La fonction publique en Afrique : Ethique
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United Nations C.A.F.R.A.D. Centre Africain de Formation et de Recherche Administrative pour le Développement Nations Unies Département des Affaires Economiques et Sociales La Fonction publique en Afrique : Ethique Dr. Joseph R.A. AYEE Professeur en Administration Publique Rabat Maroc 13 - 15 Décembre 1998 Bd. Mohammed V, Pavillon International P.O. Box 310, Tangier, 90001 Morocco Tel: (212) 61 30 72 69 - Fax: (212) 39 32 57 85 E-Mail : [email protected] Web Site: http://www.cafrad.org Bd. Mohammed V, Pavillon International B.P. 310 Tanger, 90001 Maroc La Fonction publique en Afrique : Ethique INTRODUCTION : L'importance de l'éthique de l'administration publique a engagé l'attention des spécialistes, des agences donatrices et des fonctionnaires. En effet, la préoccupation afférente à l'éthique dans la fonction publique est devenue une question de taille aussi bien dans les pays développés que ceux en voie de développement pour un certain nombre de raisons. Tout d'abord, la réputation et le succès d'un gouvernement dépendent de la conduite des fonctionnaires publiques et de ce que pense le public de la conduite des responsables. Par conséquent, il est d'une importance capitale que les fonctionnaires agissent avec intégrité. Il est impératif que chaque fonctionnaire, lorsqu'il accepte un emploi public, comprenne qu'il doit exécuter une tâche spéciale, juste et impartiale dans ses relations avec le public. L'intérêt personnel des fonctionnaires doit être en toutes circonstances subordonné à l'intérêt public, et notamment dans les circonstances où la possibilité d'un conflit d'intérêt est susceptible de devenir un dilemme d'éthique. Les activités privées des fonctionnaires doivent se caractériser par des normes élevées telles, qu'elles ne devraient pas entacher leurs postes et discréditer le gouvernement (Chapman 1993, Rohr, 1978, Kernaghan, 1980). Deuxièmement et plus important encore, un service public conforme à "l'éthique" est une composante importante d'une bonne gouvernance (une nécessité pour des prêts étrangers) préconisée par les institutions de Bretton Woods et autres donateurs sans lesquels le développement ne peut se produire dans les pays en voie de développement. En d'autres termes, pour disposer d'institutions de fonction publique efficaces et effectives et de ressources publiques, la promotion de l'intégrité nationale est essentielle et cruciale. Bien qu'il n'existe aucun accord portant sur l'accroissement ou autre du niveau de la conduite corruptive non professionnelle et non conforme à l'éthique, il est évident d'avancer que davantage de publicité est accordée à une telle conduite que dans le passé. Qu'il s'agisse des pays développés ou en voie de développement, la perception de la part du public des mauvais agissements à une large échelle, a miné la confiance du public dans les gouvernements. En réaction à cette préoccupation générale quant à la conduite immorale, les gouvernements ont conçu des mécanismes visant à promouvoir et préserver une conduite morale de la part des fonctionnaires (Dwivedi, 1987, Caiden 1981). C'est à la lumière de cette base, que ce document examine les stratégies et les modalités pour la promotion des valeurs, des normes et de l'éthique dans la gestion de la fonction publique africaine. Le présent document est divisé en cinq parties : La partie I : définit le concept de l'éthique; La partie II : aborde les raisons se cachant derrière l'intérêt public dans le comportement des fonctionnaires; La partie III : discute les dilemmes d'éthique que doivent affronter les fonctionnaires Afrique; La partie IV : est consacrée à l'examen des stratégies adoptées pour promouvoir la conduite morale au sein de la fonction publique africaine; La partie V : met en exergue les leçons à tirer de ce document et leurs implications pour l'éthique et la fonction publique. Centre Africain de Formation et de Recherche Administrative pour le Développement - CAFRAD Département des Affaires Sociales et Economiques des Nations Unies - UNDESA La Fonction publique en Afrique : Ethique Partie I : qu’est ce que l’Ethique ? Il n'existe pas de définition convenue du terme "Ethique". Certains l'ont même assimilée à la morale. La différence entre "la morale" et "I' Ethique" réside dans le fait que la morale est liée à la conduite personnelle de l'individu, ses devoirs moraux et son respect des règles conventionnelles. L'éthique se réfère aux principes de base de l'action juste et les règles de la conduite (Chapman 1993). Le terme éthique peut faire référence aux caractéristiques morales, qu'elles soient présentes ou absentes; ainsi, un administrateur ou un système administratif est dit moral ou manquant de probité. Parfois, nous recherchons des valeurs particulières, telles l'honnêteté ou le professionnalisme, mais souvent nous recherchons simplement une sorte de conscience morale. Le terme éthique peut se référer, en même terme, à quelque chose de différent, dénotant un ensemble de caractéristiques assumées être présentes et susceptibles de prendre différentes formes. Dans ce sens, les organisations sont toujours morales; elles ne diffèrent que dans les éthiques qu'elles représentent. Un fonctionnaire pourrait être considéré comme manquant de probité si il ou elle s'écarte des normes morales de l'organisation, alors que l'organisation ou l'institution, dans sa totalité, ne pourrait être considérée ainsi (Rohr, 1978). Ils ne diffèrent que dans les éthiques qu'ils représentent. Ce qui est intéressant c'est de savoir comment un administrateur et/ou un responsable peut être considéré comme ayant une conduite morale au sein d'un système ou une organisation dont les mécanismes opérationnels manquent de probité. Ceci est une source importante des dilemmes d'éthique des responsables du secteur public aussi bien dans les pays développés, que dans ceux en voie de développement. Une autre question conceptuelle nécessitant de la considération quant à l'éthique est celle de la droiture et la responsabilité. La droiture fait référence à l'honnêteté individuelle, et dans le cas de la conduite administrative, à la norme quasi universelle voulant que la fonction publique en soi, ne doit pas être utilisée pour des gains privés. En se basant sur le concept de la droiture, il semble que c'est bien l'éthique en tant que droiture qui définit les frontières de la littérature comparative traditionnelle de corruption et fournit généralement le contexte pour les débats portant sur la portée, le contenu et l'applicabilité générale des codes d'éthique (Heidenheimer, 1970, Klitgaard, 1988). Cependant, la rectitude administrative n'est pas un problème qui se prête à l'analyse systématique, et ce car tel que l'affirme Lippmann (1930, 61) "nous ne pouvons jamais étudier la corruption en elle même, mais simplement la mise à nu de celle-ci". L'éthique en tant que responsabilité fait référence à la question de savoir auprès de qui ou de quoi, l'administrateur cherche-t-il la conduite morale, en établissant, à titre d'exemple, des choix politiques complexes et dans l'exercice des directives administratives. Vu la grande différence qui existe entre les systèmes et les cultures à cet égard, il semble être bien plus difficile d'établir des critères d'éthique qui englobent la responsabilité que de s'appuyer sur la droiture. Et ce car : Une fois que l'on quitte le monde ordonné de la justice sociale et administrative, l'ambiguïté règne. Dans la plupart des cas, le bien et le mal baignent dans la confusion en raison des interprétations litigieuses souvent ancrées dans des clivages sociaux politiques bien établis (Ajuogu, 1983: 387). Le terme éthique revêt un sens étendu ou macro à même d'être appliqué a toutes les cultures et à tout moment. Mais il a également un sens restrictif ou micro en relation à une société spécifique ou groupe sociétaire. La perception macro appartient au bien ou au mal, au bon ou au mauvais, alors que la perception micro fait référence à la manière d'interpréter le bien ou le mal, le bon ou le mauvais, par une société spécifique, groupe sociétaire ou même un individu (Dwivedi, 1978). Centre Africain de Formation et de Recherche Administrative pour le Développement - CAFRAD Département des Affaires Sociales et Economiques des Nations Unies - UNDESA 2 La Fonction publique en Afrique : Ethique Pour des raisons propres au présent document, le terme éthique est lié au caractère et à la conduite ainsi qu'à la morale d'un être humain, en tant qu'employé public. Concernant la conduite d'affaires publiques par un responsable public, le terme Ethique concerne la bonne ou mauvaise gestion des affaires publiques et détermine la bonne ou la mauvaise conduite du responsable public au moment de l'exercice de ses fonctions officielles. L'Ethique évalue la conduite à la lumière des critères supposés absolus et impose des valeurs positives ou négatives eu égard. Ces critères peuvent être établis par écrit (législation) ou être simplement l'interprétation par un individu de ce qui est acceptable et de ce qui ne l'est pas (Chapman, 1993). Partie II : Intérêt public dans la conduite des responsables publics : Etant donné que les responsables occupent des postes de confiance, il est tout naturel que le public accorde de l'intérêt à leur comportement moral et leur conduite officielle. Il est cependant vrai aussi que l'intérêt du public augmente et décroît en fonction de la survenance d'une mauvaise conduite des responsables publics et de l'information qu'ils diffusent au public par les médias. Il arrive rarement que le public lui même sonde activement la conduite officielle des responsables publics désignés. En fait lorsqu'il devient connu généralement qu'un responsable public a agi d'une façon immorale par exemple, dans l'utilisation de l'argent de l'état, des réclamations d'indignation s'élèvent pour un redressement de la situation, mais avec le temps, les cris de réprobation se tassent et seules des références sporadiques à la mauvaise conduite demeurent. Malgré l'amélioration au fil des années des critères d'éthique des responsables publics, le public et la presse ne sont pas nécessairement confiants dans la fonction publique (Chapman, 1993, Kamto, 1977). La conduite morale et la compétence professionnelle ne peuvent être dissociées. Le fait d'adhérer aux normes élevées de la conduite morale, mais en menant cependant les affaires publiques d'une manière incompétente, ne satisfera nullement le public, ne développera pas le bien être général mais est susceptible par contre de s'avérer aussi désastreux qu'une conduite immorale. Il existe par conséquent, différentes zones de conflits potentiels qui nécessitent d'être examinées (Caiden, 1981). Partie III : Dilemmes d'éthique affrontant les fonctionnaires : Afin de promouvoir l'intérêt public, les actions des fonctionnaires, aussi bien élus que désignés, doivent toujours être menées dans l'intérêt public. En d'autres termes, leur conduite officielle devrait toujours être "bonne", 'juste" et "positive". On devrait, cependant, garder à l'esprit qu'une incompatibilité peut exister entre les prescriptions d'éthique et les prescriptions régulatoires et légales. Les fonctionnaires sont supposés adhérer a tout moment aux règlements; et la conduite morale est - au sein de la fonction publique - toujours sujette aux prescriptions formelles basées sur la politique du partie gouvernant, tel que stipulé en termes de loi. Si les fonctionnaires n'adhèrent pas aux règlements, ce qui suppose agir conformément aux prescriptions de la loi, des actions litigieuses peuvent se développer en dilemmes moraux. Certains des dilemmes moraux les plus communs auxquels les fonctionnaires sont confrontés, pivotent autour des aspects suivants : • Discrétion administrative ; • Corruption ; • Népotisme ; • Conformité ; • Confidentialité administrative ; Centre Africain de Formation et de Recherche Administrative pour le Développement - CAFRAD Département des Affaires Sociales et Economiques des Nations Unies - UNDESA 3 La Fonction publique en Afrique : Ethique • Fuites d'information ; • Valeurs ; • Responsabilité publique ; • Dilemmes politiques ; • Relations entre les fonctionnaires désignés et les politiciens élus ; • L'influence des groupes de pression sur la conduite morale de l'administration publique ; • Les activités politiques des fonctionnaires ; • L'intérêt révélé par le public pour la conduite des fonctionnaires (Graham, 1974, Hanekom, 1986). Discrétion administrative : Les fonctionnaires ne sont pas simplement des exécuteurs de la politique publique. Ils prennent des décisions afférentes aux vies des personnes, par exemple, portant sur les impôts ,la survie et le licenciement des personnes. En agissant ainsi, ils exercent le pouvoir discrétionnaire. La question est ensuite de savoir comment les décisions doivent être prises pour éviter les dilemmes moraux. En d'autres mots, la promotion du bien être général dépend largement de l'usage ou de l'abus de la discrétion administrative (ltohr, 1978, 399). En outre "celui qui a entre les mains la situation d'une autre personne ne devrait jamais penser à lui même…." (Machiavelli, 1958 129), mais devrait placer la promotion du bien-être général au dessus de son propre intérêt. Il est vrai que dans les règles, et règlements mis en place par la législation et au sein des procédures prescrites, le fonctionnaire dispose de plus d'une occasion d'user de son pouvoir discrétionnaire. Face à des alternatives, le choix d'un fonctionnaire pose un problème d'éthique: le choix peut être acceptable pour une petite tranche de la société uniquement. Le problème consiste dans le fait que la sélection d'un chemin d'action parmi plusieurs alternatives est souvent faite sur la base de préférences personnelles, politiques ou autres affiliations ou encore des agrandissements personnels, négligeant ainsi des faits connus et donc la possibilité d'une prise de décision rationnelle. Il est fort possible que l'ensemble des règles prescrites, règlements et procédures aient été observés, mais lechoix discrétionnaire peut être perçu comme manquant de probité, voire même corrompu (Kernaghan, 1980 Hanekon, 1986). Corruption : Bien que dans la plupart des états africains, les divulgations de conduite malhonnêtes par des fonctionnaires se font de temps à autres, le niveau général de conduite des fonctionnaires est d'un niveau élevé. La majorité des fonctionnaires dispose de critères élevés requis par la fonction publique et s'adonne à la promotion du bien-être général. Les normes d'éthique des fonctionnaires sont, néanmoins, liées à la société dans son ensemble. Si le public accepte le fait que pour garantir une réaction expéditive de la part d'un fonctionnaire, des sommes pécuniaires ou autres procédés de motivation sont nécessaires et que ledit fonctionnaire accepte les procédés de stimulation, les normes de conduite morale des fonctionnaires sont donc en harmonie du point de vue du public. Cependant, ceci peut ne pas être nécessairement le cas tel que vu par le fonctionnarisme (Klitgaard, 1 9X8, Heidenheimer, 1989). Centre Africain de Formation et de Recherche Administrative pour le Développement - CAFRAD Département des Affaires Sociales et Economiques des Nations Unies - UNDESA 4 La Fonction publique en Afrique : Ethique La corruption des fonctionnaires par des intérêts privés est d'habitude très subtile; des faveurs par le public au fonctionnaire sous obligation et la substitution graduelle, par celui-ci des loyautés publiques par celles qui lui font des faveurs. Il est fort possible, que le fonctionnaire estime et affirme que ses décisions ne sont pas influencées par ses bienfaiteurs (NIcMullan, 1970, Scott, 1972). Le dilemme moral qui affronte le fonctionnaire eu égard les pratiques de corruption en tant que résultat des intérêts privés concerne en premier lieu sa réaction à la situation. Si une pratique de corruption ou une tentative de corruption est découverte, il est fort possible que la loyauté personnelle du responsable ou les affiliations politiques du parti, soient en conflit avec ses devoirs officiels. Devrait-il sacrifier l'intérêt public ou tenter de mettre terme à la pratique de corruption par une confrontation personnelle directe, ou encore devrait-il donner un coup de sifflet au praticien de la pratique de corruption ? Le secret administratif : Une zone propice à la création de situations et actions susceptibles de devenir des dilemmes majeurs d'éthique, est la conduite secrète des affaires publiques. Et ce spécialement car le secret peut offrir une occasion de cacher une conduite immorale. Le secret est une alliée de la corruption et la corruption est souvent pratiquée dans le secret. Il est généralement accepté, qu'au sein d'une démocratie, les gens aient droit à savoir ce que le gouvernement a l'intention de faire et il serait dans l'intérêt même du public que l'administration des affaires publiques agisse dans la transparence (Rowat, 1982). Népotisme : La pratique du népotisme (la nomination de relations et/ou amis aux postes publics ignorant ainsi le principe du mérite) peut mener à la détérioration de la qualité de la fonction publique en Afrique, à la dislocation de l'esprit de corps et de confiance et aboutir à une administration corrompue en raison des relations personnelles avec les décideurs et en raison du fait que ces personnes désignées ne peuvent pas être licenciées facilement et remplacées par d'autres. En d'autres termes, ceux qui sont désignés afin d'observer les normes et points de vue de l'autorité qui nomn1e pourraient s'avérer problématiques. Le traitement préférentiel d'une personne au détriment d'une autre, sans prendre en considération le mérite relatif des personnes respectives n'est qu'une oppression d'un individu ou d'individus. L'effet houle de neige de l'oppression est susceptible d'ébrécher l'esprit de corps et la qualité de l'administration publique (Chapman, 1993, Kamto, 1997). Conformité : En général, les employés tendent à se comporter d'une certaine manière - soit en raison de la tradition, des structures organisationnelles, serments d'emploi, popularité prestige, soit en raison de la crainte, ou simplement car l'individu est attiré vers la conduite morale d'un groupe ou personne et aspire à harmoniser ses actions avec un modèle spécifique Le résultat de la sensibilité de l'individu à une conduite acceptable et inacceptable est que, en qualité d'employé, il tend souvent et délibérément à se conformer aux normes de l'institution dans laquelle il est employé (Dwivedi, 1981, Dwivedi 1987). Les fonctionnaires sont probablement dans une situation encore plus difficile: les décisions d'une ligne politique et les traditions anciennes de la fonction publique les poussent à s'orienter d'une manière spécifique. Tout doit être écrit et la prise de décision est attribuée à une haute autorité (soit ils ne veulent pas ou ne sont pas autorisés à agir hors des limites de Centre Africain de Formation et de Recherche Administrative pour le Développement - CAFRAD Département des Affaires Sociales et Economiques des Nations Unies - UNDESA 5 La Fonction publique en Afrique : Ethique leur autorité, soit ils se rétractent derrière les politiciens - ils ne peuvent rien faire car le pouvoir de prise de décision finale demeure entre les mains des politiciens). Les actions des fonctionnaires sont supposées être guidées seulement par une poursuite désintéressée de l'intérêt public, car on s'attend qu'ils servent leurs maîtres politiques (les Ministres) sans appréhension ou faveur au moment de donner des conseils ou lors de l'exercice de leurs fonctions officielles. En pratique, ceci pourrait constituer un dilemme moral. Les fonctionnaires ne sont pas immunisés contre la pression exercée par les décideurs politiques, notamment car ils doivent expliquer le travail des diverses institutions publiques aux politiciens. Ainsi ils peuvent, d'une part, se replier en arrière pour donner un conseil ou prendre les décisions administratives pour plaire à leurs supérieurs politiques, et s'ils tentent simplement de plaire à leurs supérieurs, on pourrait se demander s'ils seront capables d'accepter la responsabilité de leurs actions officielles. D'autre part, les fonctionnaires pourraient devenir si puissants qu'ils peuvent "décrire" la politique aux détenteurs de postes politiques (Armstrong, 1975, Hanekom 1986). Cependant, on devrait souligner que les fonctionnaires sont supposés se conformer aux principes de l'administration publique, en l'occurrence, prendre en considération l'idéologie politique du gouvernement en place, les valeurs de la communauté et les normes et prescriptions de la loi administrative. Ces principes représentent les normes minimum de la conduite officielle auxquels le fonctionnaire doit se conformer . Le dilemme moral du conformisme réside dans la conformité peu judicieuse, la sur-indulgence dans la conformité, ou la conformité des fonctionnaires simplement pour leurs intérêts propres - le tout étant susceptible de mener à l'inflexibilité et la stagnation dans l'administration des affaires publiques. Les fuites d’information : Les informations officielles sont souvent si sensibles (par exemple: l'augmentation imminente des impôts, rezonage des terrains ou réduction du personnel) que leur divulgation peut donner lieu à l'anarchie, à des pratiques illégales ou à des bénéfices pécuniaires illicites pour certaines personnes. Favoriser la fuite des informations officielles à une date antérieure à celle où elles doivent être rendues publiques constitue une violation des procédures et peut constituer un dilemme d'éthique. En effet, il arrive que la conception personnelle d'un fonctionnaire de ce qu'est l'intérêt public peut être en contradiction avec ses obligations officielles. En effet, les conceptions personnelles de ce qui est pour le bien public peuvent être en opposition directe avec les jugements portés sur l'intérêt public se basant sur une vision démocratique. Il en résulte que les fonctionnaires peuvent en arriver à considérer que leurs obligations officielles exigent d'eux d'agir à l'encontre de ce que leur dicte la conscience (Rowat, 1982, Rohr 1978). Les Valeurs : L'être humain est le seul être vivant qui puisse distinguer entre le mal et le bien, le bon et le mauvais. Le mot "Valeur" se réfère donc à l'idée que possède l'être humain de ce qui est acceptable et de ce qui ne l'est pas, de ce qui est vertueux de ce qui est sans vertus. Ainsi les "Valeurs" indiquent l'importance accordée par l'individu à des activités, des expériences ou des phénomènes et fournissent à l'individu sa ligne de conduite personnelle (Dwivedi, 1978).Les valeurs des fonctionnaires peuvent en partie être à l'origine de dilemmes moraux, principalement en raison de la faillibilité de l'être humain, sa soif du pouvoir, du prestige, de la richesse et d'une position sociale privilégiée, plutôt que sa disposition à rendre service honnêtement et en adhérant à des normes professionnelles. La faillibilité de l'homme peut affecter le rendement personnel efficace du fonctionnaire dans l'exécution des tâches officielles et peut faire tâche d'huile du fait que l'absence de leadership moral et de la Centre Africain de Formation et de Recherche Administrative pour le Développement - CAFRAD Département des Affaires Sociales et Economiques des Nations Unies - UNDESA 6 La Fonction publique en Afrique : Ethique responsabilité vis-à-vis du public pourraient servir à encourager d'autres groupes et/ou individus à avoir recours, à leur tour, à des pratiques immorales (Waldo, 1994). Parallèlement et en raison de l'existence de différentes cultures au sein d'un pays, des jugements de valeurs contradictoires peuvent être faits et pourraient affecter les activités politiques du gouvernement et de l'opposition et influencer directement la qualité de l'administration des affaires publiques. Comme tout un chacun, les fonctionnaires sont influencés par les jugements de valeurs et sont sensibles aux valeurs des groupes et/ou des individus de la société. L'obligation à laquelle fait face le fonctionnaire et le place devant un dilemme, consiste dans le fait de ne pas substituer ses valeurs personnelles par celles de la société ou de la communauté, mais plutôt de donner la priorité aux valeurs susceptibles d'être bénéfiques à la société ou à la communauté. Il est regrettable que des jugements de valeur contradictoires (souvent contradictoires pour le fonctionnaire seulement) puissent amener à une morale basse se répercutant négativement sur le rendement inefficace de ces fonctionnaires et dans des cas extrêmes se manifestant par une obéissance malicieuse, soit, à exécuter des politiques sans informer les décideurs de leurs aspects négatifs (Cox III et al., 1994). Il faut garder à l'esprit que les fonctionnaires occupant des positions clé ou y aspirant au sein de leurs institutions respectives et étant donné qu'ils ont choisi de leur propre chef de devenir des fonctionnaires, les valeurs du système sont considérées par eux comme "normatives" et par conséquent constitue aussi ".... le point de départ de leurs réflexions morales" (Rohr, 1978 : 59-60). En outre et du fait qu'ils disposent de différents jugements personnels, les fonctionnaires peuvent interpréter différemment la même valeur sociétale. Ceci ne devrait pas embarrasser ou être pris pour un signe de conduite contraire a l'éthique mais devrait plutôt mettre l'accent sur la nécessité pour les fonctionnaires d'essayer de comprendre les valeurs sociétales à travers l'interprétation d'une réflexion sur les valeurs du système. La Responsabilité vis-à-vis du public : Ce que Niccolo Machiavelli avait affirmé jadis à propos de la conduite d'un prince, reste valable pour le fonctionnaire « Il serait très élogieux de faire montre de toutes les qualités considérées comme de bonnes qualités, mais parce qu'elles ne peuvent ni être entièrement acquises ni être observées car la nature humaine ne le permet pas, il est nécessaire d'être suffisamment prudent (de) savoir comment éluder le reproche de ces vices » (Machiavelli, 1954, 84). Puisque les fonctionnaires sont les exécuteurs des politiques publiques, ils doivent rendre compte de leurs actions officielles à leurs supérieurs, les tribunaux et le public. Cependant, il leur est possible de se cacher derrière les procédures prescrites, la cape du professionnalisme, voire même derrière les politiciens. Les dilemmes concernant les politiques à suivre : Les décideurs sont souvent confrontés à des responsabilités conflictuelles. Ils doivent observer une loyauté spécifique envers leurs supérieurs mais aussi envers la société. Ils jouissent de la liberté d'agir au nom et dans l'intérêt des autres mais ils doivent aussi rendre compte de leurs actions à d'autres personnes, en l'occurrence leurs supérieurs et la société. L'obligation des fonctionnaires à respecter le processus politique peut s'opposer à leur conception concernant le traitement des objectifs de la mise en place de la politique. Autrement dit, le dilemme du fonctionnaire est justement la confrontation entre sa conception de l'intérêt public et les exigences de la Loi. Les fonctionnaires sont les premiers interprètes et exécuteurs des politiques publiques Les termes de la législation présentent plusieurs cas de conflit d'intérêt et les fonctionnaires Centre Africain de Formation et de Recherche Administrative pour le Développement - CAFRAD Département des Affaires Sociales et Economiques des Nations Unies - UNDESA 7 La Fonction publique en Afrique : Ethique peuvent jouer un rôle positif ou négatif dans l'exécution des politiques. Ils peuvent anéantir l'efficacité d'une politique donnée en retardant, entravant ou perturbant son exécution. S'ils élaborent des stratégies d'exécution, définissent les priorités, établissent les structures d'organisation, fournissent un personnel qualifié, choisissent des groupes cibles, exigent des résultats et maintiennent des garanties, ils agissent positivement au niveau de l'exécution de la politique publique. On doit aussi garder à l'esprit que les fonctionnaires peuvent influencer les résultats d'une évaluation en choisissant des évaluateurs spécifiques et en interprétant et rapportant les données d'une manière particulière. (Waldo, 1994, Cox III, 1994). Relation entre les fonctionnaires et les détenteurs de postes politiques élus : Il est important de prendre conscience du fait qu'aux yeux du public, tout fonctionnaire nommé représente le gouvernement du moment; non seulement le ministère ou le bureau au sein duquel il est employé, mais le gouvernement dans son ensemble. Ceci constitue une contrainte pour les fonctionnaires nommés du fait que lors de l'exercice impartial de leurs fonctions, leurs actions officielles sont considérées avec subjectivité par une partie ou des membres de la communauté. La relation entre les fonctionnaires nommés et les élus détenteurs de postes politiques, si elle n'est pas régie d'une manière professionnelle, peut se révéler une source de dilemmes d'éthique. L 'influence des groupes de pression : Les revendications des groupes de pression (tel que les syndicats) placent souvent l'intérêt personnel au dessus de l'intérêt national. Dans une conjoncture économique difficile (récession, inflation anormale), il arrive que les groupes de pression - dans leurs efforts de promouvoir le bien-être de leurs membres (salaires, promotion, prévention des licenciements) - ne tiennent pas compte des conséquences à court ou à long terme de leurs revendications, ou les deux conjugués. Revendiquer des augmentations substantielles de salaire par une section ou partie du secteur public peut amener les autres sections ou divisions du service public à présenter des revendications similaires, suivies par les demandes d'autres institutions semi gouvernementales et par celles d'une section après l'autre du secteur privé, jusqu'à fermeture de la boucle - aboutissant ainsi à un chaos économique et une anarchie (Hanekom, 1986). Autres domaines problématiques : En sus de domaines de conflit éventuel cités ci-haut, d'autres domaines problématiques susceptibles de donner naissance à des dilemmes éthiques peuvent être identifiés. Nous citerons entre autres: L'activité politique des fonctionnaires donnant lieu à une loyauté partagée de la part des fonctionnaires qui ressentent des affinités avec les idées d'un certain parti politique ou qui font partie d'une société qui adopte l'idéologie politique d'un parti politique spécifique et qui est tenue d'observer le code d'un parti politique spécifique ou le code d'une société ; Le détachement des fonctionnaires des normes élevées de l'éthique et leur prise de décisions sur la base de considérations qui ne se rapportent pas vraiment à la situation traitée. Une des raisons importantes de ce détachement peut être liée aux salaires très bas du secteur public, provoquant ainsi l’acceptation de cadeaux ou des occasions d'augmenter les revenus par des « extra » en marge de leur salaire ; et D’autres problèmes plus subtils d'éthique tels l'abus des privilèges des congés de maladie, des pauses cafés prolongées et l'infraction aux règles de la fonction publique en général. Centre Africain de Formation et de Recherche Administrative pour le Développement - CAFRAD Département des Affaires Sociales et Economiques des Nations Unies - UNDESA 8 La Fonction publique en Afrique : Ethique Le dilemme du fonctionnaire : Les domaines de conflit potentiels ne constituent pas forcément des dilemmes d’éthique en soi. C'est le comportement du fonctionnaire public face à des activités afférentes à ces phénomènes qui peut se révéler être un dilemme d’éthique : (i) gardera-t-il le silence en cas de découverte d'un abus des pouvoirs discrétionnaires administratifs, ou de pratiques de corruption ou de népotisme ?, (ii) ou criera-t-il au scandale ?, (iii) s'engagera-t-il activement dans des activités de groupes de pression en raison de sa sympathie pour leurs idées ?, (iv) militera-t-il activement au sein d'un parti politique ?, (v) ou devrait-il seulement promouvoir l’intérêt public et observer les critères de la fonction publique ? et (vi) que devrait-il faire ?, jusqu’où peut-il aller ? La plupart des dilemmes d'éthique auxquels est confronté le fonctionnaire, émanent de la manière dont il conçoit l’intérêt du public et pas nécessairement de sa conception du bien et du mal, ou du bon et du mauvais. PARTIE IV : Stratégies pour promouvoir/assurer un comportement d’éthique : La responsabilité de maintenir les normes d'éthique et de minimiser les comportements immoraux au sein de la fonction publique incombe à la fonction publique elle-même. Si conçus correctement, les règlements qui régissent les conflits d'intérêts dans la fonction publique tendent à maintenir et mettre sur pied un système administratif et de gestion pour protéger le processus de prise de décision. Plutôt que de détecter et punir le malfaiteur, un tel système minimise le risque d'un comportement contraire à l'éthique pouvant survenir. Ainsi, dans un système administratif bien géré, le risque d'un comportement contraire à l'éthique serait minime, et en cas même de comportement immoral, une mesure disciplinaire prompte constituerait la norme. Le souci serait donc de canaliser les efforts sur la réforme des systèmes et procédures de la fonction publique pour mieux répondre aux intérêts publics. Autrement dit, dans un environnement où règnent les comportements immoraux, une réforme importante dans la fonction publique manquera d'efficacité si les pratiques immorales sont ignorées. Une série de mesures et de stratégies ont été adoptées dans les pays africains pour lutter contre les comportements contraires à l'éthique. Celles-ci sont abordées dans les paragraphes ci-dessous : Les Codes d’éthique : L'une des plus importantes méthodes pour assurer un comportement moral et positif est d'établir un code d'éthique du secteur public. Ce code comprend les caractéristiques de l'éthique susceptibles de guider ceux qui occupent les postes de direction et de leadership. Il est à même de rappeler aux fonctionnaires leurs responsabilités vis-à-vis du public et requiert une déclaration des biens et des revenus. Cependant, les codes d'éthique n'ont pas eu beaucoup de succès parce qu'ils n'ont pas été mis en vigueur (Dwivedi 1978; Caiden, 1981; Ayee, 1997). Etablir et maintenir des codes d'éthique dépend d'une série de conditions cruciales qui se résument comme suit : i. L'environnement d'éthique doit être accepté par une large tranche du secteur public, ii. Les déviations doivent être traitées équitablement et régulièrement dans le secteur public, iii. L'environnement d'éthique nécessite un engagement politique et le leadership, ainsi qu'un grand soutien de la société civile (Stapenhurst & Langseth, 1997). Centre Africain de Formation et de Recherche Administrative pour le Développement - CAFRAD Département des Affaires Sociales et Economiques des Nations Unies - UNDESA 9 La Fonction publique en Afrique : Ethique Une rémunération améliorée: Les salaires inadéquats dans le secteur public engendrent énormément de comportements contraire à l'éthique. En effet, le fait d'assurer une rémunération qui couvre des besoins de la vie est essentielle pour le rendement et l'efficacité du secteur public. Il est important, bien entendu, aussi bien pour les fonctionnaires publics que pour le public en général de comprendre pleinement la logique se cachant derrière toute augmentation importante de salaires dans le secteur public, et de prendre conscience du fait que le bénéfice d'une rémunération plus élevée doit être conjugué à une plus grande responsabilité. En outre, augmenter les salaires sans accroissement de surveillance n'aboutira qu'à des candidats éventuels à l'emploi payant pour le privilège d'obtention d'un poste gouvernemental. La réforme administrative : Le changement organisationnel au sein de la fonction publique peut aider à minimiser les risques de comportements et de pratiques contraires à l'éthique. Ces mesures comprennent: • L'amélioration des méthodes de travail et les procédures pour minimiser le retard ; • L'augmentation de l'efficacité de supervision afin de permettre aux responsables de vérifier et de contrôler le travail de leur personnel ; • La supervision par surprise du travail des fonctionnaires ; • L'institution d'une formation en cours d'emploi au profit des fonctionnaires de tous niveaux, accompagnée d'une formulation et d'une diffusion de directives morales et de règles de conduite bien définies ; • Le développement des systèmes de gestion interne et financière qui assurent des contrôles adéquats et efficaces de l'usage des ressources ; • La création des voies de dépôt de plaintes afin de permettre aux fonctionnaires subalternes de se plaindre des comportements immoraux de leurs supérieurs ; • La récompense pour le bon rendement, la reconnaissance de la bonne conduite et louange du comportement modèle ; • La prise de mesures de sécurité nécessaires pour empêcher les personnes non autorisées à avoir accès aux locaux d'un département ; et • La révision des mesures déjà prises pour contrecarrer les conduites immorales, toutes les trois ou cinq années, afin d'introduire des améliorations supplémentaires (Stapenhurst & Langseth, 1997). L'élément discrétionnaire dans la prise de décision comprend l'éventualité d'un abus. L'élimination discrétionnaire des décisions lors de la résolution d'un dilemme, serait impossible et impraticable. II serait plus réaliste de réduire le "monopole du pouvoir" des bureaucrates en mettant en place d'autres sources rivales de service, et ce dans les lieux où la discrétion doit être maintenue. Les citoyens peuvent, par exemple, demander un permis de conduire auprès de tout bureau automobile. En bref, il est possible de délimiter d'une façon plus systématique les espaces d'abus en conservant les lieux de discrétion définies étroitement, et en fournissant des directives publiques claires pour l'exercice de cette discrétion Déclaration des revenus/avoirs/cadeaux : L'un des instruments-clés pour conserver l'intégrité au sein de la fonction publique est le remplissage périodique, par tous ceux qui occupent des postes d'influence, de formulaires Centre Africain de Formation et de Recherche Administrative pour le Développement - CAFRAD Département des Affaires Sociales et Economiques des Nations Unies - UNDESA 10 La Fonction publique en Afrique : Ethique faisant état de leurs revenus, avoirs et obligations. La déclaration des biens et revenus ne sera certainement pas complétées avec précision par ceux acceptant les pots-de-vin. Cependant, ils seront forcés de déterminer leurs situations financières ce qui permettra de mettre sur pied toute une édification eu égard toute poursuite ultérieure. Cependant, les preuves indiquent aujourd'hui l'incompétence de tout système qu'il soit volontaire ou informel. La corruption ne peut être réduite que si on en fait une affaire à haut risque et à bénéfices réduits (Stapenhust & Langseth, 1997). A qui doit-on faire cette déclaration? La déclaration peut être faite par les politiciens à l'Auditeur Général ou à l"'Ombudsman" ou bien encore publiquement au public en général. Les objets à déclarer diffèrent d'un pays à l'autre. Cette déclaration, d'une manière claire, doit couvrir tous les avoirs et les obligations importants. Quelques pays insistent sur le fait qu'elle doit inclure la dernière déclaration fiscale des revenus. D'autres pays étendent ces exigences aux parents proches de la famille. Par contre certains pays limitent la déclaration au fonctionnaire et son époux ou épouse (même si cela est contesté du fait que l'épouse/époux a le droit de conserver l'intimité de sa vie privée indépendamment de son/sa partenaire). En tout état de cause, la loi doit incarner ce que la société considère comme étant juste et raisonnable, le cas échéant la mise en application sera impossible et ne servira qu'à ébranler l'intégrité du système lui-même. Le problème ne s'arrête pas à la déclaration. Il existe également le problème des cadeaux reçus par les fonctionnaires de la fonction publique. Les cadeaux peuvent prendre plusieurs formes en l'occurrence - un déjeuner, un billet pour un événement sportif, une montre de luxe, des actions dans une société un congé à l'étranger, voire même les frais de scolarité pour un enfant. Quelques cadeaux sont acceptables; d'autres pas. Une hospitalité excessive, telle que des vacances tout-payé pour un fonctionnaire et son épouse, est inacceptable. Les choses les plus difficiles à classer sont les déjeuners et les cadeaux de fête, bien que le fait d'accepter les cadeaux qui paraissent triviaux et une hospitalité banale, puisse mener avec le temps à des situations telles, que le fonctionnaire se trouvera, sans le vouloir, piégé par le "donneur". La ligne de séparation se place souvent au point où le cadeau place le récipient sous une obligation envers de donneur. La limite acceptable diffère d'une société à l'autre, mais elle peut être définie en termes monétaires afin que les cadeaux dits exagérés soient sujets à des déclarations (Stapenhurst & Langseth, 1997). Rationalisation de la politique et du programme : Les programmes publics truffés de pratiques immorales peuvent parfois être réformés grâce à des efforts de rationalisation et de restructuration. Cependant, le premier choix est d'éliminer le programme. En effet, plusieurs pays possèdent des règles et des règlements qui ne servent pas l'intérêt du grand public - même s'ils sont honnêtement administrés. Ils peuvent par conséquent et devraient être abandonnés. D'autres programmes peuvent servir pour une fonction valable, mais ne sont guère efficaces là où les pratiques immorales sont endémiques. Le second choix consiste à reprendre le noyau du programme en l'adaptant pour devenir plus simple et plus facile à contrôler. Si le programme vise par exemple, une rentabilité économique, les réformes pourraient alors introduire des schémas légaux basés sur le marché. Mais, les simplifications ne pourront pas toujours minimiser les comportements immoraux à la fois chez les fonctionnaires et les fournisseurs. Ainsi, la simplicité ne fonctionnera que si elle n'est pas excessivement arbitraire et si les fonctionnaires supérieurs ou les fonctionnaires indépendants chargés de l'exécution, sont à la quête agressive de mesures de lutte contre les conduites immorales. Enfin, la privatisation des services et entreprises appartenant à l'état peut réduire les chances de comportements immoraux, notamment en raison du fait que les méthodes de Centre Africain de Formation et de Recherche Administrative pour le Développement - CAFRAD Département des Affaires Sociales et Economiques des Nations Unies - UNDESA 11 La Fonction publique en Afrique : Ethique comptabilité du secteur privé et les pressions compétitives du marché sont susceptibles de réduire les pratiques immoraux et de les rendre plus difficile à dissimuler. Cependant ces avantages doivent prendre en considération les effets adverses éventuels de la privatisation (Chômage des fonctionnaires publics et risque de monopoles du secteur privé). La réforme politique substantielle, comprenant la réforme des systèmes fiscaux et régulatoires, ainsi que l'élimination des programmes superflus, est une tâche difficile et de longue haleine. Elle est également un engagement qui doit répondre aux nécessités et aux problèmes d'un pays particulier. Processus améliorés d'approvisionnement : Les processus d'approvisionnement de la Fonction Publique peuvent être améliorés de la manière suivante: • L'approvisionnement devrait être économique. Elle devrait donner lieu au meilleur rapport qualité de service/marchandises et prix payé, ou encore le prix le plus bas pour la qualité acceptable stipulée des marchandises/services; ceci ne signifie pas nécessairement l'acquisition au prix le plus bas, mais la meilleure conjugaison de ces facteurs. • Les décisions d'octroi de contrat devraient être justes et impartiales. Les fonds publics ne devraient pas être utilisés pour des faveurs, les normes/spécifications doivent être non discriminatoires, les fournisseurs/entrepreneurs devraient être sélectionnés sur la base de leurs qualifications et le mérite de leurs offres; tous devraient bénéficier d'un traitement égal en termes de délais et de confidentialité. • Le processus devrait être transparent. Les nécessités d'approvisionnement, les règles et les critères de prise de décision devraient être facilement accessibles aux fournisseurs/entrepreneurs potentiels, et de préférence être annoncées comme faisant de l'invitation à l'appel d'offre; l'ouverture d'appel d'offre devrait être publique et toutes les décisions pleinement enregistrées. • Un cadre consistant et solide est nécessaire pour établir les principes et pratiques de base devant être observés dans l'approvisionnement public. Ceci peut revêtir plusieurs formes, mais il existe une conscience croissante des avantages d'un code unifié d'approvisionnement mettant en place les fondements et agrémenté par davantage de règles et règlements détaillés des agences d'exécution. Un nombre de pays consolide les lois existantes - qui auraient pu se développer d'une manière hasardeuse, au fil des années - sous forme de ces codes (Stapenhurst & Langseth, 1997). Agence de surveillance : Un pays désirant sérieusement lutter contre les pratiques immorales, peut nécessiter la mise sur pied de nouvelles institutions publiques afin d'assurer la lutte contre la conduite immorale. Au cours des dernières années, les gouvernements ont appuyé les efforts de détection en introduisant des agences et des commissions indépendantes de lutte contre l'immoralité telles: le bureau de l'Ombudsman et les institutions suprêmes d'audit. Les Agences anti-corruption : Vu que la prévention est plus efficace et plus effective que la persécution, une unité restreinte d'écoute et d'investigation jouissant de l'autorité appropriée - peut-être tenue de présenter des rapports directement au corps législatif - est peut-être mieux placée pour Centre Africain de Formation et de Recherche Administrative pour le Développement - CAFRAD Département des Affaires Sociales et Economiques des Nations Unies - UNDESA 12 La Fonction publique en Afrique : Ethique s'assurer que des mesures effectives et préventives sont identifiées et prises. Pour opérer de manière réussie, une agence de lutte contre la conduite immorale devrait posséder ce qui suit : • Un soutien politique engagé aux niveaux les plus hauts du gouvernement. • Une indépendance politique et opérationnelle pour mener des enquêtes même aux plus hauts niveaux du gouvernement. • Prérogatives adéquates d'accès à la documentation et à l'interrogation des témoins ; et • Un leadership perçu par le public comme étant de la plus grande intégrité. Dès le départ, la forme et l'indépendance d'une commission pourraient être définies par la façon de nomination ou de révocation d'un fonctionnaire. Si le mécanisme de nomination garantit un support unanime pour la personne nommée par le biais du parlement, plutôt que par le gouvernement en faveur du nommé, et si un mécanisme de responsabilité existe en dehors du gouvernement (à titre d'exemple, une commission parlementaire sélective au sein de laquelle sont représentés les principaux partis telle: la Commission des Comptes Publics), l'espace d'abus pour les activités non partisanes sera réduit (Dwivedi, 1987). Il est important que l'agence dispose du pouvoir de geler les avoirs qu'elle soupçonne raisonnablement douteux, appartenant à des personnes sous enquêtes. Il serait aussi souhaitable que l'agence agisse avant même d'obtenir l'ordre de la Cour, du fait que la rapidité est primordiale. En effet, en l'absence de ce pouvoir, les fonds peuvent être transférés électroniquement en quelques minutes. Cela présuppose donc la nécessité d'un outil vital, en l'occurrence un système efficace et bien étudié afin de pouvoir contrôler les avoirs, les revenus, les obligations et les niveaux de vie des décideurs et des responsables de la fonction publique (Caiden, 1981). Il est courant qu'une agence bénéficie du pouvoir (de saisie et de confiscation des documents de voyage pour empêcher une personne de quitter le territoire, d'autant plus que ce pouvoir n'est exercé que si tout laisse à croire qu'un délit a été commis. Il est aussi courant que l'agence jouit du pouvoir de protection des informateurs. Dans certains cas, il arrive que les informateurs soient des fonctionnaires subalternes de l'état se plaignant des activités de corruption de leurs supérieurs. Si un niveau de vie extravagant est uniquement une preuve corroborante appuyant une accusation de corruption réelle, celui-ci ne sera pas d'une grande utilité. Mais dans le cas où un fonctionnaire est en position de tirer des profits personnels et jouit d'un niveau de vie absolument incompatible avec son revenu connu, certains pays estiment qu'il est tout à fait raisonnable de demander à l'intéressé de fournir une explication acceptable justifiant sa richesse, comme il est le cas, par exemple, à Hong Kong (Stapenhurst & Langseth, 1997). L’Ombudsman : L'Ombudsman est un bureau qui reçoit et enquête de façon indépendante sur les allégations de la mauvaise administration. La fonction principale de l'Ombudsman est d'examiner : • Une décision, un processus, une recommandation, un acte d'omission ou commission contraire à la loi, règles et règlements ou toute disposition n'observant pas la pratique ou la procédure établie, ou qui est perverse, arbitraire, injuste, partiale, oppressive ou discriminatoire, ou, qui implique l'exercice de prérogatives motivées par les pots-devin, le tripotage, le favoritisme, le népotisme et les abus administratifs; et, • Négligence, inattention, retard, incompétence, inefficacité et inaptitude à la gestion et à l'exercice des fonctions et des responsabilités. Centre Africain de Formation et de Recherche Administrative pour le Développement - CAFRAD Département des Affaires Sociales et Economiques des Nations Unies - UNDESA 13 La Fonction publique en Afrique : Ethique En sa qualité d'institution constitutionnelle de haut niveau, le bureau de l'Ombudsman est potentiellement plus apte que n'importe quelle autre instance à résister à des pressions impropres exercées par le pouvoir exécutif. Ce bureau peut remplir une fonction d'audit pour stimuler les flux d'information afin de révéler et contenir les limites des comportements immoraux dans un gouvernement. La confidentialité de ces procédures octroie un avantage supplémentaire au Bureau qui lui permet de protéger les informateurs et les plaignants contre toute sorte d'intimidation. Le bureau de l'Ombudsman peut aussi intervenir pour prévenir les pratiques contraires à l'éthique et la mauvaise administration. Il peut également recommander des améliorations à apporter aux pratiques et procédures et inciter les fonctionnaires à maintenir leurs dossiers à jour, en permanence. Le bureau de l'Ombudsman doit être responsable de son propre budget et ne doit pas dépendre financièrement d'un autre département. Le maintien d'un fonctionnaire dans son poste est souvent tributaire de la seule "volonté de l'Ombudsman" en cas de manque de ressources pour un poste budgétaire. Cette situation indésirable devrait être considérée au moment de réformer le système d'intégrité d'un pays (Doig, 1995). Institution suprême d’Audit : Une gestion financière interne fiable est essentielle pour l'intégrité d'une nation. Mais les institutions suprêmes d'audit demeurent dans la plupart des cas la cheville ouvrière du système d'intégrité d'un pays. En sa qualité d'agence responsable d'auditer les revenus et les dépenses du gouvernement, l'institution suprême d'audit agit comme un organe de surveillance de l'intégrité financière et la crédibilité des informations rapportées (ainsi que l'audit de "la performance" ou du "rapport qualité/prix"). Alors que les institutions suprêmes d'audit diffèrent d'un pays à l'autre - dans les pays Anglo-saxons par exemple, cette institution est appelée l'Auditeur Général, tandis que dans les pays francophones, elle prend la dénomination de Cour des Comptes. (Stepanhurst & Langseth, 1997). Les responsabilités du bureau de l'auditeur général comprennent aussi la prérogative de veiller à la conformité du pouvoir exécutif à la volonté du pouvoir législatif, tel qu'il est exprimé à travers les attributions du parlement. Le bureau de l'auditeur général veille également à la promotion de l'efficacité et la rentabilité des programmes gouvernementaux sans oublier la prévention de la corruption en développant les procédures d'audit destinés à minimiser la fréquence de corruption et à augmenter les chances de sa détection. L'institution suprême d'audit revêt une importance telle, qu'elle garantit des provisions spéciales relatives aux procédures de nomination et de révocation et la protection de l'indépendance du fonctionnaire vis-à-vis des contrôles du parti gouvernant, politiciens et fonctionnaires supérieurs. L'idéal serait donc d'incorporer les questions de sélection, de responsabilité et d'autorité dans la constitution du pays. Pour être efficace, tout auditeur externe doit être dispensé de rendre des comptes aux clients ou institutions objets de l'audit et encore moins être sujet à leurs pressions. Le bureau ne devrait pas faire partie du département gouvernemental qu'il est censé auditer ou être géré par lui, autrement il serait susceptible de créer des conflits d'intérêts systémiques et donner lieu à des formes de "gestion". Les clients de l'institution de l'audit suprême sont le parlement (ou les instances équivalentes) et ses sujets qui sont les fonctionnaires chargés des dépenses publiques. Malheureusement le bureau d'auditeur général peut être particulièrement vulnérable face aux pressions de ses clients et dans la plupart des cas celles du pouvoir exécutif. Pour assurer son indépendance, le bureau doit jouir d'une liberté relative dans la gestion du budget de son département et d'engager et désigner un personnel professionnel compétent. Celui-ci est Centre Africain de Formation et de Recherche Administrative pour le Développement - CAFRAD Département des Affaires Sociales et Economiques des Nations Unies - UNDESA 14 La Fonction publique en Afrique : Ethique indispensable pour maintenir un niveau de compétence correspondant à celui des hauts fonctionnaires du gouvernement. (Stepanhurst and Langseth, 1997; Doig, 1995). Les institutions de la société civile et les médias : Les institutions actives de la société civile telles les églises, les partis politiques, les groupes de pression et autres organisations non gouvernementales ainsi que les médias peuvent jouer un rôle efficace de contrôle dans la lutte contre les pratiques immorales dans les pays africains. Cependant en Afrique, la société civile ne représente pas encore un contre poids important à l'état. La presse indépendante continue à lutter dans un système juridique hostile, dotée de ressources maigres, face aux machinations gouvernementales visant à contourner les garanties constitutionnelles assurant la liberté d'expression. Les tribunaux ont élargi le champs d'application des lois anti-diffamation déjà très strictes, et ont manifesté une grande disposition à sanctionner les journalistes en conflit avec le pouvoir en place. Par conséquent, les poids de la société civile, de la presse et des dispositions des constitutions restent très limités pour amener le gouvernement à un degré significatif de transparence, de responsabilité et de comportement moral. PARTIE V : Conclusions – Leçons : Cet article a démontré que ceux qui travaillent au sein de la fonction publique sont supposés consacrer leur attention à la promotion du bien être public et non pas à leur prestige personnel. Leurs activités officielles sont supposées être « bonnes », « justes » et « positives ». Ils sont tenus d'éviter l'abus du pouvoir discrétionnaire administratif et les conduites immorales telles les pratiques de corruption, de népotisme ou de la conformité dans le but d'améliorer leurs situations. Etant donné qu'ils jouissent de la confiance publique, les fonctionnaires ne doivent pas divulguer les informations officielles mais plutôt garder le secret administratif - non pas pour conserver le secret en soi ou encore cacher une mauvaise administration - mais dans l'intérêt de l'état lui-même. En outre, les fonctionnaires doivent prendre connaissance des valeurs de la société et ses communautés et ne pas substituer les valeurs de la société par des choix de valeurs personnels. En d'autres termes, ils doivent à tous égards rendre compte de leurs actions au public, voire même de leurs relations personnelles avec les politiciens élus (leurs chefs politiques), leurs rapports avec les groupes de pression, leurs activités politiques et les suppléments de leur revenus. Dans les sociétés pluralistes, la définition de ce qui est correcte, juste, droit, faux, moral et équitable varie ostensiblement. De ce fait, il existe plusieurs façons de considérer les questions administratives dans les pays africains. En un mot, l'éthique individuelle est donc une condition nécessaire mais pas tellement importante pour assurer une action digne de confiance dans l'administration du secteur public. Il faut une éthique de l'action positive un processus qui oblige les fonctionnaires à consciencieusement confronter leurs valeurs. En d'autres termes, les fonctionnaires des pays africains doivent prendre connaissance de ce qui est acceptable et de ce qui ne l'est pas. I1 est peu probable comme l'a indiqué Bailey (1964), qu'une personne puisse remplir une fonction de manière appropriée sans disposer d'une base d'éthique appropriée. L'importance de tout cela réside dans le fait que le public non seulement désire, mais aussi mérite une plus grande assurance qu'une organisation gouvernementale gère ses affaires avec probité. En outre, vu que l'administration du secteur public devient vitale pour la société, la question de la confiance publique ne doit pas être prise à la légère. Ceci suppose que les organisations gouvernementales doivent, à travers leurs procédures, former une base Centre Africain de Formation et de Recherche Administrative pour le Développement - CAFRAD Département des Affaires Sociales et Economiques des Nations Unies - UNDESA 15 La Fonction publique en Afrique : Ethique professionnelle d'orientation en élaborant et en mettant en place des codes de conduites significatifs. En sus des valeurs intrinsèques prises en considération lors de l'élaboration et le développement des normes elles-mêmes, les œuvres de Caiden (1981), Dwivedi (1978-1987), Chapman (1993), Kernaghan (1974- 1993), Ayee (1997) et Kamto (1997) soulignent plusieurs suggestions intéressantes apparues dans la littérature contemporaine en support des normes. Par conséquent, en vue d'assurer un comportement moral positif, les codes d'éthique doivent s'élaborer autour de la vie organisationnelle des institutions publiques et se concrétiser sous forme de documents écrits qui doivent être respectés et appliqués. Grâce à un bon leadership, on espère que ceci donnera lieu à un climat d'intégrité et de pratiques morales au sein des établissements publics des pays africains. Cependant, on doit insister sur le fait qu'une fois les codes élaborés, ils doivent être communiqués et que les fonctionnaires, à tous les niveaux, doivent connaître les limites acceptables de conduite et disposer d'une norme institutionnelle qui leur permet de rejeter toutes requêtes contraires à l'éthique. Plus encore, il est à noter que la simple présence des codes de conduites peut être trompeuse, si ceux-ci ne sont pas appliqués et ne font pas partie intégrante de la gestion quotidienne. Si les fonctionnaires publics prennent au sérieux leur comportement moral et évitent de tomber dans des dilemmes moraux générés par les domaines cités, une administration publique dynamique est possible et le gouvernement peut faire long feu sans être l'otage des hauts et des bas qu'enregistre l'intérêt public dans les activités des fonctionnaires. Enfin, le maintien des normes d'éthiques dans la fonction publique requiert la promotion d'un système d'intégrité national englobant les tendances politiques et adapté au citoyen dans la mesure du possible. Ceci nécessite: . • Un leadership politique engagé qui fait montre de son engagement en soumettant volontairement un état général de ses avoirs, revenus, obligations et niveaux de vie ; • la participation des syndicats de la fonction publique et d'autres groupes d'employés ; • l'implication des groupes professionnels, ainsi que les chefs des communautés et chefs religieux ; • l'implication du public et sa participation dans le processus de réforme agrémenté des changements proposés et largement débattus afin de développer, auprès du public, un sens de propriété et renforcer les valeurs concrétisées dans la réforme. Centre Africain de Formation et de Recherche Administrative pour le Développement - CAFRAD Département des Affaires Sociales et Economiques des Nations Unies - UNDESA 16 La Fonction publique en Afrique : Ethique REFERENCES Ajuogu, M.O. (1983) "Les Dilemmes de l'Ethique des Responsables du Secteur Public dans les Pays en Voie de Développement", Revue Internationale des Sciences Administratives, vol. 4: 387-392. Ayee, J.R.A. (1997), "Un Code de Conduite pour les Responsables Publics l'Expérience du Ghana". ARevue Internationale des Sciences Administratives, vol. 63, N°.3 (septembre): 369375. Bailey, S.K. -1964) "L'Ethique et la Fonction Publique", Revue de l'Administration Publique, vol. 24: 237-239. Caiden, G.E. (1981), "L'Ethique dans la Fonction Publique: La Codification a raté son ObjectifRéel". Public Personnel Management Journal, vol. 10: 146-152. Chapman, R.A. (ed.) (1993) "L'Ethique dans la Fonction Publique", Edimbourg, Presse de l'Université d'Edimbourg. Cox Il[l[, R.W. et al. 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