Note de recherche sur une question sensible. Les relations

Note de recherche
Dossier 35
L
orsque nous avons programmé ce numéro spécial il était
évident que les transformations des relations entre les col-
lectivités locales et les firmes faisaient partie des questions sur
lesquelles un bilan devait être fait. C’est un grand classique de
l’histoire du pouvoir local en France que de comparer les
mérites respectifs des régies et des opérateurs privés. La ques-
tion n’a jamais vraiment été traitée au fond, dans sa démons-
tration statistique ou économétrique ; elle mérite toujours un
bilan.
L’anniversaire des dix ans de la loi Sapin constituait, de
plus, une puissante invitation à examiner les liens entre une
procédure de sélection et ses résultats contractuels. Comment
une modification du cadre institutionnel s’est-elle traduite sur
les résultats de l’action ? La procédure allait-elle changer la
préparation des offres, l’intensité des négociations ? Allait-on
voir des opérateurs en place perdre leur contrat au profit de
mieux disant ? De nouveaux acteurs allaient-ils faire leur
entrée ? Comment cela se traduisait-il dans les contrats au
bénéfice de l’usager final ?
Nous ne sommes pas parvenus à obtenir ce type de bilan au
niveau de ce que nous recherchions : des résultats nationaux
complets à partir d’une base quantifiée. L’explication tient à
plusieurs facteurs, au premier desquels il convient de mention-
ner la complexité du problème. Dans cette difficulté de la com-
munauté scientifique à produire des résultats généralisables on
peut voir aussi les conséquences d’une certaine configuration
institutionnelle (1). La production du chiffre dans le secteur de
l’eau est en France une question sensible car le système est frag-
menté (2) et car elle s’inscrit dans des situations de compétition.
- La comparaison est techniquement compliquée dès lors
que l’on veut aller au-delà des données visibles (les prix)
pour faire intervenir des paramètres d’économie industriel-
le, longueur des réseaux, densité de connexion, qualité de
la ressource, paramètres de formation des coûts etc. qui per-
mettent, en théorie, d’expliquer les différences constatées.
- L’architecture institutionnelle décentralisée du système,
qui repose sur un grand nombre de communes et de syndi-
cats, a deux conséquences directes. Premièrement, elle se
traduit localement dans des situations singulières qu’il n’est
Note de recherche sur une question sensible
Les relations puissance publique - firmes
dans le secteur de l’eau et de l’assainissement
Lætitia Guérin-Schneider
Dominique Lorrain

Flux n° 52/53 Avril - Septembre 2003
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pas facile de comparer, sauf à disposer d’un nombre impor-
tant de points de comparaison, pour trouver des situations
semblables. Si l’adaptabilité institutionnelle représente
objectivement un facteur de succès du « modèle » sur le
long terme, elle ne facilite pas le travail statistique ; on tra-
vaille rarement à périmètre constant (encadré 1).
Deuxièmement, la décentralisation institutionnelle a pour
corollaire l’absence d’un lieu central en mesure de produi-
re une vision d’ensemble, légitime (3). De ce fait, puisque
personne n’est légitime tout le monde peut l’être. Les
enquêtes se multiplient : ministères et agences publiques
(INSEE, DGCCRF, IFEN, Agences de l’Eau), universitaires
commandités par les pouvoirs publics ou les agences de
l’eau, travaux de thèse et publications d’organisations
diverses (Que Choisir, NUS, SPDE, Centre d’Information sur
l’Eau). Mais dans chaque cas, les critères retenus, les péri-
mètres observés, les questions posées diffèrent, et d’autant
plus que des intérêts se trouvent en compétition.
- La compétition entre public et privé, et plus fondamenta-
lement entre les logiques qu’ils sont censés incarner, est jus-
tement la troisième difficulté de la production de connais-
sances dans ce secteur. L’inscription des travaux statistiques
dans un tel contexte, avec le risque d’oppositions parti-
sanes, fait de la production de toute donnée un exercice dif-
ficile. Les informations se trouvent dans chaque exploita-
tion, au niveau des collectivités locales. Or les élus locaux
se sont rarement mobilisés sur ces questions, tandis que les
opérateurs ont eu une stratégie très prudente car ils savent
que l’information peut être une arme susceptible de se
retourner contre eux.
De ce fait, aujourd’hui, les travaux des uns et des autres ne
sont pas agglomérables ; parfois même ils se neutralisent. On se
trouve dans la situation paradoxale d’une énergie collective
non négligeable consacrée à mener des enquêtes, sans parvenir
à des résultats pleinement robustes, acceptables par tous.
Certaines questions se répètent invariablement à vingt-cinq ans
d’intervalle.
Sur tous ces points, on peut mesurer l’écart entre notre sys-
tème et celui de nos voisins anglais et allemands. Dans ces
deux cas, leur système est politiquement stabilisé et donc il leur
est normal d’en avoir une représentation quantifiée, que ce soit
par l’Ofwat (régulateur économique du secteur privatisé de
l’eau) ou l’association des Stadtwerke (VKU). Le parcours fran-
çais est différent. Le système de la gestion déléguée est le pro-
duit d’un pragmatisme coutumier, d’une avancée patiente des
firmes. À cela vient s’ajouter une certaine culture du secret qui
habite une partie de l’action publique tout comme les sujets
financiers. Ce fut pendant longtemps un ensemble en mouve-
ment, produit de la compétition ; il n’était pas possible alors
d’en figer les catégories. Peut-être ce temps est-il maintenant
arrivé.
Pour toutes ces raisons, puisqu’il n’était pas possible de faire
un grand bilan, nous avons opté pour une note de recherche,
qui s’appuie sur quelques textes majeurs publiés au cours des
vingt-cinq dernières années. À défaut de disposer d’un bilan
d’ensemble, il est tout de même possible d’identifier :
- les critiques,
- les accords,
- les questions qui restent en suspens,
- le bilan partiel sur la mise en œuvre de la loi Sapin.
PRÉCAUTIONS
Mais avant de rentrer dans ce corpus, une autre précaution
s’impose. Il faut garder raison et conserver en mémoire certains
ordres de grandeur. Si l’on considère que la dépense moyenne
des ménages est de l’ordre de 311 Euros par an (2 040 F/an) il
faut rappeler que ce budget est loin d’être le plus important
comparé à d’autres services : l’énergie, le téléphone, les dépla-
cements (encadré 2). Et l’écart est encore bien plus grand si on
le compare aux autres consommations. Il y a 23 ans, Jacques
Attali proposait la typologie suivante (4) : « parmi les biens de
consommation dont les taux de croissance deviennent les plus
rapides et où les taux de profits sont les plus élevés, on trouve
de plus en plus souvent (…), les objets que j’appellerais objets
puérils (…), disques, électrophones, jouets et jeux, matériel sco-
laire et vêtements sportifs, produits diététiques et sanitaires, res-
tauration rapide, motocyclettes et appareils photos ; tout se
passe comme si ces objets puérils venaient s’ajouter, puis suc-
céder aux objets virils (l’automobile) et aux objets féminins
(machines à laver et équipements ménagers) ». Nous ajouterons
qu’au bas de cet édifice se trouvent les objets essentiels, dont
fait partie le secteur de l’eau. Quel est leur poids dans les
dépenses des ménages ? Quelle est la vitesse de croissance des
firmes qui les gèrent et leurs profits ? L’énergie collective qui
doit être consacrée, par les élus et les institutions publiques, à
optimiser ce secteur doit rester à la hauteur de ces ordres de
grandeur là, même si, comme on le verra plus loin, les réactions
les plus fortes se justifient souvent par les écarts extrêmes par

Note de recherche
Dossier 37
rapport à la facture moyenne. Ces cas, visiblement abusifs,
concentrent l’attention.
Manifestement, une partie des critiques ont aussi la
vigueur qu’on leur connaît, non parce que les pratiques
seraient condamnables, mais parce que les opérateurs sont de
grandes firmes privées ; si le secteur se trouvait piloté par des
établissements publics régionaux, il est probable que la vigi-
lance sur les profits, ou le surplus, s’émousserait grandement.
Dans le secteur de l’eau, les observateurs s’accordent pour
dire que, à un niveau global, le profit reste raisonnable ; néan-
moins la question demeure posée car il est considéré que sa
baisse pourrait bénéficier aux usagers. La même question dis-
paraît largement pour les opérateurs publics (régies, entre-
prises nationalisées), car ils ne font pas de profit stricto sensu,
et cette vigilance ne s’applique pas non plus à la question du
partage du surplus ; pourtant en économie, le profit est une
des modalités du partage du surplus à côté des salaires des
dirigeants, de ceux des salariés, du développement de la firme
et des impôts. Cette suspicion vis-à-vis de la gestion privée
entraîne souvent en réponse une stratégie d’opacité, qui ne
facilite pas le débat sur l’utilisation des fonds et la répartition
de la rente, lorsque rente il y a.
La même asymétrie de traitement se retrouve dans la ques-
tion de la vérité des prix. Dans un souci légitime de contrôle,
les textes se multiplient pour avoir des documents annuels pour
chaque exploitation. L’objectif est de parvenir à avoir une trans-
parence de la formation des coûts, des prix et des investisse-
ments à ce niveau local. Nous verrons plus loin les problèmes
que cela pose. Mais si l’on recommande un principe de trans-
parence totale, pourquoi ne pas l’appliquer à d’autres firmes
publiques qui, par leur tarification nationale, pratiquent de fait,
des transferts très importants entre territoires et catégories d’usa-
gers. Dans un cas, nous acceptons collectivement de considé-
rer la grande entreprise comme une « boîte noire », de ne pas
connaître la formation de ses coûts car on admet que les péré-
quations croisées sont une manifestation matérielle de la soli-
darité nationale (et c’est très bien). Dans le secteur de l’eau, le
même défaut de connaissance se trouve immédiatement inter-
prété dans le registre de « l’information cachée » et de l’abus de
monopole.
Encadré 1 : La répartition autorité organisatrice/opérateur (rapport Jousseaume, 1982)
opérateurs
Autorités organisatrices public privé
36 400 communes communes 12 400 (11 000) (1 400)
syndicats 2 830 (500) (2 350)
(23 600 communes) 15 230 11 485 3 745
(15 603 communes)
Les chiffres entre parenthèses sur la ventilation des opérateurs selon les autorités organisatrices sont estimés. Cette répartition
exacte entre autorités et opérateurs suppose qu’à chaque autorité corresponde un opérateur et que les 36 400 communes se
rattachent en un seul opérateur. La réalité est plus complexe. L’eau et l’assainissement peuvent se dissocier et dans leur péri-
mètre d’organisation et dans leur opérateur. Des choix différents peuvent distinguer ensuite la gestion des réseaux et celle de
l’usine. Ceci explique la représentation de l’IFEN.
eau potable eau usée
Services communaux gérant l’ensemble du secteur 10 835 12 236
Services intercommunaux (source DGCL) 4 093 2 175
Services communaux partiels 1 409 3 561
Dont gestion du réseau 1 284 3 561
Dont gestion de la production 125
Nombre de services 16 337 17 972
Communes ne disposant pas du service 114 15 107
Source : les données de l’environnement, ifen, n° 65, avril 2001, p. 2.

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Autrement dit, nous voulons rappeler au lecteur que les
débats autour du secteur de l’eau se développent dans un
contexte particulier. Notre hypothèse est que les écarts de trai-
tement, entre firmes publiques et privées, nous font toucher à
un point sensible de la culture politique française, toujours mal
identifié. Les maires délèguent depuis fort longtemps ; ils ne
cessent de le faire et le justifient mal ; on voit même poindre
régulièrement des interrogations sur les mérites respectifs des
différentes solutions. Tout se passe comme si l’inconscient poli-
tique était que la gestion publique serait meilleure, mais..… on
finit par faire appel à la firme privée ! Plutôt que de réviser le
dogme, ou d’interroger sa robustesse, notre société préfère
entretenir la fiction. Cette structure d’action produit forcément
des effets, sur ce qui est questionné et ne l’est pas. Autant le
savoir avant de se plonger dans le corpus.
CRITIQUES
Un rappel historique s’impose. Les années 1954/1975 sont
celles d’une intense urbanisation en France. Jusqu’à cette pério-
de, les compagnies d’eau, bien que très anciennes, restent
encore des firmes de deuxième rang. En 1975, François Morin
classe la CGE au 60ème rang de l’industrie, de la banque et des
assurances (5). Les firmes desservent alors la moitié des
Français. Leur diversification dans les autres réseaux tech-
niques, qui semble évidente aujourd’hui, commence à la fin
des années soixante : ingénierie du traitement, chauffage,
déchets. Les transports, la construction viendront bien plus tard.
Donc, elles étaient peu visibles dans le paysage. La facture
d’eau restait faible (puisqu’il n’y avait pas d’assainissement).
C’est à partir de ce tournant du milieu des années 1970,
point haut dans le rythme d’urbanisation, que les critiques vont
commencer. On trouve celles de la Cour des Comptes dans un
rapport de 1976, puis celles de la revue Que Choisir dans des
articles publiés en 1978 et 1980. Ensuite, arrivent la décentrali-
sation et les programmes politiques des nationalisations
1982/1983, puis des privatisations 1986/1988 — qui modifient
le contexte institutionnel et offrent des opportunités de déve-
loppement à ces firmes. Dans le secteur de l’eau, le programme
de dépollution mené par les agences financières de bassin
(devenues depuis agences de l’eau) aura comme conséquence
visible une hausse de la redevance d’assainissement, imputée à
la facture d’eau. Donc, les factures augmentent au long des
années quatre-vingt, quatre-vingt-dix. Plus généralement, la
maturité urbaine, à laquelle le pays parvient, crée des besoins
en équipements et en services urbains qui ne peuvent pas ne
pas bénéficier à des firmes qui ont des compétences techniques
et un puissant relationnel commercial construit au cours des
ans. Les firmes se développent. Si l’on cherche un point sym-
bolique, on pourrait dire qu’elles accèdent à la visibilité natio-
nale en rentrant dans le secteur des médias CGE/Canal +,
Lyonnaise/M6 et Bouygues/TF1. Il se trouve que cette entrée sur
la scène publique, après des décennies de développement dis-
cret, va se faire dans le contexte des affaires qui interroge les
rapports de la classe politique et de l’industrie.
Encadré 2 : Estimation du budget annuel d’un ménage classique pour les services essentiels en 2000
Eau et assainissement (17 F/m3, 120m3/an) = 2 040F 311 €
Enlèvement des déchets =1500/2 000 F 250 €
Électricité (éclairage) (500 F/2mois) =3000 F 457 €
Chauffage, eau chaude =6000 F 915 €
Téléphone cellulaire150 F/mois =1800 F
Fil, 350 F/2 mois =2100 F 594 €
Déplacement (sans loisirs) 8 000 Km x 0,35 €/km =2800 €
Total 5 327 €
Revenus d’un ménage : revenu médian 1 219 € + Smic 1 000 € 26 600 €

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Dossier 39
De sorte qu’au milieu des années 1990 une insidieuse
équation s’est installée qui lie : hausse du prix de l’eau, profit
des firmes, croissance et affaires. Équation dangereuse pour la
réputation d’un secteur, pour celle de la classe politique tout
entière et pour le rapport des usagers à la politique. Cette situa-
tion a conduit, en 1993, au vote de la loi sur la prévention de
la corruption et la transparence de la vie économique et des
procédures publiques, dite loi Sapin. Celle-ci réaffirme la spé-
cificité de la délégation par rapport au marché public, tout en
imposant des règles de concurrence et de publicité en préalable
à toute signature de contrat de délégation (voir la 4ème partie).
Mais revenons aux critiques originelles. En 1976, la Cour
des comptes s’intéresse à la gestion de l’eau et de l’assainisse-
ment ; son rapport fait suite à un précédent contrôle en 1969.
Ce texte, aujourd’hui oublié, commence par les exploitations
en régie et rappelle d’entrée de jeu les critiques dont elles ont
fait l’objet dans le passé. « L’équilibre financier était trop sou-
vent négligé ; les installations anciennes étaient insuffisamment
entretenues et rarement renouvelées, les pertes, qu’elles résul-
tent de pertes physiques ou de non facturation, étaient impor-
tantes » (p. 76). Pour y remédier, des instructions ministérielles
intervenues depuis 1966 ont prévu la tenue d’une comptabilité
distincte (elles affirment le principe de l’équilibre financier).
« Cette exigence a été confirmée par la jurisprudence du
Conseil d’État ».
Le rapport examine l’application de la nouvelle réglemen-
tation et, manifestement, en ce milieu des années 1970, bien
des lacunes subsistent. « Pour le calcul des prix de revient,
quelques collectivités se sont refusées à modifier leurs pratiques
antérieures ». Plus nombreuses sont les villes où l’évaluation du
patrimoine n’a pas été faite. Quelques villes seulement pré-
voient des mises en réserve de leurs excédents. Le montant fac-
turé pour « contribution aux charges du budget général » varie
considérablement d’une commune à l’autre de 1 à 16 % des
dépenses de fonctionnement (6). À Paris, la distribution d’eau
est assurée par une régie et l’assainissement par un syndicat
intercommunal ; ni l’une ni l’autre n’ont encore appliqué la
réforme comptable.
La Cour dénonce la politique de dégressivité des tarifs qui
pénalise les petits consommateurs et ne constitue aucune inci-
tation afin de réduire les consommations et plus généralement,
elle relève une pratique de sous-tarification que les nouvelles
règles comptables font ressortir. Globalement, les services d’eau
sont dans l’ensemble « nettement bénéficiaires depuis 1970 ».
La situation est moins favorable dans le cas de l’assainissement.
Le taux de la redevance varie considérablement de 0,069 F/m3
à 0,92. Beaucoup de services présentent un déficit et d’autres
reçoivent une subvention d’équilibre. Le rendement des
réseaux semble encore loin d’être satisfaisant.
Puis le rapport s’intéresse aux concessions et affermages. il
rappelle en exergue que « l’intervention des entreprises privées
n’est pas dénuée de justifications. Intéressées aux résultats,
dotées d’une compétence éprouvée et de larges moyens, elles
obtiennent souvent des rendements techniques satisfaisants »
(p. 78). Puis le rapport se concentre rapidement sur la descrip-
tion des manquements :
- Durée des contrats, le rapport critique le fait que, trop sou-
vent, les affermages se trouvent calibrés sur les mêmes
durées que les concessions alors que le fermier « a en prin-
cipe engagé peu de capitaux »;
- Clauses financières, le rapport dénonce le manque d’in-
formation des collectivités locales, « l’insuffisance des élé-
ments chiffrés dont disposent les collectivités locales, tant
au moment de la conclusion du contrat qu’à la fin de
chaque exercice, rend toute appréciation aléatoire sur ce
point »;
-«Dans l’ensemble, les prix sont supérieurs à ceux qui ont
été constatés dans les régies communales, l’écart moyen
pouvant être évalué à 20 ou 30 %»;
-«Les tarifs les plus élevés sont généralement ceux des
villes où les contrats sont les plus anciens » (p. 79). La Cour
dénonce le mécanisme de prise de contrat qui se fait sur des
prix raisonnables, suivis ensuite par une hausse régulière
des tarifs grâce au jeu des formules de révision tarifaires ;
- La cour dénonce les avantages annexes que les opérateurs
tirent de leurs relations avec les collectivités : préférence
pour l’attribution des marchés liés à l’exploitation du servi-
ce. Ceci étant, le rapport rappelle que « les textes (cahier
des charges types de 1951) encouragent eux-mêmes cette
tendance »;
- Les facilités de trésorerie. Les opérateurs perçoivent la sur-
taxe et la TVA dans le cas des affermages, la redevance d’as-
sainissement même si l’opérateur de l’eau ne gère pas ce
service. La Cour constate que les délais de reversement de
ces sommes importantes ne sont que trop rarement respec-
tés.
- En matière de contrôle, selon l’article 378 de (l’ancien)