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SEQUENCE 11 LA REGULATION PAR L’ETAT ET LES POLITIQUES ECONOMIQUES ............................................186 INTRODUCTION .....................................................................................................................186 I. POURQUOI L’ETAT REGULE-T-IL L’ECONOMIE ? ................................................187 A. QU’EST-CE QUE LA REGULATION DE L’ECONOMIE PAR L’ETAT ?.......................187 1. La définition..........................................................................................................................187 2. Les mutations du rôle économique de l’État français ........................................................187 3. L’État régule-t-il l’économie ? ............................................................................................190 B. LES 3 FONCTIONS DE L’ETAT ............................................................................................191 C. LES OBJECTIFS ECONOMIQUES DE L’INTERVENTION DE L’ETAT........................191 II. LES INSTRUMENTS D’INTERVENTION DE L’ETAT.............................................191 A. LES POLITIQUES DE REGULATION ..................................................................................191 1. Présentation des politiques économiques............................................................................191 2. Politiques conjoncturelles, politiques structurelles : quelles différences ? .......................192 3. Chaque nation se fixe des objectifs économiques prioritaires ...........................................193 B. LA POLITIQUE DE L’EMPLOI ..............................................................................................193 1. La politique de l’emploi est d’abord la lutte contre le chômage .......................................193 2. La distinction politique active/politique passive ................................................................193 3. Les actions sur le marché du travail ....................................................................................194 4. Les politiques de l’emploi, leur coût et leur impact sur le chômage.................................194 III. POLITIQUES BUDGETAIRES ET MONETAIRES ....................................................196 A. LA POLITIQUE BUDGETAIRE .............................................................................................196 1. Le budget est l’instrument privilégié de l’État ...................................................................196 2. Le mécanisme du multiplicateur keynésien ........................................................................197 3. La politique budgétaire est contracyclique .........................................................................199 4. Les limites de la politique budgétaire..................................................................................199 B. LA POLITIQUE MONETAIRE ...............................................................................................199 1. Principes ................................................................................................................................200 2. La politique monétaire aujourd’hui en Europe ...................................................................200 SEQUENCE 11 LA REGULATION PAR L’ETAT ET LES POLITIQUES ECONOMIQUES Objectifs 1. Présenter les objectifs de l’intervention de l’État (§ I). (1 h) 2. Distinguer les politiques conjoncturelles des politiques structurelles (§ II). (2 h) 3. Présenter les politiques budgétaires, monétaires et de l’emploi (§ II et III). (45 min) 4. Apprécier les limites de la régulation par l’État (Conclusion). (15 min) MOTS CLES § I : régulation par le marché, allocations de ressources, stabilisation de l’économie, carré magique. § II : politiques économiques, politiques conjoncturelles, politiques structurelles, politiques budgétaires, multiplicateur keynésien, politique monétaire. § III : politique d’emploi passive, active, sur l’offre et la demande. INTRODUCTION Entrée en matière Nous allons étudier, pour ce dernier cours de cette étape de formation, la régulation par l’État comme alternative à la régulation par le marché. Je pense que vous êtes en mesure de comprendre l’humour de ce petit poème écrit par des économistes anonymes recueilli dans le livre de Fourçans, L’économie expliquée à ma fille : André FOURÇANS L’économie expliquée à ma fille L’idée sous-jacente de ce poème est que l’économie est duale voire manichéenne. Ainsi l’économie peut être régulée par le marché comme nous l’avons vu, mais aussi par l’État (même si en réalité la gestion de l’économie est un mélange des deux !). 186 8 3506 TG PA 00 SEQUENCE 11 Définition et intérêt du sujet La régulation par l’État signifie qu’il intervient pour pallier les grands déséquilibres, comme l’inflation, les déficits publics, le chômage… par des instruments qui sont les politiques économiques. Mais cette première définition est trop rudimentaire pour entrevoir les enjeux de la régulation par l’État. Problématique Qu’est-ce que la régulation par l’État ? Présentation du plan Pour répondre à cette question, nous verrons : – pourquoi l’État intervient dans l’économie (§ I), – comment l’État intervient dans l’économie grâce aux politiques économiques (§ II), – l’action sur l’emploi grâce à la politique de l’emploi (§ III). I. POURQUOI L’ETAT REGULE-T-IL L’ECONOMIE ? A. QU’EST-CE QUE LA REGULATION DE L’ECONOMIE PAR L’ETAT ? 1. La définition La régulation est une action qui vise à assurer un bon fonctionnement. La régulation de l’économie par l’État signifie que la puissance publique agit pour assurer le bon fonctionnement de l’économie afin qu’il n’y ait pas de déséquilibre. 2. Les mutations du rôle économique de l’État français Voici un article sur l’histoire du rôle de l’État français au XXe siècle. Question Repérez les étapes essentielles. 187 8 3506 TG PA 00 SEQUENCE 11 188 8 3506 TG PA 00 SEQUENCE 11 Sciences humaines, « Les métamorphoses de l’État », n° 133, p. 30-31 décembre 2002 189 8 3506 TG PA 00 SEQUENCE 11 Votre réponse Réponse Nous pouvons synthétiser ainsi l’évolution de l’intervention de l’État (résumé de l’article) : – Avant les années 1930 : le pouvoir de l’État est centralisateur et interventionniste ; l’économie s’appuie sur les effets de la Première Guerre mondiale. – 1930 : l’intervention de l’État devient volontariste en appliquant des politiques keynésiennes. – 1945-1960 : l’État français devient un « État providence » en protégeant les citoyens des risques sociaux par la Sécurité sociale qu’il gère mais aussi en instaurant un salaire minimum garanti pour tous, et en développant les droits d’accès à la culture et l’éducation. – 1960-1980 : l’État renforce son interventionnisme par des politiques colbertistes par lesquelles il gère des entreprises et impulse la politique industrielle. – 1980-2005 : sous l’influence du libéralisme, dans un contexte de mondialisation : • L’État se désengage progressivement de la politique industrielle par les privatisations et la libéralisation des services publics. • Les politiques sont moins keynésiennes, et deviennent pour certaines de plus en plus libérales. • Il y a un transfert de compétences vers un niveau local avec la décentralisation, mais aussi au niveau européen. Malgré ces changements, l’État reste le garant des intérêts collectifs. 3. L’État régule-t-il l’économie ? C’est à Keynes que l’on doit l’intervention de l’État dans l’économie. Comme nous l’avons vu dès le premier chapitre, il pense que la régulation par le marché, pour être efficace, doit s’accompagner de l’intervention de l’État car : – l’État joue un rôle centralisateur dans l’activité économique et s’impose aux individus comme représentant de l’intérêt général tout en ne défavorisant pas l’initiative privée ; – la politique économique doit permettre de maintenir en équilibre la consommation, l’investissement, favoriser la croissance et donc l’emploi, car le libre jeu du marché conduit au sous-emploi, donc au chômage, à la baisse du pouvoir d’achat et par conséquent, aux crises de surproduction. 190 8 3506 TG PA 00 SEQUENCE 11 B. LES 3 FONCTIONS DE L’ETAT C’est à Musgrave que l’on doit cette synthèse des fonctions économiques de l’État en 1959. L’État a 3 fonctions qui sont : ALLOCATION DES RESSOURCES pour pallier des défaillances du marché REDISTRIBUTION DE REVENUS pour lutter contre les inégalités STABILISATION DE L’ÉCONOMIE pour corriger les déséquilibres provoqués par le mécanisme du marché (croissance, plein-emploi, stabilité des prix, équilibre extérieur) C. LES OBJECTIFS ECONOMIQUES DE L’INTERVENTION DE L’ETAT Kaldor propose de déterminer les objectifs économiques du rôle de l’État sous forme de carré : le carré magique. Il représente les buts à atteindre. Pour atteindre ces objectifs, l’État utilise des instruments et les met en pratique grâce aux politiques économiques. II. LES INSTRUMENTS D’INTERVENTION DE L’ETAT A. LES POLITIQUES DE REGULATION 1. Présentation des politiques économiques La régulation étatique consiste en une intervention visant à soutenir ou rétablir les équilibres fondamentaux et améliorer le bien-être social. Les politiques économiques se définissent comme des décisions prises par les pouvoirs publics à l’aide d’instruments pour atteindre les objectifs économiques, dont voici un schéma de synthèse. 191 8 3506 TG PA 00 SEQUENCE 11 POLITIQUES ECONOMIQUES POLITIQUES CONJONCTURELLES Régulation à court terme sur les fluctuations de l’activité économique POLITIQUES STRUCTURELLES Action sur le long terme sur les structures économiques et sur les relations entre les acteurs Politiques budgétaires Politiques monétaires Politiques de changes Politiques de revenus Politiques fiscales Politiques pour l’emploi Planification Politique industrielle et de la concurrence Politiques sociales 2. Politiques conjoncturelles, politiques structurelles : quelles différences ? En économie, la notion de temporalité est importante. Voici la répartition la plus fréquente : – Court terme : 0 à 2 ans. – Moyen terme : 2 à 7 ans. – Long terme : + de 7 ans. Les politiques conjoncturelles La conjoncture est la situation de l’économie au moment actuel. Les politiques conjoncturelles sont des politiques de court terme car elles ont pour but de remédier au plus vite à un problème économique. On dit aussi qu’elles sont contracycliques car elles agissent en contresens du cycle. Par exemple, en période de chômage, l’État peut intervenir en proposant des mesures avantageuses pour les entreprises qui favorisent l’embauche ou créer un dispositif d’emplois aidés comme les emplois jeunes. Il peut améliorer les revenus des ménages par des mesures fiscales avantageuses comme la baisse de la TVA, la prime pour l’emploi… En général, elles sont liées à des politiques structurelles. Les politiques structurelles Elles visent à transformer les structures de l’économie sur du long terme. Il faut du temps pour les mettre en place et pour qu’elles soient opérationnelles. Par exemple, actuellement, il est question de relancer la politique industrielle par la promotion de pôles de compétitivité, la mise en place de l’Agence nationale pour l’innovation industrielle… L’objectif est donc d’agir aujourd’hui, sachant que la mise en place de ces politiques sera longue et que les résultats ne seront effectifs que plus tard. 192 8 3506 TG PA 00 SEQUENCE 11 3. Chaque nation se fixe des objectifs économiques prioritaires Étant donné qu’il est difficile d’atteindre simultanément les quatre objectifs économiques, chaque nation se fixe des objectifs économiques prioritaires. Par exemple, les objectifs économiques de l’Europe et de la France sont actuellement la maîtrise de l’inflation et la croissance, alors que les États-Unis ajoutent, en plus de ces 2 premiers, celui du plein-emploi. Nous allons maintenant analyser les politiques essentielles à la régulation de l’économie par l’État. Commençons par les politiques de l’emploi. B. LA POLITIQUE DE L’EMPLOI La politique de l’emploi désigne l’ensemble des interventions de l’État qui affectent directement le marché du travail. 1. La politique de l’emploi est d’abord la lutte contre le chômage Depuis les années 1970, le chômage est un véritable phénomène endémique qui n’arrive pas à être résolu malgré les interventions de l’État, quoique l’on pense de leur bien-fondé. L’évolution du chômage en France depuis 1970 J.-Y. CAPUL et Olivier GARNIER Dictionnaire d’économie et de sciences sociales, édition Hatier, p. 525-536 2. La distinction politique active/politique passive POLITIQUES ACTIVES POLITIQUES PASSIVES Aider les chômeurs et limiter la population Réduire les déséquilibres du marché de l’emploi – Aides financières aux entreprises (subventions, – Indemnisation du chômage totale et partielle (l’État baisse des charges sociales). complète un travail partiel pour des raisons – Actions de formation, de réinsertion des salariés. techniques ou économiques). – Créations directes d’emploi. – Préretraites. 193 8 3506 TG PA 00 SEQUENCE 11 3. Les actions sur le marché du travail ACTION SUR L’OFFRE (les employés) – Réduction du nombre d’actifs (allongement de la scolarité, politique d’émigration, abaissement de l’âge de la retraite, préretraite). – Indemnisation chômage. – Formation, insertion : congé de conversion, stage de formation et d’insertion, formation en alternance. – Réduction du temps de travail. 4. ACTION SUR LA DEMANDE (les employeurs) – Flexibilité salariale (CDD, intérim, annualisation du temps de travail). – Réduction du coût salarial : des charges sociales, contrat aidés. – Créations directes d’emploi : CES, emplois-jeunes. – Incitation à la création d’emploi : chèques-services. Les politiques de l’emploi, leur coût et leur impact sur le chômage Question 1 Combien de personnes bénéficient de l’ensemble des politiques de l’emploi (politique active et passive) ? Question 2 Combien coûtent-elles à la société ? Question 3 Quels sont, en 2005, les principaux choix en matière de politiques actives ? Question 4 Que pensez-vous de l’efficacité des politiques de l’emploi aujourd’hui ? Votre réponse Question 1 Question 2 Question 3 Question 4 194 8 3506 TG PA 00 SEQUENCE 11 INSEE, Tableaux de l’économie française, 2004-2005, p. 83 Les politiques de l’emploi sont donc complexes à mettre en œuvre car soumises à une contrainte de financement sans avoir malheureusement les effets attendus. Aujourd’hui, l’optimisme des citoyens en matière de lutte contre le chômage n’est plus très vif, mais il faut continuer à croire en l’action de l’État pour la promotion de l’emploi par des interventions pensées et complexes, la preuve étant les bas taux de chômage atteints dans des pays européens voisins. 195 8 3506 TG PA 00 SEQUENCE 11 Réponse Question 1 Plus de 5 millions de personnes bénéficient des politiques de l’emploi, soit près d’un actif sur 5 (28 millions – 23 millions = 5 millions). Question 2 Les politiques de l’emploi coûtent presque 60 milliards à la société et jusqu’à 75 milliards si sont inclus les allégements (baisse des cotisations sur les bas salaires, réduction du temps de travail et loi Fillion), soit environ 1/20e du PIB. Question 3 En 2005, la priorité a été donnée à la formation (contrat en alternance + formation des demandeurs d’emploi = 941 000 bénéficiaires) et aux emplois non marchands (309 000 bénéficiaires). Question 4 Le coût des politiques de l’emploi est exorbitant. Or, comme le disait F. Mitterrand, « en matière d’emploi on a tout essayé ». Il faut alors reconnaître que la résorption du chômage passe en partie par la croissance. Actuellement, les intentions du gouvernement seraient de déréguler et de flexibiliser le travail comme nous avons pu le voir pendant la crise du CPE (Contrat première embauche). Mais ce thème sera approfondi au cours de la séquence 12 : Les enjeux des politiques de l’emploi. En attendant, nous allons découvrir un autre mode de régulation par l’État : les politiques monétaires et budgétaires. III. POLITIQUES BUDGETAIRES ET MONETAIRES Les politiques budgétaires et monétaires sont deux moyens grâce auxquels l’État intervient. A. LA POLITIQUE BUDGETAIRE 1. Le budget est l’instrument privilégié de l’État Effets escomptés de l’action sur le budget de l’État. Dépenses publiques (les keynésiens) Demande effective Relance de la production des exportations Création d’emplois Croissance Impôts (les libéraux) 196 8 3506 TG PA 00 SEQUENCE 11 2. Le mécanisme du multiplicateur keynésien Pour Keynes, l’État en intervenant dans l’économie, injecte de l’argent public qui se « propage » : c’est le multiplicateur keynésien. Question Expliquez succinctement le principe du multiplicateur keynésien. Votre réponse 197 8 3506 TG PA 00 SEQUENCE 11 J. GÉNÉREUX Les politiques économiques, édition Seuil, p. 15-16, 1996 198 8 3506 TG PA 00 SEQUENCE 11 Réponse Une augmentation des dépenses publiques conduit à une augmentation de l’activité engendrant des revenus supplémentaires qui, à leur tour, vont alimenter une hausse de la consommation, permettant ainsi une nouvelle augmentation de l’activité et des revenus. Il s’agit donc d’un processus en chaîne où, à chaque étape, la partie du revenu qui est consommée entraîne la distribution de nouveaux revenus. Mais le processus du multiplicateur n’est pas infini car les revenus distribués sont à chaque étape moins importants à cause de l’épargne. D’où la conception keynésienne selon laquelle l’épargne est mauvaise pour l’économie (cf. séquence 8). 3. La politique budgétaire est contracyclique La politique budgétaire est contracyclique car elle agit à contre-tendance du cycle économique. En période de dépression Augmentation des dépenses publiques (keynésien) ou baisse des impôts (libéraux) pour lancer la production, créer de la richesse et de l’emploi. Exemples – politiques de grands travaux (années 1930 aux USA) ; – politique de relance en 1981 en France. En période d’expansion Freiner l’augmentation des prix en cas de risque d’inflation. Exemples – politique de rigueur avec désindexation des salaires (années 1980) ; – politique d’austérité avec encadrement du crédit (années 1980) ; – désinflation compétitive avec augmentation des taux d’intérêt et franc fort (années 1990) ; – maîtrise de l’augmentation des prix avec l’Union européenne (milieu des années 1995-2005). 4. Les limites de la politique budgétaire Malheureusement, la politique budgétaire n’est pas aussi mécanique, donc elle n’est pas toujours efficace car les résultats escomptés ne sont pas atteints : – équilibre du marché monétaire : des dépenses budgétaires de l’activité économique du besoin de monnaie du taux d’intérêt si l’offre de monnaie est insuffisante cela pénalise l’activité ; – équilibre extérieur : des dépenses budgétaires si l’offre intérieure n’est pas adaptée à la demande intérieure, alors, elle peut s’orienter vers l’extérieur. Donc des importations, du déficit extérieur ; – équilibre des finances publiques : des dépenses budgétaires si les recettes publiques n’augmentent pas, l’État devra financer les déficits publics par l’emprunt, ce qui augmentera à terme le volume de la dette publique et donc les impôts futurs (rappelez-vous, au cours de la série 07, nous avons vu que la dette représente 20 % des dépenses des administrations centrales). B. LA POLITIQUE MONETAIRE Nous n’insisterons pas sur la politique monétaire car nous la reverrons l’année prochaine. 199 8 3506 TG PA 00 SEQUENCE 11 1. Principes ACTION SUR LA QUANTITE DE MONNAIE EN CIRCULATION DANS L’ECONOMIE EN FONCTION DES BESOINS DE FINANCEMENT DE L’ECONOMIE Pour les libéraux – Moyen de lutte contre l’inflation. – Objectif : stabilité des prix. – Action sur les taux d’intérêt. 2. Pour les keynésiens – Instrument de régulation conjoncturelle. – Objectif : croissance et emploi. – Action par de faibles taux d’intérêt pour stimuler les dépenses par l’investissement et la consommation et donc favoriser la production. La politique monétaire aujourd’hui en Europe La politique monétaire est aujourd’hui, en Europe, complètement indépendante des gouvernements nationaux. La Banque centrale européenne s’occupe de surveiller la stabilité des prix en utilisant le maniement des taux d’intérêt. Un des objectifs, peut-être pas prioritaire en terme de politique économique, mais majeur d’un point de vue économique et social, est celui de la politique de l’emploi. Résumé Parce que la régulation de l’économie coûte cher et n’est pas toujours efficace, elle est remise en cause. Depuis le retour en force du paradigme libéral, dans les années 1980 avec l’avènement des États-Unis comme modèle d’économie hégémonique, les États interventionnistes aux politiques keynésiennes ne font plus autorité sur la scène internationale, voire manquent de crédibilité. À cela s’ajoutent les effets de la mondialisation qui posent le problème du pouvoir des États-nations et de l’efficacité de leurs politiques économiques nationales. Les marchés internationaux communiquant, les politiques budgétaires étant fortement tributaires des conjonctures internationales, une politique de relance peut provoquer une dégradation des équilibres extérieurs sans grand résultat pour la croissance. Quant à la Banque centrale européenne qui, en matière de politique monétaire, paradoxalement, se veut indépendante, elle reste en fait dépendante de la globalisation financière et des marchés de capitaux étrangers. Cette perte de pouvoir de l’État est aussi ravivée par le poids des firmes multinationales dont certaines réalisent un chiffre d’affaires supérieur aux budgets nationaux, ce qui peut perturber les politiques de l’emploi et de soutien à la croissance. Pour cela, l’État et les citoyens inventent de nouvelles formes d’intervention pour garantir l’intérêt général et le mieux-être pour tous. L’État dirigiste essaye de trouver un compromis dans ses actions publiques. Dans un sens, le pouvoir de l’État national est centralisé à un niveau supranational pour une meilleure efficacité : c’est l’Europe. Dans un autre cas, l’État délègue son pouvoir aux collectivités territoriales : c’est la décentralisation. Ouverture Un phénomène nouveau, qui témoigne d’un progrès social, accompagne aussi l’État dans son objectif d’intérêt général : la notion de citoyenneté des individus s’affirme de plus en plus. Les individus-citoyens, conscients de leur responsabilité collective, s’organisent en associations militantes et soutiennent le travail des ONG. Ils constituent une nouvelle forme de contre-pouvoir qui contribuerait à solidariser l’économie nationale, européenne et internationale et qui répondrait mieux à ce que je pense être l’objet de l’économie « nourrir, soigner, cultiver et libérer les hommes » (F. PERROUX). 200 8 3506 TG PA 00 SEQUENCE 11 POUR CEUX QUI VEULENT ALLER PLUS LOIN Pour en savoir plus sur les politiques économiques, je vous propose de lire l’article « Le fonctionnement de l’économie, la politique économique », in Comprendre l’économie, concepts et mécanismes, Les Cahiers français, n° 315, p. 56 à 61. 201 8 3506 TG PA 00 SEQUENCE 11 202 8 3506 TG PA 00 SEQUENCE 11 203 8 3506 TG PA 00 SEQUENCE 11 204 8 3506 TG PA 00 SEQUENCE 11 205 8 3506 TG PA 00 SEQUENCE 11 206 8 3506 TG PA 00 SEQUENCE 11 Les Cahiers français, n° 315 207 8 3506 TG PA 00 SEQUENCE 11 208 8 3506 TG PA 00
