Les enjeux d`une réforme de l`impôt sur le

CONSEIL DES PRELEVEMENTS OBLIGATOIRES
IMPOT SUR LE REVENU,
CONTRIBUTION SOCIALE GENERALISEE (CSG) :
QUELLES REFORMES ?
Rapport particulier
LES ENJEUX D’UNE REFORME DE L’IMPOT SUR LE REVENU
ET DE LA CONTRIBUTION SOCIALE GÉNÉRALISÉE
(PARTIE II : PROSPECTIVE ET CONDITIONS DE MISE EN OEUVRE)
Anne-Céline DIDIER
Administratrice du Sénat
Septembre 2014
Ce rapport est établi sous la seule responsabilité de son auteur.
Il n’engage pas le Conseil des prélèvements obligatoires.

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SYNTHÈSE
En complément d’une première partie « rétrospective », la seconde partie du présent rapport
particulier s’intéresse aux conditions de mise en œuvre des différentes options de réforme de
l’IR et de la CSG identifiées dans le cadre des rapports particuliers précédents – en particulier
la suppression de la déductibilité partielle de la CSG, la mise en place d’une CSG progressive et
la création d’un nouvel impôt sur le revenu issu de la fusion de l’IR et de la CSG.
Les modalités de transformation des assiettes
Une réforme consistant à élargir l’assiette de l’IR en supprimant la déductibilité partielle de la
CSG ne poserait pas de difficulté technique. En augmentant les montants de revenus non
perçus taxés à l’IR, cette mesure soulèverait surtout des problèmes d’acceptation et de
compréhension. Au minimum, des ajustements s’imposeraient afin de neutraliser les effets
indirects sur l’accès des contribuables à certains dispositifs sociaux et fiscaux, conditionné au
niveau de ressources des contribuables, lui-même apprécié en fonction du revenu imposable,
du revenu fiscal de référence ou du montant de la cotisation d’IR.
Dans l’hypothèse d’une unification de l’IR et de la CSG, la convergence des assiettes
demeurerait l’opération la plus délicate. La construction d’un nouvel impôt unifié sur les
revenus à partir de l’assiette de la CSG serait plus rapide qu’un élargissement progressif de
l’assiette de l’IR mais ne lèverait pas les difficultés techniques et les questions de principe liées
à l’inclusion des cotisations sociales dans l’assiette du nouvel impôt, en particulier des
cotisations salariales contributives.
Les modalités de recouvrement et de collecte
La transformation de la CSG en une imposition progressive serait plus ou moins simple selon
les cédules de CSG et leur mode de recouvrement. La mise en place d’un barème progressif sur
les revenus salariaux assujettis à la CSG tout en conservant la retenue à la source serait
techniquement possible mais imposerait des adaptations conséquentes et potentiellement
coûteuses des systèmes d’information et des processus de paie des entreprises. Certaines
évolutions en cours, comme le déploiement de la déclaration sociale nominative, pourraient
toutefois faciliter, à terme, cette réforme. Par ailleurs, la CSG progressive pourrait être
envisagée comme une première étape en vue d’une fusion de l’IR et de la CSG, à condition
d’entamer en parallèle un processus de rapprochement des assiettes.
Au regard des évolutions intervenues et des travaux entrepris ces dernières années, la
généralisation du prélèvement à la source ne pourrait plus être l’un des principaux arguments
pour promouvoir la fusion de l’IR et de la CSG. L’abandon de la retenue à la source serait
toutefois difficilement envisageable. Les modalités d’instauration du prélèvement à la source –
par adaptation de la retenue à la source existante pour la CSG sur les revenus d’activité et de
remplacement ou le passage d’un recouvrement sur rôle à une retenue à la source –
dépendraient quant à elles des scénarios de fusion retenus.
Le basculement de l’IR sur une imposition des revenus courants, recommandé par le CPO
en 2012, pourrait être envisagé comme une étape intermédiaire pour rapprocher l’IR et la
CSG, en particulier pour lisser les difficultés liées à la mise en place d’un prélèvement à la
source en vue d’une fusion de l’IR et la CSG. La mise en œuvre de cette réforme prendrait
toutefois plusieurs années.
Les modalités d’affectation à la sécurité sociale et le pilotage des finances sociales
L’affectation d’une part des recettes de l’impôt issu de la fusion de l’IR et de la CSG à la sécurité
sociale ne soulèverait pas de difficultés techniques ou juridiques. Une attention particulière
devrait toutefois être accordée à la définition de ces modalités d’affectation afin de préserver
les ressources de la sécurité sociale, et ainsi de garantir l’acceptabilité de la réforme par les
administrations de sécurité sociale et les contribuables.

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Enfin, une réforme consistant à transformer la CSG en une imposition progressive devrait
tenir compte de deux éléments importants dans le pilotage des finances sociales : d’une part,
les modalités de répartition interne de la CSG et, d’autre part, l’impact éventuel de la
redéfinition des modes de recouvrement et de collecte sur la trésorerie du régime général de
sécurité sociale. La fusion de l’IR et de la CSG soulèverait quant à elle, à nouveau, la question
de l’opportunité d’un rapprochement entre lois de finances et de financement de la sécurité
sociale ou d’une réforme du débat parlementaire.

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SOMMAIRE
SYNTHÈSE ................................................................................................................................................................................. 2
SOMMAIRE ................................................................................................................................................................................ 4
INTRODUCTION ...................................................................................................................................................................... 5
PARTIE II : PROSPECTIVE ET CONDITIONS DE MISE EN ŒUVRE D’UNE RÉFORME DE L’IR ET DE LA CSG
...................................................................................................................................................................................................... 6
1. LES MODALITES DE TRANSFORMATION DES ASSIETTES ................................................................................... 6
1.1. L’élargissement de l’assiette de l’IR par la suppression de la déductibilité partielle de la CSG .. 6
1.1.1. Un aménagement marginal des systèmes de paie et de calcul de l’imposition des revenus .................... 6
1.1.2. Des ajustements éventuels pour neutraliser les effets indirects de la réforme ............................................. 7
1.1.3. Des efforts spécifiques en matière de communication et de pédagogie pour garantir l’acceptabilité
de la mesure.............................................................................................................................................................................................. 9
1.2. Le rapprochement des assiettes de l’IR et de la CSG .................................................................................. 10
1.2.1. L’alignement sur l’assiette de la CSG .............................................................................................................................. 10
1.2.2. L’absorption de la CSG par l’IR .......................................................................................................................................... 13
2. LES MODALITES DE RECOUVREMENT ET DE COLLECTE .................................................................................. 15
2.1. Les adaptations nécessaires en cas de CSG progressive .......................................................................... 15
2.1.1. Une problématique différente selon les types de revenus ................................................................................... 15
2.1.2. Une réforme techniquement possible mais potentiellement lourde à mettre en œuvre pour les
revenus salariaux ................................................................................................................................................................................ 18
2.1.3. La CSG progressive : une première étape vers la fusion de l’IR et de la CSG ? ............................................. 20
2.2. La mise en place d’un prélèvement à la source en cas d’imposition des revenus fusionnée ..... 21
2.2.1. Des arguments moins nets en faveur d’une retenue à la source mais un abandon difficilement
envisageable .......................................................................................................................................................................................... 21
2.2.2. Des modalités d’instauration du prélèvement à la source différentes selon les scénarios de fusion
retenus……………………………………………………………………………………………………………………………………………...23
2.3. L’imposition contemporaine des revenus sans retenue à la source : un autre moyen de
rapprocher l’IR et la CSG ? ........................................................................................................................................... 24
3. LES MODALITES D’AFFECTATION A LA SECURITE SOCIALE ET LE PILOTAGE DES FINANCES
SOCIALES ................................................................................................................................................................................ 26
3.1. Une affectation spécifique à la sécurité sociale : une option à privilégier ........................................ 26
3.2. L’impact sur le pilotage des finances sociales.............................................................................................. 28

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INTRODUCTION
En complément d’une première partie relative à l’histoire de l’impôt sur le revenu (IR) et de la
contribution sociale généralisée (CSG) et à l’émergence de la problématique de leur
rapprochement, la seconde partie du présent rapport particulier adopte un point de vue plus
prospectif en s’intéressant aux conditions de mise en œuvre d’une réforme de l’IR et de la CSG.
Les différentes options de réforme de court et de long termes identifiées dans le cadre des
rapports particuliers antérieurs – en particulier la suppression de la déductibilité partielle de
la CSG, la mise en place d’une CSG progressive et la création d’un nouvel impôt sur le revenu
issu de la fusion de l’IR et de la CSG – sont ainsi analysées du point de vue de leur faisabilité
technique. Sans prétendre à l’exhaustivité, un éclairage est apporté sur trois grandes
problématiques de mise en œuvre.
Dans un premier temps, le présent rapport examine les modalités de transformation des
assiettes de l’IR et de la CSG, en particulier dans le cas d’un élargissement de l’assiette de l’IR
par la suppression de la déductibilité partielle de la CSG ou d’un rapprochement des assiettes
de l’IR et de la CSG à la suite d’un alignement sur l’assiette de la CSG ou d’une absorption de la
CSG par l’IR.
Ensuite, le présent rapport étudie les modalités de recouvrement envisageables dans
l’hypothèse de l’instauration d’une CSG progressive ou d’un nouvel impôt sur le revenu issu de
la fusion entre l’IR et la CSG.
Enfin, une troisième sous-partie aborde la question des modalités d’affectation de recettes à la
sécurité sociale en cas de fusion de l’IR et de la CSG et les conséquences d’une réforme sur le
pilotage des finances sociales.