP s’est étendu sur une durée
plutôt longue (6 ans). La commune précise dans sa réponse aux observations provisoires
que les crédits de paiements des AP-CP ont été gérés comme des crédits d’investissements
classiques dans le cadre « d’une gestion budgétaire de droit commun associée à un pilotage
financier renforcé et à une communication plus large en direction de l’assemblée ».
La chambre relève que, cette situation explique sans doute l’absence d’effet sur
l’amélioration des taux de consommation des crédits des projets gérés « à titre
expérimental » sous forme d’AP-CP (cf. tableau précédent). Par contre l’objectif de
renforcement du pilotage financier présenté dans la réponse de la collectivité n’a
vraisemblablement pas encore été atteint non plus puisque les taux de consommation des
crédits des opérations gérées à titre expérimental en AP-CP sont inférieurs à ceux gérés
hors expérimentation pendant la période contrôlée.
De l’avis de la chambre, une expérimentation efficace aurait dû se matérialiser au
travers de quelques projets réellement gérés en AP-CP afin d’en tirer des enseignements
opérationnels. Selon l’ordonnateur, la gestion en AP-CP ne semble se justifier que pour des
projets d’un montant important et s’échelonnant sur plusieurs exercices. La chambre rejoint
sur le fond cette observation mais rappelle qu’une gestion en AP-CP permet aussi de limiter
les restes à réaliser, les annulations de dépenses et en conséquence d’ajuster plus finement
le niveau des recettes à percevoir. La chambre relève que la mise en œuvre d’une véritable
gestion en AP-CP depuis 2011 a d’ailleurs permis de limiter le volume des restes à réaliser
et d’améliorer le taux de consommation des crédits. Dans ce contexte, la chambre incite la
commune à consolider sa démarche par l’établissement d’un règlement budgétaire et
financier pour la gestion des investissements par autorisation de programme et crédits de
paiement.
14/58
Rapport d’observations définitives – Commune de Sainte Foy-Lès-Lyon (69)
La chambre relève la stabilité du taux d’exécution des dépenses d’investissement sur
la période, dont la moyenne s’établit à 59 %. Après une phase expérimentale plutôt longue
de gestion en AP-CP, la collectivité s’est véritablement engagée en 2011 dans le cadre
d’une gestion pluriannuelle des crédits. Dans ce contexte, la chambre incite la commune à
formaliser les règles de gestion de ces procédures d’engagement pluriannuelles au sein d’un
document interne.
3.1.2.4-
Une comptabilité d’engagement à améliorer
● Données de rappel sur la comptabilité d’engagement
Les dispositions relatives à la comptabilité d’engagement sont inscrites dans le code
général des collectivités territoriales et dans l’instruction budgétaire et comptable M14. Tel
que défini par ces textes :
« L'engagement est l'acte par lequel l'organisme public crée ou constate à son
encontre une obligation de laquelle résultera une charge».
La tenue de la comptabilité des engagements est de la responsabilité du maire selon
l’article L. 2342-22 du CGCT. L’article D. 2342-10 du même code ajoute que les opérations
d'engagement, d'ordonnancement et de liquidation des dépenses sont consignées dans la
comptabilité administrative. Ce principe est repris dans l’instruction budgétaire et comptable
M143qui rappelle que : « L'ordonnateur est chargé d'engager, de liquider et d'ordonnancer
les dépenses. ».
Une commune doit comptabiliser les opérations dès que leur engagement est pris, dès
que la créance ou la dette naît. L'engagement comptable est donc préalable ou concomitant
à l'engagement juridique. Cet engagement « doit rester dans la limite des autorisations
budgétaires données par l'assemblée (budget, autorisations de programme, autorisations
d'engagement) et demeurer subordonné aux autorisations, avis et visas prévus par les lois et
règlements propres à chaque catégorie d'organismes publics »4.
La comptabilité de l’ordonnateur, dite comptabilité administrative, est précisée dans le
chapitre 1 du titre 4 Tome 2 de l’instruction budgétaire et comptable M14 et notamment la
comptabilité des dépenses engagées. L’engagement peut être ponctuel : pour des dépenses
dont l’obligation de payer intervient en cours d’année par exemple un nouveau contrat ou
marché ; l’engagement peut être prévisionnel : l’obligation de payer existe dès le 1er janvier
comme les marchés ou les contrats d’entretien en cours, la rémunération du personnel 5, ou
l’engagement peut être anticipé dans le cas d’un engagement comptable pour des dépenses
certaines ou quasi-certaines mais non encore engagées juridiquement par exemple. En fin
d’exercice de l’année, les dépenses engagées non mandatés au 31 décembre sont, soit :
 annulées car sans objet ;
 rattachées à l’exercice car le service est fait mais la dépense n’a pu être mandatée
(la facture n’est pas encore parvenue à la collectivité, par exemple) ;
 inscrites dans les restes à réaliser car le service n’est pas encore fait : le § 2.3.2.8
(Tome II titre IV de l’instruction M14) stipule que « les dépenses engagées non
mandatées au 31 décembre, …, font l’objet d’un engagement provisionnel au
1er janvier de l’exercice suivant ».
2
« Le maire tient la comptabilité de l'engagement des dépenses (..) »
Tome 2 titre 3 chapitre 2 L’exécution des dépenses 1. Principes.
4
Article 29 du décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique.
5
Des exemples d’engagement prévisionnels des chapitres 011 et 012 figurent au 2.3.3 du chapitre 1 du titre 4
Tome 2 de l’instruction budgétaire et comptable M14
3
15/58
Rapport d’observations définitives – Commune de Sainte Foy-Lès-Lyon (69)
● Le constat : un engagement des dépenses en fonctionnement qui n’est pas
systématique.
A la demande de la chambre, la commune a transmis sa comptabilité pour les années
2005 à 2011, son règlement financier datant de 2004, les notes concernant d’une part le
calendrier budgétaire de fin de gestion 2011 et d’autre part, le cadrage budgétaire 2012.
Dans sa réponse enregistrée le 9 janvier 2012 (réf. 113) au questionnaire n° 1 envoyé le 30
novembre 2011 (question 20), la collectivité précise que « chaque engagement juridique fait
l’objet d’un engagement comptable préalable », principe repris dans le règlement financier.
Elle précise qu’elle ne pratique pas la journée complémentaire. Elle pratique le rattachement
des charges et produits en fonctionnement (service fait au 31 décembre). Les restes à
réaliser concernent uniquement la section investissement. Dans le calendrier budgétaire de
fin de gestion 2011, concernant la partie fonctionnement le service financier précise les cas
où l’engagement (comptable comme il est précisé dans le règlement financier) est à solder
(c'est-à-dire à annuler) : soit quand l’engagement est devenu sans objet, soit quand
l’engagement porte sur une commande qui n’a pas donné lieu à service fait avant le
31 décembre. Dans ce cas il est précisé que « l’engagement 2011 sera soldé et la dépense
mandaté sur le budget 2012 (crédit 2012) sans engagement préalable, après service fait et
réception de la facture ». La chambre relève que cette prescription est contraire, d’une part,
à la comptabilité des dépenses engagés telle que décrite dans l’instruction M14 et, d’autre
part, peut hypothéquer, selon les montants reportés, fortement les crédits du budget suivant.
Dans sa réponse aux observations de la chambre, l’ordonnateur a précisé que cette absence
d’engagement avait toutefois été sans conséquence en 2011 et que la possibilité offerte par
son logiciel financier de reporter les engagements relatifs à des commandes en cours sera
mise en œuvre à l’avenir. La chambre a aussi procédé au contrôle des engagements de
dépenses en analysant les données transmises :
2007
2008
2009
2010
2011
22 282 249
14 540 473
7 945 653
65%
22 172 199
13 738 276
8 164 913
62%
20 837 705
11 539 985
8 206 714
55%
20 766 065
12 790 974
8 339 350
62%
21 183 681
13 633 750
8 580 933
64%
55%
59%
71%
65%
63%
30%
25%
16%
% non engagé (hors ch. 012) / mandaté
Source : comptes administratifs - Annexe État du personnel au 31.12.N
21%
24%
Total mandaté
Total non engagé
dont ch. 012
% non engagé / mandaté
% ch. 012 / non engagé
Sur la base des données extraites, la chambre constate que jusqu’à 65 % des
dépenses ne font pas l’objet d’un engagement sur la période. Il s’agit essentiellement des
dépenses de personnel.
Les explications recueillies auprès du service des ressources humaines justifient cette
absence en raison de la lourdeur que cette tâche entrainerait (nombre important
d’engagement à faire par articles).
Dans un contexte où le taux de réalisation est bon, la chambre relève toutefois que le
suivi d’une comptabilité d’engagement sur le chapitre 012 permettrait d’alerter la collectivité
sur la surestimation ou la sous-estimation des crédits ouverts sur certains articles et
permettrait d’améliorer la sincérité des prévisions budgétaires. Par exemple, en 2010, le
montant de l’annulation des crédits de l’article 64111 (rémunération personnel titulaire)
représente l’équivalent de la rémunération brute6 de 10 adjoints techniques 2ème classe
titulaires et le dépassement des crédits ouverts à l’article 64131 (rémunération personnel
non titulaire) représente la rémunération brute de 4 adjoints techniques 2ème classe non
titulaires :
6
er
Rémunération calculée sur la base d’un indice majoré 295 et d’une valeur base 100 à 5 556,35 € au 1 juillet
2010.
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Rapport d’observations définitives – Commune de Sainte Foy-Lès-Lyon (69)
2005
Crédits ouverts
Réalisations
Crédits annulés
Crédits annulés /
crédits ouverts
2006
3 703 048
3 626 741
76 307
2007
2008
2009
Évolution
2005/2010
2010
art 64111 Rémunération personnel titulaire
3 816 083
3 904 225
3 974 908
4 052 378
3 696 258
3 805 810
3 888 069
3 925 519
119 825
98 415
86 839
126 859
4 093 000
3 928 232
164 768
11%
8%
116%
3%
4%
95%
art 64131 Rémunération personnel non titulaire
512 171
501 532
568 322
596 961
563 794
562 860
533 144
581 690
600 418
639 097
-50 689
-31 612
-13 368
-3 457
-75 303
652 570
722 009
-69 439
27%
28%
37%
13%
11%
2%
3%
3%
2%
Crédits ouverts
Réalisations
Crédits annulés
Crédits annulés /
10%
6%
2%
1%
crédits ouverts
Source : comptes administratifs - Annexe État du personnel au 31.12.N
8%
Enfin, la chambre rappelle que l’arrêté du 26 avril 1996 relatif à la comptabilité de
l’engagement des dépenses des communes, des départements, des régions et de leurs
établissements publics pris pour application des articles L. 2342-2, L. 3341-1 et L. 4341-1 du
code général des collectivités territoriales, prévoit que « la comptabilité des dépenses
engagées concerne l’ensemble des crédits votés de l’exercice ». En réponse aux
observations provisoires, la collectivité a déclaré vouloir étudier la possibilité technique de
mandater la paye avec un désengagement partiel automatique des lignes budgétaires.
Une autre explication provient d’une confusion avec la procédure de paiement sans
mandatement, autorisée pour certaines catégories de dépenses à caractère répétitif,
limitativement énumérées, et qui peuvent faire l'objet, à la demande de l'ordonnateur, d'un
paiement sans mandatement préalable7. La procédure de paiement sans mandatement
préalable est mise en œuvre à l'initiative du comptable qui exerce auparavant les contrôles
qui lui incombent et notamment celui du contrôle de l’existence des fonds disponibles. Cette
procédure n’empêche pas l’engagement de la dépense puisqu’elle est par nature répétitive
et donc que son montant peut être encore mieux évalué et prévu. Selon l’ordonnateur, les
paiements sans mandatement n’ont concerné que les dépenses d’eau en 2011 suite à la
vacance du poste de l’agent en charge.
En matière d’engagement comptable, la chambre relève l’existence de procédures
formalisées, mais qui en l’état doivent être remises à jour. Par ailleurs, la tenue de la
comptabilité d’engagement n’est pas exhaustive, et ne se conforme pas aux dispositions de
l’article L. 2342-2 du CGCT et à celles de l’instruction M14 (Tome 2, titre 4, Chapitre 1). La
chambre engage la commune à se conformer aux dispositions règlementaires et législatives
susmentionnées.
3.2-
La fiabilité des documents budgétaires : les annexes aux documents
budgétaires
La chambre a examiné au titre des trois derniers exercices de la période sous revue
(2008, 2009, 2010) la fiabilité des annexes obligatoires au compte administratif. Elle a relevé
la bonne qualité générale des états fournis tout en signalant trois points d’amélioration sur
l’état de la dette (Etat A2), le tableau des effectifs8 (Etat C1), la liste des subventions versées
(Etat B1.6).
7
Il s'agit des dépenses d'électricité, de téléphone, des quittances d'eau et des redevances de machines à
affranchir le courrier, et enfin des remboursements d'emprunt.
8
Pour mémoire, les remarques concernant le tableau des effectifs seront exposées au chapitre 6 « Gestion des
Ressources Humaines ».
17/58
Rapport d’observations définitives – Commune de Sainte Foy-Lès-Lyon (69)
3.2.1-
L’annexe A2 « Etat de la dette »
Concernant la production de l’état A2 « Etat de la dette », la commune utilise un
prestataire de service. Lors de son contrôle, la chambre a examiné la qualité de l’information
et du suivi relatif aux emprunts de la commune. De manière générale, la chambre relève la
lisibilité satisfaisante des documents, notamment celle du document A2.5 « Répartition par
nature de dette », ainsi que le classement adéquat de l’emprunt à barrière dans la catégorie
des emprunts à plusieurs tranches de taux.
La chambre relève le suivi satisfaisant de l’état de la dette de la commune au travers
de son annexe spécifique. Pour une meilleure information relative aux risques éventuels, la
chambre conseille à la collectivité de se référer à la circulaire du 25 juin 2010 et d’utiliser à
l’avenir les nouveaux modèles d’annexe prévus par la circulaire NOR IOCB1015077C du 25
juin 2010 ainsi que par l’arrêté du 29 décembre 2011 relatif à l’instruction budgétaire et
comptable M14.
3.2.2-
L’annexe B1.6 « Subventions versées dans le cadre du vote du budget »
Concernant la production de l’état B1.6 « Subventions versées dans le cadre du vote
du budget », la chambre relève que la commune ne satisfait pas pleinement aux obligations
d’informations énumérées à l’article L. 2313-1 du CGCT, modifiées par l’ordonnance du 26
août 2005 et par la loi du 28 juillet 2008. La commune ne communique que la liste des
subventions versées aux associations alors que le 2° de l’article précité lui fait obligation de
transcrire aussi « la liste des concours attribués (…) sous forme de prestations en nature ».
Les prestations en nature se définissent comme des prestations effectuées au profit de
l’association par la collectivité, et qui présentent un caractère d’intérêt économique ou
financier : soit du fait de leur caractère permanent (mises à disposition de locaux, de
personnels etc.), soit du fait des économies significatives dégagées par l’association qui en
bénéficie. L’indication non valorisée des prestations en nature serait suffisante pour satisfaire
aux obligations du 2° de l’article L. 2313-1 du CGCT. Dans sa réponse aux observations de
la chambre, l’ordonnateur a déclaré procéder « à l’instar de nombreuses collectivités qui ne
disposent pas toujours des ressources suffisantes pour la bonne tenue de cette annexe »
mais s’engage à poursuivre ses efforts en la matière.
La chambre incite la commune à se conformer à ses obligations d’informations prévues
par l’article L. 2313-1 du CGCT en portant indications des prestations en nature, si possible
valorisées au sein de son annexe au compte administratif.
3.3-
Les opérations de cession d’immobilisations
Dans le cadre de son examen de la fiabilité, la chambre a examiné la sincérité des
écritures de cessions d’immobilisation sur les exercices 2006 à 2010, notamment à
destination du budget annexe du lotissement d’activités Sainte Barbe, créé en 2006. Ces
opérations s’analysent comme des opérations de cession à titre onéreux classiques pour un
montant égal à la valeur vénale du terrain.
● Rappel des règles applicables
En application de l’instruction M14, la cession d’éléments d’actifs n’a aucune incidence
sur le résultat de fonctionnement de l’exercice, en effet la recette constituée par le prix de
cession enregistrée au compte 775 s’annule par un jeu d’écritures d’ordre de section à
section, qui aboutit d’une part à sortir le bien cédé de l’actif et d’autre part à transférer la plus
ou moins-value de cession en recette de la section d’investissement. Par ailleurs, les biens
18/58
Rapport d’observations définitives – Commune de Sainte Foy-Lès-Lyon (69)
destinés à la vente au titre desquels la commune est amenée à effectuer des opérations de
viabilisation de terrains, n’ont pas à être intégrés dans le patrimoine de la collectivité mais les
opérations afférentes doivent être décrites dans une comptabilité des stocks spécifique9.
Enfin, en conformité avec les dispositions de l’article L. 2241-1 du CGCT, le bilan des
opérations de cessions et d’acquisitions doit faire l’objet chaque année d’une délibération du
conseil municipal et d’une présentation en annexe au compte administratif.
● Le constat : des écritures comptables et un respect des prescriptions globalement
satisfaisants
En 2006, la commune a cédé pour un montant d’environ 410 000 € d’immobilisations
dont principalement 3 lots de terrains, la différence sur réalisation positive (transfert de la
plus-value) de 1 100 € a été enregistré au compte 676 et reportée au compte 192 « Plus ou
moins-value de cession ». La constatation de la sortie du terrain a été effectuée pour sa
valeur nette comptable par le débit du compte 675 et le crédit du compte 2111 « Terrains
nus ». L’annexe au compte administratif est bien renseignée.
En 2007, la commune a cédé pour 125 148,99 € d’immobilisations pour une valeur
comptable d’un peu plus de 110 000 € (compte 675). Le transfert de la plus-value de
15 492,55 € a été effectué (il y a aussi eu une petite moins-value) par débit du compte 676 et
crédit du compte 192. La constatation de la sortie du terrain a été effectuée pour sa valeur
nette comptable par le débit du compte 675 et le crédit du compte 2111 « Terrains nus »
(109 020 €). Par contre, l’annexe au compte administratif est incomplète et ne porte pas
mention de ce(s) terrain(s). Lors du contrôle, la commune a fourni toutefois la délibération et
l’acte notarial afférents à ces opérations qui concernent une cession-échange de terrain avec
la communauté urbaine du Grand Lyon.
En 2008, la commune a cédé pour 18 600,43 € d’immobilisations pour une valeur
comptable de 10 806,64 € (compte 675). Le transfert de la plus-value de 7 793,79 € a été
effectué par débit du compte 676 et crédit du compte 192. La constatation de la sortie du
terrain a été effectuée pour sa valeur nette comptable par le débit du compte 675 et le crédit
du compte 2182 « Matériels de transport» (10 806,64 €). L’annexe au compte administratif
est bien renseignée et porte mention de la liste des véhicules vendus. En 2009 et 2010, les
produits de cessions ont été négligeables.
La chambre relève la bonne qualité des écritures relatives aux cessions
d’immobilisations sur la période sous revue.
Synthèse des observations relatives à la fiabilité des comptes
L’examen de la fiabilité des comptes de la commune n’appelle pas de remarque
particulière. De manière générale, les écritures comptables sont bien passées et les
informations délivrées sont fiables. A fin d’une plus grande lisibilité, les dépenses relatives à
l’investissement devraient toutefois faire l’objet d’une présentation plus complète en amont
du débat d’orientation budgétaire. En matière d’exécution, dans un contexte de
recouvrement efficace des recettes, la chambre incite la commune à améliorer ses niveaux
de prévisions de dépenses et de recettes afin de limiter la tendance au suréquilibre
budgétaire et de revenir à des taux d’exécution plus satisfaisant, à l’image de ceux atteints
en 2011. A cet égard, la chambre rappelle l’importance du principe de sincérité d’évaluation
des dépenses et des recettes et encourage la commune à perfectionner son niveau général
de prévision, notamment celui des dépenses à caractère général (chapitre 011).
9
Instruction M14 : volume 1, tome 1 titre 1 et volume 2, tome 2, titre 3.
19/58
Rapport d’observations définitives – Commune de Sainte Foy-Lès-Lyon (69)
Pour ce qui est des dépenses d’investissement, la chambre relève l’utilisation « à titre
expérimental » sur une durée plutôt longue (6 ans) de la procédure des autorisations de
programme/crédits de paiement sur la période sous revue. La chambre prend acte de la
mise en œuvre d’une véritable gestion pluriannuelle depuis 2011. En ce qui concerne la
comptabilité d’engagement, la chambre rappelle à la commune les obligations issues de
l’article L. 2342-2 du CGCT et de l’instruction M14.
4-
LA SITUATION FINANCIERE
4.1-
L’autofinancement
L’étude de la formation de l’autofinancement permet de constater les conditions dans
lesquelles la commune parvient à dégager ou pas un excédent sur la période.
4.1.1-
La formation de l’autofinancement
L’étude de la formation des charges et des produits de gestion permet de constater
l’excédent ou le déficit dégagé au cours de la période sous revue (2005-2010).
4.1.1.1-
Les produits de
gestion - Aperçu
général
2005
Contribution directes
Autres impôts et
taxes
DGF (C7411)
Autres dotations,
subventions et
participations
Produits des
services et du
domaine
Autres recettes
Produits de
gestions
Une évolution modérée des produits de gestion due
essentiellement à un tassement de l’évolution des bases fiscales
2006
10 395 087 10 747 082
2007
2008
2009
2010
2011
Evolution
2005/2011
Evolution
annuelle
moyenne
11 084 540
11 370 339
11 693 043
11 936 587
12 323 054
18,55%
2,88%
1 700 866
1 743 534
1 781 788
1 821 138
1 694 602
1 940 850
2 129 826
25,22%
3,82%
2 668 824
2 715 996
2 760 001
2 797 370
2 961 664
2 951 734
2 923 729
9,55%
1,53%
1 455 294
1 405 648
1 364 384
1 435 340
1 825 179
1 668 867
1 747 759
20,10%
3,10%
1 059 093
994 433
1 039 605
1 089 800
1 130 640
1 244 290
1 250 168
18,04%
2,80%
264 600
158 914
268 254
161 701
208 076
187 508
199 655
-24,54%
-4,59%
17 543 764 17 765 607
18 298 571
18 675 688
19 513 204
19 929 836
20 574 191
17,27%
2,69%
Sources : comptes administratifs
Les produits de gestion ont évolué lentement sur la période (+ 17,27 % de 2005 à
2010). Les produits des contributions directes évoluent sans à coup, du fait de la stabilité des
taux, mais à un rythme plutôt faible, de même pour les produits du service et des domaines.
Le niveau des dotations est stable sur la période.
● Le plafonnement du produit des contributions directes
Le produit des contributions directes représente 60% des produits en 2010 et leur part
sur l’ensemble des produits de fonctionnement est stable sur la période, essentiellement
pour ce qui le concerne du fait de la stabilité des taux (qui n’ont pas varié depuis 1997) et du
faible dynamisme des bases.
20/58
Rapport d’observations définitives – Commune de Sainte Foy-Lès-Lyon (69)
2005
Contributions directes
10 395 087
Part des contributions
directes dans
64,96%
l'ensemble des produits
de fonctionnement
Moyenne de la strate
33,31%
Sources : Bercy
Evolution
2005/2010
Evolution
annuelle
moyenne
11 936 587
14,83%
2,80%
66,37%
66,78%
2,80%
0,55%
36,60%
36,78%
10,42%
2,00%
2006
2007
2008
2009
2010
10 747 082
11 084 540
11 370 339
11 693 043
65,93%
66,93%
67,62%
34,04%
34,34%
35,32%
En matière de produit des contributions directes, la commune a constamment possédé
sur la période une assise financière propre solide qui la rend moins dépendante des
dotations extérieures. En matière de taux, la commune pratique depuis 1997 des taux
d’imposition inférieurs à ceux constatés dans les communes de même strate pour les deux
taxes foncières, mais impose à un taux supérieur pour la taxe d’habitation (+1,82% par
rapport au taux moyen de la strate).
Comparaison des taux
Taxe d'habitation (TH)
Taux communaux
taux moyen de la strate
Foncier bâti (TFB)
2005
2006
2007
2008
2009
2010
19,92% 19,92% 19,92% 19,92% 19,92% 19,92%
17,52% 17,56% 17,52% 17,55% 17,97% 18,03%
Taux communaux
18,49% 18,49% 18,49% 18,49% 18,49% 18,49%
taux moyen de la strate
23,16% 23,19% 23,10% 23,19% 23,62% 23,95%
Foncier non bâti (TFNB)
Taux communaux
taux moyen de la strate
Sources : Bercy
32,48% 32,48% 32,48% 32,48% 32,48% 32,48%
55,16% 56,06% 55,53% 55,71% 56,79% 58,00%
En euros par habitant en 2010, le produit tiré par la commune de la taxe d’habitation
par habitant est de 307 €, un montant très supérieur à celui de la strate (232 € par habitant),
qui suggère une pression fiscale plutôt forte, confirmée par l’appréciation du coefficient de
mobilisation du potentiel fiscal (CMPF).
● Une pression fiscale plutôt forte
Afin d’apprécier la pression fiscale, on utilise le coefficient de mobilisation du potentiel
fiscal (CMPF) qui exprime le rapport entre le produit fiscal encaissé sur le territoire
communal et le potentiel fiscal10. Le potentiel fiscal de la commune est de 696 €/habitant, un
niveau inférieur à celui des communes de même strate (834 € en 2010)11, et qui caractérise
une situation moins favorable au sein des communes de l’ouest lyonnais. Cette situation est
compensée par l’application de taux de fiscalité qui se situent plutôt dans la fourchette haute
des taux pratiqués sur le Grand Lyon. L’examen du coefficient de mobilisation « trois taxes »
de la commune permet de constater que pour ce qui concerne les trois impositions locales
habituelles (TH, TFNB, TFB), la commune ne possède pas vraiment de marge de
manœuvre, puisqu’en intégrant la fiscalité du groupement de communes le CMPF dépasse
Le potentiel fiscal, défini à l’article L. 2334-4 du CGCT, est un indicateur de richesse fiscal qui exprime le
montant du produit qui serait perçu si la commune appliquait les taux moyens nationaux. Dès lors, un CMPF
supérieur à 100% traduit le fait que la commune exerce une pression fiscale comparativement supérieure à celle
des communes de même strate au niveau national.
11
Les comparaisons avec les communes de même strate (dont la population est comprise entre 20 000 et 50 000
habitants) sont à prendre avec précaution du fait que Sainte-Foy-lès-Lyon se situe en « entrée » de strate.
10
21/58
Rapport d’observations définitives – Commune de Sainte Foy-Lès-Lyon (69)
les 100 %. Cette situation est confirmée par l’examen de l’effort fiscal12 qui est de 1,165 pour
une moyenne des communes de l’agglomération de 1,17813, niveau déjà plutôt élevé.
Potentiel fiscal par habitant 3
taxes (en €)
Coeff. de mob. du pot. fiscal 4
taxes com.
Coeff. de mob. du pot. fiscal 3
taxes com.
Source : logiciel CRC
2005
2006
2007
2008
2009
2010
442
461
478
494
483
511
84,55 %
69,55 %
69 %
68,44 %
67,9 %
NC
108,7 %
107,6 %
107 %
106,4 %
105,8 %
NC
● Un dynamisme modéré des bases fiscales
Dans un contexte où les taux sont stables, l’évolution modérée mais constante des
produits des contributions est le reflet de la mobilisation importante du tissu foncier, qui
laisse peu de place disponible à la construction. L’examen des bases fiscales de la
commune permet d’observer toutefois une tendance à la baisse depuis 2006 et une
dynamique fortement corrélée aux revalorisations de la loi de finances. Le nombre de
logements14 sert à calculer le montant de certaines dotations de l’Etat (dotation de solidarité
urbaine par exemple).
Comme on peut le constater sur le graphique ci-dessous, l’évolution du nombre de
logements ralentit : elle était de +79 logements en 2006, + 67 en 2009, + 61 en 2010.
Comme le mentionne l’ordonnateur dans sa réponse aux observations de la chambre, les
évolutions de base nette sont toutefois supérieures à celles relevées ci-dessous pour 2011.
3,50%
3,00%
2,50%
Evolution annuelle des bases nettes
2,00%
% Revalorisation loi finance des bases
1,50%
Evolution annuelle logements TH (fiches
dotation DGCL)
1,00%
0,50%
0,00%
-0,50%
2006
2007
2008
2009
2010
2011 prévu
Source : chambre régionale des comptes
Dans un contexte où la commune dispose de peu de marge à la hausse en matière de
taux, il conviendrait que la collectivité suive au plus près l’évolution des bases fiscales en lien
avec les projets de constructions d’habitats sur la commune.
La commune bénéficie de produits de gestion importants parmi lesquels les
contributions directes jouent un rôle essentiel et constituent le socle d’une assise financière
solide dans un contexte où les autres dotations sont stables ou en baisse. Le tissu fiscal de
la commune (696 € par habitant en 2010) caractérise une situation intermédiaire au sein des
communes du Grand Lyon. Il demeure inférieur à celui des communes de même strate
(834 € en 2010). La chambre relève que le produit des contributions directes semble
toutefois avoir atteint un niveau plafond.
12
L’effort fiscal est un indicateur utilisé pour comparer la pression fiscale des communes les unes par rapport aux
autres. Il est calculé en divisant la somme des produits des 3 taxes locales et de la taxe/redevance pour
l’enlèvement des ordures ménagères perçu par le groupement de communes par le potentiel fiscal 3 taxes.
13
Chiffres 2010.
14
Données de la fiche DGCL.
22/58
Rapport d’observations définitives – Commune de Sainte Foy-Lès-Lyon (69)
En effet, la commune exerce déjà, au niveau notamment de la taxe d’habitation, une
pression fiscale supérieure à celle des communes de même strate. Enfin, le tassement de
l’évolution des bases fiscales est sensible et semble s’inscrire depuis 2006 dans une
tendance structurelle.
4.1.1.2-
Des charges de gestion sous contrôle
Les principales charges de gestion de la commune sont présentées ci-dessous :
Décomposition des
charges de gestion
Charges de
personnel
Charges à caractère
général
Subventions
Evolution
2005/2011
Evolution
annuelle
moyenne
8 566 736
14,72%
2,32%
3 196 013
3 376 097
25,13%
3,81%
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
7 467 470
7 640 462
7 945 653
8 164 913
8 206 714
8 339 350
2 697 992
2 782 899
2 776 723
2 980 161
2 979 723
1 498 848
1 674 190
1 727 740
1 793 761
1 832 117
2 024 075
2 284 258
52,40%
7,27%
Autres charges
2 939 647
2 497 137
2 541 818
2 545 530
2 548 947
2 640 663
2 529 090
-13,97%
-2,48%
Charges de gestion
14 603 957
14 594 688
14 991 934
15 484 365
15 567 500
16 200 101
16 756 182
14,74%
2,32%
Sources : comptes administratifs
En volume, tous les postes connaissent des hausses très maîtrisées à l’exception des
subventions. En moyenne annuelle, ce sont les subventions qui connaissent la plus forte
évolution (+ 7,27 % depuis 2005). Les masses les plus importantes, charges de personnel et
à caractère général, apparaissent sous contrôle. Les charges de personnel notamment
connaissent une évolution à peine supérieure à l’inflation et inférieure à l’évolution annuelle
moyenne des contributions directes. Globalement les charges de gestion restent inférieures
aux produits avec une évolution annuelle moyenne moins rapide : + 2,32 % comparée à
+ 2,69 % pour les produits de gestion depuis 2005.
22 000 000
20 000 000
18 000 000
16 000 000
14 000 000
12 000 000
10 000 000
2005
2006
2007
Produits de gestions
2008
2009
2010
2011
provisoire
Charges de gestions
Sources : comptes administratifs
● Des charges de personnel sous forte maîtrise depuis 2005
Les charges de personnel connaissent une évolution très maîtrisée avec des variations
annuelles comprises entre 2 et 4%.
2005
Charges de personnel
7 467 470
Variation annuelle des charges de personnel
2006
2007
2008
2009
2010
2011
7 640 462
7 945 653
8 164 913
8 206 714
2,32%
3,99%
2,76%
0,51%
1,62%
2,73%
8 339 350 8 566 736
Part des dépenses de personnel dans
l'ensemble des charges de fonctionnement
54,69%
55,44%
57,01%
57,23%
56,90%
55,49%
51,13%
Moyenne de la strate
52,26%
52,89%
53,52%
53,94%
54,68%
54,70%
NC
Sources : comptes administratifs, site internet : Bercy Colloc
23/58
Rapport d’observations définitives – Commune de Sainte Foy-Lès-Lyon (69)
Ces évolutions, que l’on pourrait qualifier de « normales », correspondent en grande
partie à l’effet glissement-vieillesse technicité (GVT) et aux revalorisations successives du
point d’indice. Le calcul de la part représentée par ces dépenses dans l’ensemble des
charges de fonctionnement permet de constater que la commune se situe sensiblement à
des niveaux de dépenses équivalents à ceux des communes de même strate.
● Une évolution contenue des autres charges réelles
Avec un montant en 2010 d’un peu plus de 3 M€, les charges à caractère général
représentent en volume l’essentiel des autres charges réelles de la commune. Si leur niveau
de prévision budgétaire peut être sans doute amélioré (cf. 3.1.2.2), elles ont franchi un palier
en 2008 et 2010, avec une évolution chacune de ces années de + 7% par rapport à
l’exercice antérieur.
Les charges financières sont faibles, à peine 50 000 € en 2010, en lien avec la
faiblesse de l’encours de dette. A l’inverse, les subventions connaissent les évolutions les
plus importantes avec une augmentation supérieure à 50% entre 2005 et 2011 et une
évolution annuelle moyenne de plus de 7%. Elles sont tirées à la hausse par les
augmentations importantes des subventionnements au centre communal d’action sociale et
aux associations (Cf. § 7 « Les relations avec les tiers et les associations »), dans un
contexte favorable toutefois puisque le niveau moyen de subvention aux associations par
habitant reste très inférieur à la moyenne régionale (46 €/habitant contre 107 €/habitant).
Pour ce qui est du centre communal d’action sociale, la subvention versée a franchi un palier
en 2007 et 2010 avec des évolutions de + 7 % et + 15 % ces années par rapport aux
exercices antérieurs. Sur la période, le montant de la subvention versée est ainsi passé d’un
peu moins de 800 000 € à plus d’1M€ en 2011. Dans sa réponse aux observations de la
chambre, l’ordonnateur rappelle que cette montée en volume s’explique par le renforcement
des politiques familiales et d’actions sociales portées par le CCAS et s’inscrivait dans le
renforcement du soutien aux associations.
L’ensemble des charges de la commune apparait sous contrôle, même si les
subventions connaissent les évolutions les plus importantes sous la période. Selon
l’ordonnateur, cette situation est justifiée par le portage des politiques familiales et d’action
sociale par le CCAS. Le contexte global demeure toutefois favorable du point de vue de la
gestion puisque qu’en évolution annuelle moyenne les produits demeurent supérieurs aux
charges.
4.1.1.3-
La formation de la capacité d’autofinancement
● Rappel de définitions des principaux agrégats
L’excédent brut de fonctionnement (EBF) représente l’excédent des produits courants
sur les charges courantes de la section de fonctionnement, hors produits et charges
financières ainsi qu’exceptionnelles. La capacité d’autofinancement (CAF) représente
l’excédent du fonctionnement utilisable pour financer l’investissement. Une fois déduit de la
CAF brute l’amortissement du capital de la dette, on obtient la CAF nette disponible ou
épargne nette qui va permettre de financer les dépenses d’équipement de la commune.
L’indicateur de CAF brute est fondamental car il tient compte de l’ensemble des charges et
des produits réels alors que le niveau de CAF nette doit être interprété avec prudence car il
peut être influencé par une politique d’endettement qui permet momentanément d’alléger la
charge de remboursement de la dette en capital.
24/58
Rapport d’observations définitives – Commune de Sainte Foy-Lès-Lyon (69)
● Le constat : une situation saine en termes d’autofinancement.
2005
Excédent brut de fonctionnement
2006
2007
2008
2009
3 281 514 4 059 280
2010
2 966 360
3 213 739
3 396 852
3 842 633
Produits financiers
61 018
42 072
31 496
15 772
1 229
54
Charges financières
50 274
75 799
30 414
16 646
2 478
1 268
Intérêts des emprunts
167 611
170 617
121 440
66 136
54 354
47 577
Produits exceptionnels
522 028
458 694
197 638
39 796
2 577
23 773
Charges exceptionnelles
480 169
495 523
255 677
91 273
55 249
45 399
Dotations aux Amortissements et aux
Provisions
342 966
360 833
439 631
527 618
599 740
692 695
Reprises sur Amortissements et Provisions
116 512
116 512
116 512
116 512
116 512
Capacité d'autofinancement brute
2 851 353
2 972 567
3 218 455
Ratio CAF brute/Produits de gestion
16,25%
16,73%
17,6%
Amortissement du capital de la dette
(y compris CLTR)
2 008 871
1 776 391
842 482
1 196 176
Transferts de charges
Capacité d'autofinancement disponible
3 163 028 3 950 755
16,9%
3 771 966
20,2%
18,9%
2 723 812
1 530 923 1 311 508
1 090 617
494 643
1 632 105 2 639 247
2 681 349
Source : logiciel CRC
La commune dégage systématiquement sur la période une capacité d’autofinancement
disponible, en lien avec l’amélioration quasi-constante de l’excédent brut de fonctionnement,
ce qui constitue le signe d’une situation saine sur le plan financier. La capacité
d’autofinancement de la commune lui a permis de se désendetter de manière importante
entre 2005 et 2008 notamment. La qualité perfectible des prévisions de dépenses,
notamment en recettes, constitue un léger bémol, puisqu’elle porte structurellement à la
hausse d’environ 500 000 €/an depuis 2008 le niveau d’autofinancement de la commune. En
2011, le niveau de CAF brute serait de 3 882 568 € et le montant de CAF disponible de
2 942 503 €.
La commune dégage systématiquement sur la période une capacité d’autofinancement
disponible, ce qui constitue le signe d’une situation saine sur le plan financier. Les niveaux
de prévisions pourraient toutefois être améliorés, d’autant que la commune met en œuvre
depuis plusieurs années une démarche d’analyse rétrospective et prospective.
4.1.1.4-
Le financement propre disponible
Le financement propre disponible représente l’ensemble des ressources dont dispose
la collectivité hors emprunt une fois les charges et les dettes payées. Il comprend la CAF
disponible (ou nette) (CAF brute - remboursements d’emprunts payés) ainsi que les autres
ressources d’investissement : FCTVA, subventions, cessions d’actifs etc.
Le tableau ci-dessous présente le détail des principales masses rentrant dans la
composition du financement propre (hors détail des produits et recettes d’ordre et intérêts
courus non-échus).
25/58
Rapport d’observations définitives – Commune de Sainte Foy-Lès-Lyon (69)
2005
CAF disponible
FCTVA, TLE et
subventions (réel)
Produit des cessions et
rem. créances (réel)
Produit des cessions
(ordre)
Autres recettes (réel)
Autres recettes (ordre)
2006
842 482 1 196 176
2007
2008
2009
494 643 1 632 105 2 639 247 2 681 349
696 326
658 517 1 065 146 1 804 571 1 515 156
439 086
410 243 1 210 503
-71 021
11 884
2010
135 162
-476
34 447
-155
Evolution
Variation
2005/2010 moyenne
26,05%
218,27%
606 977
-12,83%
-2,71%
62 319
-85,81%
-32,33%
145,46%
19,67%
77,13%
12,11%
-1 777
13 410
11 561
27 390
17 439
29 171
42 123
-4 255
-3 889
-3 262
-2 608
-13 176
ICNE
Financement propre
1 905 581 2 320 468 2 777 122 3 595 339 4 202 872 3 375 431
disponible
Source : chambre régionale des comptes
Avant 2008, la part des cessions contribue fortement au financement propre, depuis
2008, la CAF constitue à nouveau une part prépondérante du financement propre de la
commune.
Sur toute la période sous revue (2005 à 2010) le financement propre disponible moyen
est supérieur à 3 M€, ce qui constitue potentiellement un montant suffisant pour conduire
une politique d’investissement soutenue pour la commune.
4.1.2-
Les dépenses d’équipement et le financement des investissements
En matière d’investissement la commune a poursuivi depuis 2003 une politique
d’investissement marquée par quelques grands projets : gymnase Sainte Barbe (2,9 M€),
salle d’activités (2,2 M€), Maison de la petite enfance (1,7 M€), aire d’accueil des gens du
voyage (0,7 M€). La collectivité a toutefois assez nettement moins investi que les communes
de même strate (le niveau des dépenses d’équipement est près de deux fois inférieur à celui
de ces dernières). Ce sous-investissement s’explique selon l’ordonnateur par les niveaux
inférieurs à la strate d’environ 33% des recettes de fonctionnement de la commune dont la
capacité d’investissement est « structurellement sous contrainte ». La chambre partage ce
constat tout en relevant le niveau quasi constant avant 2008 des réserves non-mobilisées de
la commune (environ 3 M€ de niveau de fonds de roulement).
2005
2006
2007
Dépenses réelle
d'investissement
2 192 134 4 942 657 3 602 353
(hors emprunt)
Reste à réaliser
1 622 894
976 830 2 293 755
Financement propre
1 905 581
2 320 468 2 777 122
disponible
Emprunts nouveaux
1 205 155
1 250 882 1 204 347
de l'année (a)
Variation du fonds de
+918 602 -1 371 307 +379 116
roulement
Fonds de roulement au
4 714 204
2 592 897 2 965 013
31/12
Equipement / habitant
102
174
168
Moyenne de la strate
278
308
343
Source : chambre régionale des comptes
2008
Evolution
2005/2010
Variation
moyenne
2009
2010
4 338 727
3 129 960
2 686 381
22,55%
4,15%
1 855 503
1 263 241
1 395 004
-14,04%
-2,98%
3 595 339
4 202 872
3 375 431
77,13%
12,11%
1 097 633
945 184
792 735
-34,22%
-8,04%
+ 354 245
+2 018
097
+ 1 481
786
3 326 258
5 344 355
6 826 141
44,80%
7,68%
202
312
136
300
116
303
13,73%
8,99%
2,61%
1,74%
26/58
Rapport d’observations définitives – Commune de Sainte Foy-Lès-Lyon (69)
4.1.2.1-
Les dépenses d’équipement sur la période : une gestion très
prudente
● Un niveau de dépenses très en-dessous du niveau d’autofinancement dégagé
Sur la période la collectivité a dépensé environ 21 M€15 financés à hauteur de 18 M€
dont un peu plus de 9 M€ de CAF), soit un autofinancement par financement propre de 85 %
sur la période, un taux qui aurait été ramené à 65% selon l’ordonnateur en l’absence de
report du projet de la nouvelle salle d’activités. La CAF à couvert plus de 40% des dépenses
sur la période. Ce niveau de dépenses, très en-dessous du niveau de ressources propres
dont a bénéficié la collectivité, a été assumé à fiscalité constante, tout en mettant en réserve
plus de 2 M€ de 2005 à 2010. Sur le plan financier, les fonds propres se sont révélés
suffisants pour couvrir le montant des dépenses et abonder le fond de roulement, à
l’exception de l’année 2006, suivant une stratégie de reconstitution des marges de
manœuvre.
La commune s’est dans le même temps désendettée, les emprunts appelés sur la
période étant quasi-exclusivement la ligne du contrat long terme renouvelable pour près de
6,5 M €, remboursés systématiquement en début d’année suivante.
● Une stratégie en matière d’emprunt impactée par les multiples retards d’engagement
des principaux projets
De manière générale, la stratégie suivie en matière de mobilisation de l’emprunt suit
les décalages dans le temps des principaux projets : sur la période la commune a ainsi
procédé de manière quasi-systématique aux annulations des emprunts prévus à son budget
primitif - 5 961 924 € d’annulation d’emprunts, sauf en 2005- mais a mobilisé son contrat
long terme renouvelable à hauteur de l’encours-plafond chaque fin d’année.
Pour ce qui est des annulations d’emprunts la commune les justifie par les retards
successifs pris par le projet de réalisation du pôle d’équipement public Deshay-Neyrard. De
manière générale, la qualité perfectible des prévisions des dépenses d’investissement
amène la commune à prévoir l’équilibre en recettes par des emprunts, systématiquement
non appelés. Il est à noter qu’en 2006, 1 200 000 € ont été avancé au budget annexe
Lotissement Sainte Barbe, immobilisation financière (compte 27) qui n’a pas été inscrite à
l’état de l’actif 2006. Cette immobilisation a toutefois été remboursée en 2008. Dans sa
réponse aux observations de la chambre, la collectivité précise que votant son compte
administratif après son budget primitif, elle « n’a pas d’autres possibilités, sauf à reprendre
ses résultats par anticipation, que d’équilibrer sa section d’investissement par l’inscription
d’un emprunt ». Dans ce contexte, la chambre relève que la démarche budgétaire de la
commune pourrait être améliorée, en liaison avec le comptable, par le vote du compte
administratif avant celui du budget primitif.
En ce qui concerne l’usage du contrat long terme renouvelable, le service des finances
a justifié la mobilisation systématique du tirage de l’encours en fin d’année afin de ne pas
devoir payer les frais de non-mobilisation et de lisser l’amortissement de l’encours, même si
en l’espèce, le tirage de l’emprunt n’est plus nécessaire depuis longtemps à l’équilibre en fin
d’exercice du budget de la commune. La commune indexe ses tirages sur l’EONIA du fait de
la très courte période entre le tirage de l’emprunt et son remboursement. Elle paye de fait
des frais financiers très réduits et n’utilise pas les facilités de tirage de trésorerie en cours
d’année.
15
Sur la période le niveau cumulé des restes est de plus de 9,4 M €. La commune a annulé sur la période un
montant total de plus de 12 M€ de dépenses d’équipements.
27/58
Rapport d’observations définitives – Commune de Sainte Foy-Lès-Lyon (69)
4.1.2.2-
Les dépenses prévues au titre des années 2012-2017
Le plan pluriannuel d’investissement pour les années 2011 à 2017 prévoit 36,3 M€ de
dépenses nouvelles autour d’opérations de rénovation-restauration, de modernisation
(restructuration de l’Hôtel de ville), de mise en accessibilité, et notamment la réalisation de
deux grands projets : réalisation d’un pôle d’équipements publics plusieurs fois reporté
(projet Deshay-Neyrard) et d’une nouvelle piscine municipale. Ces prévisions, qui
s’inscrivent dans la tendance des résultats actuels (notamment en matière
d’autofinancement), apparaissent crédibles et à portée de la commune, sous couvert d’une
mobilisation de ses réserves et d’un recours à l’emprunt d’un volume de 5 M€ à 7 M€. La
chambre constate toutefois que la majorité de ces dépenses est prévue au titre des années
2012 et 2013 avec un volume total envisagé de plus de 20 M€. Dans sa réponse aux
observations de la chambre, la collectivité a précisé que ces opérations, gérées en AP-CP,
étaient entrées en phase travaux conformément au calendrier prévu.
D’un point de vue financier, la chambre souscrit à l’analyse relative à la capacité de la
commune à faire face à ce besoin de financement en 2012 par la mobilisation du fond de
roulement et l’épargne de l’exercice. Afin de suivre au mieux les travaux prévus, la commune
a prévu le recrutement de deux cadres dans les services techniques, ainsi que l’appui d’une
assistance à maitrise d’ouvrage concernant le projet de construction de la piscine.
Les dépenses d’investissement engagées sur la période apparaissent assez en
dessous du niveau de ressources propres dégagées par la commune. Pendant la période
sous revue, celle-ci s’est largement désendettée et a progressivement reconstitué son fonds
de roulement afin de faire face aux dépenses d’investissement futures. La programmation
pluriannuelle des investissements jusqu’en 2017 apparait ambitieuse avec un montant global
de projets établi à plus de 36 M€. En l’état des chiffrages actuels, ces objectifs devraient
pouvoir être atteints sans difficultés sur le plan financier par une mobilisation des réserves de
la commune, complétée par l’emprunt.
4.2-
La trésorerie
La trésorerie comprend le solde du compte au Trésor (515) et les autres disponibilités
à court terme. La trésorerie résulte de la différence entre le fonds de roulement 16 et le besoin
en fonds de roulement. Pour la commune, le niveau de trésorerie a été de plus de 100 jours
de dépenses réelles de fonctionnement chaque année, entre 2005 et 2010, soit une réserve
très importante.
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Trésorerie
4 941 352
3 310 100
3 876 631
3 848 749
5 371 461
7 028 688
Variation du fonds de roulement
+918 602 -1 371 307
+379 116
+354 245
+2 018 097
+1 481 786
Fonds de roulement
4 714 204
2 592 897
2 965 013
3 326 258
5 344 355
6 826 141
-227 148
-717 203
-911 618
-522 491
-27 106
-202 547
40 756
40 894
41 846
42 849
42 957
44 621
121
81
93
90
125
158
Besoin en fonds de roulement
Dépenses réelles de
fonctionnement (DRF) / par jour
En nombre de jours des DRF
Source : Logiciel CRC
16
Somme des excédents définitifs dégagés (FR)- excédents des crédits consentis sur les crédits obtenus (FDR)=
Trésorerie.
28/58
Rapport d’observations définitives – Commune de Sainte Foy-Lès-Lyon (69)
En 2011, la trésorerie de la commune est encore largement excédentaire avec un
montant de près de 8,3 M€17. De manière générale, elle résulte des excédents de
ressources perçus, qui ont permis d’abonder son niveau. La plupart du temps, le coût usuel
du non-emploi d’une trésorerie excédentaire est celui des frais financiers associés à la
souscription des emprunts mobilisés à sa place pour financer les investissements. Dans le
cas de la commune, celle-ci s’est fortement désendettée sur la période et de l’avis des
services un remboursement anticipé des emprunts a été étudié mais ne s’est pas avéré
possible.
Le niveau de trésorerie de la commune est très important sur toute la période et
constitue une « réserve » résultant d’une politique d’économies et d’une gestion prudente.
Cette réserve sera toutefois intégralement consommée dans les années à venir pour
financer le programme d’équipements actuels.
4.3-
Les marges de manœuvre
Sur le plan de ses ressources internes, la commune dispose encore de marges de
manœuvre, notamment en matière d’emprunt.
4.3.1-
Un encours de dette marginal et peu risqué
● Niveau de l’encours et désendettement
Afin de mesurer le niveau d’endettement d’une commune par rapport à ses ressources,
on utilise le ratio de désendettement, qui exprime le rapport du niveau de l’encours sur la
CAF brute et donne ainsi le nombre d’années que mettrait une commune à rembourser sa
dette si elle choisissait d’y consacrer toute son épargne brute. L’encours de la dette s’est
fortement réduit depuis 2005 selon la stratégie de limitation de recours à l’emprunt suivie par
la commune.
La commune s’est désendettée de manière importante depuis la fin des années 1990
(encours de plus de 10,5 M€), en utilisant notamment une stratégie active de gestion de sa
dette.
2005
Encours de la dette au 31/12
2006
2007
2008
2009
2010
5 008 522 4 483 013 2 963 548 2 530 257 2 274 508 1 976 627
En euros par habitant
Moyenne de la strate en €/habitant
Ratio de désendettement de la
commune en année
Ratio de désendettement de la
moyenne de la strate
Source : logiciel CRC
Evolution
2005/2010
-60,53%
-16,97%
234
1 031
209
1 033
138
1 060
118
1 072
100
1 041
87
1 047
-62,82%
1,55%
-17,95%
0,31%
1,76
1,51
0,92
0,80
0,58
0,52
-70,17%
-21,49%
6,78
6,98
7,52
8,06
7,33
6,12
-9,73%
-2,03%
Au 1er janvier 2012, le capital restant dû se chiffre à 1,032 M€ (1,673 M€ avec CLTR)
avec un ratio de désendettement de 3 mois, très inférieur à celui de la strate18. Le niveau des
charges financières est en baisse sur la période et le niveau d’endettement est aujourd’hui
marginal, ce qui laisse à la commune une marge de manœuvre complète dans ce domaine.
Afin de réaliser son programme d’équipements, la commune prévoit la souscription
d’emprunts en 2013 pour un montant de 6 à 7 M€, ce qui représente en termes d’échéance
17
Variation
moyenne
Il s’agit du niveau de trésorerie au 31 décembre. Toutefois, le solde moyen en 2010 a été supérieur à 5,2 M€ et
n’est jamais descendu en dessous de 4,4 M€ (source : commune).
18
Ainsi qu’à celui de la moyenne départementale établi en 2010 à 509 € par habitant.
29/58
Rapport d’observations définitives – Commune de Sainte Foy-Lès-Lyon (69)
annuelle une charge très supportable- grossièrement autour de 600 000 € par an19- au
regard du niveau de CAF dégagée en tendance.
● Structure de la dette
La dette de la commune se caractérise par un encours majoritairement à taux fixe,
constitué de 3 emprunts et d’un contrat de crédit long terme renouvelable (dit « CLTR),
mobilisé systématiquement au niveau de son montant plafond en fin d’année et remboursé
en début d’année suivante. De fait, les risques aujourd’hui apparaissent extrêmement limités.
Nature du risque de la dette
Dette globale au 01/12/11
Fixe / Crédit Agricole
Fixe / Caisse d’Epargne
A tranches de taux
Source : commune
Encours
1 050 506
290 000
420 000
340 506
% encours
100%
27,6%
40 %
32,4%
Taux moyen
3,83%
3,37%
3,87%
4,25%
Dans le cadre de son programme d’équipement, la commune a prévu de mobiliser en
2013 un emprunt d’environ 5 à 7 M€, ce qui amènerait son encours à un niveau d’environ 7 à
8 M€. La chambre s’est intéressée de plus près aux emprunts particuliers, dits
« structurés »20, présents au sein du profil de la dette globale. La commune ne possède dans
son encours qu’un seul contrat de ce type : il s’agit d’un emprunt à barrière.
- Caractéristiques de l’emprunt à barrière: Il s’agit d’un contrat de refinancement de
trois prêts antérieurs, contracté en 2002, au montant d’un peu plus de 610 000 €, pour une
durée de 15 ans et 2 mois, à taux fixe 4,25 % à barrière 5,5 % sur Euribor 12M post fixé,
marge de 0,12 %. Pour ce type d’emprunt le risque apparait très mesuré dans le sens où les
anticipations de marché sont plutôt favorables (peu de chance en l’état de franchir la
barrière) et qu’en cas de franchissement de la barrière le taux post fixé reste dans le marché
Euribor, avec une marge minime (0,12%). La classification « Gissler » de l’emprunt, telle
qu’elle ressort au regard du tableau des risques prévu par la circulaire NOR IOCB1015077C
du 25 juin 2010, est « 1B », soit la traduction d’un risque faible.
L’encours de dette de la commune est aujourd’hui très limité et peu risqué ce qui lui
laisse une marge de manœuvre importante dans ce domaine. La chambre encourage la
commune à porter une attention particulière dans l’avenir à la nature des contrats de prêts
qu’elle souscrit, et à utiliser la classification « Gissler » afin d’améliorer l’information délivrée
dans son annexe B2 « Etat de la dette ».
4.3.2-
Des taux élevés, au niveau fiscal, notamment en matière de taxe
d’habitation
Avec un produit en 2010 de près de 7 M€21 (6 946 000 €), la taxe d’habitation constitue
la ressource fiscale principale de la commune, tirée par un taux assez nettement supérieur à
la moyenne mais grevée par une politique d’abattement assez large22.
19
Pour un prêt souscrit à taux fixe, entre 15 et 20 ans, aux conditions de marché actuelles, sans considérations
de marges particulières.
20
Il s’agit de contrats qui intègrent un emprunt et un ou plusieurs instruments dérivés, dont les effets sont
déterminés par l’évolution d’un indice sous-jacent.
21
Chiffres Bercy Colloc
22
La commune a ainsi voté le taux maximum pour l’abattement général à la base (15%) et les taux d’abattement
pour charges de familles sont au taux maximum (20% pour les deux premières personnes et 25% pour les
er
suivantes). A compter du 1 janvier 2012, la commune a institué l’abattement facultatif prévu à l’article 1411 II.
3 bis du code général des impôts concernant les personnes handicapées ou invalides.
30/58
Rapport d’observations définitives – Commune de Sainte Foy-Lès-Lyon (69)
Toutefois, en raison de l’effet taux, la moyenne acquittée par habitant en matière de
taxe d’habitation (307 €/habitant en 2010) est très supérieure à celle de la strate
(232 €/habitant) et permet difficilement d’envisager une revue à la baisse des abattements
pratiqués.
Concernant les autres impositions, du fait du manque de terrains, la commune
possède une petite marge de manœuvre en termes de taux en matière de taxe foncière sur
le bâti, sans qu’elle puisse toutefois en attendre des montants très conséquents.
Décomposition
des bases
fiscales
2005
2006
Bases brutes
Moins
abattements
Bases
imposables
39 528 871
40 369 755
8 949 115
Bases brutes
Moins
abattements
Bases
imposables
Evolution
2005/2010
Evolution
annuelle
moyenne
44 867 078
13,50%
2,57%
9 723 174
9 996 724
11,71%
2,24%
33 347 483
34 252 498
34 870 354
14,03%
2,66%
Foncier bâti
24 528 021 25 202 984
26 015 639
26 364 829
14,84%
2,81%
58 055
61 563
76 070
-3,21%
-0,65%
25 144 929
25 954 076
26 288 759
14,90%
2,82%
149 658
152 383
12,98%
2,47%
2007
2008
2009
2010
Taxe d'habitation
41 695 957 42 765 077
43 975 672
8 898 755
9 183 005
9 417 594
30 579 756
31 471 000
32 512 952
22 957 401
23 835 031
78 592
94 875
95 233
22 878 809
23 740 156
24 432 788
Foncier non bâti
Bases
134 879
134 181
imposables
Source : logiciel CRC
135 554
161 492
Dans sa réponse aux observations de la chambre, l’ordonnateur a rappelé que les taux
pratiqués sont inférieurs aux taux moyens nationaux de la strate.
Dans un contexte où la pression fiscale exercée se situe dans la fourchette haute des
communes du Grand Lyon, la commune ne dispose pas vraiment de marge de manœuvre
au niveau fiscal, sauf de manière marginale en matière de taxe sur le foncier bâti.
4.4-
Les risques hors bilan
En termes d’engagements hors bilan, la collectivité a pour l’essentiel accordé des
garanties d’emprunt à des organismes de logement social et la seule délégation de service
public concerne la gestion du cimetière municipal. En l’état, les risques hors bilan
apparaissent très limités.
Synthèse des observations relatives à l’analyse financière
De manière générale, la situation financière de la commune est bonne, avec des
charges sous forte maîtrise, un encours de dette marginal et des produits grandement assis
sur les contributions directes. Sur la période examinée, le niveau de financement propre
disponible s’est avéré largement suffisant pour conduire les investissements programmés.
La commune bénéficie enfin de réserves substantielles, avec un niveau de trésorerie
conséquent et un fonds de roulement préservé.
31/58
Rapport d’observations définitives – Commune de Sainte Foy-Lès-Lyon (69)
D’un point de vue financier, cette situation devrait lui permettre, hors aléas, d’assumer sans
difficulté la charge des grands projets prévus au titre des années à venir. Des marges de
manœuvre existent aussi en matière d’emprunt, ce qui parait moins le cas en matière de
fiscalité où la collectivité pratique des taux élevés, notamment en matière de taxe
d’habitation.
5-
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES
La chambre a examiné d'une part, l’évolution des effectifs de la commune sous la
période, et d'autre part, des éléments de la rémunération de ses agents. Dans le cadre du
suivi des observations du précédent rapport d’observations définitives, elle a par ailleurs
contrôlé les conditions d’octroi des logements de fonction pour nécessité absolue de service.
5.1-
Évolution des effectifs
5.1.1-
La composition des effectifs réels
5.1.1.1-
Le suivi du tableau des effectifs
La chambre relève que la commune assure un suivi très précis des mouvements
relatifs au personnel, en transmettant systématiquement en annexe aux délibérations de
gestion du personnel un tableau des effectifs (qui reprend l'état précédent) et le nouvel état.
Par contre, le suivi des personnels non titulaires pourrait être amélioré (cf. § 5.1.3). En effet,
le premier tableau des effectifs annexé aux comptes administratifs recense uniquement les
effectifs budgétaires et pourvus des personnels titulaires alors qu’il devrait aussi inclure les
effectifs des personnels non-titulaires conformément à la circulaire du 23 mars 1995 relative
aux annexes à joindre aux documents budgétaires23. Il comptabilise aussi les emplois de
cabinet, conformément à la circulaire mais contrairement à la logique du tableau tel qu’il est
présenté dans la mesure où ces postes ne sont pas pourvus par des agents titulaires. Ces
derniers ne sont pas repris dans l’état « autres éléments d’information » qui concernent les
agents non titulaires et autres statuts sur emplois pourvus. De plus, les données relatives
aux non titulaires contenues dans les tableaux des effectifs ne sont pas cohérentes avec
celles des bilans sociaux. Les effectifs globaux aux 31 décembre 2007 et 2009 au bilan
social24 étaient, tous statuts confondus, de 257 et 267, alors qu’au tableau des effectifs des
comptes administratifs des mêmes années ils étaient de 238 et 234.
Ces écarts s’expliquent selon l’ordonnateur par le fait que les annexes au compte
administratif recensent les « effectifs sous contrats au 31/12 » alors que les bilans sociaux
recensent les « effectifs rémunérés au 31/12 ». La chambre prend acte de cette explication.
Toutefois, elle relève que le choix de recenser au compte administratif les effectifs sous
contrat au 31/12 constitue une interprétation propre de la commune, il est vrai en l’absence
de prescriptions plus précises des textes afférents. Selon la chambre, ce choix de
comptabilisation des effectifs aboutit à ce que les annexes au compte administratif délivrent
une information partielle. Ainsi les 18 agents des écoles rémunérés à l’heure et cités dans la
23
Les états du personnel ou tableaux des effectifs doivent être remplis conformément à la circulaire
NOR/INT/B/95/00102/C du 23 mars 1995. Ils doivent être joints aux budgets primitifs, aux budgets
supplémentaires et aux comptes administratifs. Ils comptabilisent, dans un premier état, les effectifs budgétaires
et pourvus (dont ceux à temps non complets) tous statuts confondus et dans un deuxième état, les agents non
titulaires sur emplois pourvus par catégories, secteurs, rémunérations et motif de contrat (en référence aux
articles 3, 38, 47 et 110 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984).
24
En 2007 et 2009, au bilan social, le nombre de titulaires occupant un emploi permanent rémunéré aux 31
décembre 2007 et 2009 était respectivement de 212 et de 211. Le nombre de non titulaires occupant un emploi
permanent rémunéré aux 31 décembre 2007 et 2009 était respectivement de 32 (dont 29 remplaçants) et de 37
(dont 30 remplaçants).
32/58
Rapport d’observations définitives – Commune de Sainte Foy-Lès-Lyon (69)
réponse de la commune n’apparaissent pas au compte administratif car leurs contrats
s’achevaient en 2009 avant le 31 décembre 200925. La présentation faite par la commune en
annexe aboutit à une information incomplète, en particulier dans ses aspects budgétaires (cf.
paragraphe 5.1.1.3) et dans l’information délivrée relative aux agents non-titulaires dont les
emplois de cabinet. Concernant ces emplois en particulier, la présentation de la commune
aboutit à ce que l’information sur la rémunération de ces personnels n’apparait pas dans la
deuxième partie du tableau relative aux agents non-titulaires. La chambre rappelle que les
emplois de collaborateurs de cabinet doivent apparaitre dans l’Etat global du personnel et
être repris dans la deuxième partie du tableau, conformément à l’article 110 de la loi du 26
janvier 1984.
5.1.1.2-
Une évolution des effectifs caractérisée par une très grande
stabilité
Les effectifs de la commune ont évolué sur la période sous revue selon le tableau
présenté ci-dessous26 :
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Évolution
2005/2011
Évolution
moyenne
annuelle
Effectifs budgétaires
(nb postes)
265
262
259
268
274
274
287
8,30%
1,34%
Effectifs pourvus titulaires
(nb postes)
210
214
212
211
213
209
214
1,90%
0,31%
Dont temps non complet
(nb postes)
25
35
29
34
34
34
28
12,00%
1,91%
13,08%
9,91%
1,59%
73
32,73%
4,83%
74,56%
-5,91%
-1,01%
Temps non complet
/ effectifs pourvus
Différence effectifs
budgétaires et pourvus
Effectifs pourvus / Effectifs
budgétaires
11,90% 16,36% 13,68% 16,11% 15,96% 16,27%
55
48
47
57
61
65
79,25% 81,68% 81,85% 78,73% 77,74% 76,28%
Effectifs non titulaires
(remplaçants compris)
21
19
26
20
21
20
20
-4,76%
-0,81%
Effectifs réels au 31/12
(remplaçants compris)
231
233
238
231
234
229
234
1,30%
0,22%
7,92%
8,88%
12,26%
9,48%
9,86%
9,57%
9,35%
17,94%
2,79%
8,55%
-5,98%
-1,02%
Effectifs non titulaires
/ effectif budgétaire
Effectifs non titulaires
9,09% 8,15% 10,92% 8,66% 8,97% 8,73%
/ Total effectifs
Source : comptes administratifs - Annexe État du personnel au 31.12.N
Les effectifs budgétaires de la commune progressent faiblement sur l’ensemble de la
période. La création de postes budgétaires entre 2005 et 2011 est de 22, soit une moyenne
de 3,7 postes supplémentaires par an alors que les effectifs pourvus (titulaires) ne
progressent que de 4 postes entre 2005 et 2011. Les postes à temps non complets
progressent de 3 sur la période. Quant aux effectifs des non titulaires, ils restent stables sur
la période (sauf en 2007).
De manière générale, la collectivité maitrise fortement ses effectifs. En effet, en 2008,
le nombre d’agents communaux pour 1000 habitants était de 22 pour la France et de 20,8
pour le département du Rhône27 alors qu’il était de 10,7 pour la commune.
25
Et ils ne sont pas de surcroît mentionnés dans l’annexe relative aux non-titulaires, dans la colonne (4) Contrat,
(A) : autres (préciser).
26
Pour une meilleure cohérence, les emplois de cabinet sont comptabilisés dans les effectifs non titulaires :
27
Données Résultat Insee n° 108 avril 2010
33/58
Rapport d’observations définitives – Commune de Sainte Foy-Lès-Lyon (69)
5.1.1.3-
Des effectifs budgétaires à mettre à jour
Selon les services, l’explication des écarts entre les postes budgétaires, les effectifs
pourvus et les effectifs réels tient à l’absence de mise à jour de l’arriéré du tableau des
effectifs depuis 1998. Dans sa réponse aux observations de la chambre, l’ordonnateur
précise que le tableau des effectifs a été mis à jour du à l’issue du contrôle. Par ailleurs, les
services calculent leurs prévisions budgétaires sur la base des effectifs réels, ce qui est
discutable et donne une image faussée des besoins de la commune. Dans ce contexte, la
chambre constate qu’il convient de relativiser l’importance des effectifs budgétaires qui ne
reflète pas la réalité des besoins de l’organisation structurelle communale. Ces effectifs sont
en réalité nettement inférieurs, ce que semble confirmer l’examen de l’organigramme de la
commune.
De fait, la chambre constate que la différence de 22 postes budgétaires entre 2005 et
2011 n’est pas vraiment significative car la commune peut de surcroît oublier de supprimer
des postes ouverts mais non conservés. Dans sa réponse aux observations de la chambre,
l’ordonnateur s’est engagé à supprimer les postes budgétaires apparaissant historiquement
dans le tableau des effectifs, sans existence effective aucune.
De manière générale, la chambre relève le bon suivi du tableau des effectifs. Elle incite
toutefois la commune à mettre à jour ses effectifs budgétaires et pourvus afin de se
conformer aux prescriptions de la circulaire du 23 mars 1995 relative aux annexes à joindre
aux documents budgétaires. La chambre rappelle que la détermination du tableau des
effectifs relève de la compétence exclusive du conseil municipal.
5.1.2-
Caractéristique des effectifs pourvus
Les caractéristiques des effectifs sont définies par leurs répartitions par catégorie et
par filière. Comme vu précédemment, les effectifs pourvus correspondent uniquement aux
effectifs titulaires.
5.1.2.1-
La répartition par catégories
Le tableau ci-dessous montre la répartition des différentes catégories A, B et C au sein
des effectifs :
Catégorie
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Évolution
Évolution
moyenne
2005/2011
annuelle
A
12
13
14
14
15
13
14
16,67%
2,60%
B
C
Total
41
157
210
41
160
214
40
158
212
41
156
211
42
156
213
44
152
209
45
155
214
9,76%
-1,27%
1,90%
1,56%
-0,21%
0,31%
Source : comptes administratifs - Annexe Etat du personnel au 31.12.
Sur la période sous revue, en emplois pourvus, ce sont les catégories A et B qui ont
progressé respectivement de +2 et + 6 emplois (agents titulaires). La catégorie C a vu
décroitre ses effectif de 2 postes. La répartition entre catégorie marque une progression d’un
point pour chacune des catégories A et B et une baisse de 3 points pour la catégorie C,
comme le montre le tableau ci-dessous :
34/58
Rapport d’observations définitives – Commune de Sainte Foy-Lès-Lyon (69)
Catégorie
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
A
B
6%
20%
6%
19%
7%
19%
7%
19%
7%
20%
6%
21%
7%
21%
C
75%
75%
75%
74%
73%
73%
72%
Source : comptes administratifs - Annexe Etat du personnel au 31.12.
Cette répartition tend à démontrer une montée en qualification du personnel titulaire
d’autant que du point de vue du recrutement, la chambre constate les difficultés à pourvoir
certains postes d’agents de catégorie C28, difficultés qui amènent la commune le plus
souvent à transformer ces postes en postes de catégorie B. Cette montée en qualification
doit toutefois être relativisée dans la mesure où certaines filières comprennent
principalement des agents de catégorie B et A : la filière sportive (aucun agent de catégorie
C depuis 2007 sur postes pourvus), la filière culturelle (4 ou 5 agents de catégorie C pour 34
à 36 agents sur la période sous revue).
En dehors des difficultés de recrutement que connait la commune dans certaines
filières, la chambre relève le bon niveau d’encadrement intermédiaire des effectifs.
5.1.2.2-
La répartition par filières
La répartition par filière des postes pourvus se décline selon le tableau ci-dessous :
Secteur d'activités
2009
2010
2011
Évolution
2005/2011
Évolution
moyenne
annuelle
2005
2006
2007
2008
Filière administrative
45
48
48
48
50
49
51
13,33%
Filière technique
94
98
98
95
99
95
95
1,06%
0,18%
Filière médico-sociale
22
21
20
20
17
18
18
-18,18%
-3,29%
Filière sportive
9
9
8
7
7
6
7
-22,22%
-4,10%
Filière culturelle
2,11%
34
32
32
34
34
34
36
5,88%
0,96%
Police municipale
6
6
6
6
6
7
7
16,67%
2,60%
Animation
0
0
0
1
0
0
1,90%
0,31%
Total
210
214
212
211
213
209
Source : comptes administratifs - Annexe Etat du personnel au 31.12.
0
214
Les deux filières les plus nombreuses de la commune sont la filière technique (44%
des effectifs) et la filière administrative (24%) en 2011. La filière comprenant le plus
d’emplois à temps non complet est la filière culturelle (17 postes en 2011 essentiellement en
catégorie B), principalement au profit du conservatoire de musique et de danse. Les autres
postes à temps non complets sont dans la filière technique (8 postes à temps non complets
d’adjoints technique de 2ème classe, essentiellement des agents d’entretiens) et la filière
administrative (3 postes d’adjoints administratifs de 2ème classe). De manière générale, la
commune ajuste au mieux ses emplois à ses besoins.
Le cas des agents territoriaux spécialisés des écoles maternelles
Le statut particulier du cadre d’emplois des agents territoriaux spécialisés des écoles
maternelles est définit par le décret n° 92-850 du 28 août 1992. Il relève de la filière médicosociale. La volonté affichée de la collectivité est d’avoir un agent territorial spécialisé des
écoles maternelles par classe de maternelle, ce qui correspond à un besoin réel en postes
de vingt-quatre agents pour l’année scolaire 2011-2012.
28
Notamment dans les filières sportive et culturelle.
35/58
Rapport d’observations définitives – Commune de Sainte Foy-Lès-Lyon (69)
La commune comble son besoin réel en faisant appel à d’autres agents, notamment de
la filière technique29, titulaires ou non-titulaires. La chambre rappelle que l’article 8-1 du
décret n° 92-850 précité permet le détachement dans ce cadre de fonctionnaires de
catégorie C, sous certaines conditions, notamment s’ils justifient du certificat d’aptitude
professionnelle « petite enfance ». En l’espèce le détachement n’était pas possible du fait de
différence d’indice entre les grades des personnels sur ces postes et le 1er échelon du grade
d’ATSEM.
La chambre rappelle que les agents techniques spécialisés des écoles maternelles
relèvent d’un statut et cadre d’emploi particulier et que les agents concernés doivent
obligatoirement être titulaires du CAP « Petite Enfance ».
5.1.3-
Les effectifs des agents non titulaires
5.1.3.1-
Un suivi à améliorer
A partir du deuxième état de l’annexe « état du personnel titulaire au 31 décembre »,
joint aux comptes administratifs, la chambre a examiné la répartition des agents non
titulaires sur emplois pourvus par catégories, secteurs, rémunérations et motif de contrat. Le
tableau ci-dessous reprend ces informations sur la période sous revue telles qu’elles sont
présentées aux élus :
Évolution des effectifs des non titulaires
2005
2006 2007 2008 2009 2010 2011
Loi 84, art 3-1er alinéa "remplaçants" ou "sur
poste vacant"
18
16
22
17
18
17
15
Dont catégorie C
13
10
13
10
8
8
10
Dont catégorie B
5
6
9
7
10
9
5
1
1
Loi 84, art 3-3ème alinéa "nature des
fonctions ou-besoins des services",
1
1
1
1
1
(emploi de catégorie A)
Loi 84, art 3-2er alinéa "Emplois saisonniers
et besoins occasionnels"
1
(uniquement catégorie B)
Total
19
17
24
18
19
Source : comptes administratifs - Annexe Etat du personnel titulaire au 31.12.
2
18
18
Les rémunérations font références à un indice brut de la fonction publique. Les filières
les plus représentés sont l’administration (8 agents en 2011) et le secteur technique
(4 agents en 2011). La chambre constate que les emplois de cabinet ne sont pas référencés
dans cet état alors qu’ils devraient l’être (art. 100 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984). De
plus, cet état devrait être complété par l’ensemble des différents emplois non titulaires tels
qu’ils apparaissent au bilan social. A la demande de la chambre, les services ont fourni un
état plus complet des personnels employés par la commune au 31 décembre et ne relevant
pas du statut des titulaires.
La chambre considère que l’état ci-dessous devrait servir de base à la constitution de
l’état du personnel non titulaire :
29
Relevant du décret n° 2006-1961 du 22 décembre 2006 portant statut particulier du cadre d’emplois des
adjoints techniques territoriaux
36/58
Rapport d’observations définitives – Commune de Sainte Foy-Lès-Lyon (69)
Evolution des effectifs des non titulaires
Loi 84, art 3-1er alinéa "remplaçants"
Loi 84, art 3-1er alinéa "sur poste vacant"
Loi 84, art 3-4ème alinéa "contractuels"
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Statut de non-titulaires
26
30
31
33
5
2
3
2
0
0
0
0
32
6
0
36
4
0
35
6
0
Loi 84, art 3-5ème alinéa "selon fonctions-besoins
de service"
1
1
1
1
1
1
1
CDI
Non titulaires sur emplois permanents
Collaborateurs de cabinet
0
32
2
0
33
2
0
35
2
0
36
2
0
39
2
0
41
2
0
42
2
Loi 84, art 3-2er alinéa "Emplois saisonniers et
besoins occasionnels"
Non titulaires sur emplois non permanents
Total statut de non titulaires
Contrats aidés (CUI CAE PACTE CES CEC CA)
Apprentis
Vacataires
total autres statuts
TOTAL
2
2
2
4
34
35
39
Autres statuts
4
2
4
1
2
36
38
50
40
41
56
74
Source : chambre régionale des comptes
76
95
1
Évolution
2005/2011
Évolution
moyenne
annuelle
34,62%
20,00%
5,08%
3,09%
31,25%
4,64%
2
2
38
3
42
2
43
4
46
100,00%
35,29%
12,25%
5,17%
5
2
52
59
3
2
59
64
4
2
59
65
4
2
58
63
0,00%
0,0%
97
106
108
110
61,11%
60,00%
48,65%
8,27%
8,15%
6,83%
Dans sa réponse aux observations de la chambre, la commune rappelle utiliser
l’annexe officielle « laquelle positionne les emplois de cabinet dans la 1ère page de l’annexe :
état du personnel titulaire, et ne vise pas les contrats CAE, les contrats d’apprentissage, les
vacataires ni les rémunérations accessoires ».
Selon la chambre, la collectivité n’interprète pas correctement l’usage de l’annexe sur
l’Etat du personnel et procède à une conclusion erronée à partir de la mention des emplois
de cabinet en première page30. Par ailleurs, l’annexe officielle sur les effectifs non titulaires
prévoit bien la mention de tous les autres types de contrats cités par la commune : il s’agit de
la mention « A : autres à préciser » pour les contrats de type : CAE, contrats de vacataires,
contrats d’apprentissage etc. De l’avis de la chambre, un usage conforme de l’annexe est de
nature à fiabiliser les informations transmises aux élus et aux citoyens au sein des
documents budgétaires.
5.1.3.2-
Des effectifs en forte croissance à la différence de ceux des
agents titulaires
Si les emplois pourvus (titulaires) ont très peu progressé sur la période (+ 4) les
emplois de non-titulaire (+ 12) et les vacataires (+ 23) ont par comparaison fortement évolué.
La chambre relève que la maitrise de l’emploi communal repose sur l’utilisation importante
de personnels non titulaires et vacataires, d’ailleurs surtout sur des postes de courte durée.
Pourtant la collectivité ne prévoit pas assez de crédits au budget31 pour cette catégorie
d’agent, alors que les besoins paraissent récurrents depuis 2009. Cette situation est
confirmée par le fait que le conseil municipal autorise régulièrement la création d’emplois
30
L’insertion des collaborateurs de cabinet en première page ne signifie pas qu’ils sont titulaires (ce qui n’est pas
le cas de plus en l’espèce), mais qu’il s’agit bien d’emplois budgétaires et que cette page doit recenser tous les
emplois inscrits au budget, sans distinction de statut. Les emplois de collaborateurs de cabinet doivent par
ailleurs être mentionnés dans l’état suivant des agents non-titulaires.
31
Cf. § 3.1.2.4 Une comptabilité d’engagement à améliorer.
37/58
Rapport d’observations définitives – Commune de Sainte Foy-Lès-Lyon (69)
pour besoins occasionnels.
La chambre constate le manque de fiabilité des données publiées aux documents
budgétaires sur le personnel non-titulaire.
5.2-
La gestion de la paie
Au cours de ses vérifications, la chambre a constaté des anomalies quant à certains
éléments de la rémunération des agents de la collectivité, titulaires ou non titulaires. Celles-ci
concernent la paie ou les contrats et la rémunération d’agents non titulaires.
5.2.1-
Les éléments de la paie
5.2.1.1-
Les données de la paie
Le fichier des paies du personnel est une des principales sources de données
alimentant notamment les tableaux des effectifs, les bilans sociaux ou la déclaration
automatisée des données sociales unifiées32. De l’exactitude des données du fichier des
paies peut dépendre la fiabilité des informations transmises aux élus et aux citoyens.
Après analyse du fichier de la paie de décembre 2011, la chambre a constaté le
manque de cohérence concernant la saisie du statut des agents et notamment du personnel
enseignant33. Ce constat a été opéré dans le même temps par le service des ressources
humaines. La chambre relève ainsi qu’il est ainsi difficile de répertorier les différents statuts
des agents non titulaires et que ces erreurs entrainent un surcroit de travail lors du traitement
des données nécessaires pour produire les différents états précités (bilan social notamment,
déclaration automatisée des données sociales etc.).
La chambre invite la collectivité à continuer de vérifier et contrôler régulièrement les
procédures et la saisie de ses données en matière de personnel.
5.2.1.2-
Les durées et temps de travail
Toujours à partir des éléments de la paie, la chambre a vérifié les durées et temps de
travail des agents, dans la mesure où la collectivité ajuste ceux-ci au plus près de ses
besoins en recourant soit à un certain nombre d’emplois à temps non complets soit à des
heures complémentaires ou supplémentaires.
Le cadre général relatif au temps de travail
La durée de travail d’un agent est encadrée par le décret n°2000-815
du 25 août 200034 qui fixe les garanties minimales que la collectivité doit respecter dans
l’organisation du travail. L’article 3 de ce décret dispose :
« La durée hebdomadaire du travail effectif, heures supplémentaire comprises ne peut
excéder 48H au cours d’une même semaine, ni quarante-quatre heures en moyenne sur une
période quelconque de douze semaines consécutives et le repos hebdomadaire,
32
Déclaration prévue par le code de la sécurité sociale et le code des impôts et instituée par le décret n° 85-1343
du 16 décembre 1985.
33
Les enseignants et directeurs d’écoles indemnisés pour des heures d’études surveillés ou des heures de
surveillance (cumul d’emploi autorisé), sont répertoriés soit en tant que « non titulaire » » soit en tant qu’ « autre
statut » quant aux vacataires, ils sont tous sous statut « non titulaire » ce qu’ils ne sont pas puisqu’ils sont
rémunérés à la tâche.
34
Complété par le décret n° 2001-623 du 12 juillet 2001.
38/58
Rapport d’observations définitives – Commune de Sainte Foy-Lès-Lyon (69)
comprenant le dimanche ne peut être inférieur à trente-cinq heures. La durée quotidienne du
travail ne peut excéder dix heures. Les agents bénéficient d’un repos minimum quotidien de
douze heures. L’amplitude maximale de travail est fixée à douze heures (..)».
Concernant les fonctionnaires territoriaux nommés dans des emplois permanents à
temps non complet, c’est le décret n°91-298 du 20 mars 1991 qui fixe les dispositions
applicables. Selon l’article 8 :
« Un fonctionnaire ne peut occuper un ou plusieurs emplois permanents à temps non
complet que si la durée total n’excède pas de plus de 15% celle afférente à un emploi à
temps complet », et l’article 9 stipule qu’ « un fonctionnaire percevant une rémunération à
temps complet ne peut être nommé dans un emploi à temps non complet de la même
collectivité, d’un établissement relevant de la même collectivité ou du même établissement ».
Les constats : un usage important de complément d’heures (heures
complémentaires, supplémentaires, vacations) qui doit être mieux sécurisé
La chambre relève que les données relatives au temps de travail ne sont pas
renseignées de la même manière selon le type d’emploi (par exemple les agents d’entretien
dans les écoles ou dans des autres équipements municipaux) ou le statut de l’agent (titulaire
ou non titulaire). De plus, pour un même type d’emploi et de statut, le temps de travail peut
être aussi différent comme par exemple pour les vacataires non enseignant (temps de travail
la plupart du temps à 0 et pour quelques-uns à 100 en termes de quotité). Cette différence
procède des différences de modalités de rémunération des agents : personnels payés à la
vacation, à l’heure ou sur un régime mensuel, etc.
Certains agents ont une durée d’heures très supérieure à 151,67 heures35 (jusqu’à
pratiquement 178 heures parfois), hors heures supplémentaires. Ce sont des heures pour
surveillance des cantines scolaires, études surveillées ou garderie scolaire (heures payées à
la « vacation » en vertu d’une délibération concernant les indemnités des directeurs et
enseignants36) ou des heures de complément effectuées par certains agents et pouvant
répondre aux besoins d’autres services, comme par exemple les fêtes et cérémonies. Dans
sa réponse aux observations de la chambre, la commune indique que ces dépassement
« restent très limités » et concernent principalement les mois de juillet et octobre. La
chambre prend acte de cette réponse tout en relevant que les dépassements décrits portent
aussi sur les mois de novembre et décembre37.
Pour ce qui concerne les heures de surveillance des cantines scolaires ou de garderie,
il s’agit principalement d’agents du service scolaire. Ces heures ne sont pas répertoriées
comme des heures complémentaires ou supplémentaires. Dans au moins deux cas, elles ne
sont même pas comptabilisées dans le temps de travail. Ces heures de vacation, si elles
sont bien encadrées par une délibération du conseil municipal, se font en dehors de tout acte
contractuel pour les agents participant (titulaires ou non titulaires sur d’autres postes) ce qui
entraine un risque juridique pour la collectivité. Pour le mois de décembre 2011, ces heures
répertoriées représente 142 heures pour une rémunération totale de 1 789 €. La chambre
prend acte de la réponse de la collectivité qui déclare s’engager à faire évoluer les modalités
d’engagement.
35
Temps de travail mensuel normal sur la base d’un temps de travail de 1607 H par an. Ce temps de travail ne
concerne pas les professeurs et assistants d’enseignement artistique.
36
Cette délibération concerne les heures d’études surveillées, les heures de surveillance et une indemnité de
direction aux directeurs d’école. La chambre constate que ces vacations ont un taux horaire plus avantageux
que l’heure de travail normale.
37
La chambre a constaté ces dépassements au titre des mois de novembre et décembre 2010 et 2011.
39/58
Rapport d’observations définitives – Commune de Sainte Foy-Lès-Lyon (69)
Quant aux heures complémentaires ou supplémentaires effectuées, la chambre
constate qu’elles concernent principalement des adjoints administratifs ou techniques et
qu’elles permettent à la commune de répondre à ses besoins tout en maîtrisant ses
dépenses de personnel. Pour le mois de décembre 2011, l’ensemble des heures
supplémentaires et complémentaires représente un coût brut de 6 445 € pour 541 heures.
La chambre suggère à la collectivité d’engager une réflexion sur la définition de
certains de ses postes de travail et notamment sur leur quotité. De plus la chambre rappelle
que l’organisation du travail doit respecter des garanties minimales notamment en matière
de durée de travail effectif38.
La chambre incite la collectivité à porter une attention particulière à la durée légale du
temps de travail. Elle lui conseille notamment de revoir, en fonction des besoins et
nécessités des services, la définition de certains postes. Par ailleurs, il conviendrait qu’elle
sécurise juridiquement la gestion des temps de surveillance et de garderie scolaire effectués
par certains agents.
5.2.1.3-
Les articles du chapitre 012
Concernant la rémunération du personnel non titulaire, l’instruction budgétaire et
comptable M14 prévoit les articles 64131 – Rémunérations, 64136 - Indemnités de préavis et
de licenciement et 64138 - Autres indemnités. L’instruction précise toutefois que l’ensemble
des indemnités versées peut être imputée au seul compte 64131, comme cela est le cas en
l’espèce. Dans la mesure où le recours aux non-titulaires est important, la chambre suggère
une utilisation du sous compte 64138 « Autres indemnités » afin d’assurer un suivi
semblable en qualité à celui qui est effectué en ce qui concerne les autres indemnités
versées aux personnels titulaires.
5.2.2-
Les contrats et rémunérations d’agents non titulaires
5.2.2.1-
Le cadre général
La situation juridique des agents non titulaires (agents publics non fonctionnaires) est
réglementée par le décret n° 88-145 du 15 février 1988 pris en application des lois n° 83-634
du 13 juillet 1983 et 84-53 du 26 janvier 1984. Ce décret vise le code du travail. Au regard de
l’article 3 du décret n° 88-145, l’agent non titulaire est recruté, soit par contrat, soit par
décision administrative (arrêté). Il comporte les mentions obligatoires suivantes :
 l’article de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 en vertu duquel il est établi. S’il s’agit
d’un recrutement sur la base de l’article 3 de la loi, il faudra également y ajouter
l’alinéa de l’article ;
 la date à laquelle le recrutement prend effet et, le cas échéant, prend fin et définit le
poste occupé et ses conditions d’emploi (rémunération, horaires et conditions de
travail) ;
 les droits et obligations de l’agent.
38
Article 3 du décret n° 2000-815 du 25 août 2000 relatif à l’aménagement et à la réduction du temps de travail
dans la fonction publique de l’État et de la magistrature.
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Rapport d’observations définitives – Commune de Sainte Foy-Lès-Lyon (69)
5.2.2.2-
Les constats au sein du service « vie scolaire » : une mise en
conformité des contrats à effectuer
La chambre relève que les contrats des agents non titulaires recrutés sur postes
vacants ou pour des remplacements dans les services autres que celui de la vie scolaire
sont conformes aux lois et réglementations sauf en ce qui concerne la rémunération où est
précisé l’indice brut et non l’indice majoré, ce qui n’est pas anodin notamment pour les
agents en début d’échelle. Dans sa réponse aux observations de la chambre, l’ordonnateur
affirme avoir fait procéder aux changements adéquats.
● La situation au sein du service « vie scolaire »
Le service « vie scolaire » a recours à des contractuels, pour remplacer des agents
absents ou compléter des temps partiels. Le taux d'absentéisme pour maladie ordinaire,
selon la collectivité, est de 12,54% dans les écoles primaires et de 8,71% dans les écoles
maternelles. La durée du remplacement peut être d'un jour à plus d’un mois. Le service a fait
appel, par exemple, en octobre et novembre 2010, à 19 et 17 agents et, en octobre et
novembre 2011, à 18 agents. Les agents sont recrutés sur des contrats qui visent l'article 3
alinéa 1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et le décret n° 88-145 du 15 février 1988. Ils
précisent les dates de début et de fin, la qualité et le niveau de rémunération39. Ils spécifient
d'une part, que « l'intéressé est chargé d'effectuer le remplacement d'agents titulaires des
écoles absents pour maladies » et d'autre part, que « la salariée sera rémunérée au prorata
des heures effectuées à terme échu ».
En ce qui concerne la situation des agents non titulaires remplaçants dans les écoles,
la chambre a constaté la non-conformité à la règlementation des contrats examinés40. Aucun
contrat ne définit les conditions d’emploi : pas de lieu, pas d’horaire, pas d’information sur la
durée de travail (temps complet ou non complet). Deux agents ont ainsi signé plusieurs
contrats dont certains remplacements se recoupent. Il est à signaler que dans la mesure où il
n’est pas spécifié dans les contrats quels agents des écoles sont remplacés, la chambre
pointe le risque juridique auquel s’expose la commune si ces agents remplacent des agents
territoriaux spécialisés des écoles maternelles, sans être titulaires du CAP « Petite
Enfance ». Concernant la rémunération de ces agents, comme les temps de travail et la
durée ne sont pas spécifiés dans les contrats, certains agents dont les taux sont indiqués à
100% sur les fiches de paie font parfois 155 heures voir 181 heures par mois tout en ne
touchant pas d’heures supplémentaires au-delà de 151,67 heures.
La chambre considère que cette situation découle de la non-prise en compte de la
situation particulière des agents remplaçants qui ne relèvent pas d’un régime d’annualisation
du temps de travail, comme les agents titulaires. Concernant les agents non titulaires,
recrutés sur des contrats de courte durée, il conviendrait que les heures dépassant le temps
de travail normal soient payées en heures supplémentaires.
Dans sa réponse aux observations de la chambre, l’ordonnateur prend acte des
précisions à apporter aux contrats des agents non-titulaires remplaçants dans les écoles.
La chambre relève le caractère non-conforme des contrats des agents remplaçants
des écoles. A ce titre, elle engage la collectivité à mettre en conformité avec les lois et
réglementations les contrats et rémunérations des agents non titulaires du service scolaire.
39
40
Les agents sont recrutés sur des contrats d’adjoint technique, indice majoré 295 pour l’année 2011.
Echantillon de contrats de 8 agents en 2010 et 2011, soit au total 85 contrats en 2010 et 42 en 2011.
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Rapport d’observations définitives – Commune de Sainte Foy-Lès-Lyon (69)
5.3-
Les logements de fonction pour nécessité absolue de service
5.3.1-
Rappel des règles entourant l’attribution des logements pour nécessité
absolue de service ou utilité de service
Le dispositif juridique relatif à l’attribution de logements de fonction est défini par
l’article 21 de la loi n° 90-1067 du 28 novembre 1990 modifié par l’article 67 de la loi n°2007209 du 17 février 2007. Cet article dispose notamment que :
« Les organes délibérants des collectivités territoriales et de leurs établissements
publics fixent la liste des emplois pour lesquels un logement de fonction peut être attribué
gratuitement ou moyennant une redevance par la collectivité ou l'établissement public
concerné, en raison notamment des contraintes liées à l'exercice de ces emplois.»
Cette attribution doit s’effectuer notamment en lien avec les contraintes liées à
l’exercice des fonctions et l’intérêt du service. L’attribution des logements ainsi que la
détermination du caractère « utilité de service / nécessité de service » a été rétabli par le
Conseil d’Etat dans son arrêt « Préfet du Nord » du 2 décembre 199441. L’attribution d’un
logement pour nécessité absolue de service implique que l’agent ne peut accomplir
normalement son service sans être logé et fait peser sur lui l’obligation de pouvoir intervenir
à tout moment. Le Conseil d’Etat a ainsi refusé cette attribution pour des agents responsable
de services techniques ou secrétaire général d’une commune. Par contre, pour ce qui est
des logements pour utilité de service, leur attribution est possible lorsque sans être
absolument nécessaire à l’exercice des fonctions, le logement présente un intérêt certain
pour la bonne marche du service.
5.3.2-
Les faits : un dispositif à sécuriser sur le plan juridique
● La délibération relative aux logements de fonction
Par délibération du 23 mars 2006, le conseil municipal a mis à jour la liste des emplois
pour lesquels sont attribués des logements de fonction pour nécessité absolue de service.
Cette liste ne contient que des logements pour nécessité absolue de service. Il s’agit de
postes de gardiens42 concernant 11 équipements de la commune.
La chambre relève que cette délibération ne précise pas le nombre exact de logements
concernés pour certains équipements, ce qui laisse supposer que certains équipements ont
au moins deux gardiens. Dans les bilans sociaux 2007 et 2009, le nombre de logements
déclaré pour nécessité absolue de service est de 16 alors que dans sa réponse aux
observations de la chambre, la commune confirme disposer de 15 logements pour le
gardiennage de 12 équipements. Ensuite, la chambre constate que les contraintes
41
« (..) Considérant toutefois que, dans l'exercice de la compétence qui leur est ainsi reconnue par les
dispositions précitées de l'article 21 de la loi du 28 novembre 1990, les collectivités territoriales et leurs
établissements publics doivent se conformer au principe de parité entre les agents relevant des diverses
fonctions publiques dont s'inspire l'article 88 de la loi du 26 janvier 1984 ; qu'ils ne peuvent par suite légalement
attribuer à leurs agents des prestations, fussent-elles en nature, venant en supplément de leur rémunération, qui
excèderaient celles auxquelles peuvent prétendre des agents de l'Etat occupant des emplois soumis aux
mêmes contraintes ; qu'il leur appartient d'une part, en ce qui concerne l'appréciation des contraintes justifiant
l'attribution d'un logement de fonction, de distinguer celles qui, parce qu'elles appellent de la part de l'agent une
présence pouvant être regardée comme constante, justifient que ce logement soit attribué gratuitement, de
celles qui rendent seulement utile, au regard des exigences du service, la fourniture dudit logement, qui alors
doit être assortie du paiement par l'intéressé d'une redevance, et d'autre part, en ce qui concerne les avantages
accessoires liés au logement, d'en arrêter la liste sans procurer aux agents, à ce titre, une prestation plus
favorable que celle dont bénéficierait un fonctionnaire de l'Etat placé dans la même situation (..) »
42
Les gardiens d’équipements relèvent du cadre d’emploi des adjoints techniques territoriaux (décret n° 2006 1694 du 22 décembre 2006 portants statuts particuliers du cadre d’emplois des adjoints techniques territoriaux).
42/58
Rapport d’observations définitives – Commune de Sainte Foy-Lès-Lyon (69)
particulières des emplois faisant bénéficier des logements pour nécessité absolue de service
ne sont pas clairement explicitées. Par ailleurs la collectivité a édicté un règlement
d’attribution des logements43 qui précise que les agents concernés « perçoivent un salaire
pour la fonction qu’ils exercent au sein de leur service à hauteur d’un temps complet » et que
« les bénéficiaires relèvent à cet effet de l’autorité du service responsable du site pendant
leur activité de gardiennage ». De manière générale et sous couvert de la précision des
points susmentionnés, la chambre considère que la délibération précitée est conforme à la
loi.
● Les attributions
La chambre a examiné les arrêtés d’attribution de logement de fonction pour nécessité
absolue de service des 15 gardiens d’équipement, auxquels sont annexés des fiches
d’organisation du travail. Toutefois, un logement semble ne pas être attribué. La chambre
constate que l’attribution concerne bien des agents de la filière technique en conformité avec
la liste des emplois ouvrant droit au bénéfice d’un logement pour nécessité absolue de
service (emplois de gardiens d’équipement) à l’exception d’un agent dont la situation est en
cours de régularisation. Ces agents exercent toutefois pour 10 d’entre eux, d’autres missions
et perçoivent de surcroît des heures supplémentaires. Ainsi, la chambre relève qu’un des
agents de maitrise est, en fait, responsable service « fêtes et cérémonies », fonction au titre
de laquelle il a la responsabilité de 4 agents (dont 2 sont aussi gardiens d’équipement). Il est
aussi adjoint du responsable au sein du centre technique municipal.
Dans ce cas précis, la chambre considère que l’attribution d’un logement pour
nécessité absolue de service n’obéit pas aux conditions définies au titre des emplois listés
dans la délibération, qui concernent exclusivement des emplois de gardiens d’équipements.
Par ailleurs, au moins 8 agents n’exercent pas à plein temps leur fonction de gardien
mais sont peintres, plombiers, électriciens, agents de maintenance ou agents des espaces
verts. La collectivité explique ces attributions par le fait que cela répond à ses besoins
d’astreintes. De fait, ces agents logés pour nécessité absolue de service ne touchent pas
d’indemnités d’astreintes, conformément à la règlementation. Dans la mesure où la
délibération définit les emplois bénéficiant de logement pour nécessité absolue de service
comme ceux de gardiens d’équipements, la chambre considère en l’espèce que ces
missions relèvent plus de l’attribution d’un logement pour utilité de service, cumulable avec la
perception d’indemnités d’astreintes. De plus, la chambre relève que dans le cadre des
astreintes, les agents susmentionnés sauf trois d’entre eux
ne sont pas obligés
d’intervenir44, ce qui contredit le bénéfice d’une contrepartie sous la forme d’un attribution de
logement pour nécessité absolue de service.
Au final, la chambre constate que l’attribution de certains logements pour nécessité
absolue de service parait discutable au regard de la jurisprudence établie en la matière. En
l’état et de l’avis de la chambre, ces attributions relèvent plus d’attributions pour utilité de
service et la collectivité devrait dans ce cas percevoir une redevance de l’agent. Dans sa
réponse aux observations de la chambre, l’ordonnateur a confirmé l’engagement d’une
réflexion sur l’évolution des modalités d’attribution de ses logements de fonction.
43
Règlement d’attribution et d’occupation de logements de fonction pour nécessité absolue de service instauré
par la délibération du 6 février 1997.
44
Fiche procédure sur les interventions techniques urgentes du 10 mars 2010, à l’attention de l’élu d’astreinte :
« 2) les agents volontaires, ils peuvent être appelés à tout moment à leur domicile ou sur leur téléphone
portable. (..) Ils peuvent intervenir à condition que vous puissiez entrer en contact avec eux et qu’ils soient
d’accord pour intervenir car ils ne sont pas contraints d’accepter (...) ».
43/58
Rapport d’observations définitives – Commune de Sainte Foy-Lès-Lyon (69)
La chambre constate que par rapport aux observations précédentes de la chambre, la
collectivité a défini de manière plus précise les contributions d’attribution des logements de
fonction pour nécessité absolue de service. Cependant, la chambre considère que la
commune devrait soit revoir l’attribution pour nécessité absolue de service de certains
logements, soit revoir la liste des emplois ouvrant droit à des logements pour nécessité
absolue de service dans la délibération du 23 mars 2006. Cette refonte s’accompagnerait
utilement d’une revue du régime d’astreintes et du règlement d’attribution.
Synthèse des observations relatives à l’examen de la gestion des ressources
humaines
En matière de gestion des ressources humaines, la commune se caractérise par une
forte maitrise de l’évolution de ses effectifs et en particulier par une gestion rigoureuse du
temps de travail de ses agents. Cette gestion lui permet de bien maîtriser ses charges de
personnel. Elle doit toutefois poursuivre ses efforts de fiabilisation des données, concernant
en particulier le personnel non-titulaire et les vacataires. La collectivité doit de plus veiller à
mieux sécuriser sur le plan juridique certaines de ses pratiques, notamment en matière de
gestion des personnels remplaçants. En matière de logements de fonction, la chambre incite
la commune à revoir les modalités actuelles afin d’assurer une meilleure sécurité juridique
aux situations existantes. La chambre considère que cette refonte du régime d’attribution
serait utilement complétée d’une réflexion sur le régime des astreintes.
6-
LA COMMANDE PUBLIQUE
6.1-
L’organisation de la commande publique et la structure des marchés
6.1.1-
Le service « marchés publics »
6.1.1.1-
Organisation du service et cadrage des procédures
La commune ne dispose pas à proprement parler d’un service des marchés publics,
mais d’un service mixte « Juridique-Marchés publics ». Ce service est rattaché au secrétariat
général. Il comprend 3 agents, un responsable de catégorie A en charge plus
particulièrement du suivi des procédures formalisées, une adjointe de catégorie B en charge
notamment du suivi des marchés à procédure adaptée et du contrôle des pièces comptables
et une secrétaire administrative. Le service assure à titre principal les procédures de
consultation dès le seuil de 4 000 € HT. Il exerce en parallèle une mission de conseil et
d’appui à l’égard des services, notamment en matière de définition des besoins. Il est enfin
en charge des modalités de publicité, notamment sur le site de la ville à partir de 4 000 € HT.
Une fois le marché conclu, le suivi de l’exécution est décentralisé au niveau des directions et
assuré en général par les chefs de services. Dans les faits, le suivi et l’implication des
référents restent variables du fait des fonctions principales exercées par ailleurs par les
agents, ce qui aboutit parfois à des retards dans l’enregistrement comptable des opérations
au niveau du service des finances. Enfin et malgré sa taille réduite, le service contribue au
contrôle des opérations d’exécution, notamment en matière de règlement et de suivi des
litiges. En matière d’outil, le service est sur le point de se doter d’un logiciel « Achats », le
suivi étant effectué aujourd’hui par un système de tableaux de bord. Pour ce qui est des
procédures, elles sont encadrées par un règlement interne en matière de commande
publique, qui doit toutefois impérativement être remis à jour45 , ce qui sera fait dans les
45
Le règlement date de 2004 et la dernière mise à jour est de 2009.
44/58
Rapport d’observations définitives – Commune de Sainte Foy-Lès-Lyon (69)
meilleurs délais d’après la réponse de la collectivité. Ce document devrait par ailleurs être
soumis à l’approbation du conseil municipal, notamment pour ce qui concerne le choix des
procédures définies en matière de marchés à procédures adaptées. Le règlement établit les
modalités de publicité des marchés en fonction de différents seuils définis en interne et fixe
le régime administratif de gestion de la commande publique :
 procédure allégée sans publication en dessous de 150 € HT avec seule signature
du chef de service;
 entre 150 € HT et 9 999 € HT, signature complémentaire d’un des directeur (DGS,
DST ou DGA) et de l’adjoint délégué au-dessus de 4 000 € HT ;
 au-delà de 10 000 € HT, signature complémentaire de l’ordonnateur ;
Le règlement interne présente également le rôle de la commission achat public,
composée de 5 membres46, en charge dès 10 000 € HT de l’analyse conjointe des
candidatures et des offres et de proposition d’avis motivé à l’ordonnateur. Elle siège en
général quelques jours par mois, en fonction des dossiers à examiner. Le suivi de son
fonctionnement, s’il n’est pas formalisé à l’extrême -absence de règles de quorum
notamment-, est assuré par la rédaction systématique de procès-verbaux.
6.1.1.2-
Structure des marchés et informations publiées
● La publication des marchés conclus
En 2011, la commune a conclu 51 marchés publics pour un montant global de plus de
2 M€ TTC. Plus de 80% des marchés concernent des marchés passés en procédure
adaptée (MAPA) inférieurs à 50 000 € HT47, un seul marché ayant été passé en procédure
d’appel d’offres en 2011. La commune publie la liste des marchés conclus chaque année,
conformément aux dispositions de l’article 133 du code des marchés publics. Cette
publication est conforme aux dispositions minimales prescrites par l’arrêté du 26 décembre
200748 dont l’article 2 dispose notamment que :
« La liste, présentée conformément à l'article 1er, comporte au moins les indications
suivantes :
― objet et date du marché,
― nom de l'attributaire et code postal. »
Dans un souci de bonne information, la chambre relève que la mention précise du prix
HT de chaque marché en 2009 et en 2010 n’a pas été portée au titre des indications
facultatives, ce qui nuit à la qualité de l’information délivrée. Si la rédaction du nouvel article
2 issue de l’arrêté du 21 juillet 2011 abrogeant l’arrêté du 26 décembre 2007 semble
supprimer la possibilité de porter des mentions complémentaires, la chambre incite la
commune à procéder à ce recensement des prix de manière exhaustive, à la fois dans un
souci de bonne information à l’égard des tiers mais aussi afin de permettre un recensement
facilité des besoins dans une optique de centralisation de ses achats.
● La rédaction des rapports de présentation
L’article 79 du code des marchés publics impose au pouvoir adjudicateur la publication
d’un rapport de présentation de la procédure de passation. Etabli en fin de procédure, ce
rapport est avant tout à destination des instances de contrôle dans le cadre d’un contrôle des
46
Adjoint concerné, élu référent, d’un directeur, du chef du service gestionnaire, d’un représentant du service
juridique, éventuellement d’autres personnes.
47
Dont une proportion importante de marchés inférieurs à 20 000 € HT.
48
Arrêté du 26 décembre 2007 pris en application de l'article 133 du code des marchés publics et relatif à la liste
des marchés conclus l'année précédente par les pouvoirs adjudicateurs et les entités adjudicatrices
45/58
Rapport d’observations définitives – Commune de Sainte Foy-Lès-Lyon (69)
marchés. Il n’en demeure pas moins qu’il constitue l’une des pièces constitutives du marché.
Ce rapport doit contenir, entre autres renseignements, notamment la liste des candidats
retenus et non-retenus ainsi que les motifs de ces choix. La chambre a examiné les rapports
de présentation relatifs aux travaux et au marché de maîtrise d’œuvre de la salle « Ellipse »
dont il a déjà été fait mention (cf. § 4.1.2.3). Suite à l’examen de ces rapports de
présentation, la chambre constate que les renseignements relatifs aux motivations de choix
et de rejet des candidats ne sont pas transcrits dans les documents, qui contiennent
uniquement la liste des candidats retenus, certains éléments de contexte et un rappel des
avenants passés. De l’avis de la chambre, l’adjonction systématique des rapports d’analyse
des offres, citée par la commune dans sa réponse, ne répond pas complètement à l’objet du
rapport de présentation qui est d’établir une synthèse utile et éclairée, notamment des
motivations de choix des candidats. La chambre prend toutefois acte de la volonté de la
commune à veiller à l’avenir à l’exhaustivité des rapports de présentation.
La chambre constate la bonne organisation du service en charge de la commande
publique, ainsi que le travail important d’édiction de procédures qui a été effectué ces
dernières années. Elle relève par contre le caractère désuet du règlement interne relatif aux
achats, qui doit impérativement être mis à jour. En matière d’information, la chambre engage
la commune à se conformer plus strictement aux prescriptions de l’article 79 du code relatif à
la rédaction des rapports de présentation.
6.1.2-
La mise en place d’une stratégie d’achat
La chambre a examiné l’application des procédures décrites et le respect des
prescriptions législatives et réglementaires sur la base d’un échantillon représentatif de 12
marchés conclus entre 2008 et 2011.
6.1.2.1-
Un encadrement globalement satisfaisant
En 2010, la commune a réglé pour un montant de 5 715 910,72 € d’achats au sens des
dépenses imputées au chapitre 011, 20 (hors compte 204), 21 et 23. La chambre constate
que la grande majorité des prestations sont rattachées à des marchés conclus avec des
prestataires, ce qui témoigne d’un niveau d’encadrement global des achats très satisfaisant.
La chambre relève toutefois qu’un prestataire habituel de la commune a bénéficié en 2010
d’un montant de plus de 15 000 € pour des prestations passées hors-marché, dont une pour
un montant de plus de 11 000 € sans que des conditions d’urgence ou que des éléments
justifiant de l’inutilité ou de l’impossibilité des formalités de publicité et de mise en
concurrence n’aient été démontrées (II de l’article 28 et 35 du code des marchés publics).
6.1.2.2-
Une centralisation récente de certains segments d’achats
Afin de procéder à des achats plus efficaces, la commune a mis en place très
récemment (depuis 2009) une centralisation de certains segments d’achats : notamment
pour les fournitures administratives, pour les produits d’entretien, et enfin pour le nettoyage
des locaux. Les effets sur les prévisions et les réalisations sont sensibles, notamment pour
ce qui concerne les produits d’entretien.
2006
Prévues /
Réalisées
Produits d’entretien
56 400 /
60631
51 282
Fournitures administratives
15 430/
6064
11 089
Sources : comptes administratifs
2007
Prévues /
Réalisées
58 000 /
45 142
15 600 /
8 799
2008
Prévues /
Réalisées
58 200 /
53 645
15 750 /
16 258
2009
Prévues /
Réalisées
63 800 /
59 460
16 950 /
12 220
2010
Prévues /
Réalisées
53 000 /
49 155
15 965 /
13 258
2011
Prévues /
Réalisées
53 000 /
16 365 /
46/58
Rapport d’observations définitives – Commune de Sainte Foy-Lès-Lyon (69)
Pour ce qui est des autres segments d’achats, une réflexion est en cours sur l’achat du
mobilier de bureau, l’acquisition et la maintenance des appareils électroménagers. Au sein
des autres services, des efforts sont conduits afin de consolider la connaissance de l’état
des stocks. La commune se prémunit du risque de fractionnement en imposant un visa sur
les commandes inférieures à 4 000 € HT, qui restent très peu nombreuses. De fait, la
chambre n’a pas relevé, sur la base des échantillons examinés, de cumul de montants
aboutissant à un dépassement des seuils.
De manière générale, la chambre prend acte des efforts importants de sécurisation des
achats opérés depuis plusieurs années. A ce titre, la chambre relève aujourd’hui
l’encadrement satisfaisant des procédures mais constate aussi que celui-ci aboutit à la
production de très nombreux marchés relativement petits en volume (inférieurs à
20 000 € HT) dans un contexte où les effectifs affectés à la commande publique
apparaissent réduits. Elle incite la commune à porter, à l’occasion de la remise à jour du
règlement interne des achats, une réflexion sur sa stratégie d’achat afin de consolider et
d’étendre ses procédures de centralisation et de profiter pleinement du relèvement des
seuils opérés par le décret n°2011-1859 du 9 décembre 2011.
6.2-
Des modalités de publicité globalement satisfaisantes
6.2.1-
Rappel des règles applicables et des procédures mises en place au
niveau de la commune
● Les règles et principes applicables
En matière de commande publique et de publicité, les marges de manœuvre des
collectivités sont encadrées par le code des marchés publics au-dessus de certains seuils et
par la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne (ex-CJCE) et du Conseil
d’Etat, pour certains marchés inférieurs au seuil défini à l’alinéa 5 de l’article 28 du code des
marchés publics. Pour ces marchés, dispensés des procédures de publicité et de mise en
concurrence, le juge communautaire et administratif veille au respect des grands principes
de liberté d’accès à la commande, d’égalité de traitement des candidats et de transparence
des procédures : ces principes imposent l’existence d’une publicité et d’une mise en
concurrence minimale, dont les modalités doivent être fixées au niveau local. Cette exigence
est le plus souvent remplie, de manière usuelle, par l’instauration d’une demande de 3 devis.
Le seuil des marchés dispensés de procédure mais astreint au respect des grands
principes communautaires, a varié de manière importante ces dernières années :
 seuil de 4 000 € HT jusqu’au 19 décembre 2008, tout en sachant qu’entre
4 000 € HT et 20 000 € HT, la jurisprudence administrative impose une publicité
minimale ;
 seuil de 20 000 € HT suite à la publication du décret du 19 décembre 2008, relatif
au relèvement de certains seuils du code des marchés publics, qui relève le seuil
des marchés dispensés de procédure jusqu’à l’annulation du décret par l‘arrêt du 10
février 2010 n° 329100, M. Perez, du Conseil d’Etat ;
 seuil de 4 000 € HT du 1er mai 2010 au 9 décembre 2011 ;
 seuil de 15 000 € HT depuis le 9 décembre 2011, suite à la parution du décret
n°2011-1859 ;
La notion de marchés « dispensés de procédure » doit donc être comprise avec
précaution : la dispense de procédure n’impliquant en aucun cas la dispense de mise en
œuvre de garanties destinées à respecter les grands principes de la commande publique. La
dispense de procédure s’applique par ailleurs à la publicité et au caractère écrit du contrat,
47/58
Rapport d’observations définitives – Commune de Sainte Foy-Lès-Lyon (69)
qui est désormais exigé formellement au-delà de 15 000 € HT depuis le 9 décembre 2011.
Toutefois, il est fortement recommandé que les commandes, mêmes inférieures au seuil de
l’article 11 du code des marchés publics, restent passées par écrit, a minima via un échange
de lettre(s) ou de devis. A ce titre, la circulaire du 14 février 2012 relative au guide de bonnes
pratiques en matière de marchés publics, rappelle notamment :
« C'est pourquoi l'article 28 impose des garanties destinées à respecter les principes
de la commande publique. L'acheteur doit veiller :
- à choisir une offre répondant de manière pertinente au besoin;
- à faire une bonne utilisation des deniers publics ;
- à ne pas contracter systématiquement avec un même prestataire, lorsqu'il existe une
pluralité d'offres potentielles susceptibles de répondre au besoin.
Les acheteurs publics doivent toujours respecter leurs obligations en matière de
définition préalable des besoins (art. 5). La détermination de la valeur estimée des besoins
au regard des notions d'opération et de prestations homogènes doit faire l'objet d'une
attention particulière (art. 27). L'acheteur ne doit jamais découper le montant de ses
marchés, de façon à pouvoir bénéficier artificiellement de la dispense des obligations de
publicité et de mise en concurrence, aux dépens de la sécurité juridique des contrats ainsi
conclus et au risque, pour lui, de commettre un délit de favoritisme (..) »
Au-delà du seuil des marchés dispensés de procédure et jusqu’à 90 000 € HT,
l’acheteur est libre de déterminer les modalités de publicité « appropriés aux caractéristiques
de ce marché, et notamment à son objet, à son montant, au degré de concurrence entre les
entreprises concernées et aux conditions dans lesquelles il est passé » (Conseil d’Etat, 7
octobre 2005, Région Nord Pas de Calais). L’important est que la publicité suscite une
concurrence garante d’un achat efficace. Par ailleurs, la CJCE49 a rappelé que la publicité ne
signifie pas nécessairement publication. Dans ce cas, il appartient à l’acheteur de conserver
toute trace des pièces justifiant des moyens utilisés (courriels, fax…) à destination des
entreprises susceptibles d’être intéressées. Ainsi, pour des marchés de faible montant, une
demande de devis à quelques entreprises pourrait, selon les cas, être considérée comme
suffisante. De manière générale et aussi bien pour les marchés dispensés de procédure que
pour les marchés au-dessus du seuil de dispense et inférieurs à 90 000 € HT, l’acheteur doit
toujours être en mesure de justifier de son choix a posteriori, ce qui implique de garder des
traces écrites des procédures de passation et d’examen des candidatures et des offres.
● Les procédures mises en place en matière de passation
Les procédures sont définies selon les seuils d’achats au sein du guide interne
susmentionné. En dessous de 4 000 € HT, ce sont les services gestionnaires50 qui sont
chargés de la mise en concurrence, avec l’objectif d’obtenir au moins trois devis. Dès
4 000 € HT, c’est le service des marchés publics qui est en charge de la publication sur le
site. La commune utilise une grille basique d’analyse des offres intégrant le plus souvent la
qualité technique, les délais, le prix.
Au-delà de 10 000 € HT, le service met systématiquement a minima en ligne un avis
d’appel public à concurrence (AAPC) assorti d’un délai de remise des offres raisonnable
censé varié selon le guide interne de 2-3 jours en matière de fournitures courantes à deux
semaines minimum en matière de travaux ou prestations de service. En fait, le service
privilégie une application uniforme d’un délai de 3 à 4 semaines, ce qui apparait moins
conforme à l’esprit de l’article 28 du code et ne favorise pas la réactivité. Par ailleurs, en
matière de publicité, la commune assortit cette procédure de l’envoi d’une lettre de
consultation « aux entreprises potentiellement intéressées étant entendu que la date d’envoi
49
50
CJCE, 21 juillet 2005, Consorzio Aziende Metano.
Les services gestionnaires pour la Mairie, le service achat pour le CTM ainsi que le CCAS.
48/58
Rapport d’observations définitives – Commune de Sainte Foy-Lès-Lyon (69)
du courrier de consultation (...) ne pourra intervenir avant la publication de l’AAPC »51. De
l’avis de la chambre, cette procédure, utilisée depuis plusieurs années, ne saurait être
appliquée de manière uniforme et systématique à tous les achats effectués. Pour ce qui
concerne les critères de sélection, ils sont a priori les mêmes que pour les achats inférieurs à
10 000 € HT, le choix des services étant soumis dans ce cas à l’avis de la commission
« achats publics ». Au-delà de 20 000 € HT, la consultation est entièrement organisée par le
service, les offres étant analysées par la commission achats publics, en charge de proposer
un choix motivé à l’ordonnateur. Au-delà de 193 000 € HT et même en matière de travaux, la
commune utilise systématiquement les procédures formalisées
Malgré l’absence d’actualisation de son guide interne, la chambre relève le caractère
globalement conforme des prescriptions mises en place par la commune en matière de
commande publique tout en engageant celle-ci à prendre en compte le relèvement des
seuils des marchés dispensés de procédure.
6.2.2-
Les constats : des procédures de passation globalement sécurisées
Depuis 2008, la commune a entrepris un effort important de sécurisation de ses
procédures de passation. La chambre relève que certains aspects peuvent être mieux
sécurisés, notamment en matière de documents de consultation.
● La mise en concurrence des achats au sein du service des espaces verts pour les
commandes inférieures à 4 000 € HT
La chambre a examiné le respect des prescriptions relatives aux achats au sein du
service des espaces verts de la commune, et notamment le respect des règles énoncées en
matière de publicité minimale et de demandes de devis. Cet examen n’appelle pas de
constat particulier dans le sens où les prescriptions définies apparaissent bien respectées.
● Des documents de consultation à sécuriser
La commune déclare utiliser les principaux documents de consultation, parmi lesquels
elle affirme rédiger de manière systématique un règlement de consultation pour chaque
marché. En présence de plusieurs pièces, une règle importante est celle de la cohérence qui
doit prévaloir entre les informations portées dans les avis d’appel à concurrence et le
règlement par exemple. Ainsi, il ne doit pas y avoir de contradiction entre les différents
documents de consultation qui doivent notamment permettre aux candidats de connaitre les
durées d’exécution des marchés, y compris en marchés à procédure adaptée (Conseil
d’Etat, 5 août 2009, Région Centre).
Sur la base de l’échantillon de marchés examiné, la chambre relève plusieurs
manquements ou erreurs. La chambre constate ainsi que la commune a dans un cas précis
accepté une variante alors qu’elle se l’était interdit dans l’avis d’appel public à concurrence,
ce qui constitue en l’espèce une irrégularité substantielle. Par ailleurs, quand ils existent, la
commune ne se conforme pas strictement aux critères de cohérence qui prévalent entre les
différents documents de la consultation, et notamment entre le règlement de consultation et
les avis d’appel public à concurrence. L’examen a révélé des discordances et/ou des
imprécisions avec les informations données dans les avis d’appel public à concurrence,
notamment :
 erreur de spécification des montants ou absence de spécification ;
 durées d’exécution confondant période ferme et reconduction(s) éventuelle(s) dans
des cas de marchés à bons de commande.
51
Note de service relative aux achats et marchés, page 6. Pièce n°37 versée au DLR.
49/58
Rapport d’observations définitives – Commune de Sainte Foy-Lès-Lyon (69)
● Le respect du caractère raisonnable des délais accordés aux entreprises pour
répondre malgré une adaptation très limitée aux caractéristiques des achats
En matière de délai accordé aux entreprises pour soumissionner aux offres du pouvoir
adjudicateur, l’article 28 du code et la jurisprudence administrative impose un délai suffisant
et approprié aux caractéristiques du marché52. L’article 28 dispose que :
« Les modalités sont librement fixées par le pouvoir adjudicateur en fonction de la
nature et des caractéristiques du besoin à satisfaire, du nombre ou de la localisation des
opérateurs économiques susceptibles d'y répondre ainsi que des circonstances de l'achat ».
Concernant les marchés à procédure adaptée et les délais de réponse accordés aux
entreprises, la chambre a constaté sur le même échantillon le caractère « raisonnable » du
délai après publicité qui n’est jamais inférieur à 20 jours francs sans qu’il soit possible d’en
distinguer les lignes directrices : le délai accordé est sensiblement le même pour répondre à
un marché estival de quelques milliers d’euros comme à des marchés de travaux plus
importants, ce qui n’apparait pas pleinement efficient. Par ailleurs, la chambre relève que
plusieurs marchés sont passés pendant des périodes de congés, ce qui ne favorise pas a
priori des réponses nombreuses53. Dans sa réponse aux observations de la chambre, la
collectivité a rappelé que ces procédures représentaient des cas exceptionnels. De l’avis de
la chambre toutefois, un marché qui ne reçoit qu’une seule ou deux offres ne peut pas être
considéré comme pleinement satisfaisant du point de vue de la concurrence suscitée. A ce
titre, un effort accru de programmation apparait nécessaire. Concernant la durée
d’exécution, la plupart des marchés sont passés pour un an renouvelable, ce qui permet aux
services de remettre en concurrence régulièrement les prestataires.
● Les critères d’analyse des candidatures et des offres : des améliorations à attendre
pour ce qui concerne l’analyse des candidatures
Les modalités d’examen des critères d’analyse des candidatures et des offres et leurs
conséquences sur l’attribution des marchés ont été examinées sur la base du même
échantillon de marchés. Sur le plan juridique, la suppression de la double enveloppe par le
décret n°2008-1355 du 19 décembre 2008 n’a pas mis fin aux examens des candidatures et
des offres, qui doivent toujours être conduits de manière distincte. Dans le cadre de la
procédure adaptée, le pouvoir adjudicateur peut toutefois conduire au cours d’une phase
unique l’examen de la recevabilité des candidatures et la valeur des offres54. C’est cette
procédure qui est le plus communément utilisée par la commune dans le cadre de l’examen
par la commission « achats publics » des candidatures et des offres.
L’analyse des candidatures : l’absence de critères explicités dans la plupart des cas
L’examen des candidatures est effectué selon les cas par les services en liaison avec
le service « Juridique-Marché public » ou par la commission des achats publics. L’article 52
du code des marchés publics fait l’obligation aux collectivités d’examiner les capacités
financières, techniques et professionnelles des entreprises qui postulent à l’attribution55. La
plupart des procès-verbaux retracent un examen limité au contrôle de la présence des
documents exigés dans les documents de la consultation. La commune ne fixe pas dans la
52
TA Lille, 16 mars 2011, Société Fornells.
Trois marchés sur un échantillon de 12. Par exemple, une seule offre d’un seul candidat au titre du marché
d’aménagement d’un espace vert au Clos Beausoleil passé en 2010 et dont la procédure de consultation a été
lancée le 13 août pour une date limite de réception des offres fixée au 16 septembre.
54
Conseil d’Etat, 6 mars 2009, SELARL Legitima - Commune d’Aix en Provence.
55
Cette exigence a été rappelée par le Conseil d’Etat dans son arrêt du 26 mars 2008, Communauté urbaine de
Lyon.
53
50/58
Rapport d’observations définitives – Commune de Sainte Foy-Lès-Lyon (69)
plupart des cas de niveau minimal de capacité, ce qui est favorable à une expression
plurielle des candidatures mais limite de facto l’élimination des candidats, à l’exception de
ceux qui seraient dépourvus de manière manifeste des garanties professionnelles exigées
pour l’accomplissement des prestations demandées. De manière générale, les critères
d’analyse des candidatures présentés dans les documents de consultation (avis d’appel
public à concurrence la plupart du temps), quand ils ne sont pas absents, ne sont pas
suffisamment développés et précisés. A ce titre, la chambre prend acte du fait que le service
a entrepris de refondre la grille d’analyse générale utilisée pour l’analyse des candidatures et
des offres.
L’analyse des offres : une phase globalement bien sécurisée
La commune se fonde la plupart du temps sur les critères du prix, de la valeur
technique, qu’elle pondère, ainsi que sur un critère environnemental. S’agissant de l’examen
du critère prix, la commune a recours à une méthode de notation dans laquelle le candidat
dont l’offre est la plus basse se voit attribuer la note maximale, les autres notes étant fixée
proportionnellement en fonction de l’écart à cette note. Cette méthode n’appelle pas de
remarque particulière.
S’agissant de la valeur technique, la collectivité procède à un examen soit au travers
de critères énumérés fixes (sous-critères pondérés), soit par le biais d’une note
méthodologique qu’elle exige dans la plupart des cas, sans que des lignes directrices claires
apparaissent formalisées sur ce sujet. En l’espèce, la chambre relève que dans un cas les
sous-critères utilisés pour la sélection n’ont pas été présentés dans l’avis d’appel public à
concurrence et que dans un autre l’appréciation de la valeur technique est renvoyée à une
note méthodologique dont le contenu n’est pas défini. Sans contester ces deux procédures
relevées par la chambre, la collectivité fait valoir dans sa réponse que « le contenu de la
note méthodologique est systématiquement défini » et cite à l’appui un extrait de procédures
récentes en matière de travaux.
Au regard des derniers développements de la jurisprudence, la collectivité devrait
aussi, pour assurer une plus grande sécurité juridique, indiquer explicitement dans les
documents de consultation les sous-critères utilisés pour l’analyse des offres en matière de
procédures adaptées56, notamment dans les avis d’appel public à concurrence
Pour ce qui est du critère environnemental, il est pondéré la plupart du temps par deux
sous-critères : « les engagements permanents de l’entreprise » et « les engagements liés au
chantier ». Le premier sous-critère parait plus relever de l’analyse des candidatures que de
celle des offres et pourrait plus utilement relever de cette phase. L’article 45 du code des
marchés publics autorise en effet les acheteurs publics à examiner le savoir-faire des
candidats en matière de protection de l’environnement par le biais de l’appréciation de leurs
capacités techniques.
La chambre constate que la commune respecte les lignes directrices qu’elle s’est
fixées en matière de commandes inférieures au seuil de 4 000 € HT. Par ailleurs, la
passation des opérations de commandes supérieures à 4 000 € HT parait sécurisée
efficacement avec une publication systématique. Toutefois en l’absence de véritable contrôle
interne, la chambre constate ponctuellement que le nombre important de marchés passés
annuellement constitue pour le service en charge une source d’erreurs possibles, parfois
substantielles.
56
Voir Conseil d’Etat, 18 juin 2010, Commune de Saint-Pal de Mons, 337377 pour une procédure formalisée,
Conseil d’Etat N° 334279 COLLECTIVITE TERRITORIALE DE CORSE pour une procédure adaptée.
51/58
Rapport d’observations définitives – Commune de Sainte Foy-Lès-Lyon (69)
A cet effet la chambre incite la commune à poursuivre ses efforts de définition des
besoins afin de limiter le nombre de marchés passés en dessous de montants significatifs.
Par ailleurs, dans un contexte de relèvement du seuil57, elle incite la commune à porter une
réflexion sur la part des achats susceptible d’être passée avec des procédures plus souple,
notamment en matière de délais de réponse accordés aux entreprises.
6.3-
L’absence de définition des modalités de négociation dans les marchés à
procédure adaptée
La possibilité ouverte en procédure adaptée pour la collectivité de négocier est l’un des
points majeurs de différentiation avec les procédures formalisées et constitue
potentiellement l’un des avantages offerts au pouvoir adjudicateur. Cette possibilité revêt une
importance certaine pour la commune du fait que les marchés à procédure adaptée
représentent la totalité ou la très grande majorité des marchés passés selon les années.
L’article 28 du code dispose que :
« Le pouvoir adjudicateur peut négocier avec les candidats ayant présenté une offre.
Cette négociation peut porter sur tous les éléments de l’offre, notamment sur les prix. ».
Dans ce cadre, il importe à la collectivité de définir ses propres modalités de
négociation dans le respect des principes fondamentaux de la commande publique. Lorsque
l’acheteur prévoit de négocier, l’information donnée sur la négociation doit être transmise aux
candidats soit dans l’avis d’appel public à concurrence soit dans le règlement de
consultation. L’acheteur ne peut pas « se réserver le droit de recourir à la négociation »
mais ce choix doit être indiqué de manière expresse. De surcroît, les modalités de
négociation doivent être clairement énoncées dans le règlement de consultation ou dans
l’avis d’appel public à concurrence. La négociation doit enfin être conduite dans le respect du
principe d’égalité avec chaque candidat et les résultats doivent pouvoir en être retracés58.
La chambre a procédé à l’examen des modalités de négociation au sein du même
échantillon de marchés. Il ressort de cet examen que la commune ne négocie pas
systématiquement et ne respecte pas les prescriptions règlementaires encadrant la
négociation. Le guide interne ne stipule d’ailleurs aucune ligne directrice ou modalités
précises dans ce domaine. De fait, dans 20 % des cas, la commune inclut ponctuellement
dans les règlements de consultation ou les avis d’appel public à concurrence une formule
telle que « La ville de Sainte Foy-Lès-Lyon se réserve la possibilité de recourir à la
négociation », formule proscrite par les textes en vigueur59. Enfin les pièces retraçant les
modalités de négociation n’ont pas été produites. Dans sa réponse aux observations de la
chambre, la commune a déclaré avoir procédé à un encadrement plus strict, limitant le
recours à la négociation à des procédures bien identifiées.
Etant donné l’importance du volume financier représenté par les marchés à
procédures adaptées, la chambre encourage la commune à se doter d’une stratégie de
négociation dans le respect du cadre légal.
57
Le décret n°2011-1859 du 9 décembre 2011 a acté le relèvement du seuil de dispense de procédure à
15 000 € HT.
58
TA Toulouse, 29 novembre 2010, Société FM Projet ; TA Lille, 5 avril 2011, Préfet du Nord.
59
Cf. circulaire du 14 février 2012 relative au Guide de bonnes pratiques en matière de marchés publics.
52/58
Rapport d’observations définitives – Commune de Sainte Foy-Lès-Lyon (69)
Synthèse des observations relatives à l’examen de la commande publique
La chambre constate la bonne tenue du service en charge de la commande publique
malgré sa taille réduite. Elle relève également que la politique d’achat de la commune est
globalement sécurisée. Dans ce contexte, la commune devrait toutefois veiller à sécuriser la
rédaction de ces documents de consultation et d’information. Pour mieux maîtriser la
définition de ses besoins, la commune doit poursuivre ses efforts afin de consolider une
stratégie générale d’achat basée sur un recensement exhaustif des stocks et une
centralisation de certains segments d’achats. Cette stratégie doit s’accompagner d’une
refonte du guide interne sur la commande publique afin de tirer parti efficacement et en toute
sécurité du relèvement des seuils des marchés dispensés de procédure, et en incluant
notamment les modalités d’encadrement des procédures de négociation en procédure
adaptée. L’atteinte de ces objectifs pourrait utilement s’inscrire dans une réflexion plus
globale sur les effectifs du service.
7-
LES RELATIONS AVEC LES TIERS ET LES ASSOCIATIONS
La commune maitrise globalement l’évolution du niveau des subventions versées aux
tiers, essentiellement à destination du centre communal d’action sociale et vers les
associations. Le tableau ci-dessous présente l’évolution des subventions versées aux
associations sur la période. Après deux années de stabilisation en 2009 et 2010, le volume
2011 progresse fortement de + 13, 4 % par rapport à 2010.
2005
2006
2007
2008
728 848 904 190 957 740 963 761
Source : comptes administratifs
2009
2010
2011
1 002 117
1 044 075
1 184 258
Evolution
Evolution
moyenne
2005/2011
annuelle
62,48%
8,43%
Dans le cadre de l’examen de gestion de la commune, la chambre s’est intéressée à la
nature des liens entretenus avec une association locale importante : l’association de la
Maison des Jeunes et de la culture, sise à l’Espace Marcel Achard, 112 avenue Maréchal
Foch à Sainte Foy.
7.1-
Rappel des règles pouvant régir les relations de la collectivité avec les
associations
Les textes en vigueur relèvent du droit national ou du droit européen. Une circulaire du
Premier ministre du 18 janvier 2010 relative aux relations entre les pouvoirs publics et les
associations a récapitulé les règles applicables60. Il convient notamment de mentionner :
 la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs
relations avec les administrations et le décret n° 2001-495 du 6 juin 2001 sur la
passation d'une convention d’objectifs ;
 le Code de commerce dans ses articles L. 612-1 et R. 612-1 et L. 612-4 et D. 612-5,
qui portent respectivement obligation pour les associations importantes d’établir des
comptes annuels et de nommer un commissaire aux comptes, et pour les
associations subventionnées à hauteur de plus de 153 000 € d’établir un bilan, un
60
Cette circulaire, qui concerne les relations entre l’Etat et les associations qu’il subventionne, ne s’impose pas
en tant que telle aux collectivités locales, mais elle rappelle le contenu de textes nationaux ou européens qui
eux s’imposent à ces collectivités.
53/58
Rapport d’observations définitives – Commune de Sainte Foy-Lès-Lyon (69)
compte de résultat, une annexe et de nommer un commissaire aux comptes ;
 le Code général des collectivités territoriales dans ses articles L. 1611-4 et L. 23131-1 qui portent respectivement obligation pour toute association subventionnée de
fournir à la demande des comptes et des budgets certifiés, et de transmettre aux
collectivités le bilan certifié conforme des associations bénéficiant de garanties
d’emprunt ou subventionnées à hauteur de plus de 75 000 € ou dont la subvention
représente plus de 50 % du budget ;
 la directive 2006/123/CE du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché
intérieur, dite « directive services » ;
 les règles européennes encadrant les aides d'Etat et notamment l’obligation de
notification pour les concours financiers qui ne peuvent être qualifiés de
compensation de service public, sauf en dessous d’un seuil « de minimis » 61;
 les règles relatives à la commande publique, qui sont d'ailleurs à la fois d'origine
nationale et communautaire.
En dehors du cas où l’association peut être regardée comme transparente, la
passation d'une convention pour tout financement supérieur à 23 000 € constitue la plupart
du temps la seule obligation incombant à la collectivité.
Il est toutefois important que l’action accomplie par l’association relève de l’initiative
propre de cette dernière, la collectivité se contentant de définir quelques objectifs lui
permettant de s’assurer que l’action en cause répond bien à l’intérêt général. Dans ce cas,
l’aide pourra prendre la forme d’une subvention accordée à travers une convention
d’objectifs. En revanche, si la collectivité est à l’origine de la définition de l’action accomplie,
ou si elle assure un contrôle très étroit de l’activité de l’association assimilable à une mission
de service public, l’association peut être regardée comme exerçant une prestation pour le
compte de la collectivité. Elle devra alors intervenir au titre d’un marché public ou d’une
délégation de service public, avec les contraintes que cela implique, notamment le respect
des règles de procédure de passation définies en vertu du droit national et du droit
communautaire. En outre, par rapport au droit européen, que l’association sans but lucratif
soit ou non à l’initiative du projet, elle sera qualifiée « d'entreprise » au sens communautaire
et soumise à la réglementation des aides d'État pour la partie de son activité qui est
« économique ». Le fait que l'activité concernée puisse être de nature « sociale » n'est pas
en soi suffisant pour faire exception à la qualification d'activité économique par le juge
communautaire. Les associations sont considérées comme des « entreprises » au sens
communautaire dans la mesure où elles proposent des biens et des services sur un marché
donné. Aussi, pour les subventions qui ne peuvent s'inscrire dans l'exception des aides dites
« de minimis », dont le seuil correspond à celui en dessous duquel les aides publiques
versées ne sont pas considérées comme des aides d’Etat et ne donnent lieu à aucune
règlementation particulière ni à aucun contrôle européen, la collectivité doit s'assurer de
l'existence d'un « acte de mandatement », au sens communautaire du terme. Cet acte peut
être un acte unilatéral ou un contrat, définissant précisément les obligations de l'organisme
aidé, et une juste adéquation entre l'aide financière et le coût mis à la charge de ce dernier.
Pour ce qui est de collectivités, une délibération spécifique est nécessaire. Sur la forme, la
subvention, dite de « compensation d’obligation de service public», strictement
proportionnée, doit être notifiée auprès de la Commission européenne à deux exceptions
près :
 si le montant des compensations financières versées à l'association en contrepartie
des obligations de service public n'excède pas 30 M€ par an et que le chiffre
d'affaires annuel hors taxes de ladite association n'a pas dépassé 100 M€ pendant
les deux exercices précédents ;
61
Le seuil des aides « de minimis », comprenant les facilités accordées à titre gratuit (mises à disposition), a été
relevé le 25 avril 2012 de 200 000€ à 500 000€ dans le cadre de l’application du paquet « Almunia Barnier».
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 si l’association a été retenue dans le cadre d’un marché public ou d’une délégation
de service public.
La subvention peut dès lors constituer un mode de financement légal dans la mesure
où la collectivité a défini dans son mandatement, la mission de service d’intérêt économique
général confiée à l’association ainsi que les modalités de calcul de la compensation versée,
de manière objective et transparente62. Le paquet « Almunia-Barnier » du 20 décembre 2011
a rappelé ces conditions qui permettent à une aide publique d’être considérée comme une
compensation de service d’intérêt économique général, échappant à la qualification d’aide
d’Etat ou à la notification à la Commission. L’exercice d’un mandat d’intérêt général et
l’exigence de la compensation proportionnée ne limitent pas, par eux-mêmes, l’autonomie et
la liberté d’initiative des associations et restent compatibles avec un financement par
subvention.
La commune doit prendre en compte l’ensemble des contraintes résultant des
éléments qui précèdent dans ses relations avec les associations subventionnées.
7.2-
Les relations avec l’association de la Maison des jeunes et de la culture
En application de l’article 10 de la loi n°2000-321 du 12 avril 2000, la collectivité a
l’obligation de conclure une convention avec les associations lorsque le montant de la
subvention dépasse 23 000 € par an. La convention doit préciser :
 l’objectif général de l’association, qui s’oblige par là même à utiliser l’aide perçue
dans le respect de cet objectif ;
 le montant des subventions allouées, les éventuelles aides en nature ;
 les modalités de contrôle ainsi que les obligations respectives des parties.
D’après les données figurant au compte administratif, 13 associations remplissent ces
conditions de seuil en 2011, elles ont perçu à elles seules plus de 85% du montant total des
subventions versées par la ville63. La chambre a examiné l’équilibre général de la convention
pluriannuelle 2011-2016 signée avec l’association de la Maison des jeunes et de la culture,
au regard notamment de la situation financière de l’entité.
7.2.1-
Une structure financière marquée par des excédents importants et un
niveau de thésaurisation excessivement élevé
L’association de la Maison des jeunes et de la culture est une association loi 1901
créée en 1967, qui occupe au niveau de la commune une place importante du fait de
l’ampleur des activités qu’elle exerce. L’objet social de l’association, qui compte un peu plus
de 2 000 adhérents, apparait extrêmement large et vise à promouvoir des activités
culturelles, sportives et éducatives à l’égard de tous les publics. L’association est déclarée
centre de formation continue depuis plusieurs années et exerce une action dans le domaine
du développement et de l’emploi, notamment en appui des dispositifs d’aide nationaux et
locaux. Selon les définitions données au niveau communautaire, l’association est un
opérateur économique pour une très grande partie de son activité, notamment en termes de
prestations culturelles, sportives et éducatives. Les ressources de l’association sont issues
principalement de ses recettes d’activités ainsi que des subventions perçues de collectivités
publiques parmi lesquelles la commune de Sainte Foy-Lès-Lyon occupe le premier rang. En
62
Selon la jurisprudence Altmark du 24 juillet 2003, la compensation ne doit pas dépasser ce qui est nécessaire
pour couvrir tout ou partie des coûts occasionnés par l’exécution des obligations de service public définies par le
mandant, en tenant compte des recettes ainsi que d’un bénéfice raisonnable pour l’exécution de ces obligations.
Très concrètement, ces dispositions imposent au mandataire la tenue d’une comptabilité analytique précise des
parties de son activité considérée comme « marchande ».
63
Soit 1 009 459 €.
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Rapport d’observations définitives – Commune de Sainte Foy-Lès-Lyon (69)
moyenne, environ 30 % des ressources sont issues des contributions publiques alors que la
part des produits d’activité représente plus de 50% des ressources totales de l’association64.
Au 31 décembre 2009, le niveau de disponibilités de l’association dépasse 1,1 M€. Ces
réserves sont abondées par les excellents résultats65 obtenus au cours des exercices
antérieurs, après une période difficile au milieu des années 2000.
Dans ce contexte, la commune, premier contributeur public, n’a pas jusqu’ici porté une
attention suffisante à la modulation de son niveau de subventionnement66 sur la période, qui
a contribué à abonder les réserves de l’association. La chambre prend toutefois acte des
actions menées depuis 3 ans par la commune afin de revoir progressivement les modalités
de sa participation au fonctionnement de la structure. La commune a ainsi mandaté par deux
fois un cabinet spécialisé afin de mettre en place les modalités d’une gestion plus conforme :
revue des procédures comptables, mécanisme de minoration de la subvention, signature
d’une nouvelle convention. Dans sa réponse aux observations provisoires, l’ordonnateur
précise que les résultats de l’exercice 2011 présentent un équilibre plus conforme des
charges et des produits. Tout en encourageant la commune à poursuivre ses efforts de suivi,
la chambre relève que ces corrections, si elles constituent une première étape, ne semblent
pas suffisantes en l’état pour assurer la sécurité juridique des relations contractées entre la
commune et l’association.
7.2.2-
Une convention à la sécurité juridique fragile, assez peu précise en
dehors de la description des participations matérielles et financières de la
commune
Sur un total d’aide publique versée de plus de 160 000 € en 2011, l’association a été
destinataire d’un montant de 83 325 € de la part de la commune, soit plus de 50% du total
des aides (hors valorisation des aides en nature). En fait, en incluant les valorisations des
moyens mis à disposition disponibles décrites dans les comptes financiers de l’association67
la commune participe pour plus de 70% au montant total des aides publiques versées. Sur la
forme, la chambre relève que la commune n’a pas fait usage lors du renouvellement de la
convention, du modèle proposé en annexe II de la circulaire du Premier Ministre du 18
janvier 2010, ce qui n’est pas indifférent puisque ce non-choix aboutit à un texte porteur de
nombreuses imprécisions et d’un déséquilibre général en faveur de l’association.
● Une durée de convention inhabituelle, justifiée par aucune motivation particulière
Tout d’abord, la chambre relève que la durée de la convention est de 6 ans, une durée
qui apparait ramenée à un délai raisonnable au regard de la durée de la convention qui avait
lieu jusqu’en 2003 (30 ans), et jusqu’en 2010 (7 ans) mais qui reste supérieure au délai
maximum conseillé en la matière qui est de 4 ans68. Pour la chambre, il n’apparait pas que
les actions mises en œuvre correspondant à l’objet social de l’association nécessitent des
délais particuliers excédant une période de 4 ans, évaluation incluse, d’autant que les
modalités de celles-ci apparaissent comme relativement floues. Dans sa réponse aux
observations de la chambre, l’ordonnateur précise que cette durée n’apparait pas
incohérente au regard de l’importance des moyens mis en œuvre « dont une bonne part
64
Le diagnostic est établi à partir des documents issus de l’association communiqués par la commune en cours
d’instruction.
65
Excédent de l’exercice 2010 : + 95 107 € ; excédent de l’exercice 2009 : + 99 643 € (12,16% / produits) ;
excédent 2008 : + 130 054,48 € (+ 14,76%/ produits).
66
Subvention communale de 87 200 € en 2006, 81 500 € en 2007, 81 500 € en 2008, 82 500 € en 2009 et 2010,
83 325 € en 2011.
67
Notamment le salaire du directeur et la prise en charge des fluides, les mises à disposition immobilières n’étant
pas valorisées.
68
Délai recommandé par la circulaire n°5193/SG du 17 janvier 2007 relative aux subventions de l’Etat aux
associations et conventions pluriannuelles d’objectifs.
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repose sur une mobilisation bénévole exemplaire mais toujours fragile ». Sur le fond, la
chambre pourrait rejoindre sur ce point la collectivité, mais c’est bien l’absence de critères
objectifs et chiffrés d’évaluation qui fonde en l’espèce l’observation.
● Une évaluation qui reste à formaliser mais un suivi régulier
De manière générale, la convention pourrait être beaucoup plus précise quant aux
modalités d’évaluation des actions conduites. Les modalités d’évaluation des actions
auxquelles la ville apporte son concours, définies à l’article 6, sont renvoyées « dans les
conditions définies d’un commun accord entre le Ville et l’association à travers sa présence
aux séances de conseil d’administration, à l’assemblée générale et aux commissions
paritaires », sans qu’il soit exigé un réel bilan qualitatif et quantitatif bien formalisé. La
chambre constate également que la convention ne décrit pas vraiment les attentes de la
commune mais institue une commission paritaire qui se tient sur invitation de la commune et
aborde « au minimum deux fois par an » les questions d’ordre interne et externe. La
chambre considère qu’un effort de définition des critères d’évaluation est nécessaire. Elle
prend acte de la réponse de la collectivité à ce sujet, selon laquelle celle-ci s’engage à définir
plus précisément les objectifs et les critères d’évaluation.
● Une participation très active au financement, non valorisée dans son intégralité, et
qui excède largement le seuil « de minimis », sans pour autant que les obligations définies
par les textes communautaires n’aient été mises en œuvre.
Au titre du financement69, la commune s’engage à verser au titre de l’année N une
subvention de base, indexée à 1% sur le montant de la subvention versée en année N-1.
Ainsi en 2011, l’association a perçu 83 325 € et percevra 84 158 € en 2012, 85 000 € en
2013 etc. La commune prend également en charge le financement du poste de directeur de
la MJC au titre d’une convention FONJEP pour 65 910 € en 2009. Elle s’engage par ailleurs
à assurer la part du financement pris en charge par l’Etat au cas où celui-ci cesserait sa
participation (7 390 € en 2009) et s’engage par ailleurs à se substituer aux débiteurs des
aides à l’emploi que perçoit l’association (montant de plus de 26 000 € en 2009) à hauteur
de 50 % des pertes constatées. Enfin, une participation complémentaire de la commune est
prévue « pour chaque mise en œuvre d’un nouveau projet constituant une « offre
d’intervention partagée » proposée par la Ville à la MJC. ». Elle met enfin à disposition
gratuitement des locaux nombreux au titre desquels elle assume tous les frais de fluides. Si
ceux-ci sont bien valorisés au sein des documents financiers (28 560 € en 2009), la chambre
relève que la valorisation de la mise à disposition des locaux n’est pas effectuée. Au regard
des infrastructures mises à dispositions, cette valorisation se situerait vraisemblablement à
un niveau important.
Au titre de la nouvelle convention, la chambre relève ainsi que la commune a retenu
une indexation de sa subvention à la hausse de 1 % par an, sans justification objective, à la
place d’un mécanisme plus complexe visant notamment à intégrer des critères objectifs de
réévaluation afin de limiter le subventionnement apporté en fonction des résultats obtenus.
Au final, le seul élément pondérateur de la nouvelle convention est le mécanisme de
minoration de financement en cas de dépassement d’un ratio fonds propres sur charge. S’il
constitue un progrès, de l’avis de la chambre, ce mécanisme ne saurait pourtant suppléer à
l’absence de respect des prescriptions relatives aux exigences de mandatement et de calcul
de compensation dans un contexte où, hors valorisation des mises à disposition de locaux
(qui devraient être inclues), le montant annuel des aides apportées par la commune70 a
atteint 176 970 € en 2009.
69
Articles 2.2, 2.3, 2.4 de la convention.
Inclues la subvention de fonctionnement et la valorisation des contributions calculées : salaire du directeur et
prise en charge des fluides.
70
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Rapport d’observations définitives – Commune de Sainte Foy-Lès-Lyon (69)
Sur les trois années précédentes, le montant versé par la commune a été de plus de
530 000 € soit un montant dépassant à lui seul assez largement le seuil « de minimis »,
même relevé à 500 000 €71. La chambre rappelle par ailleurs que ce montant n’inclut pas les
subventions versées par les autres collectivités publiques :
Valorisation globale du financement versé par la commune (hors mises
à disposition des locaux)
2009
2010
2011
176 970
176 970
177 795
Source : chambre régionale des comptes d’après des données commune
La chambre considère que la commune, en tant que premier contributeur public, aurait
dû être à l’initiative de la mise en œuvre de la procédure de mandatement prévue par les
textes communautaires, de définition des exigences attendues et de calcul de la juste
compensation, afin de sécuriser sur le plan juridique l’aide apportée. L’usage de la
convention prévue en annexe de la circulaire du 18 janvier 2010 lui aurait permis de se saisir
de ces enjeux au titre du renouvellement de la convention en 2011.
Dans leurs réponses aux observations de la chambre, la commune et l’association
contestent de manière générale devoir être soumis aussi strictement à l’application des
règles communautaires précitées. La chambre prend acte de cette position, mais, tout en
reconnaissant qu’elle ne saurait présumer de l’appréciation du juge du fond, elle n’y souscrit
pas. Elle ne peut en conséquence qu’appeler l’attention de la collectivité sur les risques
qu’elle encourt en l’espèce, dans le mesure où il n’est pas exclu que les concours versés au
moins depuis 2005 puissent être qualifiés d’irréguliers.
La chambre relève la situation plutôt déséquilibrée qui caractérise les relations de la
commune avec l’association de la Maison des jeunes et de la culture. Elle pointe le fait que
la convention actuelle ne parait pas conforme aux prescriptions européennes en la matière72.
Dans ce contexte, la chambre ne peut qu’appeler l’attention de la commune, en l’invitant à
sécuriser progressivement les fondements contractuels qui régissent sa relation avec
l’association, en commençant notamment par définir des objectifs et des critères d’évaluation
plus précis.
8-
RECOMMANDATIONS
Recommandation n°1 : La chambre invite la commune à mettre à jour son règlement
financier ainsi qu’à se doter de procédures formalisées en matière de gestion des
autorisations de programme et de crédits de paiements.
Recommandation n°2 : En matière de gestion du personnel, la chambre incite la
commune à porter une attention particulière à la gestion de ses personnels contractuels et
vacataires et notamment à mieux sécuriser les contrats des personnels remplaçants au sein
du service de la vie scolaire.
Recommandation n°3 : En matière de logements de fonction, la commune doit revoir
ses modalités d’attribution des logements pour nécessité absolue de service afin d’assurer
une plus grande sécurité juridique aux situations existantes.
71
En avril 2012, le seuil a été fixé au niveau communautaire à 500 000 € pour les organismes entrant dans le
champ des services sociaux d’intérêt général.
72
La commune pourra utilement se référer au « guide pratique sur les services sociaux d’intérêt général », publié
notamment par le courrier des maires et des élus locaux en février 2012.
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Recommandation n°4 : En matière de commande publique, la chambre incite la
commune à mettre à jour son règlement interne.
Recommandation n°5 : En matière de relations avec les tiers, la chambre invite la
commune à être plus attentive à l’application des normes communautaires afin d’écarter tout
risque juridique.