(Ré)concilier les diversités

ID
N° 108 I/2016 (mai)
20,00 €
ISSN 0998-8289
Brigitte Baccaïni z Jean-Luc Bœuf z Sébastien Côte z Clarissa da Costa Moreira z Laurent Davezies z Vincenzo De Gregorio z Laurence Fortin z Jérôme Fourquet z Estelle Grelier z Jean-Marie Guilloux z Charles-Édouard Houllier-Guibert z Philippe Jeanneaux z Nicolas Kada z Stéphane
Le Foll z Laurence Lemouzy z Jacques Lévy z Igor Moullier z Alain-Joseph Pesenti z Monique Poulot z Marc Reynaud z Gérard Salamon z André Viola
ISBN 978-2-909872-88-9 - 20,00 €
Transitions territoriales
Les marques régionales
à l’heure de la fusion
Citoyenneté
L’Antiquité peut-elle
servir de modèle ?
Couverture : © BillionPhotos-Fotolia.com
(Ré)concilier
les diversités
RURAL – VILLE – CAMPAGNE – URBAIN
Trimestriel N° 108 I/2016 (mai)
z
LES CAHIERS DE LA GOUVERNANCE PUBLIQUE

Sommaire
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LA POSTE, LA MUTUELLE NATIONALE TERRITORIALE, CAISSE DES DÉPÔTS, INSTITUT DE LA GOUVERNANCE TERRITORIALE
ET DE LA DÉCENTRALISATION, IEP DE RENNES.
Brigitte Baccaïni
z
Jean-Luc Bœuf
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Sébastien Côte
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Clarissa da Costa Moreira
z
Laurent Davezies
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Vincenzo De Gregorio
z
Laurence Fortin
z
Jérôme Fourquet
z
Estelle Grelier
z
Jean-Marie Guilloux
z
Charles-Édouard Houllier-Guibert
z
Philippe Jeanneaux
z
Nicolas Kada
z
Stéphane
Le Foll
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Laur ence Lemo uzy
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Jacq ues L évy
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Igor Moul lier
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Alain -Jos eph P esent i
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Moni que P oulot
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Marc Reyn aud
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Géra rd Sa lamo n
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André Viola
ISBN 978-2-909872-88-9 - 20,00 E
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Trimestriel N° 108 I/2016 (mai)
z
LES CAHIERS DE LA GOUVERNANCE PUBLIQUE
❚ Sur-le-champ
« Les territoires en marche », entretien avec Estelle Grelier,
secrétaire d’État chargée des collectivités territoriales ......................................................... ......3
❚ Pouvoir local
Le devenir des « marques » régionales à l’heure de la fusion .......................Charles-Édouard Houllier-Guibert ......7
❚ Europe
Le Territoire européen, des racines aux enjeux globaux ........................................... Marc Reynaud .....15
❚ Politiques publiques
Regards sur les « smart cities » d’outre-Alpes ...............................................Vincenzo De Gregorio .....25
❚ Droit et décentralisation
La décentralisation peut-elle venir à bout de ses tabous ? ............................................Nicolas Kada .....31
❚ Dossier > (Ré)concilier les diversités
« C’est la vie des territoires qu’il faut imaginer et construire et non simplement l’administration des territoires,
ni même l’aménagement des territoires », entretien avec Stéphane Le Foll,
ministre de l’Agriculture, de l’Agroalimentaire et de la Forêt, porte-parole du gouvernement ....................... .....36
Vers un nouveau monde rural ................................................................Laurent Davezies .....40
Après le rural : le vrai et le juste dans l’espace français .............................................Jacques Lévy .....44
Accompagner tous les territoires et leur garantir une égalité de chances de développement . . . . . . . . . . Laurence Fortin .....54
« Il existe différentes ruralités qui entraînent de facto une approche différenciée des politiques publiques »,
entretien avec André Viola, président du département de l’Aude ................................................ .....61
Les différentes approches du rural .............................................................Brigitte Baccaïni .....65
Le rural en France : mythes, enjeux, débats ...................................................... Jean-Luc Bœuf .....72
L’influence de l’isolement et de l’absence de services et commerces de proximité
sur le vote FN en milieu rural .................................................................Jérôme Fourquet .....80
Crise et fin de l’exploitation agricole familiale française ......................................Philippe Jeanneaux .....88
La clé des champs est-elle numérique ? ..........................................................Sébastien Côte .....97
Les mots du rural ..........................................................................Laurence Lemouzy ....101
Du rural dans l’urbain : à l’écoute des bidonvilles à Rio de Janeiro .........................Clarissa da Costa Moreira ....104
Partout la campagne… ou quand le rural se décline en ville comme à la campagne ..................Monique Poulot ....108
Quelles modernités peut-on construire pour et avec les territoires ruraux ? .....................Jean-Marie Guilloux ....114
❚ Histoire de la Gouvernance
Le pouvoir en révolution (1776-1815) (2e partie) ....................................................Igor Moullier ....119
❚ Essai
Citoyens et non-citoyens : l’Antiquité peut-elle servir de modèle ? ..................................Gérard Salamon ....127
❚ Livres
Des territoires en aménagement continu ........................................................Marie Lernoud ....133
Récit d’un parcours politique et d’un désir de servir le bien commun ..........................Alain-Joseph Pesenti ....135

Histoire de la Gouvernance publique
127Pouvoirs Locaux N° 108 I/2016 w
par
GÉRARD SALAMON ,
Maître de conférence
à l’ENS de Lyon
ESSAI
Citoyens et non-citoyens :
l’Antiquité peut-elle servir de modèle ?1
Dans la représentation que nous en avons, les concepts de cité et de citoyen sont entièrement
positifs et, du strict point de vue historique, c’est effectivement le cas, puisque la naissance
de la cité constitue un réel progrès en matière d’organisation sociale. Mais on oublie trop
souvent que le principe d’inclusion de l’individu dans une communauté, qui est à la base
de la cité antique, se double d’une logique d’exclusion puisqu’on ne peut définir qui est citoyen
sans définir en même temps qui ne l’est pas. Et s’il est une évidence, c’est que ce n’est pas
le lieu de résidence qui fait le citoyen ; comme l’écrit Aristote2 : « Des métèques et des esclaves
partagent leur résidence avec les citoyens. »
Les habitants d’une cité
Dans toutes les cités antiques on peut ainsi classer les
habitants dans différents cercles selon le rapport de
proximité ou d’éloignement qu’ils entretiennent avec la
citoyenneté3 :
• Le premier cercle regroupe les citoyens et leurs fils –
à condition qu’ils soient légitimes : avant d’atteindre
leur majorité civique (autour de 17/18 ans), condition
de la citoyenneté, les fils de citoyens ne sont en effet
que « des citoyens en puissance », mais cette situation
est par essence seulement provisoire.
• Le deuxième cercle est celui des épouses et des filles
de citoyens, dont le statut est assez paradoxal. Comme
elles sont, juridiquement parlant, d’éternelles
mineures, elles ne peuvent évidemment pas accéder
à la citoyenneté… et jamais la question ne sera même
envisagée. Mais elles seules peuvent, avec un époux
citoyen, engendrer de futurs citoyens ou des jeunes
filles susceptibles à leur tour d’engendrer de futurs
citoyens. Elles jouent également, en Grèce comme à
Rome, un rôle non négligeable dans la religion de la
cité : on peut penser par exemple aux Vestales, qui à
Rome sont les gardiennes du feu, garant de la vie de la
cité. En ce sens, elles appartiennent à ce que l’on peut
définir comme « la communauté civique » dont sont
en revanche exclus les membres des deux cercles
suivants.
• Le troisième cercle est composé des « libres non
citoyens », à savoir les étrangers qu’ils soient de pas-
sage (parfois pour d’assez longs séjours s’ils sont
venus par exemple pour faire du commerce) ou ins-
tallés à demeure dans la cité, généralement en tant
qu’artisans, comme les métèques athéniens dont
parle Aristote ou, à Rome, ceux que l’on nomme les
pérégrins (peregrini). Normalement, ils sont citoyens
de leur cité d’origine sauf bien sûr s’ils ont été déchus
de leur citoyenneté à la suite d’une condamnation.
Ils ont vis-à-vis de la cité qui les accueille un cer-
tain nombre d’obligations : les métèques athéniens
s’acquittaient d’une taxe spécifique de résidence (le
metoikion) et il semble bien qu’ils servaient dans
l’armée puisque Xénophon4 propose de les verser
non plus dans l’infanterie lourde mais dans la cava-
lerie. Mais, même s’il participe à la défense de la cité,
un étranger doit totalement s’abstenir de toute acti-
vité politique. Comme le dit Cicéron5 : « Le devoir de
l’étranger de passage et de l’étranger résident est de
ne rien faire en dehors de son occupation, de ne se
mêler en rien des affaires d’autrui et de ne montrer,
quand il s’agit d’un État étranger, absolument aucune
curiosité. »
• Le dernier cercle est celui des individus “non-libres” :
sa composition diffère selon les cités. Un certain
nombre d’entre elles pratiquent ce qui s’apparente à
une forme de servage, même si le terme est en soi ana-
chronique. Le cas le plus connu est celui des hilotes
de Sparte, attachés au lot de terre attribué par la cité
à chacun de ses citoyens avec mission de le culti-
ver pour que les Spartiates eux-mêmes puissent se
consacrer totalement à la guerre. On considère géné-
ralement qu’il s’agit de populations antérieurement
établies sur le futur territoire de la cité et réduites en
servitude – donc exclues de la citoyenneté – par les
nouveaux venus. Ce mode d’asservissement est tota-
lement inconnu dans le monde romain et il est mino-

Essai
128 w Pouvoirs Locaux N° 108 I/2016
ritaire dans le monde grec lui-même. Dans les cités
qui ne pratiquent pas l’esclavage de type hilotique,
comme Athènes ou Rome, le groupe des non-libres est
constitué d’esclaves au sens strict, que l’on a coutume
d’appeler aujourd’hui, parce qu’ils étaient vendus et
achetés comme n’importe quel autre bien, « esclaves-
marchandises ». Les esclaves-marchandises sont
doublement exclus de la citoyenneté, par leur asservis-
sement et parce qu’ils sont des étrangers dans la cité.
Combien de citoyens et combien
de non-citoyens ?
Les spécialistes ont, depuis très longtemps, cherché à
mesurer l’importance relative des différents groupes qui
cohabitent dans la cité. À partir des recensements qu’ef-
fectuaient les cités, nous devrions pouvoir connaître au
moins le nombre de citoyens : mais les chiffres qui nous
sont donnés par les historiens anciens – par exemple
30 000 pour Athènes au début du
Ve s. av. J.-C. ou 312 000 pour Rome
en 168 av. J.-C. – sont fragmentaires,
souvent contradictoires et font l’ob-
jet d’interprétations divergentes.
Par ailleurs, même si nous avions
des certitudes sur le nombre de
citoyens, nous ne pourrions détermi-
ner le nombre de personnes appar-
tenant à la communauté civique
(les citoyens, leurs femmes et leurs
enfants) qu’en appliquant l’un des
modèles démographiques définis
pour les sociétés modernes avec
tous les risques que cela comporte,
puisque le coefficient multiplica-
teur varie selon les démographes de
3 à 5. Pour les dates prises comme
exemples et en adoptant le chiffre
moyen de 4 on aboutirait pour
Athènes à un total de 120 000 personnes et pour Rome à
un total de 1 500 000 personnes.
Le nombre d’étrangers résidents est en revanche
difficilement déterminable, sans parler du nombre des
esclaves, hilotes ou esclaves-marchandises : pour ceux-
ci, les chiffres donnés par les spécialistes modernes
varient de 1 à 5 (par exemple pour Athènes de 80 000 à
400 000) en fonction de présupposés qui ne sont pas
scientifiques mais idéologiques, selon que l’on veut
louer ou dénoncer le modèle antique. C’est ainsi qu’au
XVIIIe s. Volney, l’un des rédacteurs de l’Encyclopédie,
désireux de blâmer ceux de ses contemporains qui
n’avaient à la bouche que le modèle athénien, choi-
sissait de donner un nombre élevé d’esclaves : cela lui
permettait de leur reprocher, dans l’une de ses Leçons
d’histoire, d’oublier « qu’à Athènes, ce sanctuaire de
toutes les libertés, il y avait quatre têtes esclaves contre
une tête libre »6.
En fait, la seule certitude que nous ayons, c’est
que dans une cité antique, il y a toujours infiniment
moins de citoyens que d’habitants qui ne le sont pas :
à Athènes comme à Rome, aux dates que j’ai prises
comme exemple et même si l’on choisit les estimations
les plus basses, le rapport entre les deux chiffres – celui
des citoyens et celui de la population totale – est de 1 à 7.
Ce qui différencie les cités entre elles ce n’est donc
pas la composition de leur population, mais la manière
dont il y est ou non possible, si on en est exclu, d’accéder
un jour à la citoyenneté. C’est la question qui s’est posée
à toute cité, jamais à propos des femmes comme je l’ai
dit, mais en ce qui concerne les membres des deux
groupes les plus éloignés de la citoyenneté, celui des
étrangers et celui des esclaves. Ce qui est intéressant
est que Rome et les cités grecques ont apporté à cette
question des réponses radicalement différentes pour ne
pas dire opposées.
La Grèce et Rome face
aux étrangers : des choix
contradictoires
Les cités grecques dans leur ensemble apparaissent
comme traditionnellement méfiantes à l’égard des
étrangers, fussent-ils eux-mêmes grecs mais originaires
d’autres cités. Dans sa Vie de Lycurgue, Plutarque loue
ainsi le personnage, législateur légendaire de Sparte,
« d’avoir banni de la ville les étrangers qui s’y glissaient
et s’y rassemblaient sans y être d’aucune utilité et ris-
quaient d’en bouleverser la constitution »7. Le résultat
de cette méfiance est un repli sur soi et une fermeture
du corps civique dont l’une des manifestations est
par exemple la loi que fit voter Périclès à Athènes en
451 av. J.-C. et qui stipulait que pour être citoyen il fallait
être né d’un père citoyen et d’une mère fille de citoyen :
cela excluait de la citoyenneté les enfants dont le père
ou la mère était étranger et qui auparavant étaient
comptés au nombre des citoyens. Cela ne signifie pas
que les cités grecques n’accordaient jamais la citoyen-
neté à quiconque : nous avons conservé une série de
« décrets de naturalisation » athéniens qui prouvent le
contraire8, mais ils montrent qu’il s’agit d’une mesure
tout à fait exceptionnelle : Lysias, que nous considérons
comme l’un des plus grands orateurs attiques, est resté
toute sa vie un métèque à Athènes, comme l’était son
père, un fabricant de boucliers originaire de Syracuse ;
il en a été de même pour Aristote, originaire de Stagire.
“Les cités grecques
dans leur ensemble
apparaissent comme
traditionnellement
méfiantes à l’égard des
étrangers, fussent-ils
eux-mêmes grecs
mais originaires
d’autres cités. Le
résultat de cette
méfiance est un repli
sur soi et une
fermeture du
corps civique.”

Essai
129Pouvoirs Locaux N° 108 I/2016 w
L’histoire romaine regorge à l’inverse d’exemples –
constamment rappelés – d’étrangers accueilis à Rome
et directement intégrés dans la cité. Parmi ces person-
nages, il y a par exemple Lucumon, le futur roi Tarquin
l’Ancien : Lucumon, dit l’historien Tite-Live9, fils d’un
Corinthien exilé pour raisons politiques à Tarquinia
en Étrurie10, et mariée à une Étrusque, choisit de s’ins-
taller à Rome précisément parce que cette cité était
accueillante aux étrangers et il y réussit si bien qu’il
en devint le roi. Il y a également Attius Clausus, connu
ensuite par les Romains sous le nom d’Appius Claudius,
venu de Sabine pour s’installer à Rome au tout début
du Ve s. av. J.-C. : Tite-Live rapporte que la République
qui venait de naître lui donna à lui et à ses nombreux
clients (c’est-à-dire ceux qui dépendaient de lui) « la
citoyenneté et des terres sur la rive droite de l’Anio »11 ;
cela implique un très important apport de popula-
tion12. Appius lui-même fut peu après admis au sénat
et sa gens (sa lignée) donna à Rome nombre de person-
nages de premier plan, dont l’empereur Claude. Selon
Cicéron, il ne s’agit pas là de cas isolés mais d’un choix
politique assumé : c’est ce qu’il affirme dans le dis-
cours qu’il prononce en faveur de Balbus, un Espagnol
de Gadès accusé par ses adversaires d’avoir accédé
à la citoyenneté à la suite d’un passe-droit. Cicéron
conclut sa démonstration par une formule célèbre qui
fait de Romulus, pourrait-on dire, un anti-Lycurgue :
« Romulus, le premier de nos rois, le créateur de notre
ville, nous a enseigné par le traité avec les Sabins que
nous devions accroître notre État en y accueillant même
des ennemis. Forts de cette garantie et de ce précédent,
nos ancêtres n’ont cessé d’accorder et de distribuer le
droit de cité. Ainsi dans le Latium beaucoup d’habitants
de Tusculum et de Lanuvium, et dans d’autres régions,
des peuples entiers, tels que les Sabins, les Volsques,
les Herniques ont reçu de nous le droit de cité »13. C’est
par cette tradition ancestrale que plus tard l’empe-
reur Claude, dans le discours qui nous a été en partie
conservé par les Tables Claudiennes de Lyon, justifie sa
volonté de faire entrer des Gaulois au sénat. Dans la ver-
sion que l’historien Tacite donne de ce discours et dont
nous savons qu’elle est fidèle à l’original, l’historien fait
ainsi déclarer au Prince : « Quelle autre cause y a-t-il eu
à la ruine des Lacédémoniens et des Athéniens, en dépit
de leur valeur guerrière, que leur entêtement à écarter
les vaincus comme étrangers ? »14
Esclaves et citoyenneté
La référence aux vaincus est essentielle parce qu’elle
conduit tout naturellement à aborder la question du
deuxième groupe d’exclus de la citoyenneté, à savoir
les esclaves. Si, comme je l’ai dit, nous n’avons pas de
certitude en ce qui concerne l’origine des esclaves de
type hilotique, il est évident en revanche que l’immense
majorité des esclaves-marchandises sont des prises de
guerre. Même s’il est possible que le vol d’enfants ou
la piraterie dont parlent abondamment les comédies et
les romans grecs aient joué un certain rôle, il y a long-
temps que l’on a fait le lien entre l’impérialisme pra-
Crédit photo : antiqueimages-Fotolia.com
« Romulus, le premier de nos rois, le créateur de notre ville, nous a enseigné par le traité avec les Sabins que nous devions accroître notre État en y accueillant même
des ennemis. Forts de cette garantie et de ce précédent, nos ancêtres n’ont cessé d’accorder et de distribuer le droit de cité. Ainsi dans le Latium beaucoup d’habitants
de Tusculum et de Lanuvium, et dans d’autres régions, des peuples entiers, tels que les Sabins, les Volsques, les Herniques ont reçu de nous le droit de cité. »