Note de recherche sur une question sensible. Les relations

Note de recherche
Note de recherche sur une question sensible
Les relations puissance publique - firmes
dans le secteur de l’eau et de l’assainissement
Lætitia Guérin-Schneider
Dominique Lorrain
orsque nous avons programmé ce numéro spécial il était
évident que les transformations des relations entre les collectivités locales et les firmes faisaient partie des questions sur
lesquelles un bilan devait être fait. C’est un grand classique de
l’histoire du pouvoir local en France que de comparer les
mérites respectifs des régies et des opérateurs privés. La question n’a jamais vraiment été traitée au fond, dans sa démonstration statistique ou économétrique ; elle mérite toujours un
bilan.
L
L’anniversaire des dix ans de la loi Sapin constituait, de
plus, une puissante invitation à examiner les liens entre une
procédure de sélection et ses résultats contractuels. Comment
une modification du cadre institutionnel s’est-elle traduite sur
les résultats de l’action ? La procédure allait-elle changer la
préparation des offres, l’intensité des négociations ? Allait-on
voir des opérateurs en place perdre leur contrat au profit de
mieux disant ? De nouveaux acteurs allaient-ils faire leur
entrée ? Comment cela se traduisait-il dans les contrats au
bénéfice de l’usager final ?
Nous ne sommes pas parvenus à obtenir ce type de bilan au
niveau de ce que nous recherchions : des résultats nationaux
complets à partir d’une base quantifiée. L’explication tient à
plusieurs facteurs, au premier desquels il convient de mentionner la complexité du problème. Dans cette difficulté de la communauté scientifique à produire des résultats généralisables on
peut voir aussi les conséquences d’une certaine configuration
institutionnelle (1). La production du chiffre dans le secteur de
l’eau est en France une question sensible car le système est fragmenté (2) et car elle s’inscrit dans des situations de compétition.
- La comparaison est techniquement compliquée dès lors
que l’on veut aller au-delà des données visibles (les prix)
pour faire intervenir des paramètres d’économie industrielle, longueur des réseaux, densité de connexion, qualité de
la ressource, paramètres de formation des coûts etc. qui permettent, en théorie, d’expliquer les différences constatées.
- L’architecture institutionnelle décentralisée du système,
qui repose sur un grand nombre de communes et de syndicats, a deux conséquences directes. Premièrement, elle se
traduit localement dans des situations singulières qu’il n’est
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pas facile de comparer, sauf à disposer d’un nombre important de points de comparaison, pour trouver des situations
semblables. Si l’adaptabilité institutionnelle représente
objectivement un facteur de succès du « modèle » sur le
long terme, elle ne facilite pas le travail statistique ; on travaille rarement à périmètre constant (encadré 1).
Deuxièmement, la décentralisation institutionnelle a pour
corollaire l’absence d’un lieu central en mesure de produire une vision d’ensemble, légitime (3). De ce fait, puisque
personne n’est légitime tout le monde peut l’être. Les
enquêtes se multiplient : ministères et agences publiques
(INSEE, DGCCRF, IFEN, Agences de l’Eau), universitaires
commandités par les pouvoirs publics ou les agences de
l’eau, travaux de thèse et publications d’organisations
diverses (Que Choisir, NUS, SPDE, Centre d’Information sur
l’Eau). Mais dans chaque cas, les critères retenus, les périmètres observés, les questions posées diffèrent, et d’autant
plus que des intérêts se trouvent en compétition.
- La compétition entre public et privé, et plus fondamentalement entre les logiques qu’ils sont censés incarner, est justement la troisième difficulté de la production de connaissances dans ce secteur. L’inscription des travaux statistiques
dans un tel contexte, avec le risque d’oppositions partisanes, fait de la production de toute donnée un exercice difficile. Les informations se trouvent dans chaque exploitation, au niveau des collectivités locales. Or les élus locaux
se sont rarement mobilisés sur ces questions, tandis que les
opérateurs ont eu une stratégie très prudente car ils savent
que l’information peut être une arme susceptible de se
retourner contre eux.
De ce fait, aujourd’hui, les travaux des uns et des autres ne
sont pas agglomérables ; parfois même ils se neutralisent. On se
trouve dans la situation paradoxale d’une énergie collective
non négligeable consacrée à mener des enquêtes, sans parvenir
à des résultats pleinement robustes, acceptables par tous.
Certaines questions se répètent invariablement à vingt-cinq ans
d’intervalle.
Sur tous ces points, on peut mesurer l’écart entre notre système et celui de nos voisins anglais et allemands. Dans ces
deux cas, leur système est politiquement stabilisé et donc il leur
est normal d’en avoir une représentation quantifiée, que ce soit
par l’Ofwat (régulateur économique du secteur privatisé de
l’eau) ou l’association des Stadtwerke (VKU). Le parcours français est différent. Le système de la gestion déléguée est le pro-
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duit d’un pragmatisme coutumier, d’une avancée patiente des
firmes. À cela vient s’ajouter une certaine culture du secret qui
habite une partie de l’action publique tout comme les sujets
financiers. Ce fut pendant longtemps un ensemble en mouvement, produit de la compétition ; il n’était pas possible alors
d’en figer les catégories. Peut-être ce temps est-il maintenant
arrivé.
Pour toutes ces raisons, puisqu’il n’était pas possible de faire
un grand bilan, nous avons opté pour une note de recherche,
qui s’appuie sur quelques textes majeurs publiés au cours des
vingt-cinq dernières années. À défaut de disposer d’un bilan
d’ensemble, il est tout de même possible d’identifier :
- les critiques,
- les accords,
- les questions qui restent en suspens,
- le bilan partiel sur la mise en œuvre de la loi Sapin.
PRÉCAUTIONS
Mais avant de rentrer dans ce corpus, une autre précaution
s’impose. Il faut garder raison et conserver en mémoire certains
ordres de grandeur. Si l’on considère que la dépense moyenne
des ménages est de l’ordre de 311 Euros par an (2 040 F/an) il
faut rappeler que ce budget est loin d’être le plus important
comparé à d’autres services : l’énergie, le téléphone, les déplacements (encadré 2). Et l’écart est encore bien plus grand si on
le compare aux autres consommations. Il y a 23 ans, Jacques
Attali proposait la typologie suivante (4) : « parmi les biens de
consommation dont les taux de croissance deviennent les plus
rapides et où les taux de profits sont les plus élevés, on trouve
de plus en plus souvent (…), les objets que j’appellerais objets
puérils (…), disques, électrophones, jouets et jeux, matériel scolaire et vêtements sportifs, produits diététiques et sanitaires, restauration rapide, motocyclettes et appareils photos ; tout se
passe comme si ces objets puérils venaient s’ajouter, puis succéder aux objets virils (l’automobile) et aux objets féminins
(machines à laver et équipements ménagers) ». Nous ajouterons
qu’au bas de cet édifice se trouvent les objets essentiels, dont
fait partie le secteur de l’eau. Quel est leur poids dans les
dépenses des ménages ? Quelle est la vitesse de croissance des
firmes qui les gèrent et leurs profits ? L’énergie collective qui
doit être consacrée, par les élus et les institutions publiques, à
optimiser ce secteur doit rester à la hauteur de ces ordres de
grandeur là, même si, comme on le verra plus loin, les réactions
les plus fortes se justifient souvent par les écarts extrêmes par
Note de recherche
rapport à la facture moyenne. Ces cas, visiblement abusifs,
concentrent l’attention.
facilite pas le débat sur l’utilisation des fonds et la répartition
de la rente, lorsque rente il y a.
Manifestement, une partie des critiques ont aussi la
vigueur qu’on leur connaît, non parce que les pratiques
seraient condamnables, mais parce que les opérateurs sont de
grandes firmes privées ; si le secteur se trouvait piloté par des
établissements publics régionaux, il est probable que la vigilance sur les profits, ou le surplus, s’émousserait grandement.
Dans le secteur de l’eau, les observateurs s’accordent pour
dire que, à un niveau global, le profit reste raisonnable ; néanmoins la question demeure posée car il est considéré que sa
baisse pourrait bénéficier aux usagers. La même question disparaît largement pour les opérateurs publics (régies, entreprises nationalisées), car ils ne font pas de profit stricto sensu,
et cette vigilance ne s’applique pas non plus à la question du
partage du surplus ; pourtant en économie, le profit est une
des modalités du partage du surplus à côté des salaires des
dirigeants, de ceux des salariés, du développement de la firme
et des impôts. Cette suspicion vis-à-vis de la gestion privée
entraîne souvent en réponse une stratégie d’opacité, qui ne
La même asymétrie de traitement se retrouve dans la question de la vérité des prix. Dans un souci légitime de contrôle,
les textes se multiplient pour avoir des documents annuels pour
chaque exploitation. L’objectif est de parvenir à avoir une transparence de la formation des coûts, des prix et des investissements à ce niveau local. Nous verrons plus loin les problèmes
que cela pose. Mais si l’on recommande un principe de transparence totale, pourquoi ne pas l’appliquer à d’autres firmes
publiques qui, par leur tarification nationale, pratiquent de fait,
des transferts très importants entre territoires et catégories d’usagers. Dans un cas, nous acceptons collectivement de considérer la grande entreprise comme une « boîte noire », de ne pas
connaître la formation de ses coûts car on admet que les péréquations croisées sont une manifestation matérielle de la solidarité nationale (et c’est très bien). Dans le secteur de l’eau, le
même défaut de connaissance se trouve immédiatement interprété dans le registre de « l’information cachée » et de l’abus de
monopole.
Encadré 1 : La répartition autorité organisatrice/opérateur (rapport Jousseaume, 1982)
opérateurs
Autorités organisatrices
36 400 communes
communes
syndicats
(23 600 communes)
12 400
2 830
15 230
public
privé
(11 000)
(500)
11 485
(1 400)
(2 350)
3 745
(15 603 communes)
Les chiffres entre parenthèses sur la ventilation des opérateurs selon les autorités organisatrices sont estimés. Cette répartition
exacte entre autorités et opérateurs suppose qu’à chaque autorité corresponde un opérateur et que les 36 400 communes se
rattachent en un seul opérateur. La réalité est plus complexe. L’eau et l’assainissement peuvent se dissocier et dans leur périmètre d’organisation et dans leur opérateur. Des choix différents peuvent distinguer ensuite la gestion des réseaux et celle de
l’usine. Ceci explique la représentation de l’IFEN.
Services communaux gérant l’ensemble du secteur
Services intercommunaux (source DGCL)
Services communaux partiels
Dont gestion du réseau
Dont gestion de la production
Nombre de services
Communes ne disposant pas du service
eau potable
10 835
4 093
1 409
1 284
125
16 337
114
eau usée
12 236
2 175
3 561
3 561
17 972
15 107
Source : les données de l’environnement, ifen, n° 65, avril 2001, p. 2.
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Autrement dit, nous voulons rappeler au lecteur que les
débats autour du secteur de l’eau se développent dans un
contexte particulier. Notre hypothèse est que les écarts de traitement, entre firmes publiques et privées, nous font toucher à
un point sensible de la culture politique française, toujours mal
identifié. Les maires délèguent depuis fort longtemps ; ils ne
cessent de le faire et le justifient mal ; on voit même poindre
régulièrement des interrogations sur les mérites respectifs des
différentes solutions. Tout se passe comme si l’inconscient politique était que la gestion publique serait meilleure, mais..… on
finit par faire appel à la firme privée ! Plutôt que de réviser le
dogme, ou d’interroger sa robustesse, notre société préfère
entretenir la fiction. Cette structure d’action produit forcément
des effets, sur ce qui est questionné et ne l’est pas. Autant le
savoir avant de se plonger dans le corpus.
CRITIQUES
Un rappel historique s’impose. Les années 1954/1975 sont
celles d’une intense urbanisation en France. Jusqu’à cette période, les compagnies d’eau, bien que très anciennes, restent
encore des firmes de deuxième rang. En 1975, François Morin
classe la CGE au 60ème rang de l’industrie, de la banque et des
assurances (5). Les firmes desservent alors la moitié des
Français. Leur diversification dans les autres réseaux techniques, qui semble évidente aujourd’hui, commence à la fin
des années soixante : ingénierie du traitement, chauffage,
déchets. Les transports, la construction viendront bien plus tard.
Donc, elles étaient peu visibles dans le paysage. La facture
d’eau restait faible (puisqu’il n’y avait pas d’assainissement).
C’est à partir de ce tournant du milieu des années 1970,
point haut dans le rythme d’urbanisation, que les critiques vont
commencer. On trouve celles de la Cour des Comptes dans un
rapport de 1976, puis celles de la revue Que Choisir dans des
articles publiés en 1978 et 1980. Ensuite, arrivent la décentralisation et les programmes politiques des nationalisations
1982/1983, puis des privatisations 1986/1988 — qui modifient
le contexte institutionnel et offrent des opportunités de développement à ces firmes. Dans le secteur de l’eau, le programme
de dépollution mené par les agences financières de bassin
(devenues depuis agences de l’eau) aura comme conséquence
visible une hausse de la redevance d’assainissement, imputée à
la facture d’eau. Donc, les factures augmentent au long des
années quatre-vingt, quatre-vingt-dix. Plus généralement, la
maturité urbaine, à laquelle le pays parvient, crée des besoins
en équipements et en services urbains qui ne peuvent pas ne
pas bénéficier à des firmes qui ont des compétences techniques
et un puissant relationnel commercial construit au cours des
ans. Les firmes se développent. Si l’on cherche un point symbolique, on pourrait dire qu’elles accèdent à la visibilité nationale en rentrant dans le secteur des médias CGE/Canal +,
Lyonnaise/M6 et Bouygues/TF1. Il se trouve que cette entrée sur
la scène publique, après des décennies de développement discret, va se faire dans le contexte des affaires qui interroge les
rapports de la classe politique et de l’industrie.
Encadré 2 : Estimation du budget annuel d’un ménage classique pour les services essentiels en 2000
Eau et assainissement
(17 F/m3, 120m3/an)
= 2 040 F
= 1 500/2 000 F
250 €
(500 F/2mois)
= 3 000 F
457 €
= 6 000 F
915 €
cellulaire150 F/mois
= 1 800 F
Enlèvement des déchets
Électricité (éclairage)
Chauffage, eau chaude
Téléphone
Fil, 350 F/2 mois
Déplacement (sans loisirs) 8 000 Km x 0,35 €/km
38
311 €
= 2 100 F
594 €
=
2 800 €
Total
5 327 €
Revenus d’un ménage : revenu médian 1 219 € + Smic 1 000 €
26 600 €
Dossier
Note de recherche
De sorte qu’au milieu des années 1990 une insidieuse
équation s’est installée qui lie : hausse du prix de l’eau, profit
des firmes, croissance et affaires. Équation dangereuse pour la
réputation d’un secteur, pour celle de la classe politique tout
entière et pour le rapport des usagers à la politique. Cette situation a conduit, en 1993, au vote de la loi sur la prévention de
la corruption et la transparence de la vie économique et des
procédures publiques, dite loi Sapin. Celle-ci réaffirme la spécificité de la délégation par rapport au marché public, tout en
imposant des règles de concurrence et de publicité en préalable
à toute signature de contrat de délégation (voir la 4ème partie).
Mais revenons aux critiques originelles. En 1976, la Cour
des comptes s’intéresse à la gestion de l’eau et de l’assainissement ; son rapport fait suite à un précédent contrôle en 1969.
Ce texte, aujourd’hui oublié, commence par les exploitations
en régie et rappelle d’entrée de jeu les critiques dont elles ont
fait l’objet dans le passé. « L’équilibre financier était trop souvent négligé ; les installations anciennes étaient insuffisamment
entretenues et rarement renouvelées, les pertes, qu’elles résultent de pertes physiques ou de non facturation, étaient importantes » (p. 76). Pour y remédier, des instructions ministérielles
intervenues depuis 1966 ont prévu la tenue d’une comptabilité
distincte (elles affirment le principe de l’équilibre financier).
« Cette exigence a été confirmée par la jurisprudence du
Conseil d’État ».
Le rapport examine l’application de la nouvelle réglementation et, manifestement, en ce milieu des années 1970, bien
des lacunes subsistent. « Pour le calcul des prix de revient,
quelques collectivités se sont refusées à modifier leurs pratiques
antérieures ». Plus nombreuses sont les villes où l’évaluation du
patrimoine n’a pas été faite. Quelques villes seulement prévoient des mises en réserve de leurs excédents. Le montant facturé pour « contribution aux charges du budget général » varie
considérablement d’une commune à l’autre de 1 à 16 % des
dépenses de fonctionnement (6). À Paris, la distribution d’eau
est assurée par une régie et l’assainissement par un syndicat
intercommunal ; ni l’une ni l’autre n’ont encore appliqué la
réforme comptable.
La Cour dénonce la politique de dégressivité des tarifs qui
pénalise les petits consommateurs et ne constitue aucune incitation afin de réduire les consommations et plus généralement,
elle relève une pratique de sous-tarification que les nouvelles
règles comptables font ressortir. Globalement, les services d’eau
sont dans l’ensemble « nettement bénéficiaires depuis 1970 ».
La situation est moins favorable dans le cas de l’assainissement.
Le taux de la redevance varie considérablement de 0,069 F/m3
à 0,92. Beaucoup de services présentent un déficit et d’autres
reçoivent une subvention d’équilibre. Le rendement des
réseaux semble encore loin d’être satisfaisant.
Puis le rapport s’intéresse aux concessions et affermages. il
rappelle en exergue que « l’intervention des entreprises privées
n’est pas dénuée de justifications. Intéressées aux résultats,
dotées d’une compétence éprouvée et de larges moyens, elles
obtiennent souvent des rendements techniques satisfaisants »
(p. 78). Puis le rapport se concentre rapidement sur la description des manquements :
- Durée des contrats, le rapport critique le fait que, trop souvent, les affermages se trouvent calibrés sur les mêmes
durées que les concessions alors que le fermier « a en principe engagé peu de capitaux » ;
- Clauses financières, le rapport dénonce le manque d’information des collectivités locales, « l’insuffisance des éléments chiffrés dont disposent les collectivités locales, tant
au moment de la conclusion du contrat qu’à la fin de
chaque exercice, rend toute appréciation aléatoire sur ce
point » ;
- « Dans l’ensemble, les prix sont supérieurs à ceux qui ont
été constatés dans les régies communales, l’écart moyen
pouvant être évalué à 20 ou 30 % » ;
- « Les tarifs les plus élevés sont généralement ceux des
villes où les contrats sont les plus anciens » (p. 79). La Cour
dénonce le mécanisme de prise de contrat qui se fait sur des
prix raisonnables, suivis ensuite par une hausse régulière
des tarifs grâce au jeu des formules de révision tarifaires ;
- La cour dénonce les avantages annexes que les opérateurs
tirent de leurs relations avec les collectivités : préférence
pour l’attribution des marchés liés à l’exploitation du service. Ceci étant, le rapport rappelle que « les textes (cahier
des charges types de 1951) encouragent eux-mêmes cette
tendance » ;
- Les facilités de trésorerie. Les opérateurs perçoivent la surtaxe et la TVA dans le cas des affermages, la redevance d’assainissement même si l’opérateur de l’eau ne gère pas ce
service. La Cour constate que les délais de reversement de
ces sommes importantes ne sont que trop rarement respectés.
- En matière de contrôle, selon l’article 378 de (l’ancien)
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code d’administration communale, « les entreprises liées
aux communes par une convention financière comportant
des règlements de comptes périodiques sont tenues de fournir à la collectivité contractante des comptes détaillés de
leurs opérations. Les cahiers des charges types obligent les
concessionnaires et fermiers à présenter chaque année,
outre le compte rendu statistique de leur activité, un compte d’exploitation faisant ressortir l’ensemble des recettes et
des dépenses ainsi que les résultats ». Ces dispositions sont
rarement appliquées.
Quinze ans plus tard la question des différences entre régies
et gestions déléguée sera reprise par le rapport Mangin qui liste
les principaux facteurs qui peuvent expliquer la différence :
- sophistication plus élevée des traitements dans les services
délégués,
- part du bénéfice des firmes,
- amortissements et provisions peu pratiqués par les régies
ce qui entraîne une sous-évaluation,
- qui est renforcée par l’imputation au budget général de
certaines charges,
- prise en charge de programmes de recherche par les sociétés privées.
ACCORDS
Les écarts de prix et leurs déterminants
La question des écarts de prix a bien été traitée, dès 1982, par
le « rapport Jousseaume », du nom du président d’un groupe de
travail constitué à la demande du ministre de l’environnement,
pour étudier les mesures à apporter aux disparités entre les prix
de l’eau des différentes communes. Les associations de
consommateurs réclamaient un prix unique (7). La commission,
prend acte de l’architecture institutionnelle existante et de ses
conséquences sur le prix. Elle réaffirme « le caractère essentiellement local de la distribution d’eau potable (…). À ce titre
l’instauration d’un prix unique de l’eau sur l’ensemble du territoire national a paru devoir être écartée car susceptible d’engendrer centralisation ou bureaucratisation » (synthèse). En
revanche, elle recommande une plus grande lisibilité des factures, une assistance aux villes pour la négociation des contrats
et la création de fonds départementaux pour aider les communes qui veulent moderniser leur réseau.
Parmi les mécanismes de péréquation du prix de l’eau, le
rapport distingue les mécanismes internes et externes. Des péré-
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quations internes sont apportées par les syndicats, qui regroupent alors environ 23 600 communes, car ils pratiquent un prix
unique de l’eau. « En l’absence de cette coopération intercommunale, les problèmes de péréquation se poseraient d’une
façon infiniment plus vive puisque chaque commune (36 400)
aurait son prix de l’eau avec une dispersion poussée à l’extrême ». Outre les coopérations dans de grands syndicats dans les
agglomérations urbaines, le rapport rappelle l’existence de syndicats dans une quinzaine de départements.
Il recense aussi les péréquations externes (p. 22) : le Fonds
National pour le Développement des Adductions d’Eau dans les
communes rurales (8), les subventions du Ministère de l’intérieur, du Ministère de l’agriculture, les contributions des
Agences de l’eau « qui perçoivent les redevances de prélèvement et de pollution (…) et octroient des subventions, avances
et prêts pour l’amélioration des services d’eau potable et d’assainissement », les régions et les départements « qui octroient
des subventions et prennent en charge des annuités ».
Les causes de disparités de prix sont exposées dans leur
principe (p. 31 et suiv.) :
- la géographie, fait partie des facteurs les plus importants :
quantité, qualité et disponibilité de la ressource. Viennent
s’ajouter les facteurs liés à la structure de l’habitat (densité,
position par rapport à la ressource) (9) ;
- facteurs socio-économiques : si quelques clients consomment un très gros volume, ils créent un effet d’échelle dont
bénéficient les usagers domestiques. À l’inverse, l’accueil
des populations dans les zones touristiques nécessite des
investissements coûteux (pour faire face aux pointes) qui ne
peuvent être amortis sur des volumes élevés et se traduisent
par des prix au mètre cube relativement chers ;
- qualité du service : traitement à l’ozone, investissements
de sécurité etc. ;
- les modes de gestion entrent aussi en compte : les régies
connaissent une plus forte disparité (10) (et leurs prix se trouvent diminués avec des transferts en provenance du budget
communal et une absence d’amortissements), alors que les
sociétés privés ont une politique plus régulière d’amortissement, complétée par des péréquations dans le temps et l’espace entre leurs différentes exploitations, (p. 33) ;
- l’histoire : « le coût des ouvrages ayant été multiplié par 12
en 30 ans, les taux d’intérêts des emprunts ayant été multipliés par 3 sur la même période, la date de réalisation des
investissements est une cause importante de disparités »,
Note de recherche
p. 34. Ce qui se traduit ainsi : « lorsque le réseau est ancien,
entièrement amorti, mais n’a pas besoin dans l’immédiat
d’être renouvelé, les prix sont relativement faibles. Au
contraire, lorsque le réseau est récent, les amortissements
d’emprunt et les frais financiers sont à l’origine plus élevés.
L’âge du réseau apparaît donc comme une des composantes
essentielles d’explication du prix de l’eau » ;
- le développement des communes : dans celles dont on
prévoit une forte croissance (rural péri-urbain) les réseaux
doivent être surdimensionnés pour faire face aux besoins
futurs ;
- la qualité de la gestion, le rapport donne de nombreux
exemples.
Des chercheurs ont ensuite tenté de trouver une explication de causalité entre les différences de prix (11), en privilégiant le facteur technique. Ce type d’explication ne s’impose
pas, ou si la dimension technique de la fixation du prix intervient, elle le fait à côté d’autres facteurs qui, selon le contexte,
jouent un rôle plus ou moins important. Autrement dit, les
écarts de prix sont le résultat de plusieurs facteurs, listés, dont
la pondération va varier. Faute de séries statistiques plus
longues et plus précises ; il est difficile d’aller au-delà de cet
énoncé de 1982 : le prix va varier en fonction de la nature
technique du réseau, de son histoire et des moments de sa
constitution, du développement de la ville, de la structure des
consommateurs, du niveau de service, de la politique de l’opérateur qui peut pratiquer une stricte vérité des prix ou pratiquer
des péréquations invisibles.
Ces questions du prix vont être reprises presque dix ans plus
tard par le rapport Mangin du Conseil Économique et
Social (12). Il fait le constat d’un quasi-doublement des prix sur
la décennie 1980/1989 ; mais cette évolution n’est pas considérée comme un problème car elle est semblable à celle de
l’ensemble des services. L’indice eau (13) passe d’une valeur
100 en 1980, à 194,2 — tandis que l’indice général des services lui passe à 193,5. Le rapport souligne aussi qu’une bonne
partie de la hausse « est imputable à l’accroissement des redevances d’assainissement traduisant ainsi le développement de
la fonction d’épuration », p. 109. Si on résume, en ce début des
années 1990, le phénomène de hausse est reconnu mais il n’est
pas jugé préoccupant : on investit pour dépolluer et la variation
se situe dans le trend des services. Pourtant on a de bonnes raisons de penser, rétrospectivement, que le phénomène était
minoré en raison du procédé de calcul. En effet, ces données
sont établies à partir de l’indice INSEE à la consommation. Les
rapporteurs semblent bien conscients du problème et mentionnent que les premières enquêtes du ministère de l’environnement, sur les années 1986/1988, font ressortir des hausses plus
élevées que celles enregistrées par l’INSEE.
Le rapport étudie aussi les écarts de prix selon la taille (14)
(p. 106). Le classement montre une courbe en « U inversé »
(figure 1). Le prix est bas pour les communes de moins de 700
habitants, puis il croît jusqu’à 5 000 habitants avant de baisser.
Ceci revient à dire qu’au-delà d’une certaine taille, la densité
(qui se mesure dans ce domaine par le nombre d’habitants par
mètre linéaire de réseau) génère des économies d’échelle.
Encadré 3 : Comparaison des coûts de production
Eau souterraine
- pompage peu profond
- forage équipé (amortissement)
0,12
0,06
eau de surface
- captage
- traitement
0,04
0,24
0,18 F/m3
0,28 F/m3
Source : Y. Cheret, « L’eau », Paris, 1967, actualisé par le BRGM en francs 1976, pp. 68-69, in « Rapport d’information sur les problèmes de l’eau », Assemblée
Nationale, commission de la production et des échanges, MM. Cornette, Bernard, Desanlis, Dousset et Roger, document n° 2923, annexe à la séance du 25 mai
1977, 5 tomes.
Selon l’IFEN, les eaux superficielles représentent une ressource pour 16 % de la population, leur prix se situe dans un indice
compris entre 125 et 110. Les eaux souterraines alimentent 53 % de la population et l’indice prix se situe entre 95 et 85.
Source : les données de l’environnement n° 71, nov-dec. 2001, IFEN, p. 3.
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Figure 1 : Prix suivant la taille des communes
(source : Conseil Économique et Social)
Accords généraux
Le prix de l’eau a une justification ; elle se situe plus dans le service incorporé jusqu’à l’usager final que dans la ressource. Le
rapport Mangin, (CES 1991) énonce que « la disponibilité de
l’eau à l’usager suppose des investissements importants et la
mise en place de services (…), le prix de l’eau, c’est donc le prix
du service et non pas le prix de la ressource eau », (p. 105).
Autrement dit, si tous les experts sont d’accord pour relever que
le prix final est indépendant de la gratuité d’une ressource
(l’eau) en début de cycle, il n’en demeure pas moins que les
prix doivent pouvoir être rapprochés des coûts.
Le rapport Tavernier (15) de 2001 rappelle que le prix global de l’eau se situe autour de 17 F/m3 (soit 2,6 €/m3) (16), soit
une dépense annuelle de 305 € par an et par ménage. Si on
actualise ce chiffre, on peut dire qu’en 2003, le prix moyen du
mètre cube est de 3 €, soit un budget ménage de 360 € (17) par
an, ou 1 euro par jour.
Ce même rapport admet qu’il s’agit d’un prix raisonnable
(400 fois moins cher que l’essence au litre) ; chaque famille
dépense environ le prix d’une baguette de pain (18), « pour un
ménage aux revenus modestes, la dépense n’est cependant pas
négligeable ».
Accord enfin pour reconnaître que, quelles que soient les
critiques, les Français disposent d’un service de bonne qualité
« pour un coût qui se situe dans la moyenne européenne » (19).
42
Dossier
« En réalité, ce qui pose problème n’est pas seulement le
montant de la facture (globale), mais sa forte augmentation (…)
et sa trop grande disparité d’une commune à l’autre »,
(Tavernier, op. cité). Le rapport souligne l’existence d’un rapport
de 1 à 2 d’un département à l’autre (1 400 F dans le Puy-deDôme, contre 2 600 F en Seine et Marne). Cette présentation du
rapport Tavernier est illustrative des points d’accord et des interprétations possibles. En nous appuyant sur l’enquête IFEN de
1998, on pourrait aussi dire que 90 % des communes facturent,
toutes taxes et redevances comprises, le service eau plus (le cas
échéant) celui de l’assainissement, entre 5,20 F et 20,70 F (0,79
et 3,16 euros). Le prix moyen du premier décile de la région la
moins chère et du dernier décile de la région la plus chère sont
respectivement d’environ 3 à 30 F (0,46 à 4,57 €). D’autres
sources (FNDAE) convergent vers une variation qui va de 1 à 5.
Ce constat soulève immédiatement la question de la justification des situations extrêmes (prix très bas ou très élevés), qui
sont mal ressenties, particulièrement pour les prix élevés.
On en déduit immédiatement que selon le point de vue adopté (20), on peut soutenir un rapport des prix de 1 à 2, de 1 à 5,
voire de 1 à 10.
La macro-économie du secteur
Ces accords sur le secteur s’appliquent aussi à sa macro-économie (encadré 4) et à son évolution future. Plusieurs sources
convergent sur un même diagnostic.
Note de recherche
En 1983, le rapport Hervio (21) soulignait l’importance économique des investissements dans le secteur de l’eau ; il les
estimait entre 4 et 5 GF par an, soit un ordre de grandeur analogue aux dépenses de voirie. Presque vingt ans plus tard le rapport Tavernier les évalue à 30 GF, soit 4,6 G€.
La valeur totale du patrimoine, chiffrée à 198 G€ en coût de
renouvellement à neuf, se décompose en trois principales composantes : eau, assainissement et coût de mise aux normes
européennes (22). En 1995, Bernard Barraqué (23) évalue la
valeur de remplacement des actifs sur les deux premiers postes
à 50,3 G€ et 74 G€. Selon une estimation haute de l’effet des
normes européennes, faite par François Valiron, 61 G€ d’investissements resteraient à faire. Comme le fait remarquer
B. Barraqué ces données se trouvent certainement bien plus à la
base du prix de l’eau que ne le sont les comportements « de tel
ou tel syndicat, ou d’un service avant ou après la délégation à
une société ».
Le rapprochement du chiffre du « marché privé de l’eau et
de l’assainissement », des « dépenses annuelles du secteur »
(encadré 4) permet de situer la place des firmes privées dans la
gestion de ce cycle urbain de l’eau. Elles sont importantes,
certes, mais se trouvent impliquées pour 30 % des dépenses au
maximum (leur part est moindre si on considère la gestion
déléguée au sens strict). Ces ordres de grandeur doivent être
conservés à l’esprit lorsqu’il est question d’une optimisation du
secteur.
QUESTIONS
ET DÉBATS
Les questions qui demeurent ouvertes, et continuent de faire
l’objet de débats, résultent pour une bonne part de l’existence
d’une gestion privée au côté de la gestion publique. Cette cohabitation crée une compétition qui entraîne ensuite des questions
à portée multiple.
Le renouvellement
Ce thème, dont l’importance macro-économique n’échappe à
aucun observateur, fait l’objet de plusieurs discussions : techniques et économiques.
Les réseaux représentent un patrimoine estimé à environ
800 000 km pour l’eau et 250 000 km pour l’assainissement (25) soit, avec un ordre de grandeur de 100 € du mètre, un
patrimoine total, en valeur à neuf, de 150 G€. Sachant que la
durée de vie est de l’ordre de 85 ans, le coût annuel de renouvellement se chiffrerait à environ 1,3 G€. Si l’on ajoute que la
plus grande partie des réseaux a été construite dans les années
1950 à 1980 et que, jusqu’à présent, le renouvellement est souvent resté assez réduit, le besoin de renouvellement dans les
années à venir risque d’augmenter significativement.
Reste à savoir, d’un point de vue technique, quand il sera pertinent de le commencer et avec quelle intensité. Deux thèses s’affrontent sur ce sujet. D’un côté, certains, dont les canalisateurs de
France, qui sont à l’origine d’un vaste inventaire des réseaux réalisés sur plusieurs départements (26), prônent un renouvellement
massif dans les prochaines années. Sur la base des inventaires
réalisés, ils estiment le besoin à 1,5 G€ jusqu’en 2015, uniquement pour l’eau. De l’autre, les gestionnaires des réseaux, confortés dans ce choix par certains travaux théoriques (27), suggèrent
qu’il est préférable d’attendre le début de la dégradation physique des canalisations avant de les remplacer, ce qui dans certain cas, prolongent très sensiblement la durée de vue effective.
Encadré 4 : Macro-économie du secteur
Dépenses annuelles du secteur
Dépenses d’investissement
Valeur du patrimoine (coût de renouvellement à neuf)
Soit 21 000 F/habitant (3 200 €)
Marché privé de l’eau et de l’assainissement
Chiffre d’affaires de la délégation de service public (sens strict)
100 GF (15,24 G€)
30 GF (4,6 G€)
1 300 GF (198 G€)
30 GF
23 GF (24)
Source : Rapport Tavernier, op. cité, 2001, p. 10.
Ces chiffres convergent dans leur ordre de grandeur avec ceux du rapport annuel de la Commission des comptes et de l’économie de l’environnement, publié à
la documentation française (données 2000) :
Dépenses pour les services d’eau et d’assainissement : 17,8 G€, dont 6,1 G€en investissement et 11,7 G€en exploitation.
Dossier
43
Flux n° 52/53 Avril - Septembre 2003
Il faut bien reconnaître que, de fait, le renouvellement reste
souvent limité. Pour mesurer l’écart entre renouvellement
« théorique » et renouvellement « effectif », il suffit de regarder
les données extraites du rapport annuel de la Commission des
comptes et de l’économie de l’environnement, publié par la
documentation française, qui chiffre pour 2000 le besoin de
renouvellement des réseaux à respectivement 1,5 G€ pour l’eau
et 0,8 à 1,3 G€ pour l’assainissement et à seulement 0,9 et
0,5 G€ les dépenses réelles.
Indépendamment de ces perspectives sur le réseau, le
renouvellement des branchements en plomb, sous le coup
d’une nouvelle exigence européenne, pourrait également
entraîner des dépenses importantes, réparties entre les services
publics et les particuliers (pour la partie privative du branchement et les canalisations internes aux immeubles).
Selon que les directives européennes, sur l’assainissement
et le plomb, sont appliquées, totalement ou partiellement, rapidement ou sur plusieurs décennies, les estimations annuelles
varient. Dans sa note de 1995, B. Barraqué pointait bien le problème. L’estimation « Valiron » était alors de 61 G€ pour avoir
« un ensemble technique aux normes de l’Union Européenne ».
L’Agence de l’eau Seine Normandie chiffre l’application de la
directive 80/818 eau potable à 15,2 G€, mais en ajoutant que
« la fourchette est très vaste : 3 à 46 G€ selon que l’on considère le remplacement des réseaux en plomb des immeubles ou
non ».
Quels que soient les choix techniques sur le réseau, les
branchements ou les autres éléments du patrimoine, compte
tenu des masses d’investissements en jeu, les opérateurs et les
collectivités locales doivent se préparer. La comptabilité prévoit
des techniques d’amortissement et des provisions pour renouvellement (28). Le secteur public s’y met ; c’était un des retards
pointés par le rapport de la Cour des Comptes de 1976. Il faudra du temps pour transformer les pratiques. La comptabilité
dite « M49 », introduite en 1992, rappelle l’obligation d’amortir les investissements neufs ; cette réforme s’applique plus mal
à l’ensemble du patrimoine déjà en place car les inventaires
sont souvent incomplets et sous-estiment les valeurs des actifs.
Malgré tout, les méthodes comptables du secteur public se rapprochent de celles du secteur privé qui, depuis longtemps, pratique les amortissements du matériel et les provisions pour
renouvellement.
44
Dossier
Cette prise en compte du temps long par les collectivités
locales les conduit à devoir choisir entre plusieurs solutions aux
philosophies différentes. Elles font l’objet de débats, d’autant
plus vifs que toutes les conséquences ne sont pas toujours bien
comprises. Considérons le problème du renouvellement de
long terme, dans le cas des affermages (29).
- Première option, la collectivité locale n’inclut pas ces
dépenses dans le prix du délégataire. Elle préfère couvrir la
dépense sur son propre budget lorsque l’incident surviendra ; elle opte au fond pour une dépense certaine, constatée a posteriori. Dans ce cas, si jamais elle ne réalise pas
elle-même les amortissements suffisants, elle « accepte le
risque de demander aux usagers (ou aux contribuables) le
montant nécessaire, le moment venu » ;
- Deuxième option, la collectivité anticipe en confiant la
responsabilité du renouvellement au délégataire via la mise
en place d’un « compte de renouvellement », régulièrement
suivi : on détermine un montant de travaux et le fonds peut
être ajusté à la baisse, mais aussi abondé, en fonction de la
réalisation effective des travaux ;
- Une troisième option est celle de la « garantie de renouvellement », proposé par les opérateurs depuis la mise en
œuvre de la Loi Mazeaud, obligeant les délégataires à produire des comptes pour chaque contrat (30). Sous ce terme
l’opérateur met en place ce qu’il qualifie d’une « assurance
de renouvellement » : il s’engage cette fois à faire face luimême aux dépenses quel que soit le montant, en contrepartie du paiement d’une garantie annuelle forfaitaire,
incluse dans le calcul initial du prix. Cette fois, on sort de
l’esprit de l’amortissement (dégager des sommes en vue
d’une grosse dépense future), pour entrer dans une logique
assurancielle, dont la portée n’a pas toujours été bien comprise. Si l’aléa se produit, sa couverture incombe totalement
à l’opérateur, mais s’il ne survient pas avant l’expiration du
contrat (et que celui-ci n’est pas reconduit), l’opérateur
conserve le bénéfice de cette provision et la collectivité (ou
le délégataire suivant) repart à zéro. Pourtant, la certitude
que les infrastructures devront être renouvelées ne souffre
pas de discussion. Si bien que cette formule a fait l’objet de
critiques au motif que les collectivités (et leurs usagers) se
trouvaient exposés au risque de devoir payer deux fois ce
renouvellement en cas de changement d’opérateur ;
- Il existe enfin une dernière possibilité ouverte par les
règles comptables spécifiques de la délégation (31), mais
qui, faute d’être connues, ne sont quasiment jamais appli-
Note de recherche
quées : le recours, dans la comptabilité du délégataire, aux
amortissements de caducités et aux provisions pour renouvellement et grosses réparations : ces mécanismes comptables permettent au délégataire de financer des investissements ou des renouvellements en les amortissant sur la
durée du contrat. Ils ouvrent aussi la possibilité d’un reversement des provisions non consommées à la collectivité en
fin de contrat. Dans ce cas, chacun s’y retrouve.
La répartition public-privé
Le tableau construit depuis le milieu du XIXe siècle montre que
l’essor des compagnies privées est concomitant à l’urbanisation
du pays, à partir du milieu des années 1950. Dans le siècle qui
précède, la population augmente peu ; la période est ponctuée
par quatre conflits (guerre de 1870, deux guerres mondiales et
les guerres coloniales). Donc au tournant de 1954 le taux d’urbanisation n’est que de 56 % et les firmes privées desservent
moins d’un tiers des français (31,6 %). On mesure leur potentiel de développement dans un marché en croissance : hausse
de la population totale, hausse plus rapide des populations
urbaines et besoins liés en services urbains. En longue durée les
firmes privées n’ont cessé de se développer. Aujourd’hui elles
desservent 80 % de la population en eau potable et 55 % en
assainissement environ.
Une difficulté de mesure tient aux critères utilisables qui ont
chacun leur registre d’information :
- le nombre d’unités de gestion, contrats de délégation ou
régies (surestime les petites régies) ;
- le nombre d’abonnés (précis, se mesure par les compteurs
mais met en équivalence le particulier et le gros consommateur industriel) ;
- les volumes d’eau vendus (précis et actualisés) ;
- la population desservie (imprécis, se calcule à partir des
abonnés et de la composition des ménages extrapolée des
résultats du recensement).
Encadré 5 : Sur la place du secteur privé :
• 1 français sur 6 en 1936 (16,9 %)
• 1 sur 3 vers 1954 (31,6 %)
• 1 sur 2 vers 1973 (50 % en 1975 qui minore)
• 2 sur 3 en 1983
• 3 sur 4 en 1987
• 4 sur 5 en 2003
C’est ce dernier critère qui est souvent utilisé car il est
parlant. Comparons les années 1975 et 1978, pour lesquelles la part du secteur privé passe de 50 % à 57,6 %. Estce le fait d’une reprise massive de régies (32) ? En fait, cette
progression s’interprète largement comme un effet des données chiffrées utilisées. En 1975, année de recensement, le
chiffre de « la population desservie par le secteur privé » se
trouve fondé sur la dernière statistique officielle (le recensement de 1968), corrigée par des recensements complémentaires pour certaines communes. Donc on connaît le chiffre
global de la population, tandis que celui des populations
des communes ayant un contrat avec une compagnie d’eau,
date encore. La correction se fera avec quelques années de
décalage, ce dont témoigne le chiffre de 1978. On retrouve
le même décalage au recensement de 1983 avec une part
du secteur privé de 61,7 % alors que le chiffre réel était plutôt de 65 %.
La représentation du poids de chaque firme est une autre
question où les chiffres ont pu diverger en fonction de l’imputation des filiales communes à la CGE et à la Lyonnaise,
et de l’inclusion des « petites compagnies » : Saur, Sobea,
Sdei. Le secteur de l’eau est aujourd’hui concentré sur trois
groupes privés qui desservent 47,4 millions d’habitants
(encadré 6). Le numéro un est indiscutablement la CGE avec
24,2 millions ; suivie par la Lyonnaise (11,4 millions) ; leurs
filiales communes dans quelques grandes villes servent 4,7
millions d’habitants. Le secteur s’est concentré avec le
rachat des principaux « indépendants ». La Saur a été reprise par la famille Bouygues en 1984. Entre 1986/1988, la privatisation de Saint-Gobain et la cession de sa branche travaux (SGE qui contrôlait la Sobea et la Sablaise des eaux), à
la Générale des eaux, s’accompagne d’une redéfinition des
frontières. La SGE consolide toutes les activités travaux,
mais elle fait apport de ses exploitations d’eau à une nouvelle compagnie, la Cise, rattachée à Saint Gobain, afin
d’éviter une concentration trop grande. La Cise sera reprise
par la Saur en 1997, ce qui se traduit dans la spectaculaire
progression de la population desservie (encadré). La
Lyonnaise avait absorbé la SDEI en 1991 (33). Plus récemment, l’introduction de mécanismes de compétition au
moment de la passation des contrats va permettre à
quelques entreprises locales de se créer ; elles servent moins
d’un million de consommateurs : entreprises Ruas (contrats
à Alès, dans la région de Nice), Cholton, Soaf…
Dossier
45
Flux n° 52/53 Avril - Septembre 2003
Les profits
Si on exclut la rhétorique d’usage sur « les émirs de l’eau », tout
le monde est d’accord pour dire que les profits du secteur sont
raisonnables (41). L’ouverture européenne, la mondialisation
des affaires apportent même des données massives à l’appui de
cette affirmation. Il faut 150 ans à la CGE pour atteindre l’importance d’aujourd’hui. Des performances analogues sont obtenues en une génération par Vodaphone ou Microsoft ; c’est
aussi sur cette durée que M. Li Ka Shing a construit son groupe
à Hong Kong. On peut penser que les pentes des courbes de
profits ne sont pas les mêmes. L’étude des stratégies des firmes
pendant les années 1990 (voir l’article sur l’offre dans ce numéro) montre que les électriciens ont disposé de cash flows confortables leur permettant de mener des stratégies de diversification.
Aujourd’hui le problème n’est pas là. Il se trouve dans le
décalage entre la profitabilité mesurée au niveau groupe et celle
que génèrent les exploitations, au niveau des collectivités, base
de tout l’édifice. La dernière est bien plus importante que les 710 % évoqués. Mais est-ce une surprise ? Dans tous les secteurs
industriels, (alimentation, habillement etc) le prix final est sans
commune mesure avec celui payé au niveau de la production
(industriel du textile, agriculteur). L’analyse de la chaîne de la
valeur dans ces secteurs explique des écarts de 5 à 1. Cet écart
des profitabilités groupe et exploitations, est aujourd’hui mal
traité, largement tabou car au fond, le profit n’est jamais totalement légitime. À cela s’ajoutent les questions d’imputation des
coûts divers (amortissements, provisions, emprunts, taxes) qui
changent la lecture d’un compte. Comme le montre le compte
Population française, urbanisation et part des firmes privées dans la distribution d’eau potable
1ère ligne la population totale (34)
2ème ligne la population urbaine
3ème ligne « la population desservie par les compagnies d’eau » (35).
1851
1900
1911
1929
1936
1946
1954
1962
1968
1975
1978
1982
1990
1999
40,9
38,5
41,5
41,6
41,9
40,5
42,7
46,5
49,7
52,6
53,0
54,3
56,5
58,5
9,0
17,5
22,0
23,9
29,4
34,8
38,4
39,9
41,0
45,0
7,1 (36)
13,5
16,9
22,2
26,0
30,5 (37)
33,5
42,4
46,2
50 %
57,5 % 61,7 %
75 %
79 %
16,9 %
31,6 % 36,3 % 44,7 %
Encadré 6 : La décomposition du secteur privé entre les firmes
- CGE
- SLE
- SAUR
- Filiales communes
- Sobea,
- SDEI
- indépendants
Total privé
Population totale
46
Dossier
1975 (38)
1979 (39)
2001(40)
11,0
7 ,0
1,5
5,0
1,5
(cf Sobea)
—26 millions
52,6 millions
50 %
11,0
7,6
3,2
5,0
2,1
2,0
—30,5 millions
53 millions
57 %
24,2
11,4
6,2
4,7
——0,9
47,4 millions
60 millions
80 %
51 %
24 %
13 %
10 %
——2%
Note de recherche
simplifié que nous tirons d’une exploitation réelle, il y a loin
entre les 40 % du profit d’exploitation brut et les 9,75 du profit
net après impôts. Aborder ces questions de manière « froide »
serait certainement un grand progrès dans le contexte d’une
décentralisation étendue.
capacité et les informations liées font partie de ses compétences
et constituent un actif invisible. Si on résume le point, il y a une
limite à vouloir déconstruire la firme multi-divisionnelle pour la
rendre transparente comme si on se trouvait dans un marché
atomistique.
Mais une fois le problème posé, on voit bien toute la difficulté d’une mise en œuvre. D’un côté, le souci de transparence dans une activité publique peut conduire à vouloir
mieux connaître l’usage qui est fait des surplus dégagés à partir des exploitations locales et dans ce cas, à rechercher des
informations sur l’utilisation des sommes consacrées au
renouvellement, sur le degré de mutualisation entre les
contrats gérés dans l’eau et d’assainissement en France, sur la
séparation entre une activité nationale et internationale (ring
fencing). Or cette liste de ce que la firme pourrait fournir n’est
pas limitative. L’exemple de la régulation anglaise, conçue au
départ pour être légère et qui n’a cessé de s’étendre, est là
pour nous rappeler qu’il s’agit bien d’un processus sans fin,
qui finit, de fait, par se rapprocher des formules de contrôle
de type cost plus, dans laquelle la firme présente tous ses
coûts, et on lui garantit son profit. En formulant ainsi le problème on en voit aussi les limites. Que resterait-il du principe
de gestion déléguée, si tous les coûts et tous les choix étaient
connus de tous ? Cela pose deux problèmes : économiques et
politiques.
Il y a aussi un problème politique. La maturité des échanges
entre puissance publique et firme n’est pas celle des relations
firme-firme (dans les procédures d’outsourcing), sur de nombreux sujets, dont la question du profit.
En économie, cela revient à vouloir la transparence du marché, présupposé de l’optimum de l’échange en théorie économique. Or il se trouve, si on admet l’argument de Coase sur les
coûts de transaction, que la grande firme s’est précisément
développée en offrant une solution autre que le marché à la
coordination des échanges. Sa supériorité (dans certains cas)
vient de sa capacité à arbitrer entre des ressources ; mais cette
Encadré 7 : Compte d’exploitation
Chiffre d’affaires
Coûts d’exploitation
Excédent brut d’exploitation
Amortissements
Provisions
Résultat d’exploitation
Dette
Profit avant impôt
Impôts (35 %)
Profit net après impôts
100
60
40
13
2
25
10
15
5,25
9,75
Autrement dit, s’il est légitime, sur un certain nombre de
points, de rechercher plus d’information, la limite n’est pas toujours facile à trouver et il n’est pas certain que l’excès de
contrôle sur l’affectation des moyens facilite le fonctionnement
du secteur, dans l’intérêt des parties.
DE
LA COMPÉTITION
Bilan de la loi Sapin
Pour finir ce panorama des données disponibles dans le secteur
de l’eau et des débats en cours, il est intéressant de boucler sur
la question de départ, relative à l’impact réel de la Loi Sapin. Si,
comme nous l’avons dit en introduction, il n’existe pas de bilan
complet et exhaustif, nous pouvons néanmoins apporter certains éléments de réponse grâce à un observatoire mis en place
par le laboratoire GEA de l’ENGREF, avec le soutien du
Ministère de l’Écologie et du Développement Durable (42).
La loi Sapin du 29 janvier 1993 introduit plus de transparence, de publicité et de concurrence dans la signature de
contrats de délégation de service public. Elle ne remet pourtant
pas en cause le principe de libre choix par l’autorité publique
de l’opérateur (principe d’intuitu personae), reconnu essentiel
dans un partenariat local basé sur la durée et la confiance.
Après 10 ans d’application et 4 ans d’observation, on peut
dégager de grandes tendances (43), et mettre en lumière certains points clés sur lesquels pourrait porter le débat, en vue
d’une éventuelle évolution réglementaire.
Le premier objectif de la loi Sapin était de moraliser la vie
publique et de rétablir un climat de confiance ; il convergeait
par ailleurs avec les exigences communautaires et les prescriptions économiques. Cette loi a été complétée par la loi Barnier
du 2 février 1995 (introduction du rapport annuel du maire sur
la qualité et le prix du service) et la loi Mazeaud du 8 février
1995 (introduction du rapport annuel du délégataire).
Dossier
47
Flux n° 52/53 Avril - Septembre 2003
Modalités de mise en œuvre : mise en concurrence formelle et
libre choix de l’exécutif.
La mise en œuvre de la loi Sapin repose sur deux éléments:
d’une part, obligation de publicité dans des journaux d’annonce légale et mise en concurrence des offres, et d’autre part,
création d’une commission d’ouverture des plis devant laquelle l’exécutif doit motiver son choix. De plus, les contrats sont
limités dans le temps (la durée maximale sera fixée à 20 ans par
la loi Barnier). La liberté de choix de l’exécutif reste entière. La
commission consultative des plis, qui établit la liste des candidats admis à présenter une offre, après réception des candidatures, n’a ensuite qu’un rôle consultatif dans l’examen des
offres. Dans quelle mesure, la loi introduit-elle alors une réelle
concurrence supplémentaire ? Plusieurs éléments conditionnent l’exercice effectif de la concurrence : la position des élus
dans la négociation face aux entreprises, le nombre d’offres
remises et le contenu de ces offres (le prix n’étant pas l’unique
facteur décisif). La base de données constituée par l’observatoire permet de fournir des éléments d’analyse pour évaluer si la
loi a réellement conduit à une amélioration de la concurrence,
et, si oui, dans quelles conditions.
Impact dans le domaine de l’eau : les grandes tendances.
La durée des contrats diminue nettement, avec le passage de 16
ans à 11 ans en moyenne. Les évolutions de prix constatées,
services d’eau et d’assainissement confondus, ont conduit en
2001 à une baisse du prix moyen global perçu par le délégataire (recettes totales divisées par volumes totaux) de 7,8 % (ce qui
représente 5,7 centimes d’euros). Toutefois cette baisse profite
essentiellement aux moyennes et grosses collectivités (figure 2).
Elle atteint 15 % pour les collectivités de plus de 20 000 habitants, tandis que les petites collectivités (moins de 4 000 habitants) connaissent une diminution de seulement 1 %, voire une
hausse de cette part délégataire. Cette baisse du prix délégataire est compensée en partie par une hausse de la part versée à la
collectivité (44) (de 2,4 centimes d’euros en moyenne) ce qui
traduit peut-être un transfert de certaines tâches (notamment le
renouvellement) vers la collectivité au moment du renouvellement du contrat.
La majorité des collectivités prend un conseil auprès d’organismes publics (services déconcentrés de l’État), notamment
les collectivités de petite taille.
La concurrence directe, entre les entreprises n’est pas toujours assurée : en 2001, une procédure a généré en moyenne
3,8 candidatures et 2,2 offres et dans 28 % des cas, une unique
offre a été reçue.
Une procédure sur dix aboutit à un changement de délégataire. On observe l’émergence de nouveaux délégataires, indé-
Figure 2 : Évolution du prix moyen délégataire par taille de service, 2001
48
Dossier
Note de recherche
petits services traduit à la fois des conditions de négociation
plus difficiles pour des collectivités souvent dépourvues de services spécialisés dans la délégation, mais aussi un changement
dans les mécanismes de péréquation. Jusqu’à présent, dans une
logique de développement géographique, les entreprises
avaient intérêt à accepter de petits services proches de leur zone
d’implantation en les tarifant au coût marginal. L’obligation de
produire des comptes par contrat depuis 1995 conduit à une
approche par coûts complets, et à un rééquilibrage entre les
prix pratiqués dans les grands et les petits services (45). Ici, l’exigence de transparence s’est traduite par un rééquilibrage au
détriment de petites communes, proches des agglomérations et
qui bénéficiaient d’économie d’envergure.
pendants des trois grands groupes et qui sont généralement des
entreprises régionales. Il n’y a pas eu encore d’implantation
d’entreprise exploitant étrangère, malgré plusieurs tentatives.
Le tableau suivant fournit l’évolution de ces chiffres depuis
1998.
Si les évolutions moyennes sont encourageantes, les résultats de la loi doivent tout de même être nuancés en fonction
notamment de la taille de la collectivité. Si l’on raisonne cette
fois en terme de nombre de services, en 2001, sur les procédures eau et assainissement renégociées, 50 % subissent une
hausse du prix, 44 % une baisse et pour les 7 % restant, le prix
reste identique. Ce succès mitigé en termes de prix pour les
Année
1998
1999
2000
2001
Nombre de procédures recencées
582
684
509
477
Nombre de procédures exploitables de notre
échantillon pour le calcul du prix *
333
195
211
208
Évolution de la durée des contrats avant/après en
année
17³11
16,8³11
15,2³10,8
15,7³10,9
Pourcentage de délégataires renouvelés (taux de
reconduction)
92 %
82 %
88 %
89 %
20
37
8
11
Évolution du prix moyen ** eau et assainissement
confondus
-9 %
-10 %
-12 %
-8 %
Évolution du prix pour les collectivités de moins
de 10 000 habitants eau et assainissement confondus
4%
-4 %
-3 %
-3 %
Évolution du prix pour les collectivités de plus de
10 000 habitants eau et assainissement confondus
-16,5 %
-14 %
-17 %
-12 %
Nombre moyen de candidatures/offres reçues par
la procédure
Indisponible
3,6/2,4
3,5/2,1
3,8/2,2
90 %
82 %
85 %
86 %
Gain des délégataires indépendants des trois
groupes en nombre de contrats
Pourcentage de collectivités conseillées par un
organisme public
* d’autres informations (taux de reconduction, durée…) sont calculées à partir d’un échantillon plus large.
** prix moyen délégataire : total des recettes perçues divisées par le total des volumes vendus, c’est à dire que cette moyenne
est pondérée par les volumes.
Dossier
49
Flux n° 52/53 Avril - Septembre 2003
Compétition, régulation
Le développement de la concurrence dans ce secteur (comme
dans d’autres réseaux) pose plusieurs questions d’économie.
L’implicite est que la limitation du pouvoir des firmes serait
obtenue par plus de compétition. Et inversement, un taux élevé
de renouvellement de contrat au délégataire sortant est interprété comme l’indicateur d’une complaisance publique, ou
d’une capture par les firmes. L’horizon intellectuel est celui des
marchés publics et suppose une abondance de l’offre. La loi
MURCEF du 11 décembre 2001 a apporté des précisions pour
mieux détacher la gestion déléguée des marchés publics (critère de la rémunération substantiellement liée aux résultats de
l’exploitation), mais de nombreuses incertitudes demeurent.
Qu’en est-il sur ces points ?
Que ce soit dans les renouvellements de contrats en France,
ou dans les appels d’offres internationaux, le nombre des compétiteurs reste souvent limité, comme on l’a vu, à un ou deux.
À cela deux raisons. Premièrement, la compétition a un coût
pour la firme. Elle va donc se mobiliser sur les opérations où
elle considère avoir une chance raisonnable de l’emporter.
Deuxièmement, l’économie des réseaux urbains ne peut être
confondue avec celle des travaux publics ; elle a des propriétés
spécifiques : coûts élevés (sunk costs), temps long, prestation
qui relève du service. De ce fait, le nombre de firmes capables
de s’engager dans cette voie ne sont pas nombreuses (à nouveau la comparaison internationale entre secteurs en apporte la
preuve). Ce n’est peut être pas un hasard si ces marchés s’organisent par grandes régions du monde sur une structure oligopolistique.
Ce qui importe, ce n’est donc pas de créer la compétition
au sens strict, mais de créer un équilibre dans la négociation du
prix entre la collectivité et la ou les entreprises. Pour ce faire,
une condition nécessaire est l’existence d’un point de comparaison indépendant de l’offre remise par l’entreprise pressentie,
qu’il s’agisse d’une offre d’un autre compétiteur, d’une comparaison basée sur la compétition statistique (comme celle mise
en œuvre par l’Ofwat) ou encore d’une estimation contradictoire des coûts produite par la collectivité (souvent avec l’aide
de consultants spécialisés indépendants).
Ainsi, le fait de retrouver « les mêmes » lors des mises en
compétition ne signifie pas forcément un défaut de compétition. Dans un marché d’oligopole, il suffit d’un seul challenger
(crédible) pour obliger le sortant à améliorer son offre. Pour
50
Dossier
obtenir des résultats, il n’est pas nécessaire d’organiser toujours
et partout une mise en compétition. Une compétition à la
marge, fringe competition, comme ce fut le cas en Angleterre
dans le cas célèbre de Mercury versus British Telecom, suffit à
exercer une menace crédible sur les opérateurs historiques.
Le secteur de l’eau, dans les années à venir, sera avant tout
marqué par une pression concurrentielle plus forte : d’abord par
l’arrivée à échéance de gros contrats (Metz, Rennes, ClermontFerrand) avant 2010, sur lesquels des entreprises internationales
encore non implantées en France pourraient proposer des offres
(cela s’est fait dans quelques cas, mais les offres n’ont jusqu’à
présent pas été retenues), ensuite par l’augmentation de la fréquence des renouvellements due à la diminution de la durée
des contrats signés, enfin par la menace plus crédible du retour
en régie lors du regroupement de collectivités.
Cette même question de la compétition dans une structure
oligopolistique se retrouve dans les choix en matière de régulation (46). Le choix spontané conduit à la création d’une agence
et au renforcement des contrôles. Quel serait le coût du dispositif et les gains potentiels ? Pour le contrôle, dans la ligne des
rapports Barnier-Mazeaud, l’idée est de faire remonter de l’information depuis chaque exploitation, avec une mise en équivalence des recettes et des dépenses à ce niveau là (47). Mais
est-ce cohérent avec le choix d’opérateurs organisés en firmes
multi-divisionnelles (Chandler) dont la valeur ajoutée est de
faire des arbitrages des ressources humaines, technologiques et
financières, dans le temps (au long d’un contrat) et dans l’espace (entre plusieurs exploitations).
La voie de réforme (Agence et contrôles renforcés) a sa
logique. Qu’il nous soit permis en conclusion d’aller au bout de
la logique d’un secteur en oligopole, pour esquisser une autre
voie de la régulation. On pourrait très bien considérer, afin de
tenir compte de la logique multi-divisionnelle des groupes que
l’obligation de fournir des informations aux collectivités locales
ne s’organise pas sur une base annuelle et communale mais par
grande exploitation et sur un cycle de 5/7 ans, selon la durée du
contrat. L’Angleterre, ou d’autres contrats internationaux, prévoient ainsi une clause de « revoyure » dont l’avantage est
qu’elle permet un examen approfondi, multi-critères de l’exécution de la mission.
Une agence nationale est certainement utile. Nos
remarques introductives sur le manque d’informations en sont
la première justification. Mais, ce principe admis, sur quelles
Note de recherche
missions positionner ce genre d’institution ? Du contrôle,
comme le font déjà des cours régionales des comptes, ou autre
chose ? Dans un marché oligopolistique, une compétition statistique, bien organisée, a une efficacité. Cela passe par la mise
en place d’indicateurs ; en nombre limité ils permettent d’avoir
un suivi du secteur ; s’ils sont bien calibrés ils peuvent se comparer à ceux d’autres pays européens (48). À partir de là les
acteurs peuvent se concentrer sur les points critiques. Organiser
une compétition statistique ne signifie pas accumuler des formulaires.Cette architecture serait, de plus, cohérente avec le
« modèle » français dans lequel une grande partie de la régulation s’organise déjà localement autour du contrat et des
échanges triangulaires du maire, de la firme et de l’usager (49).
Ceci étant, dans cette approche qui laisse une liberté à la firme,
on ne peut pas exclure des comportements opportunistes.
L’équilibre des forces se boucle par l’existence d’une « arme de
dissuasion » aux mains de la puissance publique : l’option
d’une rupture anticipée du contrat. Cette approche représente
certainement une voie nouvelle des rapports entre puissance
publique et firme. Dans laquelle la première prend acte de la
structure d’une offre et se concentre sur le pilotage de tout l’ensemble.
Lætitia Guérin-Schneider
(Laboratoire GEA de l’ENGREF)
Dominique Lorrain
(CNRS/EHESS)
NOTES
(1) En 1984, le rapport Hervio, sur « le cycle urbain de
l’eau », Ministère de l’Équipement, STU, constatait que si la
recherche technique existe, il n’en est pas de même pour les
sciences sociales : « on se trouve là devant un vide pratiquement complet », p. 3. Mais plutôt que de développer des programmes qui auraient permis d’avoir une vision macro-économique et globale de ces questions, très rapidement l’ambition
de connaissance se tournera vers des thèmes plus techniques et
pour la partie socio-économique, le rapport recommandera
« des études de cas judicieusement choisis », p. 27.
(2) P. Roussel, M. Blanc, « Évaluation du système statistique
public pour la gestion des services publics locaux », Inspection
générale de l’INSEE, Paris, octobre 2002.
(3) On remarquera que le secteur des transports urbains, où
les opérateurs privés sont depuis très longtemps majoritaires, est
en mesure de produire une vision d’ensemble. Dès 1975, la
direction des Transports Terrestres a commencé par produire
des « fiches » par réseaux. Mais interviennent deux différences
majeures par rapport à « notre » secteur. Premièrement, les
nombres diffèrent. Lorsque la DTT et le GART (Groupement des
autorités responsables des transports) rassemblent des données
sur 200 réseaux, il en faudrait plusieurs milliers dans le secteur
de l’eau et de l’assainissement. Deuxièmement, dans le secteur
des transports, le pôle public est plus en mesure de se faire
entendre en raison de son apport financier ce qui se traduit par
des contrats de type régie intéressée - gérance.
(4) Jacques Attali, « L’argent de poche », Le Monde, 17 janvier 1980, cité par Monique Dagnaud, « Enfants, consommation et publicité télévisée », notes et études documentaires
n° 5166, Paris, la documentation française, 2003, p. 18.
(5) F. Morin (dir.), « La banque et les groupes industriels à
l’heure des nationalisations », Paris, Calmann-Levy, 1977.
(6) Depuis cette date, le budget de l’eau et de l’assainissement est devenu un budget annexe, indépendant du budget
général.
(7) Les avis qui se sont exprimés dans le groupe de travail
ont été suffisamment différents pour que le rapport débute par
un avertissement qui renvoie le lecteur sur les annexes.
(8) FNDAE, il est alimenté à l’époque par un prélèvement de
6,5 centimes sur tout mètre cube prélevé et par le Pari Mutuel
(PMU).
(9) « Les prix les plus élevés relevés sont ainsi essentiellement dus à des réseaux particulièrement longs pour la desserte
d’un habitat très dispersé. Ce phénomène est également souvent la cause de hausses brutales des prix lorsqu’un réseau nouveau s’étendant sur plusieurs kilomètres, pour relier seulement
quelques abonnés, doit être supporté financièrement par un
petit nombre d’usagers », p. 32.
Nous ajouterons qu’un vrai problème est en train de
poindre en zones rurales, dans les régions de grande culture
(donc affectées par les nitrates et les pesticides). Le prix, cette
fois, n’est plus autour de 20 F/m3, mais peut être de 50 F/m3. Si
on croise cela avec la carte des revenus (salaires, IRPP, ISF) il y
a problème.
(10) La mise en œuvre de la nomenclature comptable M 49,
qui oblige les collectivités (en régie, comme en délégation) à
avoir un budget annexe indépendant pour l’eau et l’assainissement et qui rappelle l’obligation de réaliser des amortissements,
est venue atténuer cet argument à partir des années quatrevingt-dix.
(11) Voir les études sur le prix de l’eau, pour l’Agence LoireBretagne menées par J-R. Barthélémy (Fondation des Villes) et
M. Tsanga (Laboratoire GSP, ENGEES-CEMAGREF).
(12) « L’eau : gestion des ressources et protection de la qualité », avis et rapports du Conseil Économique et Social, présenté par M. P. Mangin, séance des 12 et 13 mars 1991. Il prolonge un « Rapport d’information sur la gestion de l’eau », G.
Malandain, Assemblée nationale, 1990, n° 1460.
(13) Dans la suite de ce texte lorsque nous mentionnons le
prix de l’eau il s’agit toujours de ce qui est rattaché à la facture
d’eau, soit l’ensemble du service (eau, assainissement, agences
de bassin, FNDAE, TVA).
(14) Source : enquêtes du ministère de l’environnement
(service de l’eau, sondage auprès de 1 000 communes), juillet
Dossier
51
Flux n° 52/53 Avril - Septembre 2003
1989, années 1986, 1987, 1989.
(15) Mission d’évaluation et de contrôle, M. Y. Tavernier,
« De l’opacité à la transparence : le prix de l’eau », 2001, 53 p.
(16) Le rapport produit trois courbes sur la période 19901999, à partir des données de la DGCCRF, de l’INSEE et du
SPDE.
(17) Les calculs se font sur un standard de 120 m3/an, par
ménage, soit 330 litres par jour.
(18) L’auteur aurait pu dire 4 fois moins qu’un paquet de
cigarettes, ou comparer aux jeux à gratter ou au loto.
(19) « Le prix de l’eau. Les tendances dans les pays de
l’OCDE », 1999.
National Utility Service France, « l’Observatoire international des coûts énergétiques, Étude internationale sur le prix de
l’eau (juillet 1999-juillet 2000) », octobre 2000.
(20) Il faut s’empresser de dire qu’il n’y a pas ici des chiffres
justes et des chiffres faux, mais des manières différentes de présenter la même réalité. En effet, le rapport Tavernier, compare
des moyennes départementales qui sont donc lissées alors que
les autres sources citées analysent la disparité des prix entre collectivités.
(21) Rapport Hervio sur les actions de recherche à mener
pour « le cycle urbain de l’eau », juin 1984, rapport au Ministre
de l’industrie et de la recherche et au Ministre de l’urbanisme et
du logement.
(22) Efforts à faire en matière d’assainissement pour respecter la directive communautaire n° 91/271 du 5 mai 1991 et
pour améliorer la qualité de l’eau potable (directive n° 98/83).
Selon le rapport Tavernier, p. 37, la seule réduction par cinq de
la teneur maximale en plomb entraînera des coûts de mise aux
normes compris entre 3,05 G€ et 4,57 G€, p. 37.
(23) Barraqué B., « Les données économiques à connaître
dans le domaine de l’eau », dactylo, LATTS-CNRS, mars 1995.
(24) Données transmises par le président de la Lyonnaise
des Eaux-France à la Mission (p. 19 du rapport) ce chiffre d’affaires ne comprend par les prestations de services aux collectivités locales, aux industries et les travaux pour compte de tiers.
(25) source : enquête IFEN portant sur 1998.
(26 Une synthèse de ces inventaires a été faite par JeanMichel Cador, de l’université de Caen Basse-Normandie, en
juin 2002, sous le titre « le renouvellement du patrimoine en
canalisations d’eau potable en France » (communication personnelle).
(27) Cf. par exemple les travaux de l’équipe de Bernard
Bremond, au CEMAGREF de Bordeaux.
(28) Les provisions pour renouvellement, destinées à couvrir à la fois les écarts d’inflation par rapport à la valeur historique des équipements et les augmentations de coût de renouvellement liées aux évolutions des exigences n’est possible que
dans la comptabilité privée. La comptabilité publique, et c’est
une de ses limites actuellement, doit utiliser d’autres mécanismes indirects pour constituer des réserves.
(29) Association des Maires de France, « Guide de l’affermage du service de la distribution d’eau potable », Paris, juin
2001. Voir aussi, SPDE, journée d’information sur « le renouvellement des installations », 4 décembre 1997.
(30) L’entrée en vigueur de nouveaux contrats a souvent été
l’occasion d’affiner ces concepts de comptes de renouvelle-
52
Dossier
ment ou de garantie, en explicitant, mieux que par le passé, les
mécanismes de gestion et de financement du renouvellement à
la charge du délégataire.
(31) Pour une vision détaillée de ces mécanismes comptables, on pourra se reporter au « Mémento pratique comptable
Francis Lefebvre ».
(32) On pourrait même dire que ces années 1975/1977 se
caractérisent plutôt par une faible progression du développement privé car ce sont des années d’élections locales, marquées
par la victoire de l’Union de la gauche et dans un premier
temps les équipes municipales gèlent leurs décisions.
(33) D. Lorrain, « France, le changement silencieux », in D.
Lorrain et G. Stoker (dir.), La privatisation des services urbains
en Europe, Paris, la Découverte, 1995, pp. 113 suiv.
(34) Sources pour 1851 et 1900 : Barrère P. et CassouMounat M., « Les villes françaises », Masson Géographie, Paris,
1980, chap. 2, p. 90.
Beaujeu-Garnier (dir.), « Images économiques du monde
1966 », Paris, Sedes.
Pour les chiffres des recensements de 1936 à 1982 Laborie
J-P., Langumier J-F. et P. De Roo, « La politique française d’aménagement du territoire de 1950 à 1985 », Paris, la documentation Française, 1985, p. 23.
Pour 1990, Insee Première, n° 81, juin 1990. Pour 1999, Le
Monde 10 novembre 1999, p. 18, « La France dans le miroir de
l’INSEE ».
(35) Source : « 40 ans de politique de l’eau en France »,
Paris, Economica, 1987. Voir aussi C. Pezon, « la gestion du service de l’eau en France (analyse historique et par la théorie des
contrats (1850-1995) », thèse pour le doctorat de gestion, Paris,
janvier 1999.
(36) En fait les chiffres sont ceux de 1938, 1956, 1970,
1983 ; ils se trouvent décalés par rapport aux dates des recensements de la population. Baguenier et Faisandier, « Les services publics de distribution d’eau potable et d’assainissement », in Loriferne (dir.) « 40 ans de politique de l’eau en
France », Paris, Economica, 1987, p. 190.
(37) Rapport d’activité, Lyonnaise des eaux, Paris, 1978.
(38) Vie Publique, juillet-août 1976.
(39) Source : document multigraphié, fondation de l’eau.
(40) Rapport Tavernier 2001, p. 19, pour la partie des abonnés desservis en pourcentage. Valeur absolue calculée à partir
de la population totale.
(41) Un document non publié de chercheurs du LEREPS, D.
Baudru et F. Morin, « La rente de l’eau », 1997, établit que les
profits se situent entre 5 % et 10,5 % sur la période 1982-2002 ;
ce texte est convoqué dans un article du Monde diplomatique
au titre quelque peu différent « L’appétit vorace des multinationales », B. Maris, Manière de voir, n° 65, septembre-octobre
2002, p. 74.
Les chiffres cités sont congruents avec nos propres travaux
qui établissent un ratio profit d’exploitation rapporté au chiffre
d’affaires de 7,2 % pour la CGE et la Lyonnaise sur 20 années
(avec des variations entre 4,7 % et 11 %).
D. Lorrain, « L’oligopole compétitif : la régulation des
réseaux techniques urbains ». Réalités industrielles, Annales des
Mines, octobre 1994, n° spécial, pp. 85-90.
« L’économie paradoxale des réseaux techniques urbains »,
Note de recherche
in C. Henry et E. Quinet (dir.) Concurrence et service public,
textes des Conférences Jules Dupuit, Paris, L’Harmattan, 2003,
pp. 163-194.
(42) Pour la synthèse qui suit, les auteurs tiennent à remercier Frédéric Bonnet et Lise Breuil pour leur contribution.
(43) Voir http://www.engref.fr/labogea.
Une analyse plus poussée est à paraître : Guérin-Schneider
L., Bonnet F. et Breuil L. « Dix ans de loi Sapin dans les services
d’eau et d’assainissement: évolutions et perspectives du modèle de délégation à la française » Responsabilité et environnement, Annales des Mines.
(44) Rappelons que le prix est composé de multiples éléments (part délégataire, part collectivité, redevances des
agences et d’autres organismes publics, TVA). Nous parlons ici
de la part délégataire, fixée dans le contrat et qui revient aux
entreprises et de la part collectivité, fixée par elle, et qui est facturée par l’entreprise pour être reversée intégralement à la col-
lectivité et abonder les recettes de son budget annexe de l’eau.
(45) À ce sujet, voir L. Guérin-Schneider et M.Nakhla, « Le
service public d’eau délégué : du contrôle local des moyens au
suivi de la performance », Politiques et Management Publique
volume 18, n° 1, (2000).
(46) Voir D. Lorrain, dans le chapitre du livre Henry et
Quinet, op. cité 2003, et le débat avec le député D. Baert,
Sociétal, n° 30, 4ème trimestre 2000, pp. 67-72.
(47) Question qui se pose en particulier dans le cadre des
provisions pour renouvellement.
(48) Voir L. Guérin-Schneider et M. Nakhla dans ce numéro et les travaux d’un groupe de travail de l’Institut de la Gestion
Déléguée sur les indicateurs auquel nous participons au côté de
l’AFNOR, de la FNCCR, du SPDE (à paraître).
(49) D. Lorrain, in Gestions urbaines de l’eau (dir.), Paris,
Économica, 1995, pp. 12 suiv.
BIBLIOGRAPHIE
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de France, Association des Régions de France, Institut de la
gestion Déléguée, « Charte des Services Publics Locaux »,
Paris, janvier 2002.
Assemblée nationale (www.assemblee-nationale.fr).
- Office Parlementaire d’Évaluation des Choix Scientifiques et
Technologiques, Rapport Miquel sur « La qualité de l’eau et
de l’assainissement en France », Paris, 2003.
- Rapport d’information sur « Le financement et la gestion de
l’eau » présenté par M. Yves Tavernier, conclusion des travaux d’une Mission d’évaluation et de contrôle de la commission des finances, de l’économie générale et du plan de
l’Assemblée nationale, mai 2001.
- Rapport d’information « sur les problèmes de l’eau », commission de la production et des échanges, MM. Cornette,
Bernard, Desanlis, Dousset et Roger, document n° 2923
annexe à la séance du 25 mai 1977, 5 tomes.
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fiches.
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- « Environnement et développement durable, l’indispensable
mobilisation des acteurs économiques et sociaux », Avis et
rapports, présenté par M. Claude Martinand, Les éditions
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- « La maîtrise des services publics urbains organisés en
réseaux », Avis du Conseil économique et social présenté
par son rapporteur, Claude Martinand, Les éditions du
Journal Officiel, Paris, 2001.
- « L’eau : gestion des ressources et protection de la qualité »,
Avis et rapports du Conseil Économique et Social, présenté
par M. Philippe Mangin, séance des 12 et 13 mars 1991,
Les éditions du Journal Officiel, Paris, Lundi 15 avril 1991.
- Avis du Conseil Économique et Social, « sur les problèmes
posés par l’utilisation industrielle de l’eau et les moyens de
lutte contre la pollution des eaux », 23 et 24 mars 1971,
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Commissariat Général du Plan, « Évaluation du dispositif des
agences de l’eau », Rapport au Gouvernement, Paris, La
documentation Française, 1997.
Cour des Comptes (www.ccomptes.fr).
- Rapport de la Cour des Comptes sur « la gestion des services
publics locaux d’eau et d’assainissement », janvier 1997.
- Rapport 1976, pp. 76-85.
- « La préservation de la ressource en eau face aux pollutions
d’origine agricole : le cas de la Bretagne », Les éditions des
Journaux Officiels, Paris, 2002.
IFEN(www.ifen.fr).
Collection Les données de l’environnement sur l’eau, en particulier, n° 65, avril 2001, n° 71 ; nov-dec 2001.
Institut de la Gestion Déléguée (www.fondation-igd.org).
- Charte des services publics locaux, janvier 2002.
- « La régulation des services publics locaux », Table ronde,
Paris, 2000, 112 pages.
INSEE, Inspection Générale, rapport sur « l’évaluation du système statistique public pour la gestion des services publics
locaux », présenté par MM. Patrice Roussel et Michel Blanc,
Paris, octobre 2002.
Ministère de l’environnement, rapport Jousseaume, « sur le prix
de l’eau », Paris, 27 janvier 1982, 57 pages et annexes.
Ministère de l’industrie et de la recherche et Ministère de l’urbanisme et du logement, Rapport Hervio sur « les actions de
recherche à mener pour “le cycle urbain de l’eau“ », juin
1984.
Dossier
53
Flux n° 52/53 Avril - Septembre 2003
TEXTES
LÉGISLATIFS
« Loi 93-3 du 3 janvier 1992, “sur l’eau“ », Journal officiel du 4 janvier 1992, pp. 187-193.
« Loi 92-125 du 6 février 1992 », relative à l’administration territoriale de la République.
« Loi 93-122 du 29 janvier 1993 », relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des
procédures publiques, dite « loi Sapin ».
« Loi 95-101 du 2 février 1995 », relative au renforcement de la protection de l’environnement, dite « loi Barnier »
« Décret 95-365 du 6 mai 1995 », relatif aux rapports annuels sur le prix et la qualité des services de l’eau potable et de l’assainissement, repris dans le code général des collectivités territoriales à l’article L 2224-5.
« Loi 95-127 du 8 février 1995 », relative aux marchés publics et délégations de service public, dite « loi Mazeaud ».
« Loi 99-586 du 12 juillet 1999 », relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, dite « loi
Chevènement ».
« Directive 2000/60/CE du 23 octobre 2000 », établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de
l’eau, JOCE du 22/12/00.
« Loi 2001-1168 du 11 décembre 2001, portant diverses mesures urgentes de réformes à caractère économique et financier »,
dite « loi MURCEF ».
Code des marchés publics, Les éditions des journaux officiels, Paris, 2002.
54
Dossier