Commune d`Egletons Corrèze
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RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES Commune d’Egletons Corrèze Observations délibérées le 21 janvier 2016 SOMMAIRE SYNTHESE ........................................................................................................................... 5 1. PRESENTATION GENERALE DU CONTROLE ........................................................... 7 1.1. PRESENTATION DE LA COMMUNE D’EGLETONS ........................................................... 7 1.1.1. Présentation générale .................................................................................... 7 1.1.2. Présentation économique ............................................................................... 7 1.2. CONTEXTE ET ORIENTATIONS DU CONTROLE.............................................................. 7 2. ANALYSE DE LA SITUATION FINANCIERE ............................................................... 8 2.1. UNE SITUATION DE CRISE MISE AU JOUR EN 2014....................................................... 8 2.2. UNE DEGRADATION PROGRESSIVE DES COMPTES DEPUIS PRES D’UNE DECENNIE ......... 9 2.3. L’ANALYSE FINANCIERE RETROSPECTIVE SUR LA PERIODE 2009-2014 ........................10 2.3.1. La dégradation de l’autofinancement. ............................................................10 2.3.2. Les ressources fiscales .................................................................................11 2.3.3. Le niveau des charges ..................................................................................13 2.3.4. Les charges de personnel .............................................................................15 2.3.5. Un effort d’investissement important..............................................................15 2.3.6. Un financement propre insuffisant .................................................................18 2.3.7. Une dette stabilisée à un niveau élevé jusqu’en 2013 ...................................18 2.3.8. Un endettement partiellement risqué .............................................................19 2.3.9. L’impact sur le fonds de roulement et la trésorerie ........................................20 2.3.10. La prise en compte des budgets annexes .....................................................21 3. UNE GESTION BUDGETAIRE ET FINANCIERE INSUFFISAMMENT MAITRISEE ....26 3.1. LES ORIENTATIONS ET LA PREVISION BUDGETAIRES ..................................................27 3.1.1. Un calendrier budgétaire non respecté ..........................................................27 3.1.2. Une information insuffisante et parfois inexacte ............................................28 3.1.3. Une prévision budgétaire incomplète et insincère..........................................31 3.2. LA GESTION BUDGETAIRE ET COMPTABLE .................................................................32 3.2.1. Le suivi des engagements budgétaires .........................................................32 3.2.2. L’absence de suivi des délais de paiement ...................................................35 3.2.3. La fiabilité des comptes .................................................................................37 3.3. LA COMMANDE PUBLIQUE ........................................................................................39 3.3.1. L’organisation de la commande publique au sein de la commune .................39 3.3.2. Des pratiques peu favorables à l’expression de la concurrence ....................48 3.3.3. L’analyse des marchés relatifs à deux opérations de travaux ........................50 3.3.4. Un ressort concurrentiel réduit.......................................................................51 3.4. LA GESTION DELEGUEE DU CENTRE EQUESTRE DE LESTANG ......................................52 3.4.1. La passation d’une nouvelle délégation .........................................................52 3.4.2. Le renouvellement .........................................................................................53 3.4.3. La fin prématurée de la délégation en 2012...................................................54 3.5. LA GESTION DELEGUEE DU CENTRE DE VACANCES COMMUNAL...................................55 3.5.1. Les travaux de rénovation .............................................................................55 3.5.2. Le bilan de la DSP.........................................................................................56 3.5.3. La cession du centre de vacances ................................................................56 3.6. LA GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILIER ..................................................................57 3.6.1. Un suivi perfectible ........................................................................................57 3.6.2. L’OPH du Pays d’Egletons, partenaire privilégié ...........................................59 3.7. UNE INTEGRATION INTERCOMMUNALE A CLARIFIER ET A RENFORCER .........................61 Rapport d’observations définitives – Gestion de la commune d’Egletons – 21 janvier 2016 Chambre régionale des comptes du Centre–Val de Loire 3.7.1. 4. Le partage des compétences avec la communauté de communes................61 LES PERSPECTIVES DE RETABLISSEMENT ...........................................................65 4.1. UNE PRISE DE CONSCIENCE DE LA GRAVITE DE LA SITUATION ET LA MISE EN ŒUVRE DE MESURES APPROPRIEES .....................................................................................................65 4.1.1. La prospective salariale .................................................................................66 4.1.2. Les charges de gestion courante...................................................................66 4.1.3. Les charges financières.................................................................................67 4.1.4. Le relèvement des produits de fonctionnement .............................................67 4.1.5. Le gel des investissements ...........................................................................69 4.1.6. La restructuration de la dette .........................................................................70 4.2. PROSPECTIVE FINANCIERE ......................................................................................70 TABLE DES ANNEXES .......................................................................................................73 Rapport d’observations définitives – Gestion de la commune d’Egletons – 21 janvier 2016 Chambre régionale des comptes du Centre–Val de Loire 5 SYNTHESE La commune d’Egletons connaît une situation budgétaire difficile, révélée par l’intervention de la chambre dans le cadre d’un contrôle budgétaire à l’été 2014. L’examen de gestion auquel la chambre a procédé a permis de mieux identifier les origines de cette dégradation, et d’examiner les perspectives d’un redressement, que la commune a d’ores et déjà entrepris. Alors que la chambre avait déjà souligné une situation dégradée lors d’un précédent contrôle en 2010, la commune a poursuivi un programme d’investissement qui, en l’absence d’économies de fonctionnement et de relèvement des impôts locaux, n’a pu être financé que par un recours à l’endettement au-delà de ses capacités de remboursement et, pour partie, en recourant à des emprunts en devises qui se révèlent aujourd’hui coûteux. Les investigations conduites par la chambre montrent que cette politique d’investissement a par ailleurs été menée au détriment des règles juridiques et budgétaires essentielles, révélant de graves irrégularités telles que, notamment, l’engagement de dépenses sur marchés sans avoir disposé de l’autorisation budgétaire requise, et le recours à l’emprunt pour le remboursement d’emprunt antérieurs. L’ensemble de ces anomalies, détaillé au rapport, caractérise une gestion imprévoyante, peu soucieuse de la régularité et un sous encadrement des fonctions juridiques et budgétaires. Cependant, la commune a désormais pris la mesure de la situation et engagé résolument le rétablissement de ses équilibres financiers. La recherche d’économies et le rééchelonnement d’emprunt ont permis de limiter le niveau du relèvement des taux de fiscalité, lesquels étaient maintenus à un niveau très inférieurs à la moyenne des communes équivalentes. La gestion dynamique du patrimoine, qui permet également de desserrer la contrainte financière, ne doit cependant pas différer la reconstitution d’équilibres pérennes. Les simulations prospectives montrent en effet que, si la commune a pu rétablir dès 2015 l’équilibre de son budget principal et de ses budgets annexes de l’eau et de l’assainissement, le déséquilibre des opérations d’aménagement, le profil d’amortissement de la dette, ou encore le remboursement d’un emprunt libellé en francs suisses, impliquent la poursuite d’un effort de gestion et de recherche de nouvelles ressources pour pérenniser cet équilibre sur les prochains exercices, et compenser la baisse des dotations de l’Etat. Enfin, la commune devrait clarifier le partage des compétences avec la communauté de communes et les transferts financiers associés. Rapport d’observations définitives – Gestion de la commune d’Egletons – 21 janvier 2016 Chambre régionale des comptes du Centre–Val de Loire 6 RECOMMANDATIONS Au terme du présent contrôle, la chambre formule les recommandations suivantes : 1) Améliorer la gestion budgétaire et comptable, notamment par le respect du cycle budgétaire, un suivi rigoureux des engagements comptables, ainsi que des délais de mandatement, 2) Assurer un suivi efficace des immobilisations en cours, du patrimoine, et de la comptabilisation des dotations aux amortissements, 3) Renforcer la rigueur juridique des actes, décisions et contrats, notamment par la définition et la mise en œuvre d’un guide interne des procédures d’achat, 4) Clarifier les conditions du partage de compétences avec la communauté de communes de Ventadour. La chambre maintient l’ensemble de ses recommandations et relève la volonté affichée par le maire d’y souscrire notamment sur les points suivants : L’examen du compte de gestion avant le compte administratif et l’adoption de l’ensemble des budgets au cours d’une même séance du conseil municipal, La correction annoncée, par une refonte des procédures, des problèmes constatés, notamment sur les plans comptable (respect de la comptabilité d’engagement, suivi du patrimoine …) ou juridique (commande publique). Par ailleurs, la chambre préconise, à titre d’orientation générale, de rechercher et de privilégier toute forme de mutualisation de services et de compétences, notamment avec la communauté de communes. Rapport d’observations définitives – Gestion de la commune d’Egletons – 21 janvier 2016 Chambre régionale des comptes du Centre–Val de Loire 7 1. PRESENTATION GENERALE DU CONTROLE 1.1. PRESENTATION DE LA COMMUNE D’EGLETONS 1.1.1. Présentation générale Chef-lieu de canton, située à 30 km à l’est de Tulle et à 29 km à l’ouest d’Ussel, la commune d’Egletons s’étend sur une superficie de 16,85 km² et compte une population de 5 212 égletonnais. Commune la plus peuplée de la communauté de communes de Ventadour, Egletons est historiquement un pôle d’enseignement spécialisé sur les métiers du bâtiment, des travaux publics et du génie civil. Elle accueille à ce titre de nombreux étudiants (24,2 % de la population) qui peuvent y suivre un cursus complet, depuis la formation initiale (CAP, BEP) jusqu'au diplôme d'ingénieur. Depuis le 6 septembre 2014, la commune est dirigée par M. Charles Ferré, élu à la suite du décès accidentel, le 23 août 2014 de M. Michel Paillassou, qui exerçait ce mandat depuis mars 2008. 1.1.2. Présentation économique La distribution de la population montre une prédominance masculine (57 %) qui résulte de la spécialisation de l’enseignement sur les métiers du BTP (la tranche des 18-24 ans comprend quatre fois plus d’hommes que de femmes). Les 18-64 ans composent 65,6 % de la population (répartis à 39,1 % pour les 18-39 ans et 26,4 % pour 40-64 ans). Les moins de 18 ans représentent 14,3 % de la population, tandis que les plus de 65 ans en représentent 20,1 % (dont 7,9 % pour les plus de 80 ans). En 2011, à l’échelle de la commune, 43,3 % des habitants ont moins de 30 ans, 30,9 % ont entre 30 et 60 ans, et 25,7 % ont plus de 60 ans. La population des 15-64 ans regroupe 48,9 % d’actifs ayant un emploi, 24,2 % d’étudiants, 7,1 % de retraités, 11,7 % de chômeurs, et 8,1 % d’autres inactifs. Le revenu net déclaré moyen par foyer fiscal est de 20 479 € en 2011, et le taux de foyers fiscaux imposables de 50,8 %. La part des ménages propriétaires de leur résidence principale est de 42,7 %. Le taux de résidences secondaires (11,8 %) est nettement inférieur à celui constaté pour l’ensemble du territoire de l’intercommunalité à laquelle appartient la commune (1 logement sur 2). La part des logements vacants s’établit à 11,3 %. Au plan économique, au 1er janvier 2013, on dénombre sur le territoire 297 établissements (385 en 2011), dont 66,3 % appartiennent au secteur d’activité « commerce, transports, services divers », 12,5 % à l’industrie, 8,1 % au secteur de la construction, et 13,1 % au secteur « administration publique, enseignement, santé, action sociale ». 1.2. CONTEXTE ET ORIENTATIONS DU CONTROLE La commune d’Egletons connaît une situation financière très dégradée, dont l’ampleur a été mise au jour par l’intervention de la chambre, sur saisine préfectorale, à l’été 2014. Au-delà des mesures de rétablissement alors préconisées et désormais mises en œuvre, qui font l’objet d’un suivi annuel, l’examen de la gestion objet du présent rapport a visé, d’une part, d’analyser le contexte et les facteurs explicatifs de la dégradation de la situation financière et, d’autre part, de mieux appréhender les leviers d’action et les marges de manœuvre dont dispose la collectivité pour poursuivre son redressement. Rapport d’observations définitives – Gestion de la commune d’Egletons – 21 janvier 2016 Chambre régionale des comptes du Centre–Val de Loire 8 Au plan méthodologique, l’intervention de la chambre s’est appuyée sur le recueil direct d’informations et de documents auprès de l’équipe municipale et des services concernés, ainsi que du comptable public et des services de l’Etat. Le contrôle a également pu s’appuyer sur l’accès aux données comptables dématérialisées issues du flux d’échanges avec le comptable public, mis en place à Egletons depuis 2011, ainsi que sur l’extraction de données depuis le logiciel comptable de la commune. 2. ANALYSE DE LA SITUATION FINANCIERE Mise au jour à l’été 2014, la dégradation de la situation financière de la commune est cependant ancienne, et ses prémices avaient été relevées par la chambre des comptes du Limousin en 2010. L’analyse financière rétrospective détaillée permet de mesurer la situation et d’en décrire les mécanismes et les conséquences. 2.1. UNE SITUATION DE CRISE MISE AU JOUR EN 2014 La commune d’Egletons a fait l’objet en juillet 2014, d’une saisine préfectorale pour déficit excessif du compte administratif de 2013 (article L. 1612-14 du code général des collectivités territoriales [CGCT]). L’instruction de cette saisine, qui vise à proposer les mesures nécessaires au rétablissement de l’équilibre, a rapidement conduit à constater une situation très dégradée, partiellement masquée par des prévisions budgétaires et des pratiques comptables insincères voire, pour certaines, gravement irrégulières. Ce contexte explique que, si la situation de tension financière était connue des services de l’Etat, son ampleur a pu être sous-estimée avant la saisine de la chambre à l’été 2014. Ainsi, l’avis de la chambre en date du 26 août 2014, mettait en évidence au titre de 2013, un déficit consolidé de l’ensemble des budgets de plus de 1,5 M€, soit 23,7 % des recettes de fonctionnement de la commune Dans ces conditions, et après correction de différentes insincérités dans les prévisions de recettes et de dépenses, le budget 2014 présentait une insuffisance de près de 1,4 M€ des ressources propres de la section d’investissement. Ces ressources propres, dont la part essentielle doit résulter de la capacité d’autofinancement, doivent en effet permettre de couvrir le déficit antérieur de la section d’investissement, le financement des dépenses engagées au titre du budget précédent, mais non réalisées, et le remboursement de l’annuité en capital de la dette à échoir au cours du nouvel exercice. Les budgets annexes, notamment ceux de l’eau et de l’assainissement, présentaient également des déséquilibres, partiellement masqués par des prévisions insincères. Dès lors, la commune devait recourir en permanence à la mobilisation de facilités de trésorerie pour honorer, avec d’importants retards, ses engagements financiers. Alors que l’exercice 2014 était exécuté aux deux tiers, la chambre n’a pu faire mettre en place que quelques mesures immédiates d’économies et d’ajustement budgétaires, renvoyant l’essentiel des mesures de rétablissement de l’équilibre budgétaire à un plan pluriannuel, à compter de 2015, lequel incluait un relèvement significatif des taux de fiscalité. Conformément aux dispositions du CGCT, les différents budgets annuels de ce plan de retour à l’équilibre seront soumis par la préfecture de Corrèze à l’expertise préalable de la chambre régionale des comptes compétente, jusqu’en 2019. La dégradation des comptes de la commune est en réalité ancienne, et la chambre des comptes du Limousin avait déjà alerté l’équipe municipale en 2010. Rapport d’observations définitives – Gestion de la commune d’Egletons – 21 janvier 2016 Chambre régionale des comptes du Centre–Val de Loire 9 2.2. UNE DEGRADATION PROGRESSIVE DES COMPTES DEPUIS PRES D’UNE DECENNIE Dans son rapport d’observations définitives du 9 mars 2010, la chambre régionale des comptes du Limousin aboutissait aux constats suivants : « La quasi-stagnation des produits courants non financiers - notamment des produits fiscaux - soit 4 556 milliers d’euros en 2004 et 4 541 milliers d’euros en 2008 et, concomitamment, la hausse des charges de fonctionnement de 3 328 milliers d’euros à 3 927 milliers d’euros (+ 18 %), expliquent la baisse de 50 % de 1 228 milliers d’euros à 614 milliers d’euros de l'excédent brut de fonctionnement (EBF). Conjuguée à un résultat financier de plus en plus déficitaire, (- 351 milliers d’euros en 2004 et - 399 milliers d’euros en 2008), elle provoque une dégradation sensible du résultat courant de 732 milliers d’euros à 59 milliers d’euros. Suivant les variations de l’EBF, la capacité brute d’autofinancement (CAF) se dégrade significativement entre 2004 et 2008, passant de 870 à 209 milliers d’euros, à l’exception d’un rebond en 2007 dû à des produits exceptionnels. En 2008, elle ne permet plus à la commune de financer le remboursement du capital de ses emprunts. » (…/…) « Eu égard à la situation financière de la commune (croissance et rigidité des charges, dégradation de l’EBF et CAF nette négative), la chambre recommande à la collectivité de renforcer sa capacité d’autofinancement et de la porter à un niveau permettant d'établir des plans de financement compatibles avec les projets poursuivis. » La réponse de M. Michel Paillassou, maire depuis 2008, annexée à ce rapport de la chambre, affirmait : « Le rapport indique que la capacité d’autofinancement brute s’est fortement dégradée entre 2004 et 2008. La commune précise que sa capacité d’autofinancement brute s’est nettement améliorée en 2009 puisqu’elle s’établit à 680 000 €, permettant ainsi de couvrir le remboursement du capital de la dette pour 625 000 €. Les mesures mises en place pour maîtriser les charges de fonctionnement et la politique de désendettement engagée en 2009 devraient contribuer à améliorer la capacité d’autofinancement brute dans les années à venir. » (…/…) Outre le caractère erroné du chiffre avancé pour 2009, le tableau ci-dessous atteste que la capacité d’autofinancement n’a pas été rétablie sur la période. Tableau 1 : Evolution de la CAF de 2009 à 2013 en € 2010 2011 2012 2013 73 823 342 605 452 288 303 819 222 853 - Annuité en capital de la dette 625 988 669 142 682 094 753 389 733 072 = CAF nette ou disponible (C) -552 165 -326 537 -229 806 -449 570 -510 219 CAF brute 2009 Source : Anafi – comptes de gestion Ces éléments montrent, d’une part, que la dégradation de la situation financière est ancienne et, d’autre part, que l’équipe arrivée aux affaires en 2008 a consciemment minoré la réalité de la situation, en annonçant un redressement qui n’a pas été engagé. Rapport d’observations définitives – Gestion de la commune d’Egletons – 21 janvier 2016 Chambre régionale des comptes du Centre–Val de Loire 10 Au contraire, la collectivité a mis en œuvre un programme d’investissement qui, sans être démesuré, a accru un besoin de financement déjà élevé, tout en maintenant un niveau de charges qui, sans être excessif, n’a pas donné lieu aux optimisations possibles, et sans en tirer les conséquences quant à un nécessaire ajustement des recettes. 2.3. L’ANALYSE FINANCIERE RETROSPECTIVE SUR LA PERIODE 2009-2014 L’analyse financière rétrospective de la période 2009-2014 est basée sur une application développée par les juridictions financières, qui exploite les données issues des balances comptables des comptes de gestion annuels. Les tableaux issus de cette application ont été communiqués aux responsables de la collectivité durant l’instruction. L’analyse rétrospective des comptes du budget principal montre que la commune d’Egletons n’a pas été en mesure, sur la période considérée, de dégager un autofinancement supérieur au montant du remboursement de l’annuité en capital de sa dette. Le niveau de recettes, notamment fiscales, a été maintenu à un niveau très inférieur aux besoins résultant des choix budgétaires de la municipalité, et les tarifs des services sont restés avantageux, parfois grâce à des méthodes irrégulières s’agissant des services industriels et commerciaux. Dans ces conditions, la poursuite d’investissements non financés a continué de dégrader un fonds de roulement déjà négatif, impliquant le recours à l’endettement ainsi qu’à des instruments de trésorerie. Si cet effort d’investissement a permis d’améliorer le taux de renouvellement des immobilisations, cette amélioration a surtout concerné la voirie, au détriment d’autres éléments de patrimoine dont le maintien devra être assuré dans les prochaines années. La dette bancaire est globalement stabilisée, mais son niveau demeure élevé, et la présence d’emprunts souscrits en 2002 et 2007 et libellés en francs suisses, aggrave aujourd’hui la situation financière. L’ensemble formé par le budget principal de la commune et ses budgets annexes, présente donc globalement une situation très dégradée, qui contraindra les marges de manœuvre pour plusieurs exercices. 2.3.1. La dégradation de l’autofinancement. Le niveau de la capacité d’autofinancement (CAF) brute, qui a atteint un niveau presque acceptable en 2011, n’a cessé de se dégrader depuis, du fait du différentiel d’évolution des produits et des charges. Rapport d’observations définitives – Gestion de la commune d’Egletons – 21 janvier 2016 Chambre régionale des comptes du Centre–Val de Loire 11 Tableau 2: Evolution des produits et des charges en milliers d’€ Var. annuelle moyenne 2009 2010 2011 2012 2013 2014 = Produits de gestion 4 657,7 4 634,6 4 846,6 4 867,4 4 855,2 5 007,6 1,5% = Charges de gestion 4 116,5 3 927,8 4 032,9 4 171,1 4 189,6 4 310,5 0,9% 541,2 706,9 813,7 696,3 665,6 697,1 5,2% 11,6% 15,3% 16,8% 14,3% 13,7% 13,9% -477,7 -381,8 -384,3 -464,9 -445,8 -485,1 0,3% 10,3 17,5 22,9 72,4 3,1 12,9 4,6% 73,8 342,6 452,3 303,8 222,9 224,9 25,0% 1,6% 7,4% 9,3% 6,2% 4,6% 4,5% Excédent brut de fonctionnement en % des produits de gestion +/- Résultat financier +/Autres produits charges excep. réels et = CAF brute en % des produits de gestion Source : Logiciel ANAFI, d'après les comptes de gestion Le niveau d’autofinancement brut constaté en 2013 et 2014, inférieur à 5 % des produits de gestion, est notoirement insuffisant pour assurer un financement pérenne de la section d’investissement. Cette situation résulte mécaniquement d’une progression plus rapide des charges que des produits. Si les évolutions moyennes annuelles calculées sur la période 2009-2014 font apparaître une progression des produits supérieure à celle des charges, une analyse plus fine montre que l’effet de ciseaux s’est inversé à partir de 2011. En l’absence d’action correctrice, la diminution des dotations de l’Etat initiée en 2014 n’a pu que renforcer cette tendance. Ainsi, sur l’ensemble de la période, la commune n’a jamais été en mesure de dégager un autofinancement brut supérieur à celui de son annuité de dette, malgré la relative stabilité de celle-ci jusqu’en 2013. Tableau 3 : Autofinancement brut et net en milliers d’€ 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Cumul CAF brute 73,8 342,6 452,3 303,8 222,9 221,0 1 616,4 Annuité en capital de la dette 626,0 669,1 682,1 753,4 733,1 699,0 4 162,7 CAF nette ou disponible -552,2 -326,5 -229,8 -449,6 -510,2 -478,0 -2 546,3 Source : Logiciel ANAFI, d'après les comptes de gestion Sur l’ensemble de la période observée, l’annuité de dette a été plus de deux fois supérieure au niveau de la CAF brute dégagée. Les causes de l’insuffisance de l’autofinancement mises en évidence dans l’analyse financière rétrospective, doivent être essentiellement mises en relation avec un niveau de recettes fiscales insuffisant. 2.3.2. Les ressources fiscales Si les recettes fiscales de la commune ont progressé à un rythme globalement soutenu, cette évolution a principalement reposé, jusqu’en 2014, sur le dynamisme des bases. Rapport d’observations définitives – Gestion de la commune d’Egletons – 21 janvier 2016 Chambre régionale des comptes du Centre–Val de Loire 12 Celui-ci, complété par une hausse modérée des taux en 2011, n’a pu permettre la génération d’un autofinancement suffisant. La volonté politique de non-augmentation des impôts locaux en dépit d’un besoin de financement significatif de la section d’investissement, est clairement une des principales raisons de la dégradation des comptes communaux. En 2013, la recette fiscale était de 293 €/hab contre 448 pour la moyenne de la strate1. Tableau 4 : Ressources fiscales en milliers d’€ Var. annuelle moyenne 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Impôts locaux nets des restitutions 1 200,3 1 235,0 1 391,7 1 527,9 1 528,5 1 705,1 7,3 % = Ressources fiscales propres 1 360,7 1 371,1 1 576,7 1 678,0 1 672,2 1 851,2 6,3 % Source : Logiciel ANAFI, d'après les comptes de gestion Les bases de fiscalité, retracées dans le tableau suivant, révèlent une richesse fiscale inférieure aux moyennes nationales, malgré une progression comparable, voire légèrement supérieure. Tableau 5 : Evolution des bases de fiscalité Var. annuelle moyenne Bases nettes imposées au profit de la commune (k€) 2009 2010 2011 2012 2013 Taxe d'habitation 4 498,5 4 562,9 4 715,1 4 818,5 5 100,7 3,2 % + Foncier bâti 4 373,5 4 515,5 4 790,2 4 980,8 5 276,3 4,8 % 21,1 21,4 21,6 22,3 23,4 2,6 % 8 893,1 9 099,8 9 526,9 9 821,7 10 400,3 4,0 % 1,7 1,8 1,9 1,9 2,0 3,4 % 2,2 2,3 2,4 2,4 2,5 3,1 % + Foncier non bâti = Bases nettes totales imposées en k€ Bases nettes totales imposées par hab. en k€ Moy. nationale de la strate par hab. en k€ Source : Logiciel ANAFI, données DGFIP En matière de taux, il est notable que le niveau de taxe d’habitation est de moitié inférieur au taux moyen national comme d’ailleurs départemental. 1 Source http://alize2.finances.gouv.fr/ Rapport d’observations définitives – Gestion de la commune d’Egletons – 21 janvier 2016 Chambre régionale des comptes du Centre–Val de Loire 13 Tableau 6 : Evolution des taux de fiscalité Taux des taxes en % 2009 2010 2011 2012 2013 2014 6,04 % 6,04 % 6,37 % 6,37 % 6,37 % 7,33 % Moy. nationale de la strate 14,20 % 14,31 % 14,33 % 14,38 % 14,41 % 14,47 % Taux de la taxe sur le foncier bâti 20,84 % 20,84 % 22,40 % 22,40 % 22,40 % 24,42 % Moy. nationale de la strate 20,65 % 20,88 % 20,88 % 20,82 % 20,80 % 20,81 % 76,12 % 76,12 % 80,25 % 80,25 % 80,25 % 92,29 % 57,08 % 57,32 % 58,01 % 57,94 % 57,75 % 57,56 % Taux moyen global de la fiscalité directe 13,48 % 13,55 % 14,60 % 14,67 % 14,67 % 16,18 % Coefficient de mobilisation du potentiel fiscal 77,17 % 76,67 % 82,37 % 82,66 % 82,64 % 91,01 % Taux de la taxe d'habitation Taux de la taxe sur le foncier non bâti Moy. nationale de la strate Source : Logiciel ANAFI, données DGFIP Malgré une légère progression intervenue en 2011, la pression fiscale de la commune d’Egletons s’avère sur la période, très inférieure à celle de collectivités comparables, mais surtout insuffisante à assurer de façon pérenne le financement d’une politique d’investissement volontariste, ou même à compenser la progression des charges de gestion. 2.3.3. Le niveau des charges Rapportées au nombre d’habitants, les charges de fonctionnement supportées par la commune d’Egletons apparaissent proches des ratios établis nationalement pour les communes de même catégorie, à l’exception des charges financières supportées au titre de la dette. Tableau 7 : Niveau de charges par habitant 2013 En euros par habitants Charges de personnel Achats et charges externes Charges financières Contingents Subventions versées Egletons 452 290 86 4 28 Moyenne de la Strate 513 264 34 33 73 2014 Egletons 452 289 93 29 28 Moyenne de la Strate 532 258 34 33 74 Source : Les comptes des communes, sur http://alize2.finances.gouv.fr 2 Le poids des charges dites structurelles , au sein de cet ensemble, s’élève à plus de 60 %. Ce ratio permet de mesurer le niveau de rigidité qui affecte l’ensemble des charges de fonctionnement, limitant en conséquence, les marges d’économie à court terme, susceptibles de desserrer la contrainte financière. 2 Les charges structurelles comprennent les charges de personnel, les charges financières, et les contingents et participation versé à des organismes intercommunaux. Rapport d’observations définitives – Gestion de la commune d’Egletons – 21 janvier 2016 Chambre régionale des comptes du Centre–Val de Loire 14 Tableau 8 : Evolution des charges courantes en milliers d’€ Structure moyenne 2009 2010 2011 2012 2013 2014 4 594,2 4 309,5 4 417,2 4 636,0 4 635,5 4 795,6 Charges à caractère général 1 396,8 1 389,8 1 535,5 1 579,7 1 567,6 1 564,2 33,0% Charges de personnel 2 266,1 2 211,3 2 175,4 2 274,4 2 354,2 2 351,2 49,8% Subventions de fonctionnement 141,6 138,2 132,5 125,4 144,0 147,9 3,0% Autres charges de gestion 312,0 188,4 189,6 191,6 123,7 247,2 4,6% 477,7 381,8 384,3 464,9 445,8 485,1 9,6% 49,3% 51,3% 49,2% 49,1% 50,8% 49,0% 10,4% 8,9% 8,7% 10,0% 9,6% 10,1% Charges courantes Charges d'intérêt et pertes de change Charges de personnel / charges courantes Intérêts et pertes de change / charges courantes Source : Logiciel ANAFI Les charges à caractère général représentent sur la période, environ un tiers des charges courantes. Tableau 9 : Evolution des charges à caractère général en milliers d’€ 2009 2010 2011 2012 1 396,8 1 389,8 1 535,5 1 579,7 1 567,6 Dont achats autres que les terrains à aménager (y c. variations de stocks) 691,9 712,8 748,0 780,7 Dont locations et charges de copropriétés 19,4 24,9 61,1 Dont entretien et réparations 179,0 134,4 Dont assurances et frais bancaires 25,2 Dont autres services extérieurs Charges à caractère général 2013 2014 Var. annuelle moyenne 1 564,2 2,3% 893,7 832,6 3,8% 101,2 69,0 92,4 36,6% 166,6 167,6 171,1 208,1 3,1% 26,2 28,8 32,9 35,7 45,2 12,4% 7,7 2,6 3,5 6,1 4,0 7,1 -1,4% Dont contrats de prestations de services avec des entreprises 61,7 59,8 65,3 63,4 41,0 62,7 0,3% Dont honoraires, études et recherches 34,3 25,0 25,7 47,3 13,2 16,9 -13,2% 77,6 74,4 122,7 87,3 130,4 62,5 -4,2% 222,4 247,8 225,2 208,2 85,8 82,1 -18,1% Dont déplacements et missions 2,2 1,7 2,0 3,1 0,6 1,0 -15,6% Dont frais postaux et télécommunications 32,2 38,5 39,7 32,3 37,6 27,2 -3,3% Dont impôts et taxes (sauf sur personnel) 43,2 41,9 46,8 49,5 54,9 59,9 6,8% Dont publicité, publications et relations publiques Dont transports collectifs et de biens (y c. transports scolaires) Source : Anafi – comptes de gestion L’examen réalisé à l’occasion du contrôle budgétaire de 2014 avait conduit à mettre en évidence un niveau de dépenses de fonctionnement qui, sans être insoutenable, recelait des potentiels d’économies. C’était notamment, le cas des transports scolaires avec une prestation facultative d’accompagnement des élèves dans les cars scolaires départementaux, mobilisant des vacataires mais aussi des titulaires pour environ 3 ETP, et un coût de l’ordre de 80 000 €, ou du transport scolaire à la pause méridienne, pour un coût évalué à 40 000 €. Cette dernière prestation a été supprimée. Rapport d’observations définitives – Gestion de la commune d’Egletons – 21 janvier 2016 Chambre régionale des comptes du Centre–Val de Loire 15 De même, les dépenses d’alimentation de la cantine, pour laquelle a été privilégié un circuit court, et donc des fournisseurs locaux, pourraient être réduites par un élargissement des conditions d’appel à la concurrence. Enfin, la commune continuait de prendre en charge les collectes d’encombrants et de déchets verts et DIB, relevant pourtant de la compétence du SIRTOM. Il a été mis fin à ces prestations, dont le coût était évalué à 50 000 €, auquel s’ajoutait un emploi à temps plein. 2.3.4. Les charges de personnel Le poids des charges de personnel est stable sur la période, à un niveau raisonnable avec un ratio per capita en 2013 de 452 €, contre 513 pour la moyenne de la strate3. La progression moyenne annuelle est faible, marquant d’ores et déjà un effort de maîtrise de la masse salariale. Tableau 10 : Evolution des charges de personnel en milliers d’€ Var. annuelle moyenne 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Rémunérations du personnel 1 541,3 1 480,2 1 452,2 1 512,3 1 579,0 1 551,9 0,1% = Charges de personnel interne 2 266,1 2 166,6 2 152,3 2 257,9 2 338,1 2 336,2 0,6% 0,0 44,7 23,1 16,5 16,1 15,0 2 266,1 2 211,3 2 175,4 2 274,4 2 354,2 2 351,2 0,0% 2,0% 1,1% 0,7% 0,7% 0,6% 61,4 17,6 13,9 14,1 21,4 30,9 2 204,7 2 193,7 2 161,5 2 260,3 2 332,9 2 320,2 47,3% 47,3% 44,6% 46,4% 48,0% 46,3% + Charges de personnel externe = Charges totales de personnel CP externe en % des CP total - Remboursement de personnel mis à disposition = Charges totales de personnel nettes des remboursements pour MAD en % des produits de gestion 316,0% 0,7% -12,8% 1,0% Source : Anafi – comptes de gestion La masse salariale n’en constitue pas moins le premier poste de dépenses de fonctionnement, pesant pour la moitié de celles-ci, et qui doit donc dans un contexte de tension financière, faire l’objet d’une maîtrise encore renforcée. Tableau 11: Evolution des charges de gestion en milliers d’€ Charges de gestion (B) 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Var. annuelle moyenne 4 116,5 3 927,8 4 032,9 4 171,1 4 189,6 4 310,5 0,9% Dont charges à caractère général 1 396,8 1 389,8 1 535,5 1 579,7 1 567,6 1 564,2 2,3% Dont charges de personnel 2 266,1 2 211,3 2 175,4 2 274,4 2 354,2 2 351,2 0,7% Dont subventions de fonctionnement 141,6 138,2 132,5 125,4 144,0 147,9 0,9% Dont autres charges de gestion 312,0 188,4 189,6 191,6 123,7 247,2 -4,5% Source : Anafi – comptes de gestion 2.3.5. Un effort d’investissement important Au cours de la période 2009-2014, les dépenses d’équipement se sont élevées en moyenne à 1,1 M€ par an. Cette moyenne masque cependant une diminution amorcée en 2011 (- 13,5 % par rapport à 2010), et accentuée en 2012 (point bas de la période avec 3 Source http://alize2.finances.gouv.fr/ Rapport d’observations définitives – Gestion de la commune d’Egletons – 21 janvier 2016 Chambre régionale des comptes du Centre–Val de Loire 16 787 947 €), suivie d’une forte reprise en 2013 (valeur de 957 235 € soit + 21,5 % par rapport à 2012) qui s’accélère en 2014 (valeur de 1 373 500 € soit + 43,5 % par rapport à 2013). 2.3.5.1. Les principaux investissements la période Différentes opérations résultaient de décisions prises durant la mandature achevée en 2008 : o la restructuration du village-vacances ; o la construction de la nouvelle gendarmerie. L’opération de restructuration du village-vacances a fait l’objet d’un examen particulier, compte tenu de la cession envisagée de cet équipement, et afin d’appréhender l’équilibre économique pour la commune, de cette réhabilitation. Pour la période depuis 2008, l’essentiel des dépenses d’investissement a été consacré à la réalisation de travaux de réfection de voirie et de réseaux, ou d’aménagement (quartier des Chadaux, rue de la Vedrenne, rue des quatre d’Ussel). Au cours de la période 2009-2014, un ensemble de huit opérations, détaillées ci-dessous, représente à lui seul 42,3 % des dépenses d’équipement : o « Quartier des Chadaux (voirie & RS) » pour 951 439 € ; o « Rue de la Vedrenne (voirie & RS) » pour 492 670 € ; o « Travaux de voirie 2011 » pour 352 384 € ; o « Aménagement rue des 4 d’Ussel » pour 314 145 € ; o « Travaux de voirie 2013 » pour 197 457 € ; o « Travaux de voirie 2012 » pour 196 976 € ; o « Travaux de voirie 2014 » pour 176 338 € ; o « Aménagement de voirie & sécurité » pour 160 647 €. D’autres opérations ont concerné le réaménagement de la mairie (accès aux personnes à mobilité réduite), ou la requalification de l’espace Ventadour. La commune a également entrepris la réalisation d’opérations d’aménagement (zone des Combes, de Naudou et du secteur du stade F. Chassaing). Les opérations relatives à ces zones d’aménagement ont engendré un besoin de financement qui a été couvert par le recours à l’endettement. Le portage de ces opérations contribue donc également à augmenter le besoin de financement global, et à dégrader l’équilibre budgétaire et financier. Alors que la commune envisageait la réalisation de nouveaux projets, notamment la construction d’une nouvelle maison des associations, la dégradation de la situation financière l’a finalement conduite, en 2014, à y renoncer. Il est par ailleurs à noter que les habitants de la commune ont bénéficié d’équipements nouveaux, dont le financement a relevé, sur la période considérée, d’autres entités : la communauté de communes pour le centre aquarécréatif, ou l’office public de l’habitat pour la réalisation d’une maison de santé. Rapport d’observations définitives – Gestion de la commune d’Egletons – 21 janvier 2016 Chambre régionale des comptes du Centre–Val de Loire 17 2.3.5.2. Une part important consacrée à des opérations de voirie et réseaux Le graphique ci-dessous, bâti sur la base des imputations comptables des dépenses d’investissement, présente la répartition par grandes catégories des dépenses d’équipements du budget principal au cours de la période 2009-2014 : Figure 1 : Répartition par nature des investissements de la période Installations, matériel et outillage techniques 58% Autres constructions 1% Installations générales, agencements, aménagements des constructions 5% Installations générales, agencements et aménagements divers 0% Bâtiments publics 23% Terrains, agencements et aménagements de terrains 6% Matériel de transport 1% Matériel de bureau et Mobilier matériel informatique 1% 1% Autres immobilisations corporelles 3% Immobilisations incorporelles 1% Source : Anafi – comptes administratifs L’effort d’investissement significatif engagé par la commune a donc été principalement consacré à des travaux d’entretien et de rénovation de voirie et de réseaux, ce que confirme, à travers les données comptables, le rythme de renouvellement apparent de ce type d’immobilisations. Il est cependant à relever, avec les réserves afférentes à la fiabilité des données comptables4, que le renouvellement des autres catégories de biens immobilisés semble avoir pâti de cette priorité donnée aux infrastructures. Tableau 12 : Rythme apparent de renouvellement des immobilisations en nombre d'années Rythme apparent de renouvellement des 5 immobilisations Dont installations de voiries Dont réseaux Dont matériel et outillage Dont matériel de transport Dont mobilier, bureau, informatique 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Moyenne 164,2 127,5 37,4 42,5 31,6 26,1 43,86 5,9 2,1 2,6 2,8 17,2 7,1 4,28 0,0 0,0 33,9 24,6 16,7 10,8 25,1 112,2 36,2 12,6 78,7 247,2 135,9 42,8 6,0 0,0 0,0 0,0 151,9 169,2 33,75 30,5 16,2 24,6 28,2 84,7 73,8 31,11 Source : Logiciel ANAFI, d'après les comptes de gestion 4 En particulier, le montant des immobilisations brutes inscrit à l’actif, ne peut être regardé comme totalement fiable, comme il sera mentionné plus loin. Néanmoins, ces chiffres restituent la priorité donnée aux investissements d’infrastructure. 5 Immobilisations. brutes / dépenses d’investissement de l'année. Rapport d’observations définitives – Gestion de la commune d’Egletons – 21 janvier 2016 Chambre régionale des comptes du Centre–Val de Loire 18 2.3.6. Un financement propre insuffisant Le tableau ci-dessous montre l’insuffisance du financement propre des investissements réalisés, qui ont été couverts quasi exclusivement, par l’endettement, le fonds de roulement étant déjà très négatif. Tableau 13 : Le financement de l'investissement en milliers d’€ 2009 2010 2011 2012 2013 -552,2 -326,5 -229,8 -449,6 -510,2 -478,0 -2 546,3 = Recettes d'inv. hors emprunt (D) 2 010,2 1 239,7 506,1 309,1 543,2 264,1 4 872,3 = Financement propre disponible (C+D) 1 458,0 913,1 276,3 -140,5 33,0 -213,9 2 326,0 Dépenses d'équipement (y compris travaux en régie) 1 244,2 1 252,6 1 083,8 787,9 957,2 1 373,5 6 699,2 117,2% 72,9% 25,5% -17,8% 3,4% -15,6% 215,1 -343,2 -813,9 -930,4 -925,4 -1 897,1 -4 694,9 0,0 354,0 669,9 766,1 882,4 1 744,9 4 417,4 215,1 10,8 -144,0 -164,3 -43,0 -152,2 -277,5 = CAF nette disponible (C) Financement propre dispo / Dépenses d'équipement) = Besoin (-) ou capacité (+) de financement Nouveaux emprunts de l'année Mobilisation (-) ou reconstitution (+) du fonds de roulement net global 2014 Cumul Source : Logiciel ANAFI, d'après les comptes de gestion Cette poursuite de l’investissement a reposé, en l’absence de ressources propres suffisantes, sur le recours quasi exclusif à l’endettement, par la mobilisation d’emprunts, mais aussi par le recours permanent et croissant à des facilités de trésorerie pour pallier la dégradation continue d’un fonds de roulement devenu négatif. 2.3.7. Une dette stabilisée à un niveau élevé jusqu’en 2013 La relative stabilisation de la dette observée jusqu’en 2013, a eu pour contrepartie un niveau élevé de tirage sur les instruments de trésorerie, qu’il convient de consolider en fin d’exercice. La mobilisation de 1,74 M€ en 2014 est venue consolider en partie cette situation de déséquilibre. Rapport d’observations définitives – Gestion de la commune d’Egletons – 21 janvier 2016 Chambre régionale des comptes du Centre–Val de Loire 19 Tableau 14 : Evolution de la dette en milliers d’€ Encours de dettes du BP er au 1 janvier - Annuité en capital de la dette 2010 2011 2012 2013 2014 9 381,6 8 756,9 8 442,0 8 430,4 8 443,2 8 593,5 -1,7% 626,0 669,1 682,1 753,4 733,1 699,0 2,2% 0,0 354,0 669,9 766,1 882,4 1 744,9 8 756,9 8 442,0 8 430,4 8 443,2 8 593,5 9 639,8 1,9% -381,4 -472,0 -538,8 -656,0 -544,4 -828,7 16,8% 9 138,3 8 914,0 8 969,2 9 099,2 9 137,9 10 468,5 2,8% + Nouveaux emprunts = Encours de dette du BP au 31 décembre - Trésorerie nette hors compte de rattachement avec les BA, le CCAS et la caisse des écoles = Encours de dette du BP net de la trésorerie hors rattachement BA Var. annuelle moyenne 2009 Source : Logiciel ANAFI, d'après les comptes de gestion En dépit de cette relative stabilisation de l’encours, les différents indicateurs relatifs à la dette, et notamment la capacité de désendettement de la commune, se sont fortement dégradés. Tableau 15 : Ratios relatifs à la dette Principaux ratios d'alerte 2009 2010 2011 2012 2013 2014 477 709 381 764 384 291 464 866 445 843 485 117 5,5% 4,5% 4,6% 5,5% 5,2% 5,0% Encours de dettes du BP net de la trésorerie hors compte de rattachement 9 138 324 8 913 974 8 969 203 9 099 217 Capacité de désendettement BP, trésorerie incluse* en années (dette Budget principal net de la trésorerie*/CAF brute du BP) 123,8 26,0 19,8 29,9 41,0 47,4 8 756 883 8 442 006 8 430 442 8 443 208 8 593 462 9 639 798 118,6 24,6 18,6 27,8 38,6 43,6 Charge d'intérêts et pertes nettes de change Taux d'intérêt apparent du budget principal (BP) Encours de dette du budget principal au 31 décembre Capacité de désendettement BP en années (dette / CAF brute du BP) 9 137 882 10 468 485 Source : Logiciel ANAFI, d'après les comptes de gestion Après une amélioration en 2010 et 2011, la capacité de désendettement n’a cessé de se détériorer depuis, atteignant près de 44 ans, voire 47 ans et demi si l’on intègre la dette de trésorerie. 6 Par ailleurs, le taux apparent de la dette , de l’ordre de 5 %, se trouve majoré par les intérêts payés au titre de lignes de trésorerie. Enfin, la dette de la commune comporte trois emprunts dont les conditions se révèlent désormais très désavantageuses. 2.3.8. Un endettement partiellement risqué Outre le niveau élevé de la dette au regard des capacités de remboursement de la commune, l’analyse de la structure de la dette fait apparaître la présence de produits 6 Rapport entre les charges financières et l’encours de dette. Rapport d’observations définitives – Gestion de la commune d’Egletons – 21 janvier 2016 Chambre régionale des comptes du Centre–Val de Loire 20 à risque, sous forme d’emprunts dont le nominal est souscrit en francs suisses (CHF), dont l’appréciation récente a renchéri le coût de remboursement, sans pouvoir bénéficier de l’intervention du fonds de soutien. L’annexe A2-4 de l’état de la dette présentant la typologie de la répartition de l’encours (tableau « Gissler ») recense, en 2014, un encours total de 9,57 M€, dont 8,14 M€ en A1, 0,36 M€ en A2, 0,18 M€ en B1, et 0,89 M€ en F6 (soit 9,27 % de l’encours). Cette dernière catégorie regroupe trois contrats à taux fixes mais dont le capital a été souscrit en francs suisses (CHF). Le tableau ci-dessous en retrace les principales caractéristiques. Tableau 16 : Les emprunts en CHF Contrat Millésime MON250675 MPH196798 MPH197232 2007 2002 2002 Nominal 303 471,20 681 871,32 601 833,90 CRD 1/1/15 174 999,94 429 935,64 282 442,44 Durée résiduelle 7,00 12,00 8,00 Taux 4,100 4,380 4,320 Annuité en capital 19 929,73 26 327,67 33 206,78 Intérêts de l’année 7 556,00 33 823,44 27 724,57 Source : Comptes administratifs et BP 2015 Si leurs montants et la part de l’encours restent modérés, ces emprunts font porter un risque supplémentaire sur les finances de la commune, qui avait été relevé lors du contrôle budgétaire de 2014, et qui s’est réalisé depuis lors. En 2012, la commune avait sollicité de DEXIA une offre de refinancement pour le contrat MPH197232. Les propositions de DEXIA ont été jugées trop onéreuses, et il n’y a pas été donné suite. L’appréciation du cours du franc suisse a conduit à un surcoût des remboursements, du fait des pertes de change. Selon la présentation du DOB 2015, elles se sont élevées à 18 000 € en 2014, et sont inscrites au budget 2015 pour un montant de 30 000 €. En outre, ces emprunts ne répondent pas aux caractéristiques fixées à l’article 1 du décret 2014-444 du 29 avril 2014 relatif au fonds de soutien, et ne peuvent donc bénéficier d’une intervention de l’Etat à ce titre. La charge correspondante repose donc exclusivement sur les finances communales. Sur la base de l’évaluation réalisée, qui paraît sincère, et s’agissant d’emprunts qui courent encore pour des durées de 7 à 12 ans, la constitution de provisions devrait être envisagée. Au cours de la période sous revue la commune n’a pas souscrit d’emprunt à caractère « toxique » et a opté pour une sortie en taux fixe des prêts indexés sur le franc suisse, précédemment conclus avec un taux révisable sans capage, afin d’en limiter le risque à la seule dimension liée au taux de change sur le principal. 2.3.9. L’impact sur le fonds de roulement et la trésorerie Les données ci-dessous montrent la dégradation du fonds de roulement et de la trésorerie de la collectivité, impliquant un appel croissant à des facilités de trésorerie, jusqu’à 1,3 million d’euros à fin 2014. Rapport d’observations définitives – Gestion de la commune d’Egletons – 21 janvier 2016 Chambre régionale des comptes du Centre–Val de Loire 21 Tableau 17 : Fonds de roulement et trésorerie au 31 décembre en milliers d’euros 2009 2010 2011 2012 2013 Moyenne 2014 -324,0 -313,2 -457,2 -621,5 -664,4 -816,6 20,3% 84,4 314,4 376,3 238,1 -33,2 444,2 39,4% -408,5 -627,6 -833,4 -859,6 -631,2 -1 260,9 25,3% en jours de charges courantes -32,5 -53,2 -68,9 -67,7 -49,7 -96,0 Dont trésorerie active 201,5 72,4 166,6 40,4 368,8 39,1 -27,9% Dont trésorerie passive 610,0 700,0 1 000,0 900,0 1 000,0 1 300,0 16,3% Fonds de roulement net global - Besoin en fonds de roulement global =Trésorerie nette Source : Logiciel ANAFI, d'après les comptes de gestion Le recours à une ligne de trésorerie a ainsi représenté, en 2014, 33 fois le montant de la trésorerie propre de la commune (trésorerie active). Il convient également de souligner le poids élevé, dans ce besoin de trésorerie, des différents budgets annexes qui, à fin 2014, en représentent à eux seuls le tiers, soit 11 fois la trésorerie active. Tableau 18 : Risque de liquidité de court terme du BP 2014 Comptes de rattachement des BA / trésorerie active Recours Lignes de trésorerie (Trésorerie passive / trésorerie active) -1 104,2% 3 321,4% Source : Logiciel ANAFI, d'après les comptes de gestion 2.3.10. La prise en compte des budgets annexes Plus généralement, l’analyse rétrospective de la situation financière doit prendre en compte le poids des différents budgets annexes. Le résultat consolidé de l’ensemble des budgets, principal et annexe, devient négatif à partir de 2013. Tableau 19 : Résultat consolidé, tous budgets annexes Tous budgets, en milliers d’euros Var. annuelle moyenne 2009 2010 2011 2012 2013 2014 6 097,4 5 681,9 6 128,4 6 756,3 6 461,1 8 521,8 6,9% 5 388,2 5 248,0 5 797,6 6 600,2 6 394,7 8 434,7 9,4% 709,2 433,8 330,8 156,1 66,4 87,1 -34,3% Résultat de l'exercice 709,2 433,8 330,8 156,1 66,4 87,1 -34,3% + Report 130,0 138,2 -96,0 -119,2 -129,3 -150,6 N.C. = Résultat consolidé de l'exercice, tous budgets 839,1 572,0 234,8 37,0 -62,9 -63,5 N.C. Fonctionnement = Recettes consolidées, tous budgets (A) = Dépenses consolidées, tous budgets (B) Résultat de l'exercice, tous budgets (A-B) Source : Logiciel ANAFI, d'après les comptes de gestion S’agissant de la dette, la capacité de désendettement consolidée est de près de 37 ans, et atteint plus de 56 ans si l’on prend en compte la seule CAF brute du budget principal. Rapport d’observations définitives – Gestion de la commune d’Egletons – 21 janvier 2016 Chambre régionale des comptes du Centre–Val de Loire 22 Tableau 20 : Dette consolidée, tous budgets confondus Tous budgets, en milliers d’euros 2009 = Encours de la dette consolidée (tous budgets) / CAF brute consolidée tous budgets = Capacité de désendettement en années (dette consolidée/CAF brute consolidée) / CAF brute du budget principal = Capacité de désendettement en années (dette consolidée/CAF brute du BP) 2010 2011 2012 2013 2014 Var. annuelle moyenne 11 526,5 11 114,4 11 450,7 12 040,5 12 509,7 12 498,0 1,6% 324,8 359,6 589,8 431,2 339,2 341,1 1,0% 35,49 30,9 19,41 27,93 36,88 36,64 73,8 342,6 452,3 303,8 222,9 221,0 156,14 32,44 25,32 39,63 56,13 56,55 24,5% Source : Logiciel ANAFI, d'après les comptes de gestion L’impact important du besoin de financement des budgets annexes résulte d’une part, du déficit structurel des budgets de l’eau et de l’assainissement, du fait du maintien d’une tarification insuffisante et, d’autre part, de différentes opérations d’aménagements. 2.3.10.1. Le budget annexe de l’eau Le service de distribution de l’eau potable est exploité sous la forme d’une délégation de service public (affermage), confiée à la société Lyonnaise des Eaux. Depuis 2005, la commune perçoit une redevance communale sur l’eau potable. Après avoir légèrement augmenté (+ 3,1 %) de 2009 à 2013 du fait de l’évolution de la consommation, l’année 2014, a connu une baisse de - 6,1 % par rapport à l’exercice précédent. Celle-ci résulte de la diminution de 0,15 € du prix de l’eau décidée cette année-là pour répercuter les termes de la renégociation du contrat d’affermage. Cette répercussion a eu pour effet de dégrader davantage la situation du budget annexe de l’eau, et conformément à l’avis de la chambre, la commune a décidé en décembre 2014 d’annuler pour l’essentiel la baisse intervenue un an plus tôt. Pour autant, les budgets primitifs successifs de l’eau étaient présentés en équilibre par l’inscription de recettes prévisionnelles surévaluées, qui aurait impliqué des hausses de tarifs jamais mises en œuvre. L’épargne nette du budget a en conséquence fortement chuté au cours de la période (- 23,39 % de variation annuelle moyenne), alors même que la commune s’est engagée dans un important programme d’investissement lié à la fois aux nouveaux lotissements et aux réfections de voirie, mais surtout à la protection de ses captages (49,2 % des dépenses cumulées de la période). Rapport d’observations définitives – Gestion de la commune d’Egletons – 21 janvier 2016 Chambre régionale des comptes du Centre–Val de Loire 23 Tableau 21 : Formation de l’épargne et capacité de désendettement du budget annexe de l’eau en milliers d’€ 2009 Produits de gestion Charges de gestion Epargne de gestion Epargne brute Amortissement du capital de la dette Epargne nette Encours de la dette (capital restant dû au 31/12) Capacité de désendettement en année (encours / CAF Brute) 2010 2011 2012 2013 2014 Var. annuelle moyenne 62,6 0,7 61,9 37,1 63,3 0,0 63,3 45,9 63,4 0,0 63,4 46,0 59,8 0,5 59,3 38,6 61,5 12,4 49,1 25,9 52,3 7,3 45,1 23,3 -3,52% 59,67% -6,15% -8,87% 15,3 14,0 15,0 14,8 17,3 17,6 2,80% 21,8 31,9 31,0 23,8 8,5 5,8 -23,39% 382,0 368,0 353,4 438,6 516,3 498,7 5,48% 10,3 8,0 7,7 11,4 20,0 21,4 15,74% Source : Comptes administratifs Tableau 22 : Evolution du résultat global du BA de l'eau en milliers d’€ 2009 Financement propre disponible Dont épargne nette - Dépenses réelles d'équipement = Besoin (-) ou capacité (+) de financement Emprunts nouveaux de l'année = Mobilisation (-) ou reconstitution (+) du FRNG + Résultat à la clôture N-1 = Résultat à la clôture N 2010 2011 2012 2013 2014 92,5 21,8 68,3 70,5 31,9 102,7 74,1 31,0 118,0 38,2 23,8 88,7 119,0 8,5 143,3 241,6 5,8 345,5 24,2 -32,2 -44,0 -50,5 -24,3 -104,0 75,0 0,0 0,0 100,0 95,0 0,0 99,2 -32,2 -44,0 49,5 70,7 -104,0 -91,6 7,6 -24,5 -68,5 -19,0 51,8 Var. annuelle moyenne 21,16% -23,39% 38,29% -100,00% 7,6 -24,5 -68,5 -19,0 51,8 -52,2 + RAR recettes d’investissement 60,5 63,4 44,0 68,8 267,7 125,5 15,71% - RAR dépenses d’investissement = Résultat cumulé global de l’année 49,5 75,7 120,7 105,2 373,1 52,7 1,25% 18,6 -36,9 -145,2 -55,4 -53,6 20,6 2,03% Source : Comptes administratifs 2.3.10.2. Le budget annexe de l’assainissement Sur l’ensemble de la période 2009-2014, le budget annexe de l’assainissement a présenté un résultat de clôture négatif. Au cours de la période 2009-2014, trois opérations (rue des quatre d’Ussel, rue de la Vedrenne, et quartier des Chadaux) représentent à elles seules près de 60 % des dépenses d’investissement. Rapport d’observations définitives – Gestion de la commune d’Egletons – 21 janvier 2016 Chambre régionale des comptes du Centre–Val de Loire 24 Tableau 23 : Formation de l’épargne et capacité de désendettement du budget annexe de l’assainissement en milliers d’€ 2009 Produits de gestion Charges de gestion Epargne de gestion Epargne brute Amortissement du capital de la dette Epargne nette Encours de la dette (capital restant dû au 31/12) Capacité de désendettement en année (encours / CAF Brute) 2010 2011 2012 2013 2014 Var. annuelle moyenne 119,6 0,0 119,6 52,7 0,0 52,7 138,2 0,0 138,2 146,4 4,2 142,2 150,0 1,8 148,3 138,6 1,5 137,0 2,98 % 68,7 6,3 91,5 88,8 90,5 100,2 7,86 % 33,8 35,4 37,1 54,4 58,7 50,5 8,38 % 34,9 - 29,1 54,4 34,3 31,8 49,7 7,34 % 1 014,6 979,2 930,9 780,4 1 082,3 1 042,1 0,54 % 14,8 156,4 10,2 8,8 12,0 10,4 - 6,79 % 2,76 % Source : Comptes administratifs Comme pour les budgets de l’eau, les budgets d’assainissement étaient présentés en équilibre fictif, impliquant des hausses tarifaires jamais mises en œuvre. Par délibération du 10 décembre 2014 consécutive à l’avis de la chambre, la commune a décidé d’augmenter significativement l’ensemble des éléments de la tarification communale du service de l’assainissement pour tous les usagers, ménages ou professionnels. Tableau 24 : Evolution du résultat global du BA Assainissement en milliers d’€ Financement propre disponible Dont épargne nette - Dépenses réelles d'équipement = Besoin (-) ou capacité (+) de financement Emprunts nouveaux de l'année = Mobilisation (-) ou reconstitution (+) du FRNG + Résultat à la clôture N-1 = Résultat à la clôture N + RAR recettes d’investissement - RAR dépenses d’investissement = Résultat cumulé global de l’année 2009 2010 2011 2012 2013 2014 105,2 34,9 213,0 0,2 -29,1 272,0 99,9 54,4 40,9 43,3 34,3 55,0 40,1 31,8 50,7 52,0 49,7 13,5 - 107,8 - 271,8 59,0 - 11,7 - 10,5 38,5 0,0 0,0 0,0 246,3 0,0 10,3 - 107,8 - 271,8 59,0 234,6 - 10,5 48,7 11,1 - 96,7 149,4 65,7 - 13,0 - 96,7 - 368,4 175,3 74,2 - 267,3 - 368,4 - 309,4 55,8 101,2 - 354,8 - 309,4 - 74,8 28,0 0,0 - 46,8 - 74,8 - 85,4 15,2 0,3 - 70,5 Var. annuelle moyenne - 13,15 % 7,34 % - 42,39 % - 85,4 - 36,7 - 17,63 % 8,3 - 43,89 % 0,0 - 100,00 % - 28,3 16,90 % Source : Comptes administratifs 2.3.10.3. Les budgets d’aménagement La commune dispose de quatre budgets annexes portant sur des zones d’aménagement à vocation d’activité économique et/ou de logements, tous assujettis à la TVA. Il s’agit des zones d’activités Tra-Le-Bos (clos à fin 2014) et des Combes, pour l’ensemble de la période, et des zones d’aménagement des secteurs de Naudou et du stade Chassaing, à partir de 2011. Dans son avis du 26 août 2014, la chambre avait souligné que « […] si ces budgets étaient présentés en équilibre apparent, les opérations d’aménagement qu’ils portent sont de nature à présenter, lors de leur clôture, un déficit d’exécution qui devra être soldé par le budget principal de la collectivité […]. » Rapport d’observations définitives – Gestion de la commune d’Egletons – 21 janvier 2016 Chambre régionale des comptes du Centre–Val de Loire 25 De fait, un examen approfondi de leur situation montre que ces opérations génèrent un besoin de financement significatif, alors que leurs perspectives de commercialisation demeurent incertaines. Les opérations relatives aux lotissements ou d’aménagement de zone sont caractérisées par leur finalité économique de production et non de constitution d’immobilisation, puisque les lots aménagés et viabilisés sont destinés à être vendus. Ces activités sont individualisées au sein de budgets annexes afin de ne pas bouleverser l’économie du budget de la collectivité, et individualiser les risques financiers7 qui peuvent être importants compte tenu de la nature de ces opérations et de leur durée. Dans l’attente de la commercialisation des lots, la prise en charge financière de l’opération d’aménagement d’un lotissement peut être assurée soit par un emprunt, soit par une avance remboursable du budget principal dans la mesure où, pour assurer l’équilibre du budget annexe d’un lotissement, aucune disposition n’interdit de recourir à une participation du budget principal sous forme d’avances remboursables. La commune d’Egletons avait initialement fait le choix de recourir à différents emprunts remboursables in fine comme détaillés ci-après. Le recours à des emprunts in fine - - - l’emprunt réalisé pour le BA des Combes (400 000 €) a été remboursé au cours de l’exercice 2014. Au cours de ce même exercice, une avance remboursable a été enregistrée au compte 168741 pour 310 142 € ; pour le BA du secteur du stade F. Chassaing, des emprunts ont été souscrits chaque année entre 2011 et 2014. En 2015, une somme de 140 000 € est prévue pour le remboursement de l’emprunt souscrit en 2012, tandis qu’en 2016, la commune devra prévoir un remboursement de 350 000 € correspondant à l’emprunt de 200 000 € souscrit en 2011 et à celui de 150 000 € souscrit en 2013 ; pour le BA du secteur de Naudou, des emprunts ont été souscrits en 2011, 2012 et 2013, respectivement à hauteur de 200 000 €, 160 000 € et 150 000 €. Les emprunts de 2011 et 2013 arrivent tous deux à échéance en 2016 (soit 350 000 € à rembourser), tandis que celui de 2012 s’achève en 2017. Dans cette situation, à court terme, la commune devait donc non seulement prévoir de rétablir l’équilibre comptable de ces budgets, mais aussi anticiper le remboursement des échéances à venir. Le budget annexe ZA des Combes et le budget annexe de l’aménagement du secteur du stade F. Chassaing sont en phase de commercialisation. Pour l’opération des Combes, 7 lots restent à céder, soit 44 % du total ; Pour le lotissement du stade Chassaing, qui comportait 11 lots, 6 restent en vente ; L’aménagement du secteur de Naudou est en voie d’achèvement mais la phase de commercialisation n’est pas ouverte et le nombre de lots n’a pas encore été défini. La commercialisation des lots s’avère donc délicate et est susceptible de prendre du temps. Le tableau ci-dessous récapitule, pour les trois budgets encore actifs, les données figurant aux budgets primitifs pour 2015, mettant en évidence le besoin de financement résultant de ces opérations. 7 Il s’agit notamment des risques liés à la commercialisation (rythme, prix), des risques attachés à l’exécution et au financement des équipements publics, ou des risques liés aux difficultés réglementaires de maîtrise du foncier. Rapport d’observations définitives – Gestion de la commune d’Egletons – 21 janvier 2016 Chambre régionale des comptes du Centre–Val de Loire 26 Tableau 25 : Besoin de financement des budgets annexes d'aménagement en milliers d’€ BA ZA Combes Dépenses Fonctionnement BA Naudou Recettes BA stade Chassaing GLOBAL Dépenses Recettes Dépenses Recettes Dépenses Recettes 638,6 638,6 844,7 844,7 1 143,8 1 143,8 2 627,1 2 627,1 Résultat 2014 reporté 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Investissement 513,7 638,6 785,7 821,8 1 135,8 949,9 2 435,2 2 410,3 Résultat 2014 reporté 203,5 0,0 261,8 0,0 24,8 0,0 490,2 0,0 RAR investissement 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 1 355,9 1 277,3 1 892,2 1 666,5 2 304,4 2 093,6 5 552,5 5 037,4 Total SOLDES (déficits) 78,6 225,7 210,8 515,1 Source : Budget primitif 2015 Ce montant de 515 milliers d’euros constitue un besoin de financement pesant sur l’équilibre financier et budgétaire de la collectivité. Afin de rétablir l’équilibre budgétaire et comptable des budgets de lotissement, d’afficher le bilan financier de ces opérations, et de regrouper au sein du seul budget principal le suivi du redressement financier de la collectivité, la chambre a demandé à la commune, dans son avis du 19 juin 2015, de prévoir la mise en place d’avances du budget principal aux budgets annexes. La comptabilisation au budget principal de ces avances, qui seront remboursées au fur et à mesure de la commercialisation des lots, permet de faire apparaître la globalité de la situation budgétaire de la commune, en incorporant ce besoin de financement. Suite à différentes décisions budgétaires intervenues au cours du dernier trimestre 2015 et conformément à l’avis budgétaire de la chambre du 26 novembre 2015, la commune a entériné cette solution. Ainsi, par délibération du 2 décembre 2015 elle s’est engagée dans une opération de consolidation de trois prêts relais souscrits auprès du Crédit agricole pour une somme totale de 560 000 € et s’apprête à réaliser en janvier 2016 la même opération auprès de la Caisse d’épargne pour une somme de 440 000 €. 3. UNE GESTION BUDGETAIRE ET FINANCIERE INSUFFISAMMENT MAITRISEE La gestion financière de la collectivité peut être caractérisée par une insuffisance de rigueur et parfois de professionnalisme, qui a eu pour effet de retarder la mise à jour de la situation réelle de la collectivité. Le manque de sincérité des prévisions budgétaires et les insuffisances dans le suivi de l’exécution des dépenses ou recettes, comme dans la rigueur des écritures comptables, font partie du contexte ayant permis les dérives observées. L’examen de la commande publique a révélé de nombreuses insuffisances, voire de graves irrégularités. De façon plus circonscrite, l’analyse du contrat de délégation de la gestion du centre équestre illustre un manque d’expertise et de suivi juridique et budgétaire. La rénovation d’un village vacances exploité en gestion déléguée, a pesé de façon significative sur l’équilibre des finances communales, alors que cet équipement fait désormais l’objet d’un projet de cession. Rapport d’observations définitives – Gestion de la commune d’Egletons – 21 janvier 2016 Chambre régionale des comptes du Centre–Val de Loire 27 Le recours à une gestion relativement dynamique du patrimoine a permis, par la réalisation d’actifs immobiliers, de desserrer un peu la contrainte budgétaire et de trésorerie. L’office public de l’habitat d’Egletons s’est notamment, à plusieurs reprises, porté acquéreur de différents éléments de patrimoine. Enfin, au-delà des transferts de compétences, qui appellent pour certains une rationalisation, l’intégration au sein de l’ensemble intercommunal pourrait être davantage mise à profit, dans le cadre de mutualisations, pour réduire les coûts. 3.1. LES ORIENTATIONS ET LA PREVISION BUDGETAIRES L’examen sur la période, des séquences d’adoption et du contenu des différents documents budgétaires, révèle différentes anomalies affectant le respect du calendrier budgétaire et surtout la qualité de l’information délivrée à l’assemblée délibérante, dont certaines d’une particulière gravité. 3.1.1. Un calendrier budgétaire non respecté Au cours de la période 2009-2014, seules les années 2009 et 2013 semblent exemptes d’anomalies quant au respect du formalisme des actes budgétaires. Pour les autres années, des irrégularités ont été constatées à différents stades du cycle budgétaire. 3.1.1.1. L’adoption de budgets annexes avant le vote du budget principal Ainsi, en 2011, le débat d’orientation budgétaire a eu lieu le 23 février 2011, soit plus de deux mois avant le vote du budget primitif. Ce même jour, la commune a également adopté le budget primitif de deux nouveaux budgets annexes (aménagement des secteurs de Naudou et du stade F. Chassaing), alors même que le budget primitif du budget principal et des autres budgets annexes ne sera adopté que le 27 avril 2011. Cette situation appelle les remarques suivantes : - il n’est pas possible de statuer sur un budget primitif lors de la séance de conseil municipal consacrée au débat d’orientation budgétaire ; - en application du principe d’unité budgétaire, les budgets annexes ne sont qu’une composante du budget de la collectivité, et ne peuvent être adoptés indépendamment du budget principal. En application de ce dernier principe, l’ordonnateur a pris l’engagement de désormais toujours adopter le budget principal avant les budgets annexes. 3.1.1.2. L’adoption de décisions modificatives hors délai A plusieurs reprises, des décisions modificatives du budget sont intervenues au-delà du délai de 21 jours après la fin de l’exercice budgétaire. Ainsi, la commune a adopté les délibérations suivantes : - délibération n°3 du 23 février 2011 portant décision modificative n°2 du budget annexe 2010 de la ZA Combes ; - délibérations n°002 et 003 du 6 février 2012 portant décisions modificatives n°1 des budgets annexes 2011 de la ZA Combes et du secteur stade F. Chassaing ; - délibérations n°007 et 008 du 27 janvier 2015 portant décisions modificatives n°2 du budget principal 2014 et du budget annexe assainissement 2014. De telles délibérations prises après le 21 janvier ou transmises au représentant de l’Etat postérieurement au 26 janvier, sont susceptibles d’être frappées de nullité. Rapport d’observations définitives – Gestion de la commune d’Egletons – 21 janvier 2016 Chambre régionale des comptes du Centre–Val de Loire 28 3.1.1.3. L’adoption du compte administratif avant la transmission du compte de gestion En 2010, l’adoption du compte de gestion est intervenue le 9 juin 2010, soit un peu moins de deux mois après l’adoption du compte administratif de l’exercice 2009, le 15 avril 2010. Il est rappelé que le vote de l’organe délibérant sur le compte administratif présenté par le maire ne peut intervenir qu’après transmission du compte de gestion établi par le comptable de la commune. Cependant, le compte administratif a toujours été adopté dans le délai fixé par l’article L. 1612-12 du CGCT, soit avant le 30 juin. L’ordonnateur a pris l’engagement de désormais toujours examiner le compte de gestion avant le compte administratif. 3.1.2. Une information insuffisante et parfois inexacte 3.1.2.1. L’information préalable au débat d’orientation budgétaire L’article L. 2312-1 du CGCT prévoit, pour les communes de plus de 3 500 habitants, l’obligation de réaliser un débat sur les orientations générales du budget de l'exercice, ainsi que sur les engagements pluriannuels envisagés. Selon la jurisprudence, la tenue du débat d’orientation budgétaire constitue une formalité substantielle. Les membres de l’organe délibérant doivent ainsi disposer d’une information complète et suffisamment détaillée afin de pouvoir débattre utilement. 8 Le document d’orientation budgétaire doit donc, selon la jurisprudence , comporter des éléments d’analyse prospective, des informations sur les principaux investissements projetés, sur le niveau d’endettement et sur son évolution, ou encore, sur les évolutions des taux de fiscalité locale. Pour les exercices 2011, 2012 et 2013, la note d’information comprenait deux parties : une partie reprenant le bilan financier de l’année N-1 et comprenant un rappel des grands équilibres du compte administratif N-1, un examen de chacune des sections budgétaires en rappelant les éléments marquants de l’année écoulée ; une deuxième partie présentant les perspectives et orientations pour l’année N. Pour l’exercice 2014, l’organisation de la note diffère, mais la nature des informations présentées demeure la même. Si les informations communiquées comprennent bien des points d’analyse prospective, une information sur les principaux investissements projetés, le niveau et l’évolution de l’endettement et de la fiscalité, cette mise en perspective demeure limitée à l’exercice N. Il n’y a ainsi, aucune vision à moyen terme reposant, par exemple, sur un plan pluriannuel d’investissement, une prospective financière évaluant la situation de la CAF ou de l’endettement à l’horizon N+2, la définition d’une trajectoire financière. En outre, pour certains budgets ou exercices, le montant affiché pour les projets d’investissement intègre les restes à réaliser sans permettre de distinguer ce qui relève de la poursuite de décisions antérieures ou de nouvelles propositions. 8 CAA Douai 14/06/2005, commune de Noye; TA Nice 10/11/2006, M. Antoine Di Lorio c/ commune de La Valette-du-Var; TA Nice 19/01/2007, M. Bruno Lang c/ commune de Mouans-Sartoux). Rapport d’observations définitives – Gestion de la commune d’Egletons – 21 janvier 2016 Chambre régionale des comptes du Centre–Val de Loire 29 3.1.2.2. Le cas de deux opérations d’investissement Les conditions de réalisation de deux opérations d’investissement illustrent particulièrement les dysfonctionnements relevés au titre de la vocation d’information, et surtout d’autorisation, du vote du budget. Les anomalies ainsi mises en évidence constituent en effet un manquement particulièrement grave aux règles budgétaires et comptables. En 2012, la commune a lancé deux importants projets d’investissement : l’un concernant l’aménagement de la rue de la Vedrenne, l’autre la réhabilitation du quartier des Chadaux. Pour chacun de ces projets, la commune n’a pas respecté les règles budgétaires et de prudence comptable qui s’imposent. Une présentation tronquée des projets lors du DOB pour 2012 Pour ces investissements, l’information sur le montant total prévisionnel des dépenses liées à ces projets est erronée, d’abord parce que ce montant ne prend pas en compte la véritable estimation du coût des travaux, ensuite parce qu’il demeure annuel, alors même que le projet va s’étendre sur plusieurs exercices. Ainsi, lorsque le 7 mars 2012, le conseil municipal procède au débat d’orientation budgétaire pour l’année 2012, le tableau des investissements prévisionnels pour 2012, figurant dans la note d’accompagnement, mentionne tous budgets confondus, les travaux de voirie et réseaux secs pour la rue de la Vedrenne et le quartier des Chadaux, pour des montants respectifs de 290 000 € et 120 000 € TTC. Or, ces montants ne sont pas cohérents avec les informations déjà disponibles lors de la tenue de ce débat : - dès septembre 2011, le maire a déjà attribué les marchés de maîtrise d’œuvre correspondant à ces projets. La rémunération du maître d’œuvre étant liée au montant prévisionnel des travaux, les contrats signés mentionnent des enveloppes de travaux qui s’avèrent bien plus importantes : 410 000 € HT pour la rue de la Vedrenne et 800 000 € HT pour le quartier des Chadaux ; - au cours du même conseil municipal, pour la seule rue de la Vedrenne, il est procédé à l’attribution des marchés pour une valeur totale de 486 007,25 € HT soit déjà 41 % de plus que l’enveloppe projetée en 2012 pour les deux projets réunis. Pour le quartier des Chadaux, l’attribution des marchés avait eu lieu le 30 juillet 2012 pour une valeur totale de 720 218,10 € HT. Lors des exercices ultérieurs, les notes d’accompagnement du DOB mentionneront à nouveau ces projets dans le tableau des investissements de l’année. Des ouvertures de crédits au budget primitif insuffisantes et/ou postérieures à l’engagement des opérations. Outre le fait que les ouvertures de crédits réalisées au budget primitif ne sont pas toujours cohérentes avec les enveloppes mentionnées lors du DOB, ces ouvertures de crédit sont intervenues, pour ces deux opérations, postérieurement à l’engagement juridique des dépenses relatives à ces opérations, caractérisé par la signature, par le maire, des marchés de travaux correspondants. Ainsi, le rôle du conseil municipal était réduit à prendre acte de décisions déjà prises, en méconnaissance des dispositions de l’article L. 2122-22 du CGCT qui ne permet au maire de prendre toute décision concernant la préparation, la passation, l'exécution et le règlement des marchés que par délégation du conseil municipal (en l’espèce, celle-ci existe dans la limite de 90 000 € ; cf. § 3.3.1.1 ci-après) et sous la condition que les crédits soient inscrits au budget. Rapport d’observations définitives – Gestion de la commune d’Egletons – 21 janvier 2016 Chambre régionale des comptes du Centre–Val de Loire 30 Au niveau des engagements Pour l’opération « rue de la Vedrenne », alors que l’ensemble des marchés attribués représentent, en 2012, une valeur totale de 631 189,05 € TTC9, dans le budget primitif 2012, voté le 12 avril 2012, les crédits ouverts n’étaient au global que de 260 000 € TTC, soit : - 130 000 € TTC sur le budget principal, au titre de l’opération 1202 « rue de la Vedrenne (voirie & RS) » ; - 84 000 € TTC sur le budget annexe assainissement, au titre de l’opération 1102 « réseau asst rue de la Vedrenne » ; - 46 000 € TTC sur le budget annexe eau, au titre de l’opération 1200 « réfection AEP rue de la Vedrenne ». Dans ces conditions, faute de crédits suffisants, la signature et la notification des marchés attribués en 2012 n’étaient pas régulières et n’auraient pas dû avoir lieu. Figure 2 : Rue de la Vedrenne - Décalage des engagements juridiques au regard de la situation budgétaire 600 000,00 € 500 000,00 € 400 000,00 € 300 000,00 € 200 000,00 € 100 000,00 € - € 2011 2012 DOB BP Marchés attribués 2013 2014 CA (mandatés) Le même constat, encore plus flagrant, peut être fait pour l’opération relative au quartier des Chadaux. Ainsi, alors que l’ensemble des marchés attribués représente, en 2012, une valeur totale de 957 092,61 € TTC10, dans le budget primitif 2012, les crédits ouverts au titre de l’opération 1101 « quartier des Chadaux » n’étaient que de 20 000 € TTC. Suite à l’adoption le 27 novembre 2012 de la décision modificative n°1, les crédits ouverts pour cette opération ont même été réduits à la somme de 4 400 € TTC. Même en considérant l’ensemble des crédits disponibles au BP 2012 pour les dépenses d’équipement (773 100 € TTC), il était strictement impossible au maire de pouvoir engager juridiquement et comptablement les marchés avant leur notification. 9 542 722,38 € TTC pour le groupement EUROVIA PCL / CORVISIER, 38 542,29 € TTC pour INEO, et 49 924,38 € TTC pour ERDF Centre. 10 779 670,12 € TTC pour EUROVIA, 81 710,72 € TTC pour ERDE, et 95 711,77 € TTC pour ERDF Centre. Rapport d’observations définitives – Gestion de la commune d’Egletons – 21 janvier 2016 Chambre régionale des comptes du Centre–Val de Loire 31 Figure 3 : Quartier des Chadaux - Décalage des engagements juridiques au regard de la situation budgétaire 1 000 000,00 € 900 000,00 € 800 000,00 € 700 000,00 € 600 000,00 € 500 000,00 € 400 000,00 € 300 000,00 € 200 000,00 € 100 000,00 € - € 2011 2012 DOB BP Marchés attribués 2013 2014 CA (mandatés) 3.1.3. Une prévision budgétaire incomplète et insincère L’analyse des restes à réaliser de 2013 et du budget de 2014 dans le cadre de l’avis du 26 août 2014, avait déjà conduit à constater l’insincérité de différentes recettes, du fait de l’inscription de subventions majorées voire inexistantes, ou de prévisions de hausses tarifaires non mises en œuvre, notamment pour l’eau ou l’assainissement (voir supra). L’examen détaillé de la présentation des plans de financement des opérations d’investissement a en outre permis de constater que certaines d’entre elles minoraient la part devant être supportée par la commune. En effet, dans les délibérations de demande de subvention, le coût des projets est affiché en euros « hors taxes », alors que les valeurs figurant dans le plan de financement prévisionnel le sont « toutes taxes comprises ». Par conséquent, le plan de financement affiché est toujours tronqué du montant de la TVA, qui devra être in fine pris en charge par la commune, mais n’apparaît pas en tant que tel. A titre d’exemple, pour le projet de l’aménagement de la rue des Quatre d’Ussel, dans ses délibérations du 15 avril 2010, la commune présentait les données de financement prévisionnel récapitulées ci-après : Rapport d’observations définitives – Gestion de la commune d’Egletons – 21 janvier 2016 Chambre régionale des comptes du Centre–Val de Loire 32 Tableau 26 : Plan de financement prévisionnel aménagement rue des Quatre d’Ussel PROJET D'INVESTISSEMENT (€ HT) Projet de l'aménagement de la rue des Quatre d'Ussel Coût prévisionnel des travaux aménagement de la voirie communale et matériel technique 128 340,00 € aménagement esthétique des réseaux électriques 12 023,50 € aménagement esthétique des réseaux téléphoniques 9 407,00 € Montant des marchés attribués FINANCEMENT (€ TTC) Conseil général Agence de l'eau de la Corrèze Adour Garonne TF : 360 564,05 € TC : 38 700,00 € 53 468,00 € - € 7 815,00 € - € 5 644,00 € - € réfection des réseaux d'assainissement et d'eau pluviale 239 281,00 € éclairage public 39 116,00 € 28 900,00 € 11 500,00 € TOTAL 428 167,50 € 83 920,83 € 428 164,05 € 83 920,15 € 126 395,00 € TVA (19,6%) TOTAL 512 088,33 € 512 084,20 € 47 968,00 € Etat 8 073,50 € DGE : 40 000,00 € subvention exceptionnelle : 59 820,00 € 116 316,00 € - € 59 820,00 € Commune d'Egletons 4 208,50 € 3 763,00 € 41 972,00 € 27 616,00 € 156 316,00 € 85 633,00 € 428 164,00 € Source : Délibérations n° 22, 23 et 24 du 15/04/2010 Une telle présentation fait abstraction, dans le plan de financement du montant de la TVA à acquitter au titre de l’opération. Dans ce cas, le montant de près de 84 000 €, affiché au titre du projet, ne figure pas dans le volet des recettes, alors que la commune devra supporter l’avance de ce montant à son budget, en l’attente de la perception ultérieure de la dotation au titre du FCTVA. 3.2. LA GESTION BUDGETAIRE ET COMPTABLE La commune d’Egletons ne s’est pas dotée des outils nécessaires au suivi de ses engagements comptables, de ses marchés ou encore de ses délais de paiements. La tenue de la comptabilité comporte par ailleurs plusieurs faiblesses quant à la fiabilité des écritures et du suivi patrimonial. 3.2.1. Le suivi des engagements budgétaires 3.2.1.1. Rappels généraux En application de l’article L. 2342-2 du CGCT, le maire tient la comptabilité de l’engagement des dépenses. L’arrêté du 26 avril 1996 précise la notion d’engagement et les obligations comptables liées. L’engagement juridique est « l’acte par lequel un organisme public crée ou constate à son encontre une obligation de laquelle résultera une charge financière. Cette obligation résulte notamment d’un contrat, d’un marché, d’une convention, d’une lettre de commande, d’un acte de vente, d’une délibération … Il est saisi dans la comptabilité d’engagement pour son montant total et fera l’objet éventuellement de mandatements successifs. L’engagement juridique doit rester dans les limites des autorisations budgétaires ». L’engagement comptable « consiste à réserver dans les écritures de la comptabilité d’engagement, les crédits nécessaires et assurer leur disponibilité. »11. Par définition, l’engagement comptable doit donc précéder l’engagement juridique ou lui être concomitant. 11 Cf. guide synthétique de la comptabilité des dépenses engagées publié par le comité national de fiabilité des comptes locaux. Rapport d’observations définitives – Gestion de la commune d’Egletons – 21 janvier 2016 Chambre régionale des comptes du Centre–Val de Loire 33 La comptabilité d’engagement doit permettre : de déterminer le montant des rattachements de charges et produits qui influent sur le résultat de fonctionnement ; de dresser l’état détaillé des restes à réaliser ou état des dépenses engagées non mandatées12 ; d’établir le compte administratif. Seuls sont reportés les engagements comptables s’appuyant sur un engagement juridique (délibération, contrat, bon de commande, marché…). Quelle que soit l’organisation retenue et les outils informatiques utilisés, la commune doit mettre en place une procédure permettant : l’inscription des engagements comptables, d’assurer le lien entre l’engagement comptable et l’engagement juridique, d’assurer le suivi jusqu’à la liquidation puis le mandatement. 3.2.1.2. Les indicateurs et prérequis de la comptabilité d’engagement Afin de suivre et mesurer la qualité de la comptabilité d’engagement, la commune peut mettre en œuvre plusieurs niveaux d’indicateurs : des indicateurs relatifs à la comptabilité d’engagement, permettant de s’assurer de l’effectivité de sa mise en œuvre et du respect de la primauté de l’engagement comptable par rapport à l’engagement juridique et au service fait. Il s’agit, par exemple, du taux d’engagements concomitants au mandatement, du taux de dépenses pour lesquelles la date d’engagement est postérieure à la date d’arrivée de la facture, du taux de dépenses sans engagement préalable, du taux de dépenses où la date d’engagement est égale à la date de la facture, écart entre le montant engagé et le montant mandaté, etc., des indicateurs relatifs au suivi de l’exécution budgétaire, permettant de s’assurer du respect de l’enveloppe budgétaire. Il s’agit, par exemple, du suivi des réalisations par rapport aux prévisions budgétaires, du taux d’engagement, du taux de mandatement etc., des indicateurs relatifs aux délais écoulés entre les différentes phases de la dépense, permettant de constater le respect des obligations légales en termes de délai de paiement (et, le cas échéant, de calculer les intérêts moratoires), ou d’identifier dans le circuit de mandatement les phases ralentissant le processus. Il s’agit, par exemple, du délai entre la réception de la facture et son mandatement, du délai entre le mandatement et la transmission au payeur, du délai global de paiement etc. Pour pouvoir mettre en place ces indicateurs, il s’avère nécessaire de disposer d’un système de suivi du courrier « arrivée » (facture) et d’un outil informatique de gestion comptable permettant l’enregistrement systématique de chaque phase comptable. Sur ces derniers éléments, les examens réalisés montrent que : - si les certificats de paiement relatifs aux opérations de travaux de la rue de la Vedrenne et du quartier des Chadaux étaient régulièrement tamponnés de leur date d’arrivée en mairie, s’agissant des factures de l’OPH du Pays d’Egletons relatives 12 Pour mémoire, il est rappelé qu’en investissement, les restes à réaliser correspondent aux dépenses engagées non mandatées au 31 décembre de l’exercice, et aux recettes certaines n’ayant pas donné lieu à l’émission d’un titre de recette et qu’en fonctionnement, ils correspondent aux dépenses engagées au 31 décembre non mandatées et n’ayant pas fait l’objet d’un rattachement (c’est-à-dire des dépenses engagées et n’ayant pas donné lieu à service fait au 31 décembre), et aux recettes certaines au 31 décembre et non mises en recouvrement à l’issue de la journée complémentaire. Rapport d’observations définitives – Gestion de la commune d’Egletons – 21 janvier 2016 Chambre régionale des comptes du Centre–Val de Loire 34 aux loyers de la grange du Mouricou, 11 factures sur 21 ne revêtaient pas de date d’arrivée ; - si l’engagement juridique apparaît régulièrement réalisé pour les bons de commande passée sur le marché de travaux de voirie 2011-2014, en revanche, l’antériorité de l’engagement comptable ne peut être vérifiée, seule la date de mandatement apparaissant dans les données extraites du logiciel comptable de la commune. Ainsi, à titre d’exemple, les trois premiers bons de commande du marché mandatés sur l’exercice 2011 ont été signés par le maire respectivement en date du 15 juin 2011, mais les données ne permettent pas de vérifier la date de l’engagement budgétaire des crédits : Tableau 27 : Suivi des bons de commandes Référence du bon de commande Date signature BC Date de la facture BC11/01/DM BC11/02/DM BC11/03/DM 15/06/2011 15/06/2011 15/06/2011 22/08/2011 22/08/2011 22/08/2011 3.2.1.3. Date de réception de la facture 09/09/2011 09/09/2011 09/09/2011 Date bordereau N° mandat Montant (€ TTC) 15/09/2011 05/12/2011 05/12/2011 1834 2415 2416 17 433,30 10 134,78 50 909,77 La situation de la commune d’Egletons L’absence de comptabilité d’engagements La commune n’a pas produit d’état de suivi de ses engagements, dont la tenue est obligatoire pour garantir le respect des autorisations budgétaires et pour l’établissement en fin d’année de l’état des restes à réaliser en dépenses et en recettes, à réinscrire au titre du budget suivant. Le suivi de l’exécution budgétaire La commune dispose d’état informatisé permettant le suivi de la consommation des crédits budgétaires (cf. exemple du tableau de situation budgétaire). L’absence de suivi des marchés La commune n’attribue pas de numéro d’identification à ses marchés et, a priori13, son logiciel comptable ne permet pas de suivre les engagements (et mandatement) par marchés. Par exemple, concernant le suivi des engagements sur le marché à bons de commande pour la construction et l’entretien de la voirie communale 2011-2014, interrogée sur les modalités de suivi des commandes et du respect des seuils (mini ou maxi), la commune a produit un tableau récapitulatif des bons de commande émis. Ce tableau constitue un suivi par le service technique des commandes passées au titulaire du marché, ce qui constitue un suivi de l’engagement juridique (sous réserve de l’effectivité de leur notification), mais ne peut être considéré comme le suivi des engagements comptables, les bons de commande n’étant pas générés par le logiciel comptable lors de la saisie de l’engagement comptable correspondant. La commune n’a d’ailleurs pas été en capacité d’émettre, depuis le logiciel comptable, un listing des engagements passés sur le marché. Si la commune prend soin d’indiquer la référence du bon de commande dans le libellé de l’engagement comptable ce qui, au regard du faible nombre de marchés, lui permet d’identifier les commandes passées sur ce marché, cette solution ne peut apparaître comme étant pleinement satisfaisante. 13 Lors d’une visite sur place l’équipe de contrôle s’est fait présenter le logiciel comptable utilisé par la commune (logiciels Circéa pour l’aspect comptable et Monetis pour la gestion de la dette, tous deux édités par la société Odyssée Informatique). Rapport d’observations définitives – Gestion de la commune d’Egletons – 21 janvier 2016 Chambre régionale des comptes du Centre–Val de Loire 35 Face à cette situation, le maire d’Egletons précise qu’ « un suivi plus rigoureux des engagements est également en cours, désormais aucun bon de commande n’est fait sans que l’engagement budgétaire et la vérification de l’existence des crédits ne soient faits. Pour le mandatement, un moyen de contrôle faisant apparaître les crédits restants sur l’article comptable avant validation de la facture est actuellement en place au sein du service comptable afin d’améliorer le processus de validation ». 3.2.2. L’absence de suivi des délais de paiement 3.2.2.1. Rappels du dispositif légal Le code des marchés publics, puis la loi n°2013-100 du 28 janvier 2013 et son décret d’application n°2013-269 du 29 mars 2013, encadrent, pour les collectivités locales, les délais de paiement dans les contrats de la commande publique. Depuis le 1er mai 2013, pour l’ensemble des contrats de la commande publique, les collectivités sont soumises à un délai global de paiement de 30 jours dont 10 jours réservés au comptable public. L’ordonnateur doit donc prendre en charge l’ordonnancement des mandats dans un délai de 20 jours à compter de la réception de la facture du fournisseur. De plein droit et sans autre formalité, le retard de paiement : fait courir des intérêts moratoires à compter du jour suivant l’expiration du délai de paiement, donne lieu au versement d’une indemnité forfaitaire pour frais de recouvrement d’un montant de 40 €. 3.2.2.2. La situation rencontrée à Egletons La situation financière et de trésorerie de la collectivité induit inévitablement des difficultés de paiement en l’absence de disponibilités. Normalement, ces retards génèrent automatiquement une charge supplémentaire pour la collectivité qui est tenue de liquider et de régler systématiquement des intérêts moratoires. D’après le compte de gestion du budget principal de 2009 à 2014, le compte 6711 « Intérêts moratoires et pénalités sur marchés » est à néant, ce qui signifie que la collectivité n’a jamais réglé d’intérêts moratoires. D’après la commune, cette situation résulte de l’absence de réclamation des entreprises victimes de retards de paiement. Il est rappelé que les intérêts moratoires sont pourtant dus de plein droit et sans autre formalité dès lors que le délai de paiement ou l'échéance prévue au contrat sont expirés. La collectivité n’a par ailleurs mis en place aucun dispositif pertinent de suivi des retards de paiement qui lui aurait permis de chiffrer la charge correspondante et de dédommager les tiers concernés, comme elle en a l’obligation. Le tableau de bord que le service des finances avait commencé à mettre en œuvre n’a en effet pas été poursuivi, probablement du fait du manque d’intérêt porté à ce travail et de la priorité donnée à d’autres missions, dans un contexte de difficultés multiples et de faiblesse des effectifs. A titre d’exemples, la chambre a procédé à l’examen des délais d’ordonnancement pour les marchés relatifs aux travaux du quartier des Chadaux et de la rue de la Vedrenne. L’examen des paiements pour les marchés de travaux de VRD et d’éclairage public des opérations « rue de la Vedrenne » et « quartier des Chadaux », établis de la manière la plus favorable pour la commune (date de réception par la commune au lieu de la date de réception chez le maître d’œuvre), révèle des délais de mandatement élevés : Rapport d’observations définitives – Gestion de la commune d’Egletons – 21 janvier 2016 Chambre régionale des comptes du Centre–Val de Loire 36 - pour l’opération de la rue de la Vedrenne, pour le lot n° 1, le délai moyen est de 96,7 jours et de 146 jours pour le lot n° 2 ; - pour l’opération du quartier des Chadaux, pour le lot n° 1, le délai moyen est de 129,5 jours et de 83 jours pour le lot n° 2. Par ailleurs, la direction départementale des finances publiques (DDFIP) de la Corrèze a produit les données suivantes relatives au délai global de paiement de la commune : Tableau 28 : Suivi des délais de paiement Juillet 2014 2014 2013 120,56 100,66 69,10 Taux de représentativité du DGP (%) 98,14 98,50 97,96 DGP en fonctionnement (jours) 121,00 98,76 67,27 DGP en investissement (jours) 104,90 133,20 103,03 Délai de paiement du comptable 10,48 6,44 2,05 Délai global de paiement en jours Source : DDFIP Le maire d’Egletons a indiqué, en réponse à ces remarques, que depuis le printemps 2015, le délai global de paiement de 30 jours est strictement respecté. 3.2.2.3. Les délais de paiement relevés dans l’exécution de deux marchés L’examen détaillé de deux marchés de travaux, exposé plus loin, confirme l’absence de suivi et la dérive des délais de paiement de la commune. Le délai global de paiement (DGP) constitue le délai imparti à la personne publique pour payer le titulaire du marché public, fixé dans les pièces du marché mais ne pouvant excéder14 : 40 jours à compter du 1er janvier 2009 ; 35 jours à compter du 1er janvier 2010 ; 30 jours à compter du 1er juillet 2010. Le délai de paiement se décompose en deux parties : le délai de mandatement (20 jours pour les collectivités locales) et le délai de paiement accordé au comptable public (10 jours). L’ensemble des modalités de calcul des délais de paiement figurent aux articles 37 à 44 de la loi n° 2013-100 du 28 janvier 2013 portant diverses dispositions d'adaptation de la législation au droit de l'Union européenne en matière économique et financière, et au décret n° 2013-269 du 29 mars 2013 relatif à la lutte contre les retards de paiement dans les contrats de la commande publique. Plusieurs des marchés passés par la collectivité ne sont, soit pas conformes avec les dispositions précitées, soit imprécis sur le délai applicable. Ainsi : dans le CCAP du marché de maîtrise d’œuvre pour les travaux de réhabilitation du quartier des Chadaux, l’article 4.3 prévoit un délai global de paiement de 35 jours alors qu’il est légalement de 30 jours depuis le 1er juillet 2010, et que la consultation a été lancée le 20 mai 2011 ; dans le CCAP du marché de travaux de réhabilitation du quartier des Chadaux (ou celui concernant les travaux de la rue de la Vedrenne, l’erreur étant identique), l’article 3.7 14 Cf. article 33 du décret n° 2008-1355 du 19 décembre 2008 de mise en œuvre du plan de relance économique dans les marchés publics et article 1 du décret n° 2013-269 du 29 mars 2013 relatif à la lutte contre les retards de paiement dans les contrats de la commande publique. Rapport d’observations définitives – Gestion de la commune d’Egletons – 21 janvier 2016 Chambre régionale des comptes du Centre–Val de Loire 37 indique que le délai global de paiement ne peut excéder 40 jours tandis que l’article 3.8.2 indique que le délai maximum de paiement est de 30 jours à compter de la date de réception de la facture chez le maître d’œuvre. 3.2.3. La fiabilité des comptes 3.2.3.1. La distinction des dépenses de fonctionnement et d’investissement. Pour les opérations annuelles de travaux de voiries (n°1100, 1200, 1300 et 1400), les dépenses correspondent pour l’essentiel aux commandes passées sur le marché à bons de commande de travaux de voirie. Pour ces quatre opérations, cela représente un ensemble de 85 engagements pour une moyenne de 10 860,64 €. Parmi ces engagements, au vu de leur libellé, certains pourraient correspondre à des dépenses de fonctionnement, comme par exemple : Tableau 29 : Imputations erronées en section d'investissement Exercice Mandat Bordereau Date Libellé 2011 2011 2011 2012 2012 826 1036 386 584 2394 77 94 36 75 288 09/05/2011 20/05/2011 23/03/2011 19/04/2012 07/12/2012 3.2.3.2. Absence de rattachement Montant 1 580,24 € 1 280,01 € 1 652,30 € 7 841,41 € 17 776,39 € VOIRIE-ENTRETIEN DIVERS VOIRIE-DIVERSES CHAUSSEES VOIRIE-FOURNITURES ENTRETIEN VOIRIE-BC 11/12-NIDS POULE VOIRIE-BC 12/15-NID POULE DIVERS Sur la période sous revue, la collectivité n’a procédé à aucune écriture de rattachement des charges et des produits à l’exercice. Ces opérations, dont la finalité est de garantir le respect du principe de séparation des exercices comptables, doivent permettre l’établissement d’un résultat annuel prenant en considération l’ensemble des charges et des produits relevant de l’exercice considéré en raison de leur fait générateur, et non lors de leur encaissement ou décaissement. S’il n’est pas établi que cette carence ait été de nature à altérer le résultat de façon significative, elle illustre, comme les constats relatifs à la comptabilité d’engagement, l’absence de maîtrise des principes d’une comptabilité en droits constatés (laquelle obéit à des principes analogues à la comptabilité générale). A compter de l’exercice 2014, la commune a commencé à mettre en œuvre cette règle sur le budget principal. 3.2.3.3. Le retard dans la constatation de mise en service des immobilisations Tableau 30 : L'apurement des immobilisations en cours en milliers d’€ 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Immobilisations propres nettes (hors en cours) 30 984,7 31 142,9 31 803,4 32 453,9 33 222,6 34 770,2 + Immobilisations en cours 12 203,0 13 171,5 13 406,9 13 406,9 13 408,0 13 408,0 Source : ANAFI - comptes de gestion Sur toute la période, le niveau des immobilisations en cours s’établit autour de 40 % des immobilisations nettes, résultant pour l’essentiel d’un stock anciens qu’il convient de traiter et de réimputer aux comptes c/21 appropriés. La commune se déclare consciente du vaste travail de mise à jour à accomplir et précise que ce lourd travail d'intégration a débuté par l’enregistrement des travaux 2015. Pour les années suivantes, la commune entend progressivement rattraper les écritures jusqu'à ce que Rapport d’observations définitives – Gestion de la commune d’Egletons – 21 janvier 2016 Chambre régionale des comptes du Centre–Val de Loire 38 soient intégrés les travaux réalisés en 2008. La régularisation totale des immobilisations est programmée à l'horizon 2018. 3.2.3.4. Dotations aux amortissements Des états de l’actif où l’amortissement ne figure pas Au cours de la période 2011-2013, pour le budget principal et les budgets annexes de l’eau, de l’assainissement et de la ZA Tra-Le-Bos, l’état de l’actif a bien été produit dans les comptes, cependant : - pour l’exercice 2013, d’après le formulaire P606, l’état est déclaré être produit sous forme dématérialisée : la véracité de cette production n’est en l’état pas vérifiable (cf. supra) ; - si pour l’exercice 2011, les états de l’actif sont co-signés de l’ordonnateur et du comptable, ceux de l’exercice 2012 ne le sont que du comptable ; - les documents produits pour les exercices 2011 et 2012 ne font état d’aucun amortissement : tandis qu’en 2011 seule la valeur brute apparaît (les colonnes dédiées à l’amortissement sont à zéro), en 2012 la valeur nette est égale à la valeur brute. Cette situation n’est pas cohérente avec les soldes des comptes 28 figurant à la balance du compte de gestion. Un retard dans l’application des amortissements Dans le cadre du contrôle budgétaire, il avait été estimé que la dotation annuelle aux amortissements était sous-évaluée du même pourcentage de 40 %, soit une sousdotation de l’ordre de 50 000 €. Le retard dans la mise en conformité de l’actif n’a pas permis de disposer d’une évaluation plus précise. A titre conservatoire, la commune a inscrit dans son budget 2015 une majoration de dotation aux amortissements : les dotations inscrites au budget principal s’élevaient à 119 073,73 € au compte administratif 2014, et s’affichent à 139 000 € au budget primitif 2015, soit une augmentation +16,7 %. La commune devrait désormais sans délai, procéder à l’actualisation de sa comptabilité des immobilisations et procéder au rattrapage de l’amortissement en retard. 3.2.3.5. La régularisation d’écarts entre compte administratif et compte de gestion. Depuis plusieurs exercices, le résultat de clôture du budget principal présente, entre le compte de gestion et le compte administratif, un écart de 25 466,86 €. Cet écart, déjà relevé lors du contrôle budgétaire de 2014 provient d’une succession d’anomalies identifiées depuis août 2009, et qui a fait l’objet depuis lors de plusieurs échanges entre la préfecture, le trésorier, la commune, la chambre régionale des comptes du Limousin, et les directions départementale et générale des finances publiques. Différentes écritures erronées ont entraîné cet écart et ont généré, lors de leur passation, une recette budgétaire. La rectification des écritures implique donc que soit désormais constatée une charge inverse. Rapport d’observations définitives – Gestion de la commune d’Egletons – 21 janvier 2016 Chambre régionale des comptes du Centre–Val de Loire 39 Il revient donc à la commune de procéder, dans les meilleurs délais, aux rectifications nécessaires, en accord avec les services de la DDFIP. 3.3. LA COMMANDE PUBLIQUE Fonction essentielle au sein d’une collectivité de la taille d’Egletons, l’achat public souffre d’une organisation insuffisamment rigoureuse. L’examen de quelques marchés révèle en outre, des pratiques peu conformes aux règles établies par le code des marchés publics et, au final, aboutit au constat d’une concurrence peu sollicitée. 3.3.1. L’organisation de la commande publique au sein de la commune En termes d’organisation, le contrôle a conduit à constater une articulation imparfaite des délégations de signature au maire et à ses chefs de service, l’absence d’une organisation véritable de la fonction achat, et des pratiques peu propices à une expression optimale de la concurrence. 3.3.1.1. Les délégations de compétences et de signatures Conformément aux dispositions de l’article L. 2122-22 al 4 du CGCT, pour la durée de son mandat, le conseil municipal a décidé de déléguer directement au maire la possibilité de prendre toute décision concernant la préparation, la passation, l'exécution et le règlement des marchés et des accords-cadres d’un montant inférieur à 90 000 € HT15, ainsi que toute décision concernant leurs avenants, dans la même limite, lorsque les crédits sont inscrits aux budgets. Sur ce dernier point, la délibération de 2008 ne prévoyait de délégation pour les avenants que sous réserve qu’ils n’entraînent pas une augmentation du montant initial supérieure à 5 %. Dans le cadre de cette délégation, la délibération prévoit que les décisions prises sont signées personnellement par le maire, à charge pour lui d’en rendre compte au conseil municipal, en application de l’article L. 2122-23 du CGCT. Le maire peut toutefois subdéléguer la signature de ces décisions à un adjoint ou à un conseiller délégué, dans les conditions prévues à l’article L. 2122-18 du CGCT. A ce titre, le directeur général des services a bénéficié d’une délégation de signature des documents administratifs et comptables relatifs à l’engagement des dépenses communales. Cette délégation lui a été accordée jusqu’à 1 000 € HT par arrêté n° 2009-114 du 26 novembre 2009, puis a été relevée à 1 500 € HT par arrêté n° 2014-113 du 10 septembre 2014. De même, par arrêté n° 2014-114 du 10 septembre 2014, le directeur des services techniques bénéficie également d’une délégation de signature des documents administratifs et comptables relatifs à l’engagement des dépenses des services techniques jusqu’à 1 500 € HT. S’agissant de délégations aux cadres administratifs, l’article L. 2122-19 du CGCT prévoit effectivement que le maire peut, par arrêté, donner, sous sa surveillance et sa responsabilité, délégation de signature : au directeur général des services et au directeur général adjoint des services de mairie ; au directeur général et au directeur des services techniques ; aux responsables de services communaux. 15 Cf. délibération du 14/04/2008, délibération du 22/04/2014 et délibération du 06/09/2014. Rapport d’observations définitives – Gestion de la commune d’Egletons – 21 janvier 2016 Chambre régionale des comptes du Centre–Val de Loire 40 Cependant, pour que ces personnes limitativement désignées par le CGCT puissent bénéficier de cette délégation, le conseil municipal doit auparavant explicitement autoriser le maire à déléguer sa signature16 dans la délibération portant délégation en matière de marchés publics et d’accords-cadres. A cet égard, que ce soit la délibération du 14 avril 2008 ou celle du 6 septembre 2014, aucune n’évoque la possibilité de subdélégation aux agents de la collectivité. Par suite, tous les actes passés par les trois fonctionnaires précités en matière de commande publique sont affectés d’un risque important d’illégalité. Enfin, il est relevé le caractère rétroactif du premier arrêté concernant le directeur général des services, l’arrêté étant pris le 26 novembre 2009, notifié à l’intéressé le 27 novembre 2009 et soumis au contrôle de légalité le 1er décembre 2009, alors même que l’article 6 de l’arrêté prévoit la prise d’effet de la délégation au 1er janvier 2009. Depuis le 10 juin 2015, le maire est dûment autorisé par le conseil municipal à subdéléguer une partie de ses attributions au directeur général des services et au directeur des services techniques, conformément aux dispositions du CGCT. 3.3.1.2. L’absence de structuration et de formalisation de la fonction achat Essentielle au sein d’une collectivité de cette taille, la fonction achat ne dispose pas des conditions susceptibles d’assurer son efficience, en l’absence notamment de structure identifiée, de formalisation des procédures, de mécanismes fiables de recensement et d’analyse des besoins, et de définition claire du fonctionnement de la commission d’appel d’offres. 3.3.1.2.1. L’absence de structure dédiée Compte tenu de sa dimension, la commune ne dispose pas d’un service ou d’une personne dédié à la passation ou au suivi des marchés. L’organisation de la passation des marchés relève en fait de la seule responsabilité du directeur général des services ou du directeur des services techniques, les services administratifs assurant la préparation et le suivi des opérations. 3.3.1.2.2. L’absence de procédures internes formalisées et d’outils de suivi de la commande publique Au cours de la période examinée par la chambre, la commune n’a pas mis en place de procédure interne d’achat formalisée par écrit. Cette situation est d’autant plus regrettable que les achats réalisés sous le régime des procédures adaptées (article 28 du CMP) constituent l’essentiel17 de la commande publique. L’élaboration d’un guide de procédures internes d’achat constituerait un outil de référence pour l’organisation, permettant de sécuriser l’ensemble du processus d’achat et de gagner en transparence. La commune s’est engagée dans l’élaboration d’un tel document, qu’elle prévoit de mettre en œuvre au début de l’année 2016 après en avoir informé le conseil municipal. La commune ne réalise pas d’analyse de ses achats selon leur poids budgétaire ; ce qui permettrait pourtant de mieux définir ses priorités d’actions. 16 Cf. question écrite n° 10021 de M. Bernard Piras, publiée au JO Sénat du 03/09/2009 et réponse du ministère de l’intérieur publiée au JO Sénat du 02/09/2014 et CAA de Nancy, 7 août 2003, n° 98NC01059. 17 Voire la totalité si l’on s’en tient à la liste publiée au titre de l’article 133 du code des marchés public. Rapport d’observations définitives – Gestion de la commune d’Egletons – 21 janvier 2016 Chambre régionale des comptes du Centre–Val de Loire 41 Elle ne procède pas non plus à l’analyse de son fichier de fournisseurs ; ce qui lui permettrait d’améliorer sa connaissance du marché et ses capacités de négociation. La commune n’a pas mis en place de tableau de bord assurant le suivi de la fonction achat. Les marchés n’étant pas identifiés au sein du logiciel comptable de la collectivité, il n’est donc pas possible d’assurer le suivi des engagements et mandatements réalisés au titre des marchés. 3.3.1.2.3. L’évaluation préalable des besoins La définition et l’estimation préalable des besoins constituent des conditions essentielles d’une maîtrise de la commande publique, du recours aux procédures les plus appropriées, et au final de l’optimisation de l’expression de la concurrence. Les principes en découlent du code des marchés publics et du guide des bonnes pratiques en matière d’achat public. 3.3.1.2.3.1. Les marchés de travaux S’agissant des travaux, compte tenu du niveau des dépenses d’équipement18, du nombre d’opérations, et au regard des seuils applicables19, la définition des seuils applicables ne pose, a priori, pas de difficultés. Par-delà cette situation, il convient toutefois que l’estimation financière soit fiable, et que l’opération soit considérée dans sa globalité et non de manière parcellaire. A titre d’exemple, pour l’opération d’aménagement de la rue des Quatre d’Ussel, l’estimation des travaux relatifs à l’éclairage public est annoncée pour une somme de 39 116 € HT dans la délibération n°22 du 15 avril 2010 de demande de subvention au conseil général de Corrèze, tandis que dans la délibération n° 24 du 15 avril 2010 de demande de subvention exceptionnelle à l’Etat, ces mêmes travaux sont annoncés pour une somme de 28 900 € HT, soit une différence d’appréciation de 35 %. De même, s’agissant de l’enfouissement des réseaux électriques et téléphoniques, le total des travaux est annoncé au conseil général pour 21 430,50 € HT alors qu’il est de 31 643 € HT pour l’Etat (soit une différence de 47,6 %). Au final, en cumulant les travaux d’éclairage public et d’enfouissement des réseaux, l’estimation est quasi identique20 auprès des deux financeurs, mais la répartition évolue en fonction des considérations d’intervention de chaque interlocuteur. Par délibération n°16 du 16 mars 2009, la commune approuve le plan de financement prévisionnel de l’opération de requalification de l’Espace Ventadour. Le coût total de l’opération y est estimé à 460 000 € HT. Par délibération n°5 du 17 septembre 2009, la commune procède à l’attribution des marchés correspondants. L’estimation globale initiale des marchés est mentionnée pour un total de 350 000 € HT soit 23,9 % de moins que le coût des travaux annoncé dans le plan de financement. 3.3.1.2.3.2. Les fournitures et services S’agissant des fournitures et services, le recensement des besoins doit reposer sur une classification par familles homogènes et un recensement annuel de ses besoins. La commune ne disposant pas de sa propre classification et ne procédant pas au recensement annuel (et/ou pluriannuel) de ses besoins, elle ne peut prévoir (et donc chercher à respecter) les seuils de procédure qui seraient applicables. Par conséquent, 18 19 20 Entre 2009 et 2014, la moyenne des dépenses d’équipement est de 1,11 M€. Au 1er janvier 2014, le seuil des procédures formalisées est de 5 186 000 M€ HT. CG19 : 39 116 + 21 430,5 = 60 546,5. Etat : 28 900 + 31 643 = 60 543. Rapport d’observations définitives – Gestion de la commune d’Egletons – 21 janvier 2016 Chambre régionale des comptes du Centre–Val de Loire 42 s’agissant des fournitures et services, les seuils ne sont envisagés qu’au coup par coup, au fur et à mesure de l’apparition des besoins. Cette situation trouve son illustration au travers de la liste des marchés conclus établie au titre de l’article 133 du code des marchés publics dont l’examen révèle, sur l’ensemble de la période 2009-2013, l’absence de marchés relatifs aux fournitures ou aux services. Il est également possible d’illustrer cette situation à partir des achats de matériels informatiques. En effet, une approche du volume du besoin peut être reconstituée à partir : des crédits ouverts aux budgets primitifs au titre du compte 2183 ; des montants de dépenses déclarés dans les projets présentés au titre des demandes de subventions afférentes ; des dépenses finalement constatées aux comptes administratifs. La valeur cumulée des ouvertures de crédits au budget primitif pour la période 2009-2013 s’établit à 73 850 € TTC. Au titre des demandes de subventions réalisées par la commune auprès de l’Etat ou du département de la Corrèze, on constate que pour la période 2009-2013, la valeur cumulée des projets déclarés s’élève à 35 020 € HT. Par comparaison, le cumul 2009-2013 des dépenses mandatées sur le compte 2183 s’élève à 82 693,53 € TTC (69 141,75 € HT, soit + 97 % par rapport au cumul des projets déclarés dans les demandes de subvention). Tableau 31 : Analyse des achats de matériels informatiques En € TTC Crédits prévus à l’article 2183 Subventions sollicitées auprès de l’Etat ou du département Total des dépenses sur le compte 2183 Montant moyen par mandat 2009 2010 2011 2012 2013 CUMUL MOYENNE 20 000,00 15 000,00 17 350,00 18 500,00 3 000,00 38 850,00 12 950,00 13 000,00 9 600,00 7 420,00 5 000,00 - 35 020,00 8 755,00 6 581,21 28 301,53 23 324,82 19 354,39 5 131,58 82 693,53 16 538,71 548,43 2 830,15 728,90 879,75 466,51 1 090,75 Source : CRC, à partir des budgets primitifs, comptes de gestion, et délibérations du CM Enfin, pour les années 2010 à 2012, les dépenses de la commune ont excédé le seuil de dispense de procédure21. L’exploitation des données comptables permet de constater que, sur la période 2009-2013, deux fournisseurs se répartissent plus de 80 % de l’approvisionnement. En dehors de commandes directes, aucun marché n’a été passé. Malgré la récurrence du besoin, il n’y a donc pas eu de réflexion autour de l’organisation de l’achat de ce type de matériel, comme le recours à un accord-cadre ou à un marché à bons de commande). S’agissant des fournitures et services, la commune précise qu’elle vient de renouveler, via une procédure adaptée, tous ses contrats d'assurance (responsabilité civile, protection 21 Entre 2009 et 2013, ce seuil est passé de moins de 20 000 € HT du 1er janvier 2009 au 30 avril 2010, puis à moins de 4 000 € HT jusqu’au 12 décembre 2011 et depuis lors, jusqu’à 15 000 € HT. Rapport d’observations définitives – Gestion de la commune d’Egletons – 21 janvier 2016 Chambre régionale des comptes du Centre–Val de Loire 43 juridique, dommage aux biens et flotte automobile) pour une durée de quatre ans. Ce nouveau marché, attribué par délibération du 2 décembre 2015 permet la réalisation en 2016 d’une économie de près de 9 000 € par rapport au montant de primes acquitté en 2015. De même, elle annonce qu’après consultation pour la fourniture d'électricité, un nouveau contrat a été signé, avec une baisse des prix de 5 % (délibération du conseil municipal du 16/12/2015). 3.3.1.2.4. Une commission d’appel d’offres dont le rôle n’est pas clairement défini 3.3.1.2.4.1. La constitution de la commission d’appel d’offres La composition et le fonctionnement de la commission d’appel d’offres des collectivités territoriales et du jury de concours, sont organisés par les articles 22 à 25 du code des marchés publics tel qu’issu du décret n°2006-975 du 1er août 2006 modifié. A ce titre, la constitution d’une commission d’appel d’offres à caractère permanent est obligatoire pour les collectivités territoriales. Au cours de la période 2009-2014, la commission d’appel d’offres s’est réunie 18 fois, dont 7 en 2009, et en moyenne 2 fois sur les années suivantes. Compte tenu du manque de fiabilité de la liste des marchés passés (cf. infra), il n’est pas possible de mettre en relation ces chiffres avec ceux du nombre de procédures réalisées. 3.3.1.2.4.2. Le rôle de la commission d’appel d’offres Dans les collectivités territoriales, la constitution de commissions d'appel d'offres est toujours obligatoire lorsqu'une procédure formalisée est mise en œuvre mais ne l’est pas en procédure adaptée. Néanmoins, compte tenu du rôle particulier tenu par cette commission en termes de transparence et en raison de l'importance du montant de certains marchés passés en procédure adaptée au regard des seuils de procédures formalisées, certaines collectivités choisissent soit de créer une commission ad hoc, soit de consulter pour avis la commission d'appel d'offres, même en deçà du seuil de procédure formalisée. Dans le premier cas, la commission dédiée à l’examen des procédures adaptées doit être distincte de la commission d’appel d’offres, pour éviter toute requalification, et avoir un rôle et un fonctionnement clairement définis. Dans le second cas, la commission d'appel d'offres pourra donner un avis mais, s’agissant de dispositions d’ordre public, ne pourra pas décider de l’attribution du marché, cette décision relevant de la seule compétence du pouvoir adjudicateur ou de son représentant. En cohérence avec le seuil de délégation au maire retenu par le conseil municipal (90 000 € HT), la collectivité semble avoir fait le choix implicite de la seconde hypothèse22. Cependant, à la lecture des délibérations adoptées par la commune, les attributions de la commission d’appel d’offres apparaissent confuses dans la mesure où la distinction de compétence rappelée au paragraphe précédent n’a pas toujours été clairement énoncée comme le montrent les exemples suivants : 22 Ce que corrobore la mention suivante « S’agissant d’un marché supérieur à 90 000 € HT, la Commission d’Appel d’Offres s’est réunie le jeudi 31 mars 2011 pour ouvrir et examiner les offres. » qui figure dans la délibération n° 2011-052 du 27 avril 2011. Rapport d’observations définitives – Gestion de la commune d’Egletons – 21 janvier 2016 Chambre régionale des comptes du Centre–Val de Loire 44 - dans le cadre des travaux de requalification de l’espace Ventadour, la collectivité a engagé le 7 août 2009, une consultation pour l’attribution des marchés de travaux sous la forme d’une procédure adaptée. La commission d’appel d’offres s’est pourtant réunie le 4 septembre 2009 pour procéder à l’ouverture des plis, puis, le 10 septembre 2009, a procédé à l’analyse des offres et à l’attribution des marchés. Par délibération n°5 du 17 septembre 2009, le conseil municipal a autorisé le maire à signer les marchés attribués, approuver le lancement d’une nouvelle consultation pour les lots non attribués, et autoriser le maire à signer les nouveaux marchés en résultant après décision de la commission d’appel d’offres ; - par délibération n°27 du 15 avril 2010, le conseil municipal décide d’attribuer les marchés de travaux pour l’aménagement de la rue des Quatre d’Ussel, et autorise le maire à signer les marchés correspondants. La délibération mentionne pourtant que « la commission d’appel d’offres s’est réunie […] pour procéder à […] l’attribution des marchés » ; - dans le cadre de la passation d’un marché à bons de commande pour les travaux de voirie communale pour la période 2011-2014, par délibération n° 2011-052 du 27 avril 2011, le conseil municipal décide d’attribuer le marché et d’autoriser le maire à le signer mais la délibération précise que « la commission d’appel d’offres a décidé de retenir l’offre jugée économiquement la plus avantageuse : entreprise EUROVIA, avec la société ATS en qualité de sous-traitant. » A contrario, s’agissant de la même prestation pour la période 2009-2011, la délibération n°15 du 31 mars 2009 indiquait bien, elle, que le maire proposait de retenir l’offre après « avis simple formulé par la commission d’appel d’offres » ; - par délibération n°73 du 28 juillet 2011, le conseil municipal a décidé d’attribuer le marché de travaux pour l’aménagement d’une nouvelle voirie au Pré Naudou à la société ATS. La délibération précise pourtant que « la commission d’Appel d’offres s’est réunie le 20 juillet 2011 pour procéder à l’ouverture des plis, à l’analyse des offres et à l’attribution du marché. Après analyse, la commission d’Appel d’Offres a décidé de retenir l’offre économiquement la plus avantageuse » ; - par délibération n°2012-069 du 30 juillet 2012, le conseil municipal a décidé d’attribuer le marché de travaux pour l’aménagement du quartier des Chadaux et autorisé le maire à signer les marchés correspondants. La délibération mentionne pourtant que « après examen, la commission d’appel d’offres a décidé de retenir les offres économiquement les plus avantageuses […] ». 3.3.1.2.5. L’absence de profil d’acheteur Au cours de la période sous revue, la commune ne disposait pas d’un profil d’acheteur alors même que depuis le 1er janvier 2010, l’article 40-III-1° du code des marchés publics lui faisait obligation d’y publier ses avis d’appel public à la concurrence pour les procédures supérieures à 90 000 € HT et que, pour ce même seuil, depuis le 1er janvier 2012, l’article 56-III lui interdisait de refuser les offres soumises par voie électronique. En pratique, à défaut de profil d’acheteur, la commune n’était pas en capacité de satisfaire à ces obligations. Pour mémoire, le profil d’acheteur est le site dématérialisé auquel le pouvoir adjudicateur a recours pour ses achats23. Selon le guide de bonnes pratiques en matière de marchés publics, « il s’agit d’un site, généralement une « plate-forme », accessible en ligne, par 23 Cf. article 39 du code des marchés publics. Pour plus d’explications sur le profil d’acheteur, voir le guide pratique « Dématérialisation des marchés publics » publié par la DAJ. Rapport d’observations définitives – Gestion de la commune d’Egletons – 21 janvier 2016 Chambre régionale des comptes du Centre–Val de Loire 45 l’intermédiaire du réseau internet, offrant toutes les fonctionnalités nécessaires à la dématérialisation des procédures. Il doit permettre, au minimum, de mettre en ligne les avis de publicité et les DCE, de recevoir des candidatures et des offres électroniques de manière sécurisée et confidentielle, et de gérer les échanges d’informations entre le pouvoir adjudicateur et les opérateurs économiques pendant la procédure de passation de marché. Le site internet d’une collectivité ne peut tenir lieu de profil d’acheteur que s’il offre l’accès à ces fonctionnalités. » La commune a annoncé disposer, depuis septembre 2015, d’un profil d’acheteur conforme. 3.3.1.2.6. Un faible recours à une commande publique formalisée D’après les informations déclarées par la commune au titre de l’obligation établie par l’article 133 du code des marchés publics, la commune a conclu sur la période 2009-2013 : aucun marché de fourniture ; 3 marchés de services dont 2 en 2009 et 1 en 2010 ; 35 marchés de travaux, dont 26 en 2009 et en moyenne 2 par an ensuite. Si ces chiffres ne sont pas significatifs compte tenu de leur faible fiabilité (cf. infra), en revanche, ils témoignent du manque d’outils de suivi des marchés passés et de la faible appropriation de la logique économique de recensement des besoins, principalement dans le domaine des fournitures et services. 3.3.1.2.7. Une communication parcellaire Malgré leur faible nombre, les achats publics formalisés ne font pas l’objet d’une information satisfaisante, que ce soit à destination du conseil municipal, du public, ou des entreprises. 3.3.1.2.7.1. L’information du conseil municipal En application de la délégation qui lui a été accordée, le maire doit rendre compte à chaque séance du conseil municipal de l’usage de sa délégation en matière de commande publique. Or, il n’en est jamais fait mention dans les comptes rendus de séance du conseil municipal couvrant la période du 26 janvier 2009 au 29 septembre 201424. Ainsi, à titre d’exemple, il n’a pas été trouvé de traces concernant la décision d’attribution de la consultation relative au « réaménagement de l’hôtel de ville et mise en conformité accès PMR », ou des marchés correspondants aux travaux d’enfouissement du réseau électrique dans le cadre des opérations « quartier des Chadaux » ou « rue de la Vedrenne ». Par ailleurs, du 1er septembre 2006 au 27 août 2011, l’article 74-V du code des marchés publics prévoyait pour les collectivités territoriales que les marchés de maîtrise d'œuvre étaient attribués par l’assemblée délibérante. Cette disposition a été abrogée à partir du 27 août 2011 par le décret n° 2011-1000 du 25 août 2011 modifiant certaines dispositions applicables aux marchés et contrats relevant de la commande publique. La délibération du 14 avril 2008 portant délégation au maire pour prendre toute décision concernant la préparation, la passation, l’exécution et le règlement des marchés et des accords-cadres, d’un montant inférieur à 90 000 € HT, ne prévoit pas de déroger à l’attribution de compétence spécifique concernant les marchés de maîtrise d’œuvre. Or, plusieurs exemples montrent la violation des dispositions précitées du code des marchés publics. Ainsi, aucune mention ne figure aux comptes rendus de conseils municipaux 24 Documents accessibles sur le site internet de la collectivité jusqu’à sa refonte fin 2014 / début 2015. Rapport d’observations définitives – Gestion de la commune d’Egletons – 21 janvier 2016 Chambre régionale des comptes du Centre–Val de Loire 46 concernant trois marchés de maîtrise d’œuvre conclus en 2009, 2010 et 2011, pour des montants de 30 à 52 000 € HT. 3.3.1.2.7.2. L’information du public En application de l’article 133 du code des marchés publics, la commune doit publier au cours du premier trimestre de chaque année une liste des marchés conclus l'année précédente. Outre une classification par catégories de marchés (travaux, fournitures, services) et une répartition par tranches financières25, cette liste comprend la mention de l’objet et la date du marché, ainsi que le nom de l’attributaire et sa localisation. Si la commune a bien publié chaque année une liste au titre de l’obligation précitée, en revanche, cette liste ne peut pas être considérée comme fiable et représentative des marchés passés par la collectivité, plusieurs marchés n’y étant pas répertoriés : - les marchés de maîtrise d’œuvre confiés au bureau d’études DEJANTE en 2011 pour la rue des Chadaux et le réaménagement de la rue de la Vedrenne ne sont pas mentionnés ; - l’absence dans la liste de 2012 des contrats de crédit-bail pour l’acquisition de véhicules techniques26 ou du marché attribué à la société INEO concernant l’éclairage public de la rue de Vedrenne ; - dans la liste de 2012, figure le marché attribué à l’entreprise ERDE au titre des travaux d’éclairage public liés au quartier des Chadaux tandis que ne figurent pas ceux attribués à la société INEO au titre de la rue de la Vedrenne ; - l’absence dans la liste de 2009 du marché à bons de commande pour les travaux de voirie communale pour 2009-2011 dont l’attribution a été approuvée par délibération n° 15 du 31 mars 2009 ; - l’absence des marchés de travaux pour l’enfouissement des réseaux électriques passés avec ERDF dans le cadre des travaux rue de la Vedrenne et quartier des Chadaux ; - l’absence en 2013, du marché d’étude de faisabilité sur l’utilisation de l’étang de Millet comme réserve pour l’alimentation en eau potable attribué au cabinet EGIS pour un montant de 24 700 € HT. 3.3.1.2.7.3. L’information des entreprises Outre les actes de publicité (avis d’appel public à concurrence, avis d’attribution), l’information des entreprises comprend la communication réalisée auprès des candidats d’une consultation (mise à disposition du dossier de consultation, information d’une déclaration sans suite ou du rejet de l’offre, demandes de renseignements complémentaires, etc.). S’agissant de l’information des candidats non retenus, celle-ci ne s’impose pas aux marchés passés selon une procédure adaptée. Cependant, dans un souci de transparence, l’acheteur public peut toujours se soumettre volontairement à cette formalité. Telle est la démarche suivie par la commune qui a produit les lettres correspondantes pour les marchés de la réhabilitation du quartier des Chadaux. L’examen de ces documents appelle toutefois deux remarques : 25 26 Le nombre de tranches a évolué au cours de la période 2009-2014. Cf. délibération n° 2012-107 du 27/11/2012. Rapport d’observations définitives – Gestion de la commune d’Egletons – 21 janvier 2016 Chambre régionale des comptes du Centre–Val de Loire 47 bien qu’il n’existe pas de règles concernant le contenu de l’information diffusée aux candidats non retenus compte tenu du caractère facultatif de la démarche pour les procédures adaptées, il s’avère néanmoins de bonne pratique d’indiquer les motifs détaillés du rejet, le nom du ou des attributaires et les motifs ayant conduit au choix de leur offre et le délai minimal que va respecter l’acheteur avant de signer le marché dans le cas où le pouvoir adjudicateur s’imposerait ce délai. Dans ses courriers, la commune a seulement informé l’entreprise qu’elle n’était pas retenue sans lui fournir aucune autre indication ; les lettres sont datées du 31 juillet 2012, soit le lendemain du conseil municipal au cours duquel a été prise la décision d’attribution. La délibération n’ayant été transmise au contrôle de légalité que le 29 août 2012, celle-ci n’était pas exécutoire lors de l’envoi des lettres de rejet. Les entreprises non retenues se sont donc retrouvées déliées de leur offre avant même la validité juridique de la décision prise par la collectivité. La commune a également précisé qu’elle « applique un délai suspensif d’un minimum de 10 jours calendaires entre la notification aux candidats non retenus et la notification de la commande aux candidats retenus ». Outre le fait que ce délai suspensif n’est pas indiqué aux candidats non retenus, il convient de préciser que la suspension porte sur la signature du contrat et non sur sa notification au titulaire. D’ailleurs, dans l’exemple des marchés de la réhabilitation du quartier des Chadaux, la commune n’a tout simplement pas appliqué de délai de suspension puisque les lettres de rejet et les actes d’engagement ont tous été signés le 31 juillet 2012. S’agissant de la publication d’avis d’attribution, il est rappelé qu’en matière de procédure adaptée, les collectivités ne sont pas tenues aux mêmes obligations que celles énoncées à l’article 85 du code des marchés publics pour les procédures formalisées. La commune ne réalise pas d’avis d’attribution pour les marchés passés sous la forme d’une procédure adaptée. 3.3.1.3. Des perspectives de mutualisation encore à l’état d’ébauche S’il n’y a pas encore de stratégie véritablement aboutie autour de la mutualisation des achats avec la communauté de communes de Ventadour, que ce soit sous la forme de groupement d’achat ou de mutualisation de moyens dédiés (profil d’acheteur, service marché etc.), la commune a approuvé la constitution d’un groupement de commande concernant la consultation pour les diagnostics d’accessibilité des établissements recevant du public. Ce groupement, constitué à l’échelle de la communauté de communes, est coordonné par la commune de Lapleau. Le développement de la mutualisation de la fonction achat avec la communauté de communes constitue pourtant un potentiel de gain de productivité qui doit être encouragé. Concernant ce point, la ville d’Egletons précise qu’un travail de mutualisation des contrats est engagé avec la communauté de communes de Ventadour. Ainsi, par délibération du 22 octobre 2015 la commune a adhéré à un groupement de commandes pour l’achat de fournitures administratives et, par délibération du 2 décembre 2015, elle a également adhéré à un autre groupement pour la fourniture de produits d'entretien. La chambre constate toutefois que ces dispositions constituent les seules actions mentionnées au titre de la commande publique dans le schéma de mutualisation des services de la communauté de communes de Ventadour adopté par délibération du 2 décembre 2015. Rapport d’observations définitives – Gestion de la commune d’Egletons – 21 janvier 2016 Chambre régionale des comptes du Centre–Val de Loire 48 3.3.2. Des pratiques peu favorables à l’expression de la concurrence Entachées d’irrégularités, les pratiques de la collectivité en matière d’achat ont également pour effet de restreindre les conditions d’une expression satisfaisante de la concurrence. C’est le cas des délais relativement brefs qui sont ouverts pour les consultations, ou encore de la célérité exceptionnelle de l’analyse des offres, qui prive la commune de la possibilité de négociation avec les candidats. La régularisation, par un avenant a posteriori, d’un dépassement significatif sur un marché à bons de commande en fournit une autre illustration. 3.3.2.1. Des délais de consultation réduits En procédure adaptée, la détermination des délais de remise des offres est laissée à la libre appréciation du pouvoir adjudicateur. Comme l’indique le guide de bonnes pratiques en matière de marchés publics, « l’efficacité de la mise en concurrence suppose, toutefois, de laisser aux opérateurs économiques intéressés un délai suffisant pour concevoir leur dossier de candidature et leur offre, au regard notamment du montant du marché envisagé, de l’urgence à le conclure, de la nature des prestations, de la facilité d’accès aux documents de la consultation, de la nécessité éventuelle d’une visite des lieux et de l’importance des pièces exigées des candidats. Une publicité adaptée, qui fixerait un délai de réception des offres trop court, pourrait être considérée comme insuffisante, au regard des principes de transparence et d’égalité de traitement. »27. En 2009, pour la consultation relative au marché de travaux pour la requalification de l’Espace Ventadour, la consultation a été lancée le 7 août 2009 avec une remise des plis fixée au 4 septembre 2009. Si le délai de consultation peut, en apparence, apparaître suffisant en nombre de jours calendaires, en revanche, il convient de prendre en considération l’absence de mise à disposition électronique du DCE et la période de consultation peu favorable. Pour la consultation du marché à bons de commande de travaux de voirie communale pour la période 2009-2011, le délai de consultation était de 19 jours. Pour l’aménagement d’une nouvelle voirie au Pré Naudou, par délibération n° 73 du 28 juillet 2011, le conseil municipal attribue le marché à la société ATS pour une valeur de 308 000 € HT à la suite d’une consultation lancée le 4 juillet 2011, avec une remise des plis fixée au 20 juillet 2011, soit un délai de consultation de 15 jours28. En 2010, sous la forme d’un marché à procédure adaptée, la commune a lancé le 29 mars 2010, une consultation pour l’aménagement de la rue des Quatre d’Ussel. La remise des plis était fixée au 9 avril 2010 à 12 h 00, soit un délai de consultation de 10 jours. Compte tenu du montant total (plus de 500 000 € TTC) du marché attribué par la délibération du 15 avril 2010, et en l’absence d’urgence, le délai apparaît manifestement trop court. 3.3.2.2. Une collectivité coutumière des analyses des offres express Par délibération n° 15 du 31 mars 2009, la commune a attribué le marché à bons de commande de travaux de voirie communale pour 2009-2011 à l’entreprise EUROVIA. La remise des plis de cette consultation était fixée au 30 mars 2009 à 12 h 00, soit la veille du conseil municipal. Malgré ce délai, la commission d’appel d’offres a pu se réunir, ouvrir 27 28 Cf. également jurisprudence du TA de Lille, 16 mars 2011, n° 1101226, Société Fornells. Pour mémoire, en 2011, le 14 juillet tombait un jeudi. Rapport d’observations définitives – Gestion de la commune d’Egletons – 21 janvier 2016 Chambre régionale des comptes du Centre–Val de Loire 49 les plis, analyser les offres et formuler son avis pour que le conseil municipal puisse se prononcer dès le lendemain sur l’attribution. Au-delà de la rapidité du travail accompli, la chambre s’interroge sur l’objet d’une telle urgence s’agissant d’un marché à bons de commande, et alors que l’article 4 du règlement intérieur du conseil municipal de septembre 2008 qui prévoit que « les dossiers relatifs aux projets de contrat et de marché sont mis, sur leur demande, à la disposition des conseillers intéressés, au secrétariat général de la mairie trois jours avant la séance à laquelle ils doivent être examinés aux fins de délibération. » Une telle pratique a été réitérée à plusieurs occasions, comme par exemple la consultation relative aux travaux d’aménagement de la rue des Quatre d’Ussel, celle relative aux travaux d’aménagement de la rue de la Vedrenne ou celle relative à la mise en conformité et la réhabilitation des captages. Dans le premier cas, après une consultation expéditive (cf. infra), la commission d’appel d’offres s’est réunie le vendredi 9 avril 2010, trois heures après la remise des plis fixée au 9 avril 2010 à 12 h 00, pour procéder à l’ouverture des plis et à l’attribution des marchés. Par délibération n° 27 du jeudi 15 avril 2010 le conseil municipal a entériné la décision d’attribution du marché au groupement EUROVIA / CORVISIER pour le lot n° 1 et à l’entreprise TPU pour le lot n° 2. Dans le second cas, la commission d’appel d’offres s’est réunie l’après-midi de la date de remise des plis, fixée au 2 mars 2012 à 12h00, pour procéder à l’ouverture des plis et à l’attribution des marchés. Par délibération n°2012-014 du mardi 7 mars 2012, le conseil municipal a entériné la décision d’attribution du marché au groupement EUROVIA / CORVISIER pour le lot n°1 et à l’entreprise INEO pour le lot n°2. Dans le troisième cas, suite à une consultation lancée le 11 septembre 2012 avec une remise des plis fixée au 1er octobre 2012, la commission d’appel d’offres s’est réunie le 2 octobre pour procéder à l’ouverture et à l’examen des offres. Par délibération n°2012-091 du 30 octobre, le conseil municipal a attribué le marché de travaux au groupement CORVISIER / TPA pour un montant de 278 160 € HT. Chacune de ces procédures a été passée sous la forme d’une procédure adaptée pour laquelle le code des marchés autorise le pouvoir adjudicateur à négocier les offres des candidats. Les délais d’analyse des offres exposés ci-avant apparaissent difficilement compatibles avec la réalisation d’une phase de négociation conforme aux grands principes régissant la commande publique. 3.3.2.3. Le recours à un avenant de régularisation a posteriori Par délibération du 27 avril 2011, le conseil municipal a attribué à la société EUROVIA un marché à bons de commande relatif à l’entretien de la voirie communale pour la période 2011-2014. Ce marché, d’une durée de trois ans à compter de sa notification29, s’achève le 29 avril 2014 et comprend un engagement de la commune de commander des prestations pour un montant compris entre 400 000 et 600 000 € HT. Le 10 décembre 2013, soit 4 mois avant le terme du marché, le conseil municipal a approuvé la passation d’un avenant n° 1 au marché précité. Cet avenant a pour objet de relever de 100 000 € HT le plafond du marché, soit une augmentation de + 16,66 %, que le maire justifie par des « sujétions techniques imprévues et non prévisibles lors de la signature du marché ». Cette explication est surprenante, dès lors que, par définition, et dans le périmètre des prestations prévues au contrat, un marché à bons de commande permet de satisfaire un besoin pour lequel existe un aléa quant au volume de prestations. 29 Le 29 avril 2011, avant transmission au contrôle de légalité le 12 mai 2011. Rapport d’observations définitives – Gestion de la commune d’Egletons – 21 janvier 2016 Chambre régionale des comptes du Centre–Val de Loire 50 La délibération précise que la commission d’appel d’offres a émis un avis favorable à l’unanimité, sur ce projet d’avenant lors de sa séance du 10 décembre à 18 h 15. Cette approbation est ainsi intervenue un quart d’heure avant le conseil municipal au cours duquel l’avenant a été approuvé, ce qui conduit à s’interroger sur le contenu des documents accessibles aux membres du conseil municipal suite à leur convocation. Par ailleurs, il convient de rappeler que, s’agissant d’un avenant sur un marché à procédure adaptée, celui-ci n’a pas à être soumis à la commission d’appel d’offres, quand bien même 30 il entraînerait une augmentation du montant global supérieur à 5 % . En l’espèce, le niveau de dépassement envisagé ne posait de problèmes particulier au regard de la jurisprudence administrative. En revanche, la conclusion de cet avenant en fin d’exercice budgétaire et moins de cinq mois avant le terme du marché apparaît surprenante. En réalité, le véritable objet de l’avenant était de « régulariser » des commandes déjà passées. Ainsi, à partir des indications de suivi des bons de commande fournies par la commune, il a été établi que le montant maxi du marché était en réalité déjà dépassé depuis le mois de juin 2013, du fait de 11 bons de commande émis entre le 10 juin et le 10 septembre. Une telle émission de bons de commande, et donc d’engagements juridiques, hors d’un cadre régulier, est constitutive d’une grave anomalie. Sa survenance est à relier à l’insuffisance des dispositifs d’évaluation des besoins, de suivi et, plus généralement, de contrôle interne au sein de la collectivité. Elle caractérise enfin, une pratique soucieuse de favoriser l’expression de la concurrence. 3.3.3. L’analyse des marchés relatifs à deux opérations de travaux En 2012, la commune a lancé les procédures de consultation pour deux importants projets d’investissement : l’un concernant l’aménagement de la rue de la Vedrenne pour une valeur estimative de 0,6 M€ TTC, l’autre la réhabilitation du quartier des Chadaux, pour une valeur estimative de près 0,9 M€ TTC). Ces estimations qui représentent déjà 1,8 fois le montant des crédits ouverts au titre des dépenses d’équipement31 du budget principal, ne comprennent que les travaux de VRD et d’éclairage public, hors missions de maîtrise d’œuvre et enfouissement des réseaux électriques. Ces deux opérations incluaient des remplacements de réseaux (adduction d’eau potable, assainissement, enfouissement de réseaux électriques et téléphoniques), la réfection des chaussées et trottoirs et de l’éclairage public. L’analyse détaillée de ces opérations, dont l’exposé est présenté en annexe, a permis de relever de nombreuses anomalies, dont certaines ont déjà été mentionnées plus haut : non-respect des prérogatives de l’assemblée délibérante en matière de maîtrise d’œuvre, conclusion des marchés par l’ordonnateur sans disposer d’une autorisation budgétaire pour le montant requis, notification des marchés avant qu’ils aient acquis force exécutoire par leur transmission au contrôle de légalité, absence de mise à profit de la phase de négociation prévue au règlement de consultation, 30 31 Cf. article 8 de la loi n° 95-127 du 8 février 1995 relative aux marchés publics et délégations de service public. Au CA 2012, le total des crédits ouverts pour le total des dépenses d’équipement s’élève à 813 301 € TTC. Rapport d’observations définitives – Gestion de la commune d’Egletons – 21 janvier 2016 Chambre régionale des comptes du Centre–Val de Loire 51 absence de pondération ou de hiérarchisation des critères techniques, recours à des devis distincts pour les travaux d’enfouissement de lignes relevant des mêmes opérations, évolution non justifiée du prix d’une des prestations. Au final, selon le détail figurant en annexe, le bilan financier de ces opérations à fin 2014 s’établit comme suit : pour l’opération de la rue de la Vedrenne, un coût total de 666 milliers d’euros TTC, dont 57 % à la charge de la collectivité après prise en compte du FCTVA ; pour l’opération des Chadeaux, un coût total de 1,032 M€ TTC, dont 81 % à la charge de la commune, après prise en compte du FCTVA. La chambre souligne que les conditions de réalisation de ces opérations ont gravement méconnu les règles de la commande publique, du droit budgétaire et de la comptabilité publique, et plus généralement du code général des collectivités locales. 3.3.4. Un ressort concurrentiel réduit Au cours de la période 2009-2014, dix fournisseurs ont totalisé 57 % des dépenses d’équipement de la commune, tous budgets confondus, et le premier d’entre eux, Eurovia, en représente à lui seul plus du quart. Si l’on tient compte de sa participation au groupement constitué avec Corvisier, cette part s’élève à 40 %. Figure 4 : Répartition par fournisseurs des dépenses d'équipement des budgets eau, assainissement et principal de la commune d'Egletons cumulées sur la période 2009-2014 EUROVIA 26% EUROVIA PCL CORVISIER 14% CORVISIER 3% GROUPEMENT CORVISIER ET SA TPA 4% ERDF CENTRE 3% SAS ATS 0% BUREAU D'ETUDES INEO RESEAUX DEJANTE SUD OUEST 2% 1% ATS 3% 249 autres fournisseurs 43% ERDE 1% Face à un tel constat, la chambre ne peut que relever, au vu des constats effectués sur les procédures d’appels d’offres et d’examen des candidatures, que la commune ne s’est Rapport d’observations définitives – Gestion de la commune d’Egletons – 21 janvier 2016 Chambre régionale des comptes du Centre–Val de Loire 52 pas dotée des moyens de favoriser une expression optimale de la concurrence et d’en élargir le champ. 3.4. LA GESTION DELEGUEE DU CENTRE EQUESTRE DE LESTANG La commune d’Egletons est propriétaire du centre équestre de Lestang, dont l’exploitation fait l’objet d’une délégation de service public (DSP). L’examen des conditions de cette gestion déléguée et de ses renouvellements, révèle l’insuffisance de rigueur juridique et de contrôle des prestations. Suite à différentes fautes du délégataire, le maire a décidé de résilier la délégation de service public qui, sans qu’un contrat écrit n’en formalise d’ailleurs les termes, était en vigueur depuis 2002 pour une durée initiale de 10 ans, et de conclure une nouvelle délégation. 3.4.1. La passation d’une nouvelle délégation Par délibération du 26 janvier 2009, le conseil municipal a décidé : de la mise en délégation de service public de l’exploitation du centre équestre de Lestang pour une durée de trois ans ; de lancer une procédure simplifiée en vue de l’attribution de cette délégation ; d’autoriser le maire à lancer la procédure et prendre toutes les mesures nécessaires à la mise en œuvre de la publicité requise ; de constituer une commission de délégation de service public chargée d’analyser les offres et d’auditionner les candidats. Une publicité a été passée dans un journal d’annonces légales le 2 février 2009. La remise des offres était fixée au 18 février 2009, soit un délai de consultation de seulement 15 jours (minimum légal pour une procédure simplifiée) à l’issue duquel la commune a reçu quatre offres. La commission de délégation de service public s’est réunie les 18 et 25 février 2009 et a procédé à l’ouverture et à l’examen des offres. A la suite de ce dépouillement et de la phase de négociation, par délibération du 16 mars 2009, le conseil municipal a décidé de retenir la SARL « La Cravache de Lestang », société en cours de constitution au capital social de 100 €, en tant que nouveau délégataire. La délibération précise que la gérante de cette société dispose d’une expérience significative et réussie en matière de pratique équestre. Elle ne sera toutefois diplômée pour le monitorat d’équitation qu’en juin 2009 mais, avec l’aide d’autres personnes, elle « offre toutes les garanties pour conduire une politique de gestion dynamique de l’équipement, élargir et fidéliser les publics ». D’après la délibération, les principales caractéristiques de cette délégation sont les suivantes : le fermier a l’exclusivité de la gestion et de l’exploitation du centre équestre de Lestang ; l’affermage s’étend à tous les ouvrages, installations, équipements et matériels mis à disposition du gestionnaire, nécessaires à l’exploitation ; la commune conserve le contrôle du service et doit obtenir du fermier tous renseignements nécessaires à l’exercice de ses droits et obligations ; le fermier versera une redevance annuelle d’un montant de 1 800 € à la commune ; le fermier assurera l'exploitation et la gestion du centre équestre, conformément aux clauses et conditions du contrat passé entre les parties ; le fermier exploitera le service à ses risques et périls ; Rapport d’observations définitives – Gestion de la commune d’Egletons – 21 janvier 2016 Chambre régionale des comptes du Centre–Val de Loire 53 le fermier fera son affaire de tous les risques et litiges pouvant subvenir du fait de sa gestion et de son exploitation. La responsabilité de la commune ne pourra être recherchée à ce titre. La délibération ne le mentionne pas, mais, l’article III-3 du contrat de délégation de service public prévoit, outre la redevance d’exploitation du centre équestre de 1 800 € annuel (payable mensuellement), une autre redevance d’un montant de 5 400 € annuel (payable mensuellement), au titre de l’usage d’une maison d’habitation de type F3 située à proximité du centre équestre. Le contrat de délégation est signé le 27 mars 2009 pour une prise d’effet de l’affermage fixée au 30 mars 2009, bien que le contrat ne soit transmis au contrôle de légalité qu’en date du 1er avril 2009. 3.4.2. Le renouvellement Le renouvellement de cette DSP en 2012 s’est accompagné de différentes anomalies. En prévision de l’échéance de ce contrat en mars 2012, par délibération du 28 septembre 2011, le conseil municipal décide de recourir à une nouvelle délégation de service public d’une durée de trois ans à compter du 1er avril 2012 et autorise le maire à lancer une procédure simplifiée et engager toute démarche afférente. Une commission de délégation de service public est à nouveau constituée à fins d’analyser les offres, d’auditionner les candidats et d’établir le rapport qui servira de base au choix du délégataire par le conseil municipal. Une publicité a été passée au journal La Montagne et sur le site internet de la ville le 22 décembre 2011. La remise des offres était fixée au 27 janvier 2012, soit un délai de consultation de 34 jours (c’est-à-dire un délai deux fois supérieur à celui retenu lors de la précédente consultation relative au même objet) à l’issue duquel la commune a, à nouveau, reçu quatre offres. La commission de délégation de service public s’est ensuite réunie les 3 et 21 février 2012 et a procédé à l’ouverture et à l’examen des offres. Elle a ensuite auditionné les candidats le 13 mars 2012. Avant l’attribution de cette nouvelle DSP lors du conseil municipal du 12 avril 2012, le maire a: signé le 27 mars 2012 un avenant n°1 au contrat de DSP pour prolonger sa durée d’un mois afin d’assurer la continuité du service public lors de la transition contractuelle ; demandé au comptable de la commune de déduire une somme globale de 1 425 € sur un ensemble de créances détenues par la commune sur le délégataire « La Cravache de Lestang » au titre des redevances prévues au contrat de délégation de service public, au motif que le fermier aurait assuré des prestations de cours d’équitation lors de son arrivée au centre équestre en avril 2009, lesquelles auraient dû être réalisées par le précédent exploitant, qui en avait encaissé le montant auprès des usagers. 3.4.2.1. L’avenant n°1 Même si l’on peut s’étonner de la nécessité de prolonger le contrat existant alors même que la commune avait mieux anticipé les délais de procédure que lors de la précédente consultation, la passation de l’avenant n° 1 peut trouver un fondement légitime dans la volonté d’assurer la continuité du service public. Cependant, selon les termes de cet avenant, celui-ci est conclu dans la mesure où la « procédure de consultation nécessite une délibération du conseil municipal pour choisir le délégataire et autoriser Monsieur le Rapport d’observations définitives – Gestion de la commune d’Egletons – 21 janvier 2016 Chambre régionale des comptes du Centre–Val de Loire 54 maire à signer le contrat de délégation de service public », et où « le conseil municipal ne pourra se réunir avant le 12 avril 2012 ». Or, la passation de cet avenant n’a pas fait l’objet d’une délibération du conseil municipal. Il est rappelé que la délibération du 14 avril 2008 prévoyant les délégations d’attributions du conseil municipal au maire n’autorise pas ce dernier à prendre toute décision concernant les avenants aux délégations de service public32 et que les autorisations conférées par la délibération du 28 septembre 2011 concernent seulement les démarches nécessaires à la passation de la nouvelle DSP. De ce fait, la justification de l’avenant est inexacte et sans objet dans la mesure où celui-ci aurait lui-même dû faire l’objet d’une décision du conseil municipal. 3.4.2.2. La demande d’annulation de créance Par un certificat administratif en date du 6 février 2012, le maire a justifié une annulation de créance pour un montant de 1 425 €. Cette annulation, qui intervient plus de 21 mois après les éléments qui la fondent, est difficilement justifiable. En effet la situation de « tuilage » des prestations n’a pas été prise en compte dans les contrats de DSP successifs. En toute hypothèse, l’exploitation du centre équestre est réalisée aux risques et périls du fermier, et ce dernier ne pouvait ignorer le contexte au titre duquel la délégation de service public dont il est titulaire avait été passée. Surtout, le fondement des titres de recettes, qui correspond à une obligation contractuelle passée entre la commune et le délégataire, est sans lien juridique avec le motif de la « ristourne » ainsi accordée, qui concerne la relation commerciale entre les usagers du centre équestre et les différents délégataires successifs. A supposer que la commune ait eu à dédommager le délégataire pour une prestation qui ne lui incombait pas, la procédure mise en œuvre est constitutive d’une contraction entre une dépense et une recette, qui est prohibée par les règles de la comptabilité publique. Enfin, ce certificat administratif est signé pour servir de pièce justificative à un mandat d’annulation de titres sur exercices antérieurs. Il est rappelé qu’un titre de recettes ne peut être annulé qu’à raison d’une erreur matérielle affectant son motif ou son montant. 3.4.3. La fin prématurée de la délégation en 2012 Cinq mois après l’attribution de la DSP, par délibération du 26 septembre 2012, le conseil municipal prend une nouvelle décision de lancement d’une procédure de consultation relative à l’attribution d’une délégation de service public au titre du centre équestre. En effet, pour la seconde fois en quatre ans, la commune va prendre une décision de déchéance de son délégataire. Ainsi, par délibération du 27 novembre 2012, la commune constate le non-paiement de la redevance d’exploitation prévue au contrat pour les mois de juillet à novembre 2012, une situation financière « particulièrement inquiétante », des manquements aux obligations du délégataire sur le plan technique, sécuritaire et sanitaire, ainsi que des obligations non satisfaites. Par courrier du 10 décembre 2012, le maire notifie sa déchéance à la société SARL « La Cravache de Lestang ». Cette situation apparaît surprenante moins de cinq mois après la réattribution de la délégation de service public, et alors que la société titulaire avait bénéficié d’une relative 32 L’alinéa 4 de la délibération ne vise que les marchés et accords-cadres, c’est-à-dire les contrats relevant du code des marchés publics. Rapport d’observations définitives – Gestion de la commune d’Egletons – 21 janvier 2016 Chambre régionale des comptes du Centre–Val de Loire 55 bienveillance, à travers l’annulation de dettes évoquées, ou quant à l’étendue et au respect de ses obligations. Ainsi, le rapport annuel de la délégation de service public pour l’année 2010 n’a pas été présenté au conseil municipal, et ceux de 2009 et de 2011 l’avaient été tardivement, alors que la non production de ces comptes rendus constituait une faute contractuelle devant donner lieu à une pénalité. A l’issue d’une nouvelle procédure de consultation, et par délibération du 20 décembre 2012, le conseil municipal a décidé de retenir un nouveau délégataire pour un contrat prenant effet au 1er janvier 2013 pour une durée de trois ans. L’ensemble des constats relatifs à cette gestion déléguée conduit la chambre à relever la légèreté des exigences de la commune dans la sélection de son délégataire de service, public, l’insuffisance de son contrôle sur sa gestion et le recours irrégulier à des annulations de recettes pour tenter de régler la situation née de la défaillance d’un cocontractant. 3.5. LA GESTION DELEGUEE DU CENTRE DE VACANCES COMMUNAL La commune dispose dans son patrimoine, d’un centre de vacances à vocation familiale et sociale géré dans le cadre d’une délégation de service public. Après la réalisation en 2007 d’importants travaux de rénovation, intégralement financés sur fonds publics et par un recours à l’emprunt, et une gestion déléguée dont le bilan ne lui apparaît pas favorable, la commune envisage désormais la cession de cet actif afin d’éviter d’avoir à engager de nouvelles dépenses. Cet équipement, construit en 1965-1966, fait l’objet d’une délégation de service public en date du 1er septembre 2006 pour une durée de douze ans, attribuée à l’association Familles en Isère, devenue depuis 2010 Cap Familles. L’examen global de cette opération et des modalités retenues pour ce centre de vacances montre que cet équipement a mobilisé une partie significative de la capacité d’investissement et d’endettement de la commune, ainsi que des financements externes substantiels. Au final, la collectivité n’a pu faire mieux qu’équilibrer ses propres annuités de remboursement par la redevance perçue, avant d’envisager une cession de l’équipement à son exploitant, pour un prix qui devrait être sensiblement équivalent au montant du capital restant dû. 3.5.1. Les travaux de rénovation Les travaux de rénovation entrepris en 2006-2007 jusqu’en 2010 ont essentiellement consisté en la réhabilitation de dix chalets comprenant six logements chacun pour un montant global de 1 808 milliers d’euros. Ces travaux ont été financés par deux emprunts (en 2006, pour un montant de 760 000 € et en 2007 pour un montant de 76 000 €), trois subventions (conseil régional, conseil général et ANCV) et le montant du FCTVA. Tableau 32 : Financement de la rénovation du centre de vacances en milliers d’€ Dépenses Travaux (2006 – 2010) 1 808 TOTAL 1 808 Recettes Subventions FCTVA (2008 – 2011) 900 278 1 178 Le coût pour la commune, hors FCTVA, est de 908 000 €. Rapport d’observations définitives – Gestion de la commune d’Egletons – 21 janvier 2016 Chambre régionale des comptes du Centre–Val de Loire 56 3.5.2. Le bilan de la DSP La délégation de 2006 faisait suite à une précédente DSP dont le solde des emprunts précédents de 4 années a été intégré dans le montant de la nouvelle redevance. La redevance initiale calculée sur un coût prévisionnel des travaux pour la commune de 645 000 € était de 59 352 € par an, pour couvrir le solde du précédent emprunt et le coût d’un nouvel emprunt d’un montant alors évalué à 645 000 €. La redevance a fait l’objet d’un avenant n°1 une fois connu le montant plus précis des travaux pour la porter à 67 046 € à partir de 2008, basé sur l’emprunt réel contracté par la ville. Un avenant aurait dû être rédigé en 2010 à partir du coût définitif des travaux, mais n’a finalement pas abouti. Le bilan d’exploitation de la DSP présentée annuellement par le fermier s’établit ainsi : Tableau 33 : Bilan d'exploitation de la DSP du centre de vacances En € 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Charges 835 979 819 184 823 280 774 945 920 721 956 079 Produits 543 064 728 249 764 400 705 611 972 661 1 006 801 28 926 31 769 53 830 - 292 915 - 141 846 - 58 880 - 95 160 19 771 - 3 108 Frais communs Résultats 50 911 Les frais communs correspondent au reversement de la structure d’Egletons à l’association nationale. Sur la période de 2008 à 2013, on constate un résultat cumulé négatif de 392 138 € incluant un versement de frais commun de 164 806 €. Pour la commune le bilan suivant peut être retracé (hors la redevance due à la DSP antérieure) : Tableau 34 : Bilan économique de l'opération du centre de vacances En € Dépenses Recettes Résultat annuel Résultat cumulé CRD sur emprunts 2006 21 882 - 21 882 - 21 882 2007 1 427 591 804 298 - 623 293 - 645 175 750 384 2008 398 165 1 013 604 645 439 - 29 736 805 718 2009 55 178 269 767 214 589 184 853 783 336 2010 85 718 105 811 20 093 204 946 760 042 2011 55 155 57 472 2 772 207 218 735 797 2012 55 215 52 697 - 2 518 204 701 710 564 2013 55 130 52 697 - 2 438 202 268 684 302 2014 55116 52 697 - 2 419 199 849 656 968 A la fin de l’année 2014, le bilan pour la commune dégage un solde positif de 200 milliers d’euros obtenu essentiellement grâce au FCTVA, mais aussi une dette résiduelle de 657 milliers d’euros. Avec une hypothèse de taux d’obligation à 15 ans à 1 %, l’indemnité de remboursement anticipé de ce CRD serait de l’ordre de 180 milliers d’euros. Les conditions de financement de l’opération et d’exploitation du centre n’ont donc pas permis d’atteindre un équilibre financier satisfaisant. 3.5.3. La cession du centre de vacances Le centre de vacances nécessite aujourd’hui de nouveaux travaux de réhabilitations évalués à 1,3 à 1,5 M€. Il s’agit du rafraîchissement du bâtiment principal et de la rénovation de 7 pavillons qui n’avait pas été effectuée en 2006-2007. Dans ces conditions, la cession de l’équipement est envisagée à court terme. Cette vente devrait permettre à la commune de solder cette opération dans des conditions acceptables, Rapport d’observations définitives – Gestion de la commune d’Egletons – 21 janvier 2016 Chambre régionale des comptes du Centre–Val de Loire 57 et de disposer d’un produit de cession venant améliorer sa situation financière et de trésorerie. 3.6. LA GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILIER En dépit d’un suivi comptable largement perfectible, la commune procède depuis plusieurs années à des réalisations d’actifs qui apportent une contribution non négligeable à ses budgets et à sa trésorerie. Les budgets comme les comptes de la commune font apparaître un volume annuel significatif de cessions d’actifs, retracé dans le tableau ci-après. Tableau 35 : Part des produits de cession dans le total des recettes de fonctionnement (BP) 2009 Produits des cessions d'actifs (compte 775) Part en % des produits de fonctionnement 2010 2011 2012 2013 2014 688 536 € 209 594 € 175 050 € 68 363 € 229 922 € 26 781 € 12,7 % 4,3 % 3,5 % 1,4 % 4,5 % 0,5 % Source : Compte de gestion Des opérations de cession sont toujours en cours, ou envisagées dans les prochains mois. Si depuis 2011, les aspects comptables ne recèlent pas d’anomalies, l’information relative à ces opérations semble perfectible. Par ailleurs, plusieurs cessions au profit de l’OPH du Pays d’Egletons font apparaître ce dernier comme un partenaire immobilier privilégié de la commune. 3.6.1. Un suivi perfectible 3.6.1.1. L’information des élus L’article L. 2241-1 du CGCT prévoit que le conseil municipal délibère sur la gestion des biens et les opérations immobilières effectuées par la commune et que toute cession d'immeubles ou de droits réels immobiliers par une commune de plus de 2 000 habitants donne lieu à délibération motivée du conseil municipal portant sur les conditions de la vente et ses caractéristiques essentielles. Le bilan des acquisitions et cessions opérées sur le territoire doit par ailleurs, être soumis chaque année au conseil municipal et annexé au compte administratif de la commune. Les comptes administratifs des exercices 2011 à 2013 comprennent bien l’état de variation des immobilisations prévu par l’article R. 2313-3 du CGCT, en revanche la fiabilité des informations apparaît relative dans la mesure où : - pour l’exercice 2011, le produit des cessions enregistrées au compte 775 s’élève à 175 050 €, dont 98 % correspondent à des cessions onéreuses de terrain, or l’état des sorties de biens ne mentionne qu’un seul terrain pour une valeur de 114 855 € ; - pour les exercices 2012 et 2013, les états des sorties de biens ne mentionnent aucune cession à titre onéreuse de terrains alors que des opérations ont fait l’objet d’encaissement. A l’examen des comptes rendus du conseil municipal accessibles sur le site internet de la commune, il n’a pas été trouvé trace de délibération spécifique sur le bilan des acquisitions et cessions opérées sur le territoire, situation que la commune a confirmée. Rapport d’observations définitives – Gestion de la commune d’Egletons – 21 janvier 2016 Chambre régionale des comptes du Centre–Val de Loire 58 En revanche, le bilan des acquisitions et cessions communales de l’année 2014 a bien été présenté au conseil municipal dans sa séance du 10 juin 2015. 3.6.1.2. L’exécution des décisions du conseil municipal Si le conseil municipal est bien amené à se prononcer sur les cessions d’actifs immobiliers, en revanche, l’exécution des décisions prises peut s’écarter des termes validés. Ainsi, l’examen des cessions réalisées dans le cadre du budget annexe de la zone d’activités des Combes révèle des différences entre les montants encaissés et ceux soumis aux décisions du conseil municipal, soit du fait d’imprécisions sur les superficies, soit d’erreur lors de la prise en compte de la TVA à l’intérieur du prix de cession. 3.6.1.3 La cession de trois lots à l’OPH d’Egletons Par délibération du 9 juin 2010, le conseil municipal décide de fixer un prix prévisionnel de vente pour les terrains du nouveau lotissement des Combes à la somme de 25 € TTC le m². Par délibération n°10 du 30 juin 2009, la commune décide de vendre à l’OPH du Pays d’Egletons les lots n° 1, 2 et 3 de la parcelle AK 157, d’une surface respective de 850 m², 700 m² et 750 m², au prix de 20 € HT le m², soit 46 000 € HT. Cette cession n’a ensuite fait l’objet que d’un titre de recette d’un montant de 44 300 €. D’après la commune, cette situation s’explique par le fait que « […] dans la délibération, la surface à vendre à l’OPH est une estimation (environ 2 300 m²) alors que le titre prend en compte la surface réellement vendue à l’OPH soit 2 215 m², surface inscrite dans l’acte de vente. » 3.6.1.4 Une erreur de prise en compte de la TVA Par délibérations des 6 février 2012 et 26 juin 2012, la commune décide de vendre différents lots, au prix de 20 € le m². Les quatre cessions concernées seront finalement réalisées au prix de 19,43 € TTC, soit une recette inférieure de 1 921,54 € à celle attendue en application du prix décidé par le conseil municipal. Selon la commune, « […] la différence entre le prix de vente effectif et le prix de référence vient du calcul de la TVA sur la marge, la délibération prévoit une vente avec le prix TTC mais ne tient pas compte du prix de vente définitif avec le calcul de la TVA sur la marge. » S’il ne fait aucun doute que les opérations précitées relèvent bien du régime de TVA immobilière calculée sur la marge, en revanche, l’explication fournie par la commune n’est pas satisfaisante dans la mesure où le prix convenu étant TTC, en application des règles fiscales33, il y a lieu de procéder à un calcul « en dedans », de sorte que la détermination de la TVA n’a pas d’incidence sur le montant de la transaction entre le cessionnaire et le cédant. Cette évaluation a conduit à minorer la recette de la commune par rapport au montant arrêté par le conseil municipal. 3.6.1.5 Des imprécisions sur les superficies En dehors des cessions enregistrées sur le budget annexe des Combes, d’autres cessions présentent des différences entre les délibérations et leur traduction en actes. Ainsi : par délibération du 30 novembre 2011, le conseil municipal décide de vendre une parcelle de terrain communal située zone de Chaulaudre d’une superficie d’environ 986 m² à la société Eiffage Construction Limousin au prix de 7 € le m² (soit un total de 6 902 €). Cette vente s’est traduite par l’émission d’un titre de recette pour 33 Cf. BOI-TVA-IMM-10-20-10-20140915. Rapport d’observations définitives – Gestion de la commune d’Egletons – 21 janvier 2016 Chambre régionale des comptes du Centre–Val de Loire 59 un montant réduit à la somme de 6 846 €. La commune justifie cette différence par une diminution de la surface enregistrée dans l’acte de vente (978 m²) ; par délibération du 25 mars 2011, le conseil municipal décide de vendre une parcelle de terrain communal au lieu-dit Lestang au prix de 18 € le m². Cette décision se réalise le 12 avril 2012 par la signature de l’acte de vente d’une parcelle d’une superficie de 2 000 m² au prix de 36 000 € (soit 18 € le m²). Il est relevé que le compte-rendu du conseil municipal de cette séance mentionnait lui un terrain de 2 250 m² au lieu de 2 000 m² comme figurant dans la délibération jointe à l’acte. Selon la commune, le compte rendu publié sur le site internet de la mairie contenait une erreur technique. 3.6.2. L’OPH du Pays d’Egletons, partenaire privilégié L’OPH du Pays d’Egletons, présidé par M. Ferré, est un partenaire privilégié de la gestion patrimoniale de la commune. Jouissant d’une bonne situation financière, cet établissement a racheté plusieurs emprises immobilières de la ville, permettant à celle-ci de rendre liquide une partie de ses actifs. 3.6.2.1. Les achats de biens communaux par l’OPH Dans le respect de ses missions et de sa politique, l’OPH Pays d’Egletons réalise de nombreuses acquisitions immobilières auprès de la ville. Tableau 36: Cessions d’actifs immobilier avec l’OPH du Pays d’Egletons (budget principal) Date de la délibération 30/06/2009 Objet de la cession 2009 Grange du Mouricou AM n° 91 120 000 € Logements d’instituteurs Ecole de Beyne AV n° 65 100 000 € Maison de gardien du stade F. Chassaing AY n° 84 40 000 € Maison de Lestang AB n° 22 120 000 € Maison Melon AR n° 3, 4 et 49 150 000 € 2010 Cession immeuble partie parcelle AL n° 163 122 000 € Cession partie parcelle AP n° 72 bd du Puy Nègre 14 500 € 29/09/2010 TOTAL 530 000 € 136 500 € TOTAL DES CESSIONS 688 536 € 209 593 € 77,0 % 65,1 % PART OPH DU PAYS D’EGLETONS Source : données comptables A ces cessions, il convient d’ajouter : - en 2009, sur le budget ZA les Combes, la cession de la parcelle AK 157 du lotissement communal les Combes pour un montant de 44 300 € (délibération du 30 juin 2009) ; - en 2014, sur le budget principal, la cession de la parcelle AW n° 102 du boulevard des Chadaux pour un montant de 48 906 € (délibération du 29 septembre 2014). En cumulant les cessions enregistrées sur le budget principal et les budgets annexes (hors eau et assainissement), l’OPH a absorbé 78 % des cessions en 2009 et 41 % en 2010. De 2011 à 2013, aucune transaction financière relative à une cession de bien immobilier n’a été enregistrée entre l’OPH et la commune. Rapport d’observations définitives – Gestion de la commune d’Egletons – 21 janvier 2016 Chambre régionale des comptes du Centre–Val de Loire 60 3.6.2.2. Une opération d’achat-location avantageuse pour la commune En raison du transfert vers le nouveau centre aqua-récréatif du centre de remise en forme qu’il abritait, par délibération du 30 juin 2009, le conseil municipal décide du déclassement du domaine public d’un ensemble immobilier d’une surface de 300 m² (dont la moitié en surface bâtie) dénommé la « Grange du Mouricou ». Par délibération du même jour, le conseil municipal approuve la cession à l’OPH du Pays d’Egletons de cet ensemble immobilier au prix de 120 000 €. L’opération de cession est achevée le 1er décembre 2009, mais le bâtiment demeure mis à disposition de la commune jusqu’au transfert définitif du centre de remise en forme. Afin de formaliser cette situation, par délibération n° 13 du 25 janvier 2010, le conseil municipal approuve, près de deux mois après son début d’exécution, la passation avec l’OPH d’un bail locatif d’une durée d’un an renouvelable par tacite reconduction à compter du 1er décembre 2009. Cette convention prévoit le versement par la commune d’un loyer mensuel de 150 €. Suite à l’ouverture du centre aqua-récréatif en décembre 2010, par délibération du 23 février 2011, la commune précise qu’elle souhaite poursuivre la location de la « Grange du Mouricou » afin d’y accueillir certaines activités sportives jusqu’à la mise en service de la maison des associations. Dans ces conditions, elle approuve la passation d’un bail locatif précaire d’une durée d’un an à compter du 1er janvier 2011 pour un loyer de 150 € mensuel. En février 2011, la commune approuve également différentes conventions avec le centre culturel et sportif, l’UNSS et l’Instance de gérontologie pour la mise à disposition gratuite et l’occupation à titre précaire et révocable de la « Grange du Mouricou » pour une période d’un an renouvelable. Fin 2014, la commune continue de verser des loyers à l’OPH au titre de la location du centre d’expression corporelle pour un montant mensuel passé à 216,93 €. De décembre 2009 à octobre 2014, la commune a déboursé, pour disposer de ce local, un peu plus de 10 000 €. La location de ce bien va se poursuivre en 2016 avec la conclusion d’un nouveau bail au 1er janvier 2016 avec une valeur locative évaluée par les services de France Domaine à 420 euros. Quel qu’en soit le contexte, l’opération de cession puis de prise à bail de cet ensemble apparaît particulièrement avantageuse pour la commune. 3.6.2.3. Des délais de paiement extensibles La commune est locataire de différents bâtiments appartenant à l’OPH, qui représente à lui seul près des deux tiers (65,8 % soit 48 191 €) du montant total des loyers payés de 2009 à 2014 (73 236 €). L’examen du paiement des loyers relatifs à la location de la « Grange du Mouricou » pour les seuls exercices 2011 et 2012 montre que 76 % des factures ont fait l’objet d’un dépassement du délai réservé à l’ordonnateur. Pour ces factures, le dépassement du délai d’ordonnancement s’étale de 1 à 127 jours avec un dépassement moyen de 56 jours. Pour les exercices 2013 et 2014, le regroupement du paiement de plusieurs loyers sur un même bordereau montre que ces derniers ne sont pas payés au fur et à mesure mais par « lots ». Ainsi : - les loyers des mois d’octobre, novembre et décembre 2012 figurent sur le bordereau du 5 février 2013 ; - les loyers de janvier à avril 2013 figurent sur le bordereau du 10 juin 2013 ; Rapport d’observations définitives – Gestion de la commune d’Egletons – 21 janvier 2016 Chambre régionale des comptes du Centre–Val de Loire 61 - les loyers des mois de juin, juillet et août 2013 figurent sur le bordereau du 2 octobre 2013 ; - les loyers de septembre à décembre 2013 figurent sur le bordereau du 1er juillet 2014 ; - les loyers de janvier à mars 2014 figurent sur le bordereau du 18 août 2014 ; - les loyers de mai à juillet 2014 figurent sur le bordereau du 29 octobre 2014 ; - les loyers des mois d’août et septembre 2014 figurent sur le bordereau du 4 décembre 2014. Dans un contexte de tension financière, ces délais de paiement des loyers dus à l’OPH ont constitué, même modestement, une facilité de trésorerie pour la commune. Afin d'éviter que cette situation perdure dans le temps, le paiement des quittances de loyers fait l’objet d’un prélèvement mensuel depuis le 1er janvier 2016. 3.7. UNE INTEGRATION A RENFORCER INTERCOMMUNALE A CLARIFIER ET L’intégration de la commune au sein de la communauté de communes de Ventadour, dont les exécutifs ont été confondus sur l’essentiel de la période sous revue, a permis, par des transferts de compétences, d’élargir la prise en charge d’équipements ou de services à la population. La répartition ou le transfert de ces charges s’opère parfois à la limite de ce que prévoient les statuts, comme l’illustre le cas du cinéma, dans le cadre d’une gestion déléguée. Le partage des compétences exercées par l’une et l’autre structure gagnerait en conséquence à être clarifié, en respectant pour chacune, les conditions de l’équilibre budgétaire et financier. 3.7.1. Le partage des compétences avec la communauté de communes La commune et la communauté de communes ont entretenu sur la période, une relation de coopération facilitée par la confusion des deux exécutifs en la personne de Michel Paillassou. Cette situation n’a cependant pas été exempte d’ambiguïtés et d’imprécisions dans l’exercice de certaines missions, susceptibles d’entraîner des risques juridiques. Au-delà de ces efforts de coopération, la mutualisation de différents aspects de la gestion, susceptible de générer à terme des économies, reste à entreprendre. 3.7.1.1. Les compétences transférées Les principales compétences de la communauté : aménagement de l’espace et du territoire : contrat de pays « Pays d’Egletons » (charte de développement, animation), système d’information géographique, ZPPAUP, SCOT, gestion foncière… ; le développement économique : zones économiques intercommunales et voirie d’accès (Bois Duval, la Grésouillère), démarche collective territorialisée (DCT), mise en œuvre, suivi et animation d’une ORAC ; la voirie d’intérêt communautaire ; Rapport d’observations définitives – Gestion de la commune d’Egletons – 21 janvier 2016 Chambre régionale des comptes du Centre–Val de Loire 62 le développement touristique : office de tourisme intercommunal, création et gestion d’un centre culturel de proximité (OTP), coordination des points d’accueil et d’information touristique ; construction, entretien et gestion d’équipements sportifs et de loisirs d’intérêt communautaire (centre aqua-récréatif, ouvrage théâtral permanent, stand de tir sportif, voie verte) ; protection et mise en valeur de l’environnement : gestion des milieux aquatiques (cellule opérationnelle rivière (COR)), assainissement non collectif (SPANC), collecte et traitement des déchets ménagers, création d’une zone de développement éolien, schéma intercommunal de chemins de petites randonnées ; la politique du logement et du cadre de vie : réalisation, mise en œuvre et animation d’OPAH, élaboration et suivi du PLH ; actions sociales d’intérêt communautaire : politique en faveur de l’enfance et de la jeunesse, gestion des relations conventionnelles avec la CAF et la MSA, politique d’accueil de populations nouvelles. 3.7.1.2. Le cinéma L’exploitation du cinéma d’Egletons fait l’objet d’une délégation de service public confiée à l’association centre culturel et sportif d’Egletons (CCS). Si la qualification de service public semble justifiée par la volonté de préserver un équipement attractif notamment pour une population jeune, l’examen de cette gestion déléguée fait apparaître un déséquilibre supporté par la commune, et révèle une prise en charge de facto par la communauté de communes d’une partie significative des équipements. 3.7.1.2.1. L’économie de la DSP communale Le CCS était délégataire du 1er janvier 2006 au 31 décembre 2012, puis du 1er janvier 2013 au 31 décembre 2015. Par avenant n°1 adopté le 23 septembre 2015, ce contrat a été prorogé jusqu’au 31 décembre 2016. Cette association perçoit de la commune une subvention de 17 000 € et verse une redevance de 10 000 €. Le résultat d’exploitation de la délégation est présenté en équilibre. La délégation de service public prévoit dans son article II.9 que la commune prend en charge l’ensemble des fluides, y compris le téléphone, et l’entretien ménager du bâtiment. Si cette clause n’appelle pas de remarque, elle constitue de fait une subvention au profit du délégataire qui devrait assumer, dans le respect de l’équilibre de sa délégation, le fonctionnement global du cinéma. Le montant annuel de cette prise en charge par la commune est décrit dans le tableau suivant, établi à partir des données analytiques recueillies auprès de la commune : Tableau 37 : L'exploitation du cinéma En € Services communs 2009 Cinéma 16 047 Entretien du cinéma 2010 2011 2012 2013 1 554 12 817 14 889 12 542 20 254 956 14 493 2 399 1 756 5 047 5 136 20 906 15 216 16 645 17 589 25 390 21 862 Source : Données de mandatement communiquées par la commune Rapport d’observations définitives – Gestion de la commune d’Egletons – 21 janvier 2016 Chambre régionale des comptes du Centre–Val de Loire 2014 63 Pour équilibrer le service normalement, la commune devrait subventionner l’association centre culturel et sportif d’Egletons à hauteur de 33 à 42 000 €, ce qui changerait le cadre juridique applicable au versement de ces soutiens, le versement de subventions annuelles supérieures à 23 000 € impliquant en effet la conclusion d’une convention spécifique. De plus, la commune d’Egletons loue à un salarié de l’exploitant (projectionniste) un logement F3, situé à l’étage du bâtiment délégué. Dans la mesure où cette location paraît destinée à faciliter l’exploitation globale de l’équipement, il serait souhaitable que l’ensemble des prestations et des sujétions fassent l’objet d’un conventionnement unique et exhaustif. Cette clarification semble également nécessaire au regard de l’intervention parallèle de la communauté de communes pour la prise en charge d’équipements. 3.7.1.2.2. La prise en charge d’équipements par la communauté de communes En 2012, le cinéma a fait l’objet de travaux de modernisation entrepris par la communauté de communes de Ventadour. Ces travaux, d’un montant de près de 188 000 € TTC, portaient sur la mise en place d’un système de projection numérique, incluant les aménagements techniques nécessaires - lignes électriques, ventilation, climatisation et estrades - mais aussi la modernisation de la billetterie. Tableau 38 : Détail du marché passé par la communauté de communes Lots Lot 134 Lot 2 Lot 3 Lot 4 Lot 5 Objet Equipement numérique Electricité Climatisation - Ventilation Aménagement salles de projection Billetterie informatique TOTAL Montant TTC 155 282,66 € 3 910,57 € 18 734,14 € 1 937,52 € 8 065,82 € 187 930,71 € Source : Actes d’engagement des marchés Cet équipement numérique a fait l’objet d’un courrier de la préfecture pour non-respect des compétences de la communauté de communes. Celle-ci a répondu que, conformément à l’article 9 de ses statuts, cet équipement culturel nouveau était unique sur le territoire et que le public provenait d’origines géographiques diverses. Cette lecture des statuts, par ailleurs cohérente, introduit en fait une complexité supplémentaire dans la gestion de l’équipement, alors que la prise en charge de l’investissement par la communauté de communes semble avoir été guidée par des considérations budgétaires. Aucune mise à disposition de ce nouveau matériel n’a été faite de la communauté de communes à la ville d’Egletons, alors même que l’annexe 2 du contrat de délégation de 2013, mentionne la mise à disposition par la commune au fermier d’un équipement de projection numérique. Il y a donc nécessité de clarifier très rapidement l’ensemble de cette situation juridique incertaine en organisant le transfert de l’exploitation du cinéma à la communauté de communes, et en redéfinissant le périmètre de la délégation, de façon à ce que les flux financiers et le partage des risques d’exploitation puissent être clairement et complètement identifiables. 34 Y compris avenant n° 1. Rapport d’observations définitives – Gestion de la commune d’Egletons – 21 janvier 2016 Chambre régionale des comptes du Centre–Val de Loire 64 Dans l'attente de trouver un accord sur ce point, la commune a donc prolongé d’un an la durée de la DSP et, par délibération du 16 décembre 2015, a adopté une convention conclue avec la communauté de communes pour formaliser les conditions de mise à disposition du matériel de projection numérique. Cette convention a également pour objectif de sécuriser la situation juridique, en particulier concernant l'assurance du matériel dont la charge revient à la commune d'Egletons. En conclusion, dans l’attente de la finalisation d’un éventuel transfert de compétence à la communauté de communes de Ventadour, la commune d'Egletons demeure aujourd'hui propriétaire des locaux du cinéma, service public local dont elle délègue la gestion, via un contrat d'affermage, au Centre Culturel et Sportif d'Egletons. 3.7.1.3. L’école de musique Au cours de la période sous revue, l’’école de musique d’Egletons constitue une antenne du conservatoire de Tulle, pour laquelle la commune supporte une charge de 10 milliers d’euros. Le transfert de cette mission vers la communauté de communes, afin d’en mutualiser la charge, avait été envisagé. Cependant, la compétence de cet enseignement musical ne relevait pas, a priori, de la compétence communautaire : si l’article 9 des statuts prévoit la compétence de la CC pour « la création, l’entretien, et la gestion d’équipements sportifs et de loisirs d’intérêt communautaire, l’intérêt communautaire étant défini par le caractère unique sur le territoire du nouvel équipement et par la diversité de l’origine géographique des usagers », cette définition est insuffisamment précise concernant des équipements ou services existants. Une délibération du 11 avril 2013 a approuvé la convention conclue avec la ville de Tulle et la communauté de communes de Ventadour pour organiser le transfert progressif de la prise en charge entre la commune et la communauté de communes. Une nouvelle délibération du 4 mars 2015 relative à l’adoption de la convention conclue avec la ville de Tulle et la communauté de communes de Ventadour prévoit : o de plafonner le coût de fonctionnement de l’antenne d’Egletons à 20 000 € par an ; o d’instaurer une participation financière annuelle progressive de la CC, jusqu’à prise en charge intégrale par celle-ci. Le tableau suivant retrace la dégressivité de la prise en charge de l’école de musique par la commune. Tableau 39 : Evolution des dépenses au titre de l'école de musique Imputation Fonction 311 2010 27 672,37 € 2011 23 068,52 € 2012 15 000,00 € 2013 14 641,88 € 2014 7 959,96 € Total général 88 342,73 € Source : Actes d’engagement des marchés Si les objectifs de cette répartition des charges ne sont pas critiquables, la modalité retenue, reposant sur un conventionnement partiellement contradictoire avec les statuts de la communauté de communes, n’est pas satisfaisante et recèle un potentiel risque juridique. En outre, elle ne permet pas que soient tirées les conséquences d’un transfert nouveau de compétence sur la fixation du montant de l’attribution de compensation entre la commune et l’EPCI. Depuis la rentrée de septembre 2015 le partenariat avec l'école de musique du conservatoire de Tulle a pris fin. La communauté de communes fait désormais appel à l'école Rapport d’observations définitives – Gestion de la commune d’Egletons – 21 janvier 2016 Chambre régionale des comptes du Centre–Val de Loire 65 intercommunale de musique et de danse de Haute-Corrèze d’Ussel et lui verse une subvention de 15 000 € en tant qu'association culturelle a vocation communautaire, pour permettre aux enfants d'avoir accès à l'enseignement de la musique à un coût modéré. La commune d'Egletons ne verse désormais plus aucune subvention à l'école de musique. 4. LES PERSPECTIVES DE RETABLISSEMENT Dans son avis du 26 août 2014, la chambre invitait la commune à adopter et à mettre en œuvre dans les meilleurs délais les mesures suivantes : au titre du budget principal : ajustement des taux de fiscalité locale pour permettre de dégager un produit fiscal supplémentaire d’au moins 400 000 € par an, soit par une majoration de 8 points du taux de la taxe d’habitation, soit par toute autre variation des autres impositions aboutissant à un produit équivalent ; stabilisation, en volume, des dépenses de personnel, notamment en différant les recrutements ou en y renonçant ; réduction de 2 % par an de l’ensemble des autres dépenses de fonctionnement courant ; augmentation de 2 % par an des produits d’exploitation, du domaine et des services ; maîtrise de l’endettement au niveau de 2014 par la limitation des dépenses d’investissement à 150 000 € par an ; au titre du budget annexe de l’eau : relèvement de la surtaxe eau de 0,15 €/m3 ; au titre du budget annexe de l’assainissement : relèvement de 12 à 20 € de la part fixe destinée au budget annexe. La commune était également invitée à rechercher et mettre en œuvre toutes mesures de nature à permettre de faciliter et d’accélérer le rétablissement budgétaire et financier, et notamment : la cession d’actifs communaux ; l’appel au fonds de soutien mis en place par les dispositions de la loi n° 2013-1273 du 29 décembre 2013 ; la recherche de mutualisations de services et de personnel avec la communauté de communes de Ventadour ; l’optimisation des bases fiscales. 4.1. UNE PRISE DE CONSCIENCE DE LA GRAVITE DE LA SITUATION ET LA MISE EN ŒUVRE DE MESURES APPROPRIEES Par son avis du 21 juillet 2015 adopté au titre du suivi du plan de redressement des finances communales, la chambre a constaté que la collectivité avait mis en œuvre des mesures appropriées et cohérentes avec la trajectoire de rétablissement de l’équilibre définie par la chambre. Le budget 2015 a ainsi mis en œuvre de nombreuses mesures d’économies, mis en œuvre un accroissement des recettes dont elle a la maîtrise, et réduit le niveau des dépenses d’investissements au niveau nécessaire pour solder les engagements antérieurs et assurer a minima les besoins d’équipement. Rapport d’observations définitives – Gestion de la commune d’Egletons – 21 janvier 2016 Chambre régionale des comptes du Centre–Val de Loire 66 Les recommandations de la chambre sont donc : - La prudence sur les dépenses. - La recherche de mutualisations. - La vigilance sur l’évolution des risques : cours du franc suisse, les budgets annexes, les cessions de terrains. 4.1.1. La prospective salariale Au 31 décembre 2013, l’effectif budgétaire de la commune est de 75 emplois permanents dont 56 % sont à temps complet et 44 % à temps non complets. Ces emplois sont pourvus à hauteur de 86 %, c’est-à-dire que la commune compte 64,54 équivalent temps plein annuel travaillé (ETPT). A cette même date, la masse salariale s’élève à 2 354 228 €. Pour la préparation du budget primitif 2015 la commune a anticipé une baisse prévisionnelle de ces dépenses de personnel malgré l’impact du GVT estimé à + 0,75 %. D’après les éléments du DOB, cette situation s’explique par : - le remplacement en interne d’un départ à la retraite (12 mois) ; - le remplacement en interne d’un départ par mutation (3 mois) ; - la suppression des personnels d’accompagnement des transports du midi et la diminution de l’accompagnement du matin / soir ; - la mise en place d’une nouvelle organisation du travail permettant d’éviter au maximum les remplacements de courte et moyenne durée ; - une diminution du nombre d’agents saisonniers. Tableau 40 : Prévision de l’incidence des départs en retraite 2015 Effectif susceptible de partir en retraite 2016 1 Masse salariale annuelle correspondante 2017 2018 2019 2020 7 1 2 1 214 290 € 28 662 € 62 767 € 27 520 € 4.1.2. Les charges de gestion courante Les crédits prévus au titre des charges de gestion courante (chapitre 65) s’affichent en diminution de 6,7 % par rapport aux dépenses constatées au compte administratif 2015. Cette situation résulte d’un effort réalisé sur les trois postes suivants : - une diminution du versement effectué au SDIS au titre du service incendie (- 23 633,05 €), du fait d’un meilleur rattachement à l’exercice ; - la baisse des indemnités de fonction versées aux élus du conseil municipal, se traduisant une par une diminution de 12,7 % du coût pour la commune (- 11 845 €) ; - la baisse du total des subventions accordées aux associations (- 2 235 €, soit - 3,37 %). A contrario, et suite à l’avis budgétaire de la chambre du 26 août 2014 qui constatait l’absence de provisions au titre des créances irrécouvrables, l’article 6541 « créances admises en non-valeur » du projet de budget primitif 2015 s’établi à 16 350 €. Rapport d’observations définitives – Gestion de la commune d’Egletons – 21 janvier 2016 Chambre régionale des comptes du Centre–Val de Loire 67 4.1.3. Les charges financières Sur le compte administratif 2014, les charges financières s’élevaient à la somme de 485 117 € comprenant 74 800 € de frais liés aux opérations de réaménagement de prêts réalisées fin 2014 / début 2015. Pour 2015, au titre du budget primitif principal, la commune prévoit, pour l’ensemble de ses charges financières, une somme de 380 000 € comprenant : - 300 000 € de charges d’intérêts et 29 000 € d’incidence d’intérêts courus non échus ; - 20 000 € d’intérêts payés au titre des lignes de trésorerie ; - 31 000 € de pertes de change liées à l’évolution défavorable du taux de change du franc suisse. La diminution des charges d’intérêts résulte des opérations de réaménagement de prêts réalisées auprès du crédit agricole Centre France (gain d’environ 20 000 €) et de la caisse d’épargne. S’agissant des pertes de change sur les emprunts souscrits en francs suisses, il convient de souligner que si la dégradation du taux de change entraîne une charge supplémentaire pour la commune, en revanche, compte tenu de la dégressivité du poids des charges d’intérêts dans les échéances, l’impact (hors évolution du taux) devrait s’amenuiser au fil du temps. Le budget 2015 n’intègre toutefois aucune prévision de charges liées à d’éventuelles modifications des caractéristiques de la dette (nouveaux réaménagements, modifications de la dette souscrite en francs suisses etc.). 4.1.4. Le relèvement des produits de fonctionnement L’évolution des recettes de fonctionnement résulte de l’effort demandé aux contribuables (augmentation des recettes fiscales) et aux usagers (augmentation des tarifs des services communaux). Par comparaison avec les données du compte administratif 2014, tous les autres chapitres s’affichent à la baisse. Tableau 41 : Evolution des recettes de fonctionnement entre le CA 2014 et le BP 2015 Chapitre BP 2015 Evolution 013 115 921,02 € 119 000,00 € 2,66 % 70 274 505,58 € 288 156,00 € 4,97 % 73 2 881 956,64 € 3 312 741,00 € 14,95 % 74 1 531 544,13 € 1 524 366,00 € - 0,47 % 75 272 520,88 € 263 300,00 € - 3,38 % 77 42 096,77 € 30 600,00 € - 27,31 % 042 65 767,67 € 33 472,00 € - 49,11 % 5 184 312,69 € 5 571 635,00 € 7,47 % Total 4.1.4.1. CA 2014 L’augmentation des recettes fiscales La commune s’emploie à développer ses recettes fiscales en activant l’ensemble des leviers à sa disposition : optimisation des bases, suppression des abattements et relèvement des taux. Ces dispositions devraient permettre, selon ses estimations, de mobiliser un produit fiscal supplémentaire de 431 019 €. Rapport d’observations définitives – Gestion de la commune d’Egletons – 21 janvier 2016 Chambre régionale des comptes du Centre–Val de Loire 68 4.1.4.1.1. L’optimisation des bases fiscales Le 30 janvier 2015, le maire a signé un contrat de partenariat de vérification sélective des locaux avec la DDFIP de la Corrèze en vue de fiabiliser les valeurs locatives des propriétés bâties et d’optimiser les bases fiscales. D’une durée de deux ans, ce contrat vise à une meilleure collaboration entre les services de la mairie et les services fiscaux, notamment, par la transmission d’informations relatives aux opérations importantes de réhabilitation et de rénovation urbaine et de tous les renseignements qui pourraient avoir un impact sur les bases fiscales en termes d’évaluation. L’objectif de la commune est de signaler 100 dossiers sur 10 mois en vue de la CCID de février 2016. 4.1.4.1.2. La suppression d’abattement L’article L. 1411-II-1 du code général des impôts prévoit qu’un abattement obligatoire pour charges de famille s’applique sur la valeur locative afférente à l’habitation principale de chaque contribuable. Pour les personnes à charge à titre exclusif ou principal, cet abattement est de 10 % de la valeur locative moyenne des habitations de la commune pour chacune des deux premières personnes à charge et de 15 % pour chacune des suivantes. Dans la limite d’un maximum de 10 points, le conseil municipal peut décider de majorer ces taux d'un ou plusieurs points. Par délibération du 29 septembre 2014, avec effet à compter de l’année 2015, la commune a décidé de réduire sa majoration afin de revenir au minimum prévu par le code. Cette disposition devrait permettre une augmentation des recettes de 3 000 €. 4.1.4.1.3. Le relèvement des taux Après plusieurs exercices de stabilité des taux, dès l’adoption du budget primitif 2014, le conseil municipal avait choisi d’ouvrir un relèvement des taux de fiscalité des trois principales taxes directes locales. En 2014, le produit de ces trois taxes représente 59,1 % des produits constatés au chapitre 73. Conformément à la préconisation de la chambre d’un relèvement du produit de la fiscalité locale, par délibération du 15 avril 2015, la commune a décidé d’une importante augmentation des taux de fiscalité. Hors effet base et par comparaison avec le produit voté pour l’exercice 2014, cette augmentation se traduit sur l’exercice 2015 par une augmentation du produit fiscal enregistré en section de fonctionnement d’un peu moins de 390 000 €. Tableau 42 : Evolution des taux de fiscalité des trois principales taxes directes locales Taux 2007 Taux 2008 à 2010 Taux 2011 à 2013 Taux 2014 Taux 2015 Taxe d’habitation 6,71 % 6,04 % 6,37 % 7,33 % 10,63 % Taxe sur le foncier bâti 20,84 % 20,84 % 22,40 % 24,42 % 28,33 % Taxe sur le foncier non bâti 84,57 % 76,12 % 80,25 % 92,29 % 133,82 % Source : CRC ; documents budgétaires Outre ces dispositions, par deux délibérations du 29 septembre 2014, le conseil municipal a décidé qu’à compter du 1er janvier 2015 : le taux de la taxe d’aménagement sera relevé à 2 % au lieu de 1 %, soit, d’après le DOB 2015, une augmentation du produit de 30 000 € ; le coefficient multiplicateur appliqué aux deux tarifs de référence de la taxe communale sur la consommation finale d’électricité sera fixé à 8,50 au lieu de 8,44, permettant ainsi une augmentation du produit d’environ 3 000 €. Rapport d’observations définitives – Gestion de la commune d’Egletons – 21 janvier 2016 Chambre régionale des comptes du Centre–Val de Loire 69 4.1.4.2. L’augmentation des tarifs aux usagers Pour le budget principal Par délibération n° 2014-129 du 10 décembre 2014, la commune a fixé les tarifs communaux applicables pour l’exercice 2015. Hormis les tarifs relatifs aux foires et marchés et au secteur culturel, toutes les prestations sont soumises à une augmentation pour laquelle le gain global est estimé à + 15 000 €. Cependant, compte tenu de la baisse prévisible du nombre de repas facturés à la communauté de communes de Ventadour et à la commune de Moustier Ventadour, le gain effectif doit être ramené à + 5 000 € au budget 2015. Pour les budgets annexes de l’eau et de l’assainissement Par délibération n°2014-130 du 10 décembre 2014 le conseil municipal a décidé de l’augmentation des redevances communales sur l’eau et l’assainissement. Pour l’eau potable, la chambre avait préconisé une augmentation de 0,15 € / m3 sur le tarif 2014. Le conseil municipal est allé légèrement au-delà pour la première tranche tarifaire (consommation annuelle inférieure ou égale à 1 000 m3) en votant une augmentation de 0,19 € / m3 puis a introduit une tarification dégressive pour les trois autres tranches, soit 0,25 € / m3 pour la consommation comprise de 1 001 à 6 000 m3, 0,22 € / m3 pour la consommation comprise de 6 001 à 24 000 m3 et 0,20 € / m3 pour la consommation supérieure à 24 000 m3. D’après la délibération, le produit supplémentaire est estimé à 42 961 € / an. Pour l’assainissement, la chambre avait préconisé un relèvement de 12 à 20 € de la part fixe. Le conseil municipal a décidé d’augmenter l’abonnement de + 75 %, le portant ainsi à 21 €. En outre, une augmentation de + 11,7 % s’applique sur la part variable applicable aux usagers (0,57 € / m3 au lieu de 0,51 € / m3), et une augmentation de + 41,6 % s’applique sur la part variable applicable à l’usine Charal (0,17 € / m3 au lieu de 0,12 € / m3). 4.1.4.3. L’augmentation des produits issus de la valorisation du patrimoine Dans le document de présentation du DOB 2015, la commune indique avoir revalorisé les loyers perçus (notamment au titre de la location de la gendarmerie) et avoir revu à la hausse les tarifs de location de salles. D’après ce document, l’ensemble de ces dispositions conduit la commune à prévoir une augmentation prévisionnelle de 15 000 € des autres produits de gestion courante soit une évolution de + 5,5 %. Cette présentation n’apparaît pas conforme aux chiffres relevés dans les documents de préparation du budget primitif 2015 communiqués par la commune : d’après ces informations, le chapitre 75 s’établirait à 263 300 €, soit une diminution de 3,38 % par rapport au montant enregistré au compte administratif 2014. Dès 2016, la commune prévoit de mettre en location-vente sur 7 ans un bâtiment situé 35 avenue d’Orluc dont la valeur est estimée à 265 000 €. 4.1.5. Le gel des investissements Le BP 2015 prévoit une enveloppe de 160 100 € pour les opérations d’équipement comprenant 2 400 € de restes à réaliser de l’année 2014. Les crédits nouveaux se répartissent à hauteur de 38 % pour des travaux de voirie, 30,1 % pour l’entretien de bâtiments communaux, 15,2 % pour les équipements sportifs, 8,4 % pour les travaux et équipements des établissements scolaires et 8,2 % pour le mobilier équipements et travaux divers. Rapport d’observations définitives – Gestion de la commune d’Egletons – 21 janvier 2016 Chambre régionale des comptes du Centre–Val de Loire 70 Ce niveau de dépense d’investissement correspond aux possibilités financières de la commune et se situe à un niveau très en deçà des pratiques de la commune au cours de la période 2009-2014 où, en moyenne, les dépenses d’équipement s’élevaient à 1 112 855 € / an. 4.1.6. La restructuration de la dette Par délibération n° 2014-122 du 10 décembre 2014, la commune a décidé le réaménagement de prêts conclus avec le crédit agricole Centre France. Cette opération financière vise à réaménager le profil de quatre emprunts et à consolider deux emprunts de type crédits relais. Pour le budget principal, cette opération se traduit par une diminution d’environ 120 000 € des échéances de l’année 2015, dont environ 100 000 € au titre du remboursement du capital et 20 000 € au titre des intérêts. 4.2. PROSPECTIVE FINANCIERE La chambre s’est attachée à réaliser, pour le budget principal, un exercice de prospective financière pour la période 2016-2020. Cette prospective a été réalisée avant la finalisation de l’avis budgétaire du 26 novembre 2015 et, à ce titre, ne prend pas en compte les conséquences des différentes décisions prises par la commune notamment au titre du financement de ses budgets annexes de lotissement. Pour cette étude, la chambre a retenu les hypothèses de travail suivantes : prise en compte du budget primitif 2015 présenté par la commune comme point de départ ; stabilisation, en volume, des dépenses de personnel pour l’année 2016 puis augmentation annuelle de 1 % ; augmentation annuelle de 1 % des charges à caractère général ; stabilisation à leur valeur 2015 des subventions aux associations ; maintien des taux de fiscalité votés en 2015 et prise en considération d’une évolution des bases fiscales de 1,5 % par an pour la taxe d’habitation et la taxe sur le foncier bâti ; maintien des produits d’exploitation, du domaine et des services ; diminution de la DGF de 9,5 % en 2016 puis de 10,5 % en 2017, puis maintien jusqu’en 2020 ; limitation de l’investissement à 150 000 € par an et prise en compte de travaux en régie à hauteur de 30 000 € par an ; subventionnement à hauteur de 5 % des dépenses d’investissement et éligibilité à 100 % au titre du FCTVA ; maintien d’une hypothèse de perte de change sur CHF au niveau budgété pour 2015. Les principaux résultats de cette simulation prospective, dont le détail figure en annexes 3 et 4, sont présentés dans les tableaux ci-dessous. Les hypothèses retenues permettent d’envisager le redressement puis la stabilisation de la situation financière de la commune. Cependant, il convient de souligner le passage délicat de l’année 2017, dû au pic de remboursement d’emprunt, et de rappeler que cet équilibre se base sur un niveau réduit, voire faible, des investissements qui pourrait s’avérer difficile à respecter. Dans le cas où la commune devrait accroître son niveau d’investissement, il lui faudrait trouver de nouvelles ressources hors emprunt. Rapport d’observations définitives – Gestion de la commune d’Egletons – 21 janvier 2016 Chambre régionale des comptes du Centre–Val de Loire 71 Par ailleurs, il convient d’apporter les précisions suivantes : A l’exception de celles déjà budgétées en 2015, cette prospective ne prend pas en compte les cessions d’immobilisations (notamment le village vacances) qui pourraient ponctuellement améliorer la situation. Par ailleurs, cette prospective est limitée au budget principal de la commune. Elle n’incorpore donc pas à ce stade, l’impact de la couverture des déficits des budgets annexes, qui devront faire l’objet d’avances du budget principal, conformément à l’avis du 21 juillet 2015, et dont le montant total est de l’ordre de 0,5 M€ Tableau 43 : Prospective d’évolution de la CAF en milliers d’€ CA 2014 Produits de gestion 2015 2016 2017 2018 2019 2020 5 008 5 403 5 342 5 282 5 314 5 347 5 381 1 851 2 282 2 314 2 346 2 378 2 411 2 445 1 532 1 524 1 432 1 340 1 340 1 340 1 340 Charges de gestion 4 310 4 147 4 145 4 184 4 224 4 264 4 304 dont charges à caractère général 1 564 1 458 1 473 1 488 1 503 1 518 1 533 dont charges de personnel 2 351 2 320 2 320 2 344 2 369 2 394 2 419 697 1 257 1 197 1 098 1 091 1 084 1 077 - 485 - 380 - 400 - 369 - 342 - 318 - 293 17 26 26 26 26 26 26 CAF brute 221 903 822 755 774 792 810 Annuité en capital de la dette 699 660 734 744 678 669 657 - 478 243 88 11 97 124 153 dont ressources fiscales propres (nettes des restitutions) dont ressources institutionnelles (dotations et participations) Excédent brut de fonctionnement résultat financier autres CAF nette ou disponible Source : CRC Rapport d’observations définitives – Gestion de la commune d’Egletons – 21 janvier 2016 Chambre régionale des comptes du Centre–Val de Loire 72 Tableau 44 : Prospective d’évolution du financement des investissements en milliers d’€ CA 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 CAF brute 221 903 822 755 774 792 810 Annuité en capital de la dette 699 660 734 744 678 669 657 -478 243 88 11 97 124 153 264 703 78 77 77 77 77 CAF nette ou disponible Recettes d'inv. hors emprunt Financement propre disponible -214 945 166 88 174 201 230 - Dépenses d'équipement (y compris travaux en régie) 1 374 190 185 185 185 185 185 - Participations et inv. financiers nets 310 0 0 0 0 0 0 0 -1 -1 -1 -1 -1 -1 -1 898 754 -20 -98 -12 15 44 1 745 40 0 0 0 0 0 -153 794 -20 -98 -12 15 44 +/- Variation autres dettes et cautionnements = Besoin (-) ou capacité (+) de financement Nouveaux emprunts de l'année (y compris pénalités de réaménagement) Mobilisation (-) ou reconstitution (+) du fonds de roulement net global Source : CRC * * * Rapport d’observations définitives – Gestion de la commune d’Egletons – 21 janvier 2016 Chambre régionale des comptes du Centre–Val de Loire 73 TABLE DES ANNEXES ANNEXE 1 : PROCEDURE..................................................................................................74 ANNEXE 2: L’ANALYSE DES MARCHES RELATIFS A DEUX OPERATIONS DE TRAVAUX ............................................................................................................................75 ANNEXE 3 : PROSPECTIVE 2015 – 2020 : EVALUATION DE LA CAF BRUTE ...............84 ANNEXE 4 : PROSPECTIVE 2015 – 2020 : FINANCEMENT DES INVESTISSEMENTS ...85 Rapport d’observations définitives – Gestion de la commune d’Egletons – 21 janvier 2016 Chambre régionale des comptes du Centre–Val de Loire 74 ANNEXE 1 : PROCEDURE Le tableau ci-dessous retrace les différentes étapes de la procédure telles qu’elles ont été définies par le code des juridictions financières (articles L. 243-1 à L. 243-6) : Objet Envoi lettre(s) contrôle d’ouverture Date(s) de Destinataire(s) 9 octobre 2014 M. Charles Ferré, ordonnateur en fonction Entretien(s) préalable(s) 9 avril 2015 M. Charles Ferré, ordonnateur en fonction Délibéré de la chambre 21 juillet 2015 Notification du rapport d’observations provisoires (ROP) 20 octobre 2015 M. Charles Ferré, ordonnateur en fonction Envoi d’extraits du ROP 20 octobre 2015 M. Charles Ferré, président de l’OPH d’Egletons M. Francis Dubois, président de la communauté de communes de Ventadour Délibéré de la chambre 21 janvier 2016 Notification du rapport d’observations définitives (ROD1) 05 février 2016 M. Charles Ferré, ordonnateur en fonction Rapport d’observations définitives – Gestion de la commune d’Egletons – 21 janvier 2016 Chambre régionale des comptes du Centre–Val de Loire Date(s) de réception de la(des) réponse(s) éventuelle(s) 05/01/2016 16/12/2015 Pas de réponse Sans réponse 75 ANNEXE 2: L’ANALYSE DES MARCHES RELATIFS A DEUX OPERATIONS DE TRAVAUX En 2012, la commune a lancé les procédures de consultation pour deux importants projets d’investissement : l’un concernant l’aménagement de la rue de la Vedrenne pour une valeur estimative de 493 355 € HT (soit 590 052,58 € TTC), l’autre la réhabilitation du quartier des Chadaux, pour une valeur estimative de 748 127,50 € HT (soit 894 760,49 € TTC). Ces estimations qui représentent déjà 1,8 fois le montant des crédits ouverts au titre des dépenses d’équipement35 du budget principal, ne comprennent que les travaux de VRD et d’éclairage public, hors missions de maîtrise d’œuvre et enfouissement des réseaux électriques. Les travaux d’aménagement de la rue de la Vedrenne portent sur le remplacement de la conduite d’adduction d’eau potable, la création de réseaux séparatifs pour les eaux usées et les eaux pluviales, l’enfouissement des réseaux aériens (électriques et téléphoniques), la mise en place de nouveaux équipements d’éclairage public et la réfection des chaussées et trottoirs. Les travaux de réfection complète du quartier des Chadaux portent eux sur toutes les rues, impasses et placettes composant le quartier et comprennent la réfection des chaussées et trottoirs et l’enfouissement des réseaux aériens, incluant les réseaux électriques, téléphoniques et l’éclairage public. L’identification de chacun de ces projets au fil des exercices et des budgets de la commune s’effectue à partir des opérations votées comme le montre le tableau ci-dessous : Tableau 45 : Les projets et opérations Projet Budget(s) concerné(s) travaux d’aménagement de la rue de la Vedrenne réhabilitation du quartier des Chadaux Identification de l’opération Budget principal 1202 Rue de la Vedrenne (voirie & RS) Budget annexe assainissement 1102 Réseau asst rue de la Vedrenne Budget annexe eau 1200 Réseau AEP rue de la Vedrenne Budget principal 1101 Quartier des Chadaux (voirie & RS) 1308 Eclairage public 2013 Ces deux opérations incluaient des remplacements de réseaux (adduction d’eau potable, assainissement, enfouissement de réseaux électriques et téléphoniques), la réfection des chaussées et trottoirs et de l’éclairage public. L’analyse de ces opérations illustre la plupart des anomalies déjà évoquées : non-respect des prérogatives de l’assemblée délibérante en matière de maîtrise d’œuvre, conclusion des marchés par l’ordonnateur sans disposer d’une autorisation budgétaire, notification des marchés avant qu’ils aient acquis force exécutoire. Les consultations de maîtrise d’œuvre Par lettres du 20 mai 2011, le maire a consulté trois bureaux d’études en vue de l’attribution des missions de maîtrise d’œuvre pour, d’une part, les travaux d’aménagement de la rue de la Vedrenne et, d’autre part, pour le réaménagement de la rue des Chadaux. Pour les deux procédures, les lettres de consultation précisaient le coût estimatif des travaux (410 000 € HT pour la rue de la Vedrenne, et 800 000 € HT pour le quartier des Chadaux), et demandaient une proposition de prix indiquant le pourcentage d’honoraires établi sur la base du montant € HT des travaux envisagés. 35 Au CA 2012, le total des crédits ouverts pour le total des dépenses d’équipement s’élève à 813 301 € TTC. Rapport d’observations définitives – Gestion de la commune d’Egletons – 21 janvier 2016 Chambre régionale des comptes du Centre–Val de Loire 76 Pour chacune des deux consultations, la date limite de remise des candidatures et des offres était fixée au 14 juin 2011 à 12 h 00. Les lettres de consultation ne faisaient pas référence aux critères d’analyses des offres, celles-ci ne pouvaient donc être évaluées qu’à l’aune du seul critère prix. Pour l’opération relative à la rue de la Vedrenne, le maire a contresigné le 30 septembre 2011, le devis remis par le bureau d’études DEJANTE pour une valeur de 16 400 € HT soit, à l’époque, 19 614,40 € TTC. A compter du 27 août 2011, l’attribution des marchés de maîtrise d’œuvre ne relevait plus obligatoirement de l’assemblée délibérante. En revanche, en considérant que celle-ci entrait désormais dans le périmètre de la délégation accordée au maire, ce dernier devait toutefois en rendre compte au conseil municipal. Aucune trace de cette information n’a pu être produite. Il convient par ailleurs de souligner qu’au moment de la notification de ce marché, le projet de la rue de la Vedrenne n’avait pas été évoqué au DOB du budget primitif 2011 et que le budget voté le 27 avril 2011 ne contient pas de crédits pour cette opération puisqu’elle n’apparaît qu’au budget primitif 2012 pour un montant de 130 000 € TTC (opération n° 1202 « rue de la Vedrenne (voirie & RS))36. Pour l’opération relative à la rue des Chadaux, le maire a signé le 5 août 2011 l’acte d’engagement remis par le bureau d’études DEJANTE pour une valeur de 52 000 € HT soit, à l’époque, 62 192 € TTC. Ce marché a ensuite été notifié au titulaire le 16 août 2011. Il est rappelé que cette attribution n’a pas été présentée au conseil municipal. Dans le budget primitif 2011, voté le 27 avril 2011, les crédits ouverts au titre de l’opération 1101 « quartier des Chadaux » n’étaient que de 35 880 € TTC. Suite à l’adoption le 30 novembre 2011 de la décision modificative n° 1, les crédits ouverts pour cette opération ont même été réduits à la somme de 28 080 € TTC. Par conséquent, dans la mesure où les crédits disponibles s’avèrent, au mieux, 1,73 fois inférieurs au montant nécessaire pour procéder à l’engagement comptable de la valeur totale du marché, il est évident que la commune n’était pas en mesure de respecter les principes de base de la comptabilité publique lors de la notification du marché. Dans ces conditions, elle n’aurait pas dû avoir lieu. Pour mémoire, il est rappelé que la délibération du 14 avril 2008 accordant délégation au maire en matière de commande publique prévoit que les crédits doivent être inscrits au budget : par voie de conséquence, le maire a lancé ces consultations et engagé contractuellement la commune sans en avoir l’autorisation. Les consultations pour la réalisation des travaux de voirie et d’éclairage public de chaque projet Pour chacun des deux projets, la consultation relative aux travaux a été réalisée sous la forme d’un marché à procédure adaptée au titre de l’article 28 du code des marchés publics. A chaque fois, le besoin a été exprimé sous la forme d’un allotissement technique séparant la voirie et les réseaux divers de l’éclairage public, et comporte pour chacun des deux lots une tranche ferme et une tranche conditionnelle. Indépendamment de l’absence de profil d’acheteur déjà évoquée, les procédures de consultation n’appellent pas d’observations particulières. Dans chaque cas, un avis de publicité a été publié au journal « La Montagne », habilité pour la parution d’annonces légales. Pour l’opération « rue de la Vedrenne », la consultation a été lancée le 2 février 2012 avec une remise des offres fixée au vendredi 2 mars 2012 à 12 h 00, et l’avis de publicité a été publié le 6 février 2012, soit un délai de consultation de 23 jours. Suite à la phase de consultation, la collectivité a reçu 3 offres pour le lot 1 et 4 offres pour le lot 2, soit, respectivement, des taux de réponse de 27,2 % et 66,6 %. 36 Il est par ailleurs, précisé que la totalité de ce marché a été mandaté sur le budget principal de la commune au titre de l’opération 1202. Rapport d’observations définitives – Gestion de la commune d’Egletons – 21 janvier 2016 Chambre régionale des comptes du Centre–Val de Loire 77 Pour l’opération « quartier des Chadaux », la consultation a été lancée le 8 juin 2012 avec une remise des offres fixée au vendredi 13 juillet 2012 à 12 h 00, et l’avis de publicité a été publié le 12 juin 2012, soit un délai de consultation de 30 jours. Suite à la phase de consultation, la collectivité a reçu 4 offres pour le lot 1, et 3 offres pour le lot 2, soit, respectivement, des taux de réponse de 57,1 % et 50 %. Dans chaque cas, le règlement de consultation37 prévoyait que les offres seraient examinées à partir de trois critères : la valeur technique (40 %), le délai d’exécution (10 %) et le prix de la prestation (50 %), et que les entreprises retenues seraient convoquées par courrier pour une négociation finale. Pour la consultation relative à la rue de la Vedrenne, la commission d’appel d’offres s’est réunie dès le vendredi 2 mars 2012 pour étudier les offres et formuler un avis concernant l’attribution des marchés. D’après le compte rendu de cette séance et le rapport d’analyse des offres, les constats suivants peuvent être faits : le critère valeur technique comprend quatre sous-critères qui n’ont pas fait l’objet d’une pondération ou d’une hiérarchisation. D’après les seules informations figurant au règlement de la consultation, les candidats n’étaient pas en mesure d’être raisonnablement informés. La méthode de notation affichée au règlement de la consultation et l’analyse effectuée au rapport des offres ne permettent pas de vérifier la prise en compte de ces sous-critères, ainsi que les modalités de leur mise en œuvre ; le critère « valeur technique » s’est avéré inopérant pour discriminer les candidats, ceux-ci ayant tous obtenu la même note et le même commentaire ; l’analyse des offres ne mentionne pas la phase de négociation : soit celle-ci n’a pas eu lieu alors qu’elle était prévue au règlement de la consultation, soit elle a bien été réalisée mais l’analyse des offres n’en fait aucune mention et ne distingue pas la notation des offres avant et après négociation. Les modalités de prise en considération des critères et sous-critères sont de nature à avoir altéré l’appréciation des offres au regard des termes du règlement de consultation. A l’issue de l’analyse des offres, par délibération du conseil municipal n° 2012-014 du 7 mars 2012, le marché a été attribué au groupement d’entreprises EUROVIA PCL / CORVISIER pour le lot 1, et à l’entreprise INEO pour le lot 2, pour les montants suivants : Tableau 46 : Opération Vedrenne, lots 1 et 2 Tranche ferme montants en € HT Lot 1 Voirie réseaux divers Lot 2 Eclairage public TOTAL Tranche conditionnelle TOTAL estimation 256 685,00 203 660,00 460 345,00 montant attribué 252 721,43 201 059,82 453 781,25 estimation 15 960,00 17 050,00 33 010,00 montant attribué 15 690,00 16 536,00 32 226,00 estimation 272 375,00 220 710,00 493 085,00 montant attribué 268 411,43 217 595,82 486 007,25 Source : Rapport d’analyse des offres 37 Chadaux ; Vedrenne. Rapport d’observations définitives – Gestion de la commune d’Egletons – 21 janvier 2016 Chambre régionale des comptes du Centre–Val de Loire 78 Les marchés ont été signés par le maire le 19 mars 2012, puis notifié le 21 mars 2012 après avoir été transmis au contrôle de légalité (20 mars 2012). Pour chaque lot, la commune a notifié la tranche ferme et la tranche conditionnelle. Il convient de rappeler qu’au moment de la notification, le budget primitif 2012 de la commune n’a pas encore été voté : il ne le sera que le 12 avril 2012, soit plus d’un mois après la délibération d’attribution des marchés. Par ailleurs, bien qu’en application des dispositions de l’article L. 1612-1 du CGCT et de la délibération n° 121 du 22 décembre 2011, le maire dispose d’une autorisation pour engager, liquider et mandater les dépenses d’investissement de début d’exercice, au maximum, celle-ci s’avère limitée au quart des crédits ouverts au budget 2011. Les plafonds déterminés par le conseil municipal38 sont largement inférieurs au montant des marchés attribués. Pour la consultation relative au quartier des Chadaux, la commission d’appel d’offres s’est réunie le mardi 17 juillet 2012 pour étudier les offres et formuler un avis concernant l’attribution des marchés. D’après le compte rendu de cette séance et le rapport d’analyse des offres, les constats suivants peuvent être faits : le critère valeur technique comprend quatre sous-critères qui n’ont pas fait l’objet d’une pondération ou d’une hiérarchisation. D’après les seules informations figurant au règlement de la consultation, les candidats n’étaient pas en mesure d’être raisonnablement informés. La méthode de notation affichée au règlement de la consultation et l’analyse effectuée au rapport d’analyse des offres ne permettent pas de vérifier la prise en compte de ces sous-critères ainsi que les modalités de leur mise en œuvre ; les critères « valeur technique » et « délai d’exécution » se sont avérés inopérants pour discriminer les candidats, ceux-ci ayant tous obtenu la même note et le même commentaire. Au final, les offres techniques étant jugées équivalentes, et en l’absence de délais inférieurs au plafond exigé au cahier des charges, que ce soit pour le lot 1 ou le lot 2, seul le critère prix s’est avéré déterminant ; l’analyse des offres ne mentionne pas la phase de négociation : soit celle-ci n’a pas eu lieu alors qu’elle était prévue au règlement de la consultation, soit elle a bien été réalisée mais l’analyse des offres n’en fait aucune mention et ne distingue pas la notation des offres avant et après négociation. A l’issue de l’analyse des offres, par délibération du conseil municipal n° 2012-069 du 30 juillet 2012, le marché a été attribué à la société EUROVIA / PCL pour le lot 1 et à la SARL ERDE pour le lot 2, pour les montants suivants : Tableau 47 : Opération Chadeaux, lots 1 et 2 Tranche ferme montants en € HT Lot 1 Voirie réseaux divers Lot 2 Eclairage public TOTAL Tranche conditionnelle TOTAL estimation 355 657,50 321 960,00 677 617,50 montant attribué 343 129,10 308 769,00 651 898,10 estimation 34 560,00 35 590,00 70 150,00 montant attribué 33 320,00 35 000,00 68 320,00 estimation 390 217,50 357 550,00 747 767,50 montant attribué 376 449,10 343 769,00 720 218,10 Source : rapport d’analyse des offres 38 C’est-à-dire, pour le budget principal, une somme de 9 267 € pour le chapitre 20, une somme de 205 820 € pour le chapitre 21, une somme de 91 320 € pour le chapitre 23. Pour le budget annexe de l’eau, 2 507 € pour le chapitre 20 et 64 771 € pour le chapitre 23. Pour le budget annexe de l’assainissement, 36 165 € au titre du chapitre 23. Rapport d’observations définitives – Gestion de la commune d’Egletons – 21 janvier 2016 Chambre régionale des comptes du Centre–Val de Loire 79 Les marchés ont été signés par le maire le 31 juillet 2012, soit le lendemain du conseil municipal, et ont été notifiés aux entreprises attributaires le 13 août 2012 pour le lot 1 et le 11 août 2012 pour le lot 2. Pour chaque lot, la commune a notifié la tranche ferme et la tranche conditionnelle. Ces notifications ont eu lieu non seulement avant transmission du dossier au contrôle de légalité (21 septembre 2012)39 mais aussi avant celle de la délibération du conseil municipal (29 août 2012). Les travaux sur le réseau électrique Pour chacun des deux projets, les travaux sur le réseau électrique n’ont pas fait l’objet d’un lot particulier sur la consultation principale mais d’une procédure séparée. S’agissant de travaux concernant le même projet, au regard de la notion d’opération de travaux, il est rappelé que la commune aurait dû appliquer les mêmes dispositions procédurales que celles suivies pour la consultation principale relative aux travaux de voirie et d’éclairage public. Par conséquent, selon l’article 40-III du code des marchés publics, au lieu d’une simple demande de devis, la commune aurait dû faire paraître un avis de publicité au BOAMP 40 ou dans un JAL41 et sur son profil d’acheteur. Compte tenu de l’échéancier procédural et de l’homogénéité des travaux demandés, pour ces travaux, la commune aurait pu envisager une consultation unique avec un allotissement par projet. Dans ce cas, compte tenu de l’estimation totale, les obligations de publicité auraient été les mêmes que celles évoquées ci-avant. En tout état de cause, le choix opéré par la commune l’a conduite à éviter de procéder à l’attribution des marchés par le conseil municipal. Pour le projet « rue de la Vedrenne », par courrier du 6 juin 2012, ERDF Centre adresse une proposition de devis d’un montant de 41 742,54 € HT (soit 49 924,38 € TTC), que le maire accepte le 8 juin 2012. Pour le projet « quartier des Chadaux », par courrier du 7 août 2012, ERDF Centre adresse une proposition de devis d’un montant de 80 26,56 € HT (soit 95 711,77 € TTC), que le maire accepte le 28 août 2012. Le délai prévu de réalisation de ces travaux est de 16 semaines après notification du marché. En l’absence d’une véritable définition des besoins et du périmètre de l’opération permettant la réalisation d’un dossier de consultation, la commune n’a pas été en mesure de permettre une expression optimale de la concurrence et de faire valoir ses propres exigences contractuelles. L’exécution des marchés L’exécution des marchés s’apprécie au regard du respect des délais et du prix prévus au marché. Concernant les travaux de VRD de la rue de la Vedrenne, d’après l’ordre de service n° 1, le chantier démarre le 5 avril 2012 et, d’après le procès-verbal de réception, s’est achevé le 10 décembre 2013. Compte tenu du délai écoulé entre les deux tranches et de l’interruption de la tranche conditionnelle pour réaliser les travaux des concessionnaires et d’éclairage public, les délais d’exécution sont cohérents avec ceux du marché (3 mois par tranche auxquels s’ajoute à chaque fois 1 mois de préparation de chantier), ainsi qu’avec les dates des situations émises par le titulaire. 39 Pratique déjà constatée pour la notification du marché à bons de commande de travaux de voirie communale pour 2011/2014. 40 41 BOAMP : Bulletin Officiel des Annonces des Marchés Publics. JAL : Journal d’Annonces Légales. Rapport d’observations définitives – Gestion de la commune d’Egletons – 21 janvier 2016 Chambre régionale des comptes du Centre–Val de Loire 80 Pour les travaux d’éclairage public, d’après l’ordre de service n° 1, le chantier débute le 11 juin 2012 et, d’après le procès-verbal de réception, s’est achevé le 10 décembre 2013. Il est relevé que les ordres de service notifiant le début des phases de travaux (OS 2 et OS 6) indiquent une durée des travaux d’un mois (durée maximale prévue à l’acte d’engagement), alors que la durée proposée par le titulaire dans son offre était de 3 semaines. Le CCAP du marché prévoit que les prix sont révisables en fonction de l’index TP 01 et que les travaux réalisés par le titulaire sont rémunérés par application des prix unitaires sur la base des quantités réellement exécutées. L’exécution financière du marché n’appelle pas de remarques particulières. Tableau 48 : situation de l’exécution financière constatée au 31/12/2014 pour les marchés de travaux de voirie et d’éclairage public de la rue de la Vedrenne Lot 1 : VRD Acte d'engagement Paiement Lot 2 : Eclairage public Acte d'engagement Paiement Tranche ferme (€ HT) 252 721,43 € 245 116,55 € 15 690,00 € 15 690,00 € Tranche conditionnelle (€ HT) 201 059,82 € 208 539,18 € 16 536,00 € 16 536,00 € - € 2 039,67 € - € - € TVA 88 941,13 € 89 359,84 € 6 316,29 € 6 316,30 € Montant total (€ TTC) 542 722,38 € 545 055,24 € 38 542,29 € 38 542,30 € Révision de prix (€ HT) Source : Actes d’engagement et données de mandatement de l’ordonnateur Concernant les travaux de VRD pour le quartier des Chadaux, d’après l’ordre de service n° 1, le chantier démarre le 26 novembre 2012 et, d’après le procès-verbal de réception signé le 6 juillet 2014, s’achève le 9 janvier 2014. Compte tenu du délai écoulé entre les deux tranches, les délais d’exécution sont cohérents avec ceux du marché (4 mois maximum par tranche auxquels s’ajoute à chaque fois 1 mois de préparation de chantier), ainsi qu’avec les dates des situations émises par le titulaire. Pour les travaux d’éclairage public, d’après l’ordre de service n° 1, le chantier débute le 7 février 2013 et, d’après l’ordre de service n° 6, s’achève le 7 mars 2014. Par ordre de service n° 3, une suspension de délai d’exécution de plusieurs mois a été décidée pour la tranche ferme suite à des difficultés d’approvisionnement. Ainsi, au lieu de s’achever comme prévu le 15 mai 2013, la réalisation de la tranche ferme va s’étendre jusqu’au 18 octobre 2013. Précédemment, le 1er octobre 2013, la commune aura fait réaliser un constat d’huissier pour relever la présence de 17 mâts non installés, puis pris un ordre de service de redémarrage des travaux avec effet au 7 octobre 2013. Il est constaté que ce retard n’a pas fait l’objet d’application des pénalités de retard prévues à l’article 4.4 du CCAP. Les travaux de la tranche ferme s’achèvent le 18 octobre tandis que ceux de la tranche conditionnelle démarrent le 6 février et s’achèvent fin février (dernière facture d’ERDE en date du 26 février 2014). Le CCAP du marché prévoit que les prix sont révisables en fonction de l’index TP 01 et que les travaux réalisés par le titulaire sont rémunérés par application des prix unitaires sur la base des quantités réellement exécutées. Rapport d’observations définitives – Gestion de la commune d’Egletons – 21 janvier 2016 Chambre régionale des comptes du Centre–Val de Loire 81 S’agissant de l’exécution financière du lot n° 2, il est constaté qu’aucune révision n’a été appliquée, y compris pour la tranche conditionnelle dont l’exécution n’a réellement démarré qu’en février 2014, soit 19 mois après la notification du marché. Si le CCAP s’avère peu explicite quant à la date de révision des prix, à défaut, l’article 10.4.4 du CCAG travaux42 précise que « la valeur finale des références utilisées pour l’application de cette clause doit être appréciée au plus tard à la date de réalisation des prestations concernées telle que prévue par les documents particuliers du marché, ou à la date de leur réalisation réelle si celle-ci est antérieure. ». En considérant l’achèvement des travaux comme étant la période de révision, la formule et l’indice figurant au CCAP conduisent, pour la tranche conditionnelle du lot n° 2 à une augmentation de 245 € HT du prix total43. D’après les factures payées, il s’avère que le prix total hors taxes payé au titre de la tranche conditionnelle du lot n° 2 est inférieur de 700 € au prix prévu à l’acte d’engagement. Cet écart ne peut s’expliquer par une différence de quantités exécutées dans la mesure où celles-ci sont identiques entre le détail quantitatif et estimatif (DQE) du marché et la facture du fournisseur. Cette évolution du prix n’a pas fait l’objet d’un avenant. En outre, à l’acte d’engagement le prix de la tranche conditionnelle était de 35 000 € HT, soit à la date du dépôt de l’offre, un prix TTC de 41 860 € sur la base d’un taux de TVA de 19,60 %. Au 1er janvier 2014, le taux de TVA est passé à 20 %. L’ensemble des prestations de la tranche conditionnelle ayant été réalisé postérieurement au 1er janvier 2014, le nouveau taux de TVA s’applique. Par conséquent, le nouveau prix TTC de la tranche conditionnelle passe à 42 000 € TTC. Au final, au titre de la tranche conditionnelle, la commune a réglé une facture d’un montant de 41 160 € TTC44. Au terme du contrôle, la commune a signalé avoir reçu une nouvelle facture du titulaire du lot n° 2 correspondant à l’écart constaté ci-avant. Ce document n’a cependant pas été produit à l’équipe de contrôle. Tableau 49 : Situation de l’exécution financière constatée au 31/12/2014 pour les marchés de travaux de voirie et d’éclairage public du quartier des Chadaux Lot 1 : VRD Acte d'engagement Paiement Lot 2 : Eclairage public Acte d'engagement Paiement Tranche ferme (€ HT) 343 129,10 € 343 074,15 € 33 320,00 € 33 320,00 € Tranche conditionnelle (€ HT) 308 769,00 € 307 136,78 € 35 000,00 € 34 300,00 € - € 4 225,77 € - € - € 127 772,03 € 128 382,77 € 13 390,72 € 13 390,72 € Révision de prix (€ HT) TVA Montant total (€ TTC) 779 670,13 € 782 819,49 € 81 710,72 € 81 010,72 € Source : actes d’engagement et données de mandatement de l’ordonnateur 42 Arrêté du 8 septembre 2009 portant approbation du cahier des clauses administratives générales applicables aux marchés de travaux. 43 35 245 = 35 000 * 1,007 - où 1,007 est égal à l’arrondi au millième supérieur de la formule prévue au CCAP, soit 0,15 + 0,85 * (702,60 / 696,90)) où 702,6 est la valeur de l’index TP 01 en novembre 2013 et 696,6 celle de juillet 2012. 44 Exercice 2014, bordereau n°64 du 11/04/2014, mandat n°491 pour un montant de 41 160 € TTC. Rapport d’observations définitives – Gestion de la commune d’Egletons – 21 janvier 2016 Chambre régionale des comptes du Centre–Val de Loire 82 Le bilan financier des opérations Pour les travaux relatifs à la rue de la Vedrenne, au 31 décembre 2014, la commune a dépensé en section d’investissement une somme totale cumulée de 666 076,87 €, tandis que les subventions directes accordées se sont élevées à la somme de 178 790 €, soit une couverture d’environ 26,8 % des dépenses réalisées. En considérant une hypothèse haute de recettes de FCTVA liées à ce projet45, la commune demeure contributrice sur ses propres budgets à hauteur de plus de 57 % du projet. Tableau 50 : Bilan des dépenses et recettes constatées au 31/12/2014 pour l’opération de la rue de la Vedrenne Montant mandatés en € TTC Subventions accordées en € Objet de la dépense Fournisseur Etudes préalables (inspection, levée topographique…) Divers fournisseurs 5 467,00 € - € Maîtrise d'œuvre BUREAU D'ETUDES DEJANTE 19 476,08 € - € Avis de publicité CENTRE FRANCE PUBLICITE 271,30 € - € Reprographie des plans REPRO 19 191,36 € - € Travaux VRD EUROVIA PCL / CORVISIER 545 055,24 € 172 626,00 € Travaux Eclairage public INEO RESEAUX SUD OUEST 38 542,30 € 6 164,00 € Maîtrise d'œuvre sur enfouissement réseau électrique BUREAU ETUDES AUDRERIE 6 982,24 € - € Travaux enfouissement réseau électrique ERDF CENTRE 50 091,35 € - € 666 076,87 € 178 790,00 € TOTAL Source : données de mandatement de l’ordonnateur Pour les travaux correspondant à l’opération du quartier des Chadaux, au 31 décembre 2014, la commune a dépensé en section d’investissement une somme totale cumulée de 1 032 449,77 €, tandis que les subventions directes accordées se sont élevées à la somme de 33 200 €, soit une couverture d’environ 3,2 % des dépenses réalisées. En considérant une hypothèse haute de recettes de FCTVA liées à ce projet46, la commune demeure contributrice sur ses propres budgets de près de 81 % du projet. 45 46 Prise en compte de la totalité des dépenses avec un taux forfaitaire de 15,761 %. Prise en compte de la totalité des dépenses avec un taux forfaitaire de 15,761 %. Rapport d’observations définitives – Gestion de la commune d’Egletons – 21 janvier 2016 Chambre régionale des comptes du Centre–Val de Loire 83 Tableau 51 : bilan des dépenses et recettes constatées au 31/12/2014 pour l’opération Quartier des Chadaux Montant mandatés en € TTC Objet de la dépense Fournisseur Maîtrise d'œuvre BUREAU D'ETUDES DEJANTE Avis de publicité Subventions accordées en € 62 209,17 € - € CENTRE FRANCE PUBLICITE 288,28 € - € Reprographie des plans REPRO 19 358,80 € - € Travaux VRD EUROVIA 782 819,49 € 33 200,00 € Travaux Eclairage public ERDE 81 010,72 € - € Prestation d'huissier SCP MAHIEUX NEIGESCHMITT MAHIEUX HUISSIERS DE JUSTICE 283,04 € - € Maîtrise d'œuvre sur enfouissement réseau électrique BUREAU ETUDES AUDRERIE 9 448,40 € - € Travaux enfouissement réseau électrique ERDF CENTRE 96 031,87 € - € 1 032 449,77 € 33 200,00 € TOTAL Source : données de mandatement de l’ordonnateur Rapport d’observations définitives – Gestion de la commune d’Egletons – 21 janvier 2016 Chambre régionale des comptes du Centre–Val de Loire 84 ANNEXE 3 : PROSPECTIVE 2015 – 2020 : EVALUATION DE LA CAF BRUTE en € Ressources fiscales propres (nettes des restitutions) CA 2010 CA 2011 1 371 095 € CA 2012 1 576 689 € CA 2013 1 677 978 € Budget 2015 proposé CA 2014 1 672 214 € 1 851 223 € Budget 2016 proposé 2 282 008 € Budget 2017 proposé 2 313 566 € Budget 2018 proposé 2 345 596 € Budget 2019 proposé 2 378 106 € Budget 2020 proposé 2 411 104 € Evolution tendancielle 2 444 596 € + Ressources d'exploitation 535 683 € 600 168 € 580 927 € 592 680 € 547 026 € 551 456 € 550 156 € 550 156 € 550 156 € 550 156 € 550 156 € = Produits "flexibles" (a) 1 906 778 € 2 176 857 € 2 258 904 € 2 264 894 € 2 398 250 € 2 833 464 € 2 863 722 € 2 895 752 € 2 928 262 € 2 961 260 € 2 994 752 € Ressources institutionnelles (dotations et participations) 1 644 498 € 1 608 782 € 1 586 391 € 1 538 959 € 1 531 544 € 1 524 366 € 1 432 389 € 1 340 387 € 1 340 387 € 1 340 387 € 1 340 387 € + Fiscalité reversée par l'interco et l'Etat 1 021 900 € 972 121 € 972 121 € 1 001 666 € 1 015 461 € 1 015 461 € 1 015 461 € 1 015 461 € 1 015 461 € 1 015 461 € 1 015 461 € = Produits "rigides" (b) 2 666 398 € 2 580 903 € 2 558 513 € 2 540 625 € 2 547 005 € 2 539 827 € 2 447 850 € 2 355 848 € 2 355 848 € 2 355 848 € 2 355 848 € 61 467 € 88 852 € 49 991 € 49 683 € 62 296 € 30 000 € 30 000 € 30 000 € 30 000 € 30 000 € 30 000 € = Produits de gestion (a+b+c = A) 4 634 643 € 4 846 613 € 4 867 408 € 4 855 202 € 5 007 552 € 5 403 291 € 5 341 571 € 5 281 600 € 5 314 110 € 5 347 108 € 5 380 600 € Charges à caractère général 1 389 794 € 1 535 478 € 1 579 711 € 1 567 648 € 1 564 212 € 1 458 361 € 1 472 945 € 1 487 674 € 1 502 551 € 1 517 576 € 1 532 752 € + Charges de personnel 2 211 301 € 2 175 380 € 2 274 409 € 2 354 228 € 2 351 165 € 2 319 750 € 2 319 750 € 2 344 138 € 2 368 769 € 2 393 647 € 2 418 773 € 138 239 € 132 462 € 125 406 € 144 012 € 147 864 € 139 285 € 139 285 € 139 285 € 139 285 € 139 285 € 139 285 € Production immobilisée, travaux en régie (c) + Subventions de fonctionnement + Autres charges de gestion 188 437 € 189 578 € 191 568 € 123 735 € 247 248 € 229 350 € 213 000 € 213 000 € 213 000 € 213 000 € 213 000 € = Charges de gestion (B) 3 927 771 € 4 032 898 € 4 171 094 € 4 189 624 € 4 310 489 € 4 146 746 € 4 144 980 € 4 184 097 € 4 223 605 € 4 263 508 € 4 303 810 € 706 872 € 813 714 € 696 314 € 665 578 € 697 063 € 1 256 545 € 1 196 592 € 1 097 503 € 1 090 505 € 1 083 600 € 1 076 790 € 15,3% 16,8% 14,3% 13,7% 13,9% 23,3% 22,4% 20,8% 20,5% 20,3% 20,0% -381 764 € -384 291 € -464 866 € -445 843 € -485 117 € -380 000 € -400 450 € -368 527 € -342 335 € -317 645 € -292 680 € 0€ 0€ 0€ 0€ 3 864 € 0€ 0€ 0€ 0€ 0€ 0€ 0€ 0€ 0€ 0€ 0€ 0€ 0€ 0€ 0€ 0€ 0€ Excédent brut de fonctionnement (A-B) en % des produits de gestion +/- Résultat financier (réel seulement) - Subventions exceptionnelles versées aux services publics industriels et commerciaux +/- Solde des opérations d'aménagements de terrains (ou +/- values de cession de stocks) 17 497 € 22 865 € 72 371 € 3 118 € 12 911 € 26 200 € 26 200 € 26 200 € 26 200 € 26 200 € 26 200 € 342 605 € 452 288 € 303 819 € 222 853 € 220 992 € 902 745 € 822 342 € 755 176 € 774 370 € 792 155 € 810 310 € 7,4% 9,3% 6,2% 4,6% 4,4% 16,7% 15,4% 14,3% 14,6% 14,8% 15,1% - Annuité en capital de la dette 669 142 € 682 094 € 753 389 € 733 072 € 699 026 € 660 000 € 734 460 € 744 210 € 677 580 € 668 635 € 657 399 € = CAF nette ou disponible -326 537 € -229 806 € -449 570 € -510 219 € -478 033 € 242 745 € 87 882 € 10 965 € 96 791 € 123 520 € 152 912 € +/- Autres produits et charges excep. réels = CAF brute en % des produits de gestion Rapport d’observations définitives – Gestion de la commune d’Egletons – 21 janvier 2016 Chambre régionale des comptes du Centre–Val de Loire 85 ANNEXE 4 : PROSPECTIVE 2015 – 2020 : FINANCEMENT DES INVESTISSEMENTS en € CA 2010 CA 2011 CA 2012 CA 2013 Budget 2015 proposé CA 2014 Budget 2016 proposé Budget 2017 proposé Budget 2018 proposé Budget 2019 proposé Budget 2020 proposé Evolution tendancielle CAF brute 342 605 € 452 288 € 303 819 € 222 853 € 220 992 € 902 745 € 822 342 € 755 176 € 774 370 € 792 155 € 810 310 € - Annuité en capital de la dette 669 142 € 682 094 € 753 389 € 733 072 € 699 026 € 660 000 € 734 460 € 744 210 € 677 580 € 668 635 € 657 399 € -326 537 € -229 806 € -449 570 € -510 219 € -478 033 € 242 745 € 87 882 € 10 965 € 96 791 € 123 520 € 152 912 € 0€ 0€ 0€ 0€ 0€ 0€ 0€ 0€ 0€ 0€ 0€ 180 147 € 174 065 € 159 345 € 113 822 € 133 436 € 177 791 € 25 443 € 24 606 € 24 606 € 24 606 € 24 606 € 7 500 € = CAF nette ou disponible (C) Taxes locales d'équipement et d'urbanisme + Fonds de compensation de la TVA (FCTVA) + Subventions d'investissement reçues + Produits de cession + Autres recettes = Recettes d'inv. hors emprunt (D) = Financement propre disponible (C+D) Financement propre dispo / Dépenses d'équipement (y c. tvx en régie) - Dépenses d'équipement (y compris travaux en régie ) - Subventions d'équipement (y compris subventions en nature) +/- Dons, subventions et prises de participation en nature, reçus ou donnés - Participations et inv. financiers nets 0€ 157 016 € 81 348 € 195 013 € 89 417 € 142 328 € 7 500 € 7 500 € 7 500 € 7 500 € 209 594 € 175 050 € 68 363 € 229 922 € 26 781 € 337 386 € 0€ 0€ 0€ 0€ 0€ 0€ 0€ 0€ 4 413 € 14 504 € 45 000 € 45 000 € 45 000 € 45 000 € 45 000 € 45 000 € 389 741 € 506 131 € 309 055 € 543 170 € 264 138 € 702 505 € 77 943 € 77 106 € 77 106 € 77 106 € 77 106 € 63 204 € 276 325 € -140 515 € 32 951 € -213 895 € 945 250 € 165 825 € 88 071 € 173 897 € 200 626 € 230 018 € 102,8% 25,5% -17,8% 3,4% -15,6% 497,2% 89,6% 47,6% 94,0% 108,4% 124,3% 61 467 € 1 083 807 € 787 947 € 957 235 € 1 373 500 € 190 100 € 185 000 € 185 000 € 185 000 € 185 000 € 185 000 € 4 000 € 7 000 € 2 000 € 2 000 € 0€ 0€ 0€ 0€ 0€ 0€ 0€ 0€ 0€ 0€ 0€ 310 142 € 0€ 0€ 0€ 0€ 0€ 0€ +/- Variation de stocks de terrains, biens et produits - Charges à répartir 0€ 0€ 0€ 0€ 0€ 0€ 0€ 0€ 0€ 0€ 0€ +/- Variation autres dettes et cautionnements 0€ -265 € -573 € -265 € 0€ -1 000 € -1 000 € -1 000 € -1 000 € -1 000 € -1 000 € = Besoin (-) ou capacité (+) de financement propre -2 263 € -814 747 € -931 035 € -926 549 € -1 897 537 € 754 150 € -20 175 € -97 929 € -12 103 € 14 626 € 44 018 € +/- Solde des affectations d'immobilisations 0€ 0€ 0€ 0€ 0€ 0€ 0€ 0€ 0€ 0€ 0€ +/- Solde des opérations pour compte de tiers 0€ 0€ 0€ 0€ 0€ 0€ 0€ 0€ 0€ 0€ 0€ - Reprise sur excédents capitalisés 0€ 0€ 0€ 0€ 0€ 0€ 0€ 0€ 0€ 0€ 0€ -2 263 € -814 747 € -931 035 € -926 549 € -1 897 537 € 754 150 € -20 175 € -97 929 € -12 103 € 14 626 € 44 018 € 354 000 € 669 940 € 766 105 € 882 420 € 1 744 942 € 40 000 € 0€ 0€ 0€ 0€ 0€ 351 737 € -144 807 € -164 930 € -44 129 € -152 596 € 794 150 € -20 175 € -97 929 € -12 103 € 14 626 € 44 018 € = Besoin (-) ou capacité (+) de financement Nouveaux emprunts de l'année (y compris pénalités de réaménagement) Mobilisation (-) ou reconstitution (+) du fonds de roulement net global Rapport d’observations définitives – Gestion de la commune d’Egletons – 21 janvier 2016 Chambre régionale des comptes du Centre–Val de Loire « La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration » Article 15 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen L’intégralité de ce rapport d’observations définitives est disponible sur le site internet de la chambre régionale des comptes du Centre, Limousin www.ccomptes.fr/Centre-Val-de-Loire Chambre régionale des comptes du Centre Val-de-Loire 15 rue d'Escures BP 2425 45032 Orléans Cedex 1 Tél. : 02 38 78 96 00 www.ccomptes.fr/Centre-Val-de-Loire Rapport d’observations définitives – Gestion de la commune d’Egletons – 21 janvier 2016 Chambre régionale des comptes du Centre–Val de Loire
