La commande publique, Levier stratégique de développement
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LA COMMANDE PUBLIQUE, LEVIER STRATEGIQUE DE DEVELOPPEMENT ECONOMIQUE ET SOCIAL Executive Summary Septembre 2012 La commande publique, levier stratégique de développement économique et social Préambule La mutation économique qu’a connue le Maroc au cours des 10 dernières années est indéniable. Son impact sur les comptes publics a été fondamental et a ouvert des marges de manœuvres budgétaires historiques pour l’Etat. La commande publique en a ainsi grandement bénéficié. En valeur, celle-ci a crû en moyenne annuelle de 6% entre 2002 et 2006 puis de 30% par an entre 2007 et 2011. La commande publique qui comprend les dépenses engagées dans ce cadre par l’Etat, les établissements publics et les collectivités locales représente désormais l’équivalent de près de 24% du PIB. Il s’agit donc d’une composante incontournable de l’activité économique. A titre d’illustration, des secteurs entiers de l’économie comme ceux des BTP et de l’ingénierie dépendent à plus de 75% des commandes directes ou indirectes de l’Etat. Compte tenu de cette importance, les pouvoirs publics ont toujours été attentifs au cadre qui régit la commande publique avec des objectifs de transparence, de concurrence et d’efficacité de la dépense. De nombreuses réformes ont eu lieu depuis 1917, année d’instauration du premier texte de loi régissant les dépenses de l’Etat jusqu’au milieu des années 70. Après un pause de près de 20 ans, l’Etat a de nouveau réalisé une nouvelle vague de réformes du cadre réglementaire de la commande publique. Un nouveau décret de passation des marchés publics a ainsi vu le jour en 1998, puis en 2007. Une troisième réforme de ce même texte est dans le circuit de validation et devrait aboutir courant de l’année 2012. Pendant cette même période, d’autres textes ont été promulgués pour améliorer la gouvernance des marchés publics : la loi n° 61-99 relative à la responsabilité des ordonnateurs, des contrôleurs et des comptables publics ; le Décret de la même année approuvant le cahier des clauses administratives générales applicables aux marchés de services, ainsi que la loi n° 69-00 relative au contrôle financier de l’État sur les entreprises publiques et autres organismes. Ces réformes qui restent incomplètes, se sont focalisés essentiellement sur la phase passation et sur les aspects de conformité procédurale en y rajoutant le contrôle de la matérialité des dépenses, sans pour autant atteindre les objectifs visés, de transparence et de simplification des procédures. En effet durant les dix dernières années, des rapports produits par différentes institutions nationales internationales, mettent en avant la persistance des problèmes de lourdeur des procédures et de transparence, notamment dans les marchés publics. Dans ce sens, une enquête réalisée pour le compte de Transparency Maroc, auprès d’un échantillon de 400 entreprises, révèle que seulement 10% de celles-ci participent de manière régulière aux marchés publics et près de 60% parmi elles jugent que les procédures correspondantes sont complexes, coûteuses et fréquemment marquées par des versements illicites. De même, les réformes cités plus haut, n’ont couvert ni les problématiques liées aux phases amont, en termes d’analyse de l’opportunité ; d’optimisation de l’expression des besoins notamment en fonction de l’offre disponible sur le marché ; de cadrage de la conception du dossier d’appel d’offres avec son cahier des charges et son règlement de consultation ;… ni celles liées aux phases avales et particulièrement celles concernant l’exécution, la réception, l’évaluation et la mesure des résultats et des impacts. Dans ces conditions, la commande publique ne peut prétendre profiter de manière optimale au développement général de l’économie nationale ni soutenir stratégiquement, l’émergence d’entreprises performantes en particulier parmi les PME. Conseil Economique et Social 1 La commande publique, levier stratégique de développement économique et social Sur un autre plan, le Maroc souffre d’une situation structurelle marquée par un accroissement important et chronique du déficit de sa balance commerciale se traduisant par une aggravation du déséquilibre de sa balance de paiement. Les déclarations du gouvernement issu des élections anticipées de novembre 2011, qui précisent les orientations économiques et sociales de la politique du Maroc sur les 5 prochaines années, tout en insistant sur la place que la gouvernance et la lutte contre la corruption, occuperaient dans les priorités du gouvernement, confirment que ce dernier est engagé à prendre les mesures nécessaires pour favoriser une plus grande participation de la PME marocaine aux marchés publics, avec une part qui dépasserait les 20 à 30% Ces considérations réunies ont motivé la décision du Conseil Economique et Social de s’autosaisir de la problématique de la commande publique pour apporter sa contribution, à faire de celle-ci un levier stratégique de développement économique et social. Il est à noter que l’approche adoptée par le Conseil Economique et Sociale pour traiter la problématique objet du présent rapport est dans le prolongement direct des principes retenus dans le Référentiel de la Nouvelle Charte Sociale validé par l’assemblée générale de novembre 2011, notamment ceux en rapport avec : le respect de l’autorité de la loi ; la promotion et la protection des droits de l’entreprise ; l’obligation de rendre compte ; l’information et la participation des parties prenantes ; la nécessité de créer un environnement qui réduise les obstacles à l’initiative économique et qui favorise, en s’appuyant sur des règles claires et prévisibles, la création de richesses et leur juste répartition le respect des libertés syndicales; le respect des droits fondamentaux des travailleurs; le respect des droits économiques et sociaux. Conformément à son orientation générale, le Conseil Economique et Social, a cherché à éviter de faire de ce travail, une énième étude sur les marchés publics, en apportant une « réponse collective et innovante » qui marquerait une rupture dans la démarche et favoriserait l’émergence des conditions objectives nécessaires à l’atteinte de résultats clairement assignés à la commande publique à deux niveaux. Un premier niveau de base qui vise à tirer vers le haut la couverture des besoins de la commande publique, dans un cadre de transparence et de concurrence loyale. Et un deuxième niveau, aussi important que le premier et qui vise à maximiser les impacts socio-économiques induits par la manière dont la commande publique est attribuée et exécutée. Ainsi, tout en renforçant la gouvernance et les processus d’attribution de la commande publique, un suivi et un contrôle efficients, il est y a lieu de favoriser l’innovation, l’accès des PME aux marchés et l’accroissement de la valeur ajoutée produite localement. Le Conseil Economique et Social souhaite, à travers l’articulation entre l’ensemble de ses propositions, faire de la commande publique un véritable levier stratégique de développement économique et social. Pour cela la thématique a été abordée selon une vision globale et stratégique, à même de contribuer à apporter de vraies réponses aux problématique citées plus haut et orientées vers des objectifs économiques, sociaux et environnementaux clairement définis. Conseil Economique et Social 2 La commande publique, levier stratégique de développement économique et social D’emblais, pour bien cerner le périmètre de la réflexion, il faut préciser que la commande publique est un terme générique relatif à l'ensemble des contrats passés par les organismes publics, administrations, collectivités, entreprises et établissements publics, pour satisfaire leurs besoins. Ces contrats peuvent ou non être soumis aux textes qui régissent les marchés publics. La commande publique recouvre ainsi une notion très large utilisant plusieurs outils tels que les marchés publics, les marchés passés par certains organismes publics ou privés non soumis au code des marchés publics, les délégations de service public, les contrats de partenariat public-privé,… Le travail dont la synthèse est présentée dans le présent document, s’est articulé autour des axes suivants : Collecte et analyse documentaire pour établir l’état actuel de traitement de la commande publique ; Analyse documentaire, juridique et réglementaire Analyse qualitative et quantitative ; Auditions et d’entretiens avec des responsables publics, des opérateurs privés ainsi que des acteurs de la société civile ; Diagnostic et identification aussi bien des limites et contraintes que des expériences réussies au Maroc ; Benchmark des meilleures pratiques internationales ; Elaboration des recommandations du Conseil et leur confrontation aux avis des acteurs concernés. Approche réglementaire et juridique de la commande publique Au vu du recensement des textes et de leur analyse, trois conclusions s’imposent, lesquelles conclusions ont été confirmées en particulier par les auditions : Les textes de loi mettent en place des principes clairs et assoient les responsabilités des différents acteurs sur tout le processus. Ce sont les textes d’application (décrets, arrêtés, CCAG) qui ont évolué dans le temps, qui apportent la complexité et dont l’interprétation aboutit souvent à une dilution de la responsabilité ; La dispersion des textes explique les difficultés d’application et appelle à un véritable effort de codification juridique ; La mission explicite d’impact induit sur le développement économique et social est absente des textes régissant la commande publique ce qui fait perdre au pays l’opportunité d’en faire un vrai levier de développement. Ces mêmes textes et leur application par les organes de contrôle, font peser des risques sur les ordonnateurs souhaitant faire des efforts dans ce sens. Analyse quantitative de la commande publique au Maroc Il est à souligner au préalable de la présentation des résultats de l’analyse quantitative, que cette dernière devait aller plus en profondeur, si le Conseil Economique et Social n’avait pas rencontré des difficultés pour disposer des données relatives à la commande publique et ce malgré son insistance et ses écrits de relance auprès du ministère et administrations concernés. La commission du CES devait, sur cette base, approfondir d’avantage ses travaux et décliner l’analyse quantitative à un niveau sectoriel plus fin, dégageant ainsi des recommandations complémentaires et spécifiques à certains secteurs dont le développement est fortement et/ou potentiellement, lié à la commande publique. Conseil Economique et Social 3 La commande publique, levier stratégique de développement économique et social L’Analyse globale de la commande publique permet de ressortir les constats suivants : L’évolution des chiffres de la commande publique au cours des 10 dernières années pourrait être qualifiée d’exceptionnelle. Comme le montre le graphe ci-dessous, en dépit d’une évolution en dents de scie au début de la décennie, le Maroc a connu une véritable explosion dès l’année 2005. Ce volume de commande publique représente ainsi en 2011 l’équivalent de près 24% du PIB. Ce ratio important fait désormais de la commande publique un des principaux déterminants de l’activité économique dans notre pays. Néanmoins, lorsqu’on observe plus précisément les chiffres, on constate un faible impact de l’évolution du volume de la commande publique sur la croissance économique. Tout en soulignant la complexité de la relation qui existe entre ces deux composantes de l’économie et qui ne peut être vue selon un modèle de corrélation linéaire, on ne peut pas non plus négliger la sensibilité de la croissance économique, à la hauteur de la valeur ajoutée locale versus contenu en importation des investissements liés à l’exécution de la commande publique. Laquelle valeur ajoutée locale influence à son tour l’emploi, qui lui-même a un impact sur la consommation interne. C’est à travers ce prisme de lecture que devrait être analysée, de plus près la (dé)corrélation entre la croissance d’un côté des budgets d’investissement publics et de l’autre côté celle du PIB. Ainsi une première lecture permet de retenir que les chiffres restent relativement cohérents entre 2002 et 2006, tandis que la période 2007-2011, est marquée par un très faible impact de la croissance de la commande publique qui s’est située à 30% en moyenne annuelle sur ladite période, alors que le PIB n’a connu que de 4,6% en moyenne de croissance annuelle. Ce phénomène marqué par une très forte évolution du contenu en importation, induit par la commande publique, a contribue très significativement au déséquilibre de la balance commerciale et par suite au déficit de la balance de paiement, qui représentent aujourd’hui des enjeux majeurs pour l’économie nationale. Conseil Economique et Social 4 La commande publique, levier stratégique de développement économique et social L’analyse quantitative des données relatives à la commande publique, permet de dégager les conclusions suivantes : L’absence de mécanismes capables de tirer un meilleur profit de la manne de la commande publique pour assurer un renforcement de l’économie nationale et de soutenir par suite, la croissance et l’emploi ; Le faible impact de l’évolution de la commande publique sur le développement de l’offre locale à forte valeur ajoutée, entraine une importante augmentation du volume d’importation réalisé directement ou indirectement par les acheteurs publics ; Ce phénomène entraine un impact négatif lourd de l’augmentation de la commande publique sur l’équilibre de la balance commerciale et par suite une forte dégradation de la balance de paiement ; Cette situation appelle à identifier les mécanismes judicieux permettant de réaliser plus de valeur ajoutée locale pour la couverture des besoins de la commande publique ; Le recours massif des EEP aux importations sur des volumes importants souligne la nécessité de mieux coordonner à travers des mesures précises la politique industrielle et les dépenses publiques ; Les différences importantes entre les divers acteurs publics en termes de taille des marchés, de modes de passation et de nature des achats ainsi qu’en terme de contenu en importations, sont à la base de la diversité des recommandations objet du présent rapport et qui se complètent les unes et les autres, pour atteindre les objectifs que le CES vise, notamment dans le sens de favoriser la création de valeur ajoutée locale et d’accès des PME aux marchés publics. Enseignements des auditions Dans le cadre de la réalisation du présent rapport. La Commission a auditionné plusieurs acteurs publics et privés impliqués dans la question de la commande publique. A côté de ces auditions, des membres de la commission ont également rencontré d’autres intervenants dans le cadre d’entretiens directs qui ont contribué à enrichir la démarche. Les enseignements clés de ces auditions peuvent être résumés comme suit : 1. Les textes et leur application, produisent aujourd’hui un affaiblissement de la responsabilisation et une dilution de la responsabilité des maîtres d'ouvrages, sans pour autant atteindre les objectifs d'efficacité et de transparence ; 2. Il est nécessaire de développer et de professionnaliser le métier d’acheteur public pour optimiser les achats et clarifier les demandes de biens et services ; 3. Le cadre juridique de l’achat public doit donc être réformé, à travers plusieurs mesures-clés : o Adaptation de la dimension des marchés pour favoriser la valeur ajoutée locale (allotissement) ; o Une simplification des procédures ; o Mise en place le cadre juridique qui régit la compensation industrielle ; o Accompagnement structuré pour l'émergence de groupes nationaux ; o Instauration d’une approche qui privilégie le développement de la valeur ajoutée locale et l’amélioration de l’accès des PME à la commande publique ; o La prévention des litiges devrait se faire par le biais d’arbitrage, de médiation pour sortir de la logique actuelle qui prévoit exclusivement le recours hiérarchique puis judiciaire ; o Développer la caisse marocaine des marchés et la doter de moyens financiers supplémentaires. Conseil Economique et Social 5 La commande publique, levier stratégique de développement économique et social 4. En ce qui concerne la valeur ajoutée locale, la compensation industrielle et l’allotissement de marchés, plusieurs points sont à relever : o « La fonction crée l’organe », c’est ainsi qu’il faut donner l’opportunité aux entreprises marocaines de se développer sur leur marché naturel et faire des grands projets publics une occasion pour cela ; o Prendre exemple sur les expériences d’autres pays, tel que celui du TGV chinois pour favoriser la compensation industrielle au Maroc ; o Des acteurs économiques auditionnés ont soutenu la nécessité de recourir à des appels d’offres nationaux notamment dans le cas de projets bénéficiant de financement interne ; o Viser l’objectif de création d’une valeur ajoutée par des entreprises locale, tout en veillant à éviter la création de situations de rente ; o Les mécanismes qui favorisent le développement de la valeur ajoutée locale doivent être accompagnés par l’implication de plusieurs entreprises locales dans une approche d’innovation et de création de valeur pérenne à long terme. 5. Les auditions ont enfin, permis de mettre en évidence l’existence de plusieurs bonnes pratiques et d'expériences marocaines, ayant montré leur efficacité et dont il serait fort judicieux de s’inspirer : o Allotissement des chantiers d'autoroutes et des grands stades; o Émergence d’entreprise et de bureaux d'études marocains dans le sillage de la politique des barrages ; o La compensation industrielle des marchés du TGV et des Tramways ; o L’approche adoptée par les banques pour le développement de la monétique,… Benchmark des bonnes pratiques à l’international Compte tenu des constats précédents, la Commission a souhaité également un recensement large des meilleurs pratiques relevées dans le monde. Un grand nombre de pays a ainsi été étudié comme le montre la carte suivante. L’étude s’est faite selon plusieurs axes : réglementaire, procédural, gouvernance, développement, compensation industrielle, appui aux entreprises,… Conseil Economique et Social 6 La commande publique, levier stratégique de développement économique et social Les principaux enseignements ont permis de conforter les recommandations du Conseil Economique et Social, développées dans le présent document. Lesdites recommandations prennent leur origine du contexte national, en conformité avec les engagements internationaux du Maroc et d’une manière plus générale avec la politique d’ouverture économique prônée par le pays. Recommandations du Conseil Economique et Social Au préalable, il est important de rappeler les principes fondamentaux qui ont guidé les travaux du Conseil Economique et Social, dans le cadre de la préparation du présent rapport et qui ont abouti aux recommandations développées plus bas. La politique visée pour la commande publique, devrait assurer : une couverture des besoins des organismes publics avec des niveaux de qualité et de performances aux normes les plus avancées ; des impacts forts sur le tissu économique, en termes de développement et d’augmentation des capacités de positionnement sur les marchés non seulement au niveau national mais aussi à l’international ; une capitalisation sur les spécificités et les capacités de l’offre locale, en la renforçant par l’incitation à l’innovation, à l’investissement en R&D et à l’augmentation de la Valeur Ajoutée; une planification basée sur l’anticipation des besoins, et profitant de projets pilotes, capables d’affiner la maîtrise des besoins cibles , tout en permettant à l’offre locale de mieux se préparer à la phase de la concurrence ouverte. Comme rappelé en préambule, le CES a souhaité que la commande publique fasse l’objet d’une approche holistique pour ne plus se concentrer que sur la phase de passation. La réflexion a ainsi porté sur la démarche qui permettrait de couvrir l’ensemble des phases relatives à la commande publique, à commence par l’étude de l'opportunité et la définition précise des besoins, en allant jusqu’au contrôle et l’audit et en passant par les étapes de suivi de l’exécution et la gestion de la relation entre les parties. Ainsi, la phase définition des besoins est considérée comme fondamentale aussi bien pour aboutir à une couverture optimale du besoin, que pour assurer une grande ouverture, sur l’offre et son potentiel, sur la concurrence et pour garantir une relation contractuelle équilibrée entre les parties. Dans le cadre de ces principes et tenant compte du diagnostic dense qui a été réalisé ainsi que des bonnes pratiques nationales et internationales, le Conseil Economique et Social a décidé de structurer ses recommandations sur les deux principaux axes : Axe juridique et procédural Axe de développement stratégique I. Recommandations sur l’axe juridique et procédural Il est important de créer plus de complétude et de cohérence entre les textes qui sont en relation avec la commande publique. Pour cela il est important de mener une réflexion et une réforme globale et structurante de l’ensemble de ces textes. Dans ce cadre, il faudrait : Acter clairement la responsabilité du maître d’ouvrage et sa capacité à prendre les décisions qui favorisent l’atteinte des objectifs qui lui sont assignés, y compris la production d’impact sur l’économie et l’emploi ; Conseil Economique et Social 7 La commande publique, levier stratégique de développement économique et social Accompagner cette responsabilité par un système de contrôle plus efficace et plus profond, qui cible sur une base objective de scoring les commandes à risque, complétées par un taux aléatoire appliqué à l’ensemble des commandes ; Instaurer les principes clés d’orientation par objectifs mesurables et y inclure désormais la dimension d’impact de développement économique et social comme objectif fondamental ; 1. Harmonisation des textes et mise en place d’un Code de la Commande Publique Sur la base des principes définis plus haut, organiser les textes régissant la commande publique à trois niveaux : o un code de la commande publique (loi) qui fixe toutes les règles fondamentales en termes de garantie : d’orientation par objectif, de transparence, de concurrence, d’équilibre dans la relation contractuelle entres les parties, d’efficacité du recours ;… o des décrets d’applications qui précisent et complètent la loi en couvrant les phases ; définition des besoins ; passation ; exécution et contrôle et ce en fonction des secteurs et/ou de la nature des besoins à couvrir : travaux ; prestations intellectuelles, services, fournitures ; o les décrets, tout en précisant les modalités de mise en application du code général, ne devraient pas se substituer à des cahiers de procédures, qui devraient être détaillés par type d’administration, de collectivité, d’établissement et d’entreprise publique. Lesdits cahiers de procédures, dont le caractère serait obligatoire, sont soumis à l’approbation de l’autorité de tutelle. Ils devront également présenter un premier niveau de contrôle modulé en fonction d’une cartographie des risques de corruption à élaborer par secteur. 2. Renforcement de la concurrence Contrôle des clauses limitant la concurrence Intégrer la possibilité pour les concurrents de relever dans les documents constituant le dossier d’appel à la concurrence, les clauses qui limitent la concurrence et de demander au maître d’ouvrage, au cours de la consultation, de les modifier. La décision finale motivée et rendue publique, reste de la seule responsabilité du maître d’ouvrage. Cette mesure, combinée avec les mesures relative à un contrôle efficient, est de nature à protéger contre l’exclusion d’offres pertinentes du fait, intentionnel ou non, d’appels d’offres orientés et qui auraient tendance à favoriser un produit ou un candidat. Evolution du système d’agrément des bureaux d’études La nature du domaine de la prestation intellectuelle, dépendant plus d’une mise à niveau continue et innovante, des pratiques, approches et méthodologies avec une forte spécialisation, la qualité des prestataires devrait évoluer dans un système de labellisation et/ou de certification de conformité à des normes de qualité, nationales et internationales, dépendant du secteur et délivrée par des organismes publics ou privés, habilités. Les fédérations et associations professionnelles organiseraient la labellisation des entreprises de leurs secteurs et seraient fortement impliquées dans le choix et/ou le développement des normes nationales de qualité. Abandon de la confidentialité de l’estimation du maître d’ouvrage Pour assurer plus de transparence, abandonner la confidentialité de l’estimation du prix réalisée par le maître d’ouvrage. La publication de cette estimation n’empêche pas la concurrence de s’exercer, au contraire, elle empêche d’avantager de manière illicite des candidats sur d’autres. Conseil Economique et Social 8 La commande publique, levier stratégique de développement économique et social Préparation de l’appel à la concurrence Créer les conditions qui assurent dans un cadre ouvert et transparent, une communication en amont de l’appel à la concurrence, entre les entreprises et l'acheteur public, afin que ce dernier puisse agir en connaissance de cause, pour rédiger ses cahiers des charges en tenant compte de l’offre et de son potentiel. Pendant cette phase, il y a lieu de privilégier, à chaque fois que cela est nécessaire, le recours à l’expertise externe pour accompagner le maître d’ouvrage dans la définition de ses besoins. 3. Transparence & Contrôle efficient Traçabilité et accès ouvert à l’information Afin de permettre aux outils de contrôle d’être efficaces, il est important d’assurer une traçabilité totale de l’ensemble des données et échanges qui surviennent au cours de la procédure et jusqu’à l’achèvement de l’exécution de la commande. Rendre publics, ces données et échanges, (à l’exception des éléments sensibles à la protection du savoir-faire et des données commerciales confidentielles des entreprises) à travers le portail des marchés publics. Ciblage des audits et publication des rapports Rendre le contrôle plus efficient en renforçant la traçabilité, l’accès à l’information, le ciblage des commandes à auditer sur la base d’une évaluation du risque complétée par un échantillonnage (plutôt que par la fixation du seuil du montant des marchés qui ne tient pas compte de leur nature et du secteur concerné) Rendre publics, notamment à travers le portail des marchés publics, les rapports d’audits réalisés sur l’échantillon des commandes et contrats retenus ainsi que les critères de ciblage, ayant prévalus à la constitution de cet échantillon. Les contrôles prendront en compte, les résultats obtenus comparés à ceux initialement arrêtés, les moyens engagés rapportés aux moyens programmés, le bien fondé des choix du maître d’ouvrage (mode de passation, prise en compte des remarques et des contestations des concurrents, les différents délais pour le lancement, l’exécution, la réception, le paiement, …) ainsi que la mesure des impacts économiques et sociaux prévus et réalisés à travers la ou les commandes engagées. Renforcement du rôle des inspecteurs généraux et des auditeurs internes Renforcer et appuyer, dans le cadre du contrôle, le rôle des inspecteurs généraux dans les ministères ainsi que celui des auditeurs internes dans les entreprises et établissements publics. Pour cela il est important de faire évoluer le statut de ces contrôleurs pour leur garantir une totale indépendance de la hiérarchie (ex : ministre). 4. Renforcement de la responsabilité des ordonnateurs et Meilleur équilibre dans la relation entre les parties Choix du mode de passation En tant que destinataire de la prestation, le maître d’ouvrage devrait rester maître du choix du mode de passation du marché et du contenu du CPS. Il devrait, en revanche, argumenter ses choix dans un document joint au dossier de la consultation et rendu public sur le portail des marchés publics. Dans ce cadre, le maître d’ouvrage ne doit pas être contraint de recourir systématiquement la règle du moins disant. Néanmoins, aussi bien le dossier d’appel à la concurrence que les choix du maître d’ouvrage dont le mode de passation, pourraient être contesté et modifié le cas échéant, si un concurrent démontre que certaines clauses limitent la concurrence. Conseil Economique et Social 9 La commande publique, levier stratégique de développement économique et social La note de motivation des choix du maître d’ouvrage ainsi que les échanges avec les concurrents sont des éléments qui se rajoutent au dossier de la commande et de l’appel à la concurrence, qui pourrait faire l’objet d’audit, tel que précisé plus haut. Encadrement de l’annulation des appels d’offres L’annulation d’un appel d’offre attribué, ne devrait se faire que dans des cas très précis et motivés. Ceci limiterait les risques d’annulation (et de reprise par la suite) d’un AO dans des conditions qui manquent de lisibilité sur le marché. Réduire les délais de paiement Au-delà du décret sur les intérêts moratoires ou de la loi sur les délais de paiement, il est important de mettre en place les mécanismes qui garantissent une maîtrise des délais réels de paiements que connaissent les marchés et contrats passés dans le cadre de la commande publique. Pour cela, il faudrait d’une part maîtriser les délais de réception, calculés à partir de la réalisation des livrables et, d’autre part, les délais de paiement à partir de la date de dépôt de la facture ou du décompte. Encadrer le délai d’émission de l’ordre de service Limiter le délai, dans lequel le maître d’ouvrage est tenu d’adresser l’ordre de service à l’entreprise pour commencer l’exécution du marché pour lequel elle a été attributaire. Prise en compte de l’offre du prestataire au même titre que le CPS Limiter le pouvoir excessif du maître d’ouvrage dans l’interprétation large des termes du CPS, même quand ces derniers sont imprécis et que l’offre retenue a apporté les précisions nécessaires quant à la compréhension et à la couverture des besoins exprimés. Ainsi, le marché signé entre les parties devrait intégrer l’offre retenue, qui devient engageante pour les deux parties. L’entreprise assume pleinement son engagement sur l’offre qu’elle a faite et le maitre d’ouvrage assume de son coté la décision de validation de l’offre et d’attribution du marché. Encadrer les décisions de résiliation des marchés Limiter les cas où le maître d’ouvrage est en mesure de prendre la décision de résiliation d’un marché, non motivée par une défaillance clairement établie du titulaire du marché. Dans ces cas il est impératif de revoir les conditions de résiliation pour qu’elles soient plus équitables et qu’elles ne se fassent pas au détriment des intérêts voir de la survie de l’entreprise. Ouverture de phase de négociations A envisager systématiquement quand il s'agit d'achats non courants et particulièrement d'achats stratégiques. Cette phase est de nature à renforcer la clarté du contrat sans qu'elle ne remette en cause les critères ayant prévalu pour la mise en concurrence des candidats. Professionnalisation de l’acheteur public Pour atteindre les objectifs assignés à la commande publique il est nécessaire de permettre aux acheteurs publics d’accéder au meilleur niveau de qualification requise pour réaliser des opérations d’achats et leur donner accès à chaque fois que cela est nécessaire à des prestations d’assistance à maîtrise d’ouvrage. Cela signifie notamment que les opérations devront être traitées avec les moyens appropriés sur l’ensemble des phases (expression du besoin, formalisation, consultation, exécution, réception). En particulier, l’étude d’opportunité devrait faire l’objet d’une attention particulière en ayant recours, quand cela est justifié, aux enquêtes d’utilité publique qui permettent aux citoyens de donner leurs appréciations, suggestions et contre-propositions sur les projets afin de permettre à l'autorité compétente de disposer de tous les éléments nécessaires. Conseil Economique et Social 10 La commande publique, levier stratégique de développement économique et social 5. Recours et Cadrage des conflits d’intérêts Cadrer les conflits d’intérêts En lieu et place de l’interdiction pure et simple des conflits d’intérêts, il serait plus approprié que tout risque de conflits d’intérêt qui pourrait avantager un candidat devrait être déclarée par le maître d’ouvrage ainsi que toute les personnes impliquées en son nom ou avec lui dans la gestion de la commande publique. Le maître d’ouvre et/ou toute personne impliquée, devrait dans le cas de présence d’un risque de conflit d’intérêts, prendre les mesures préventives qu’il estimera nécessaires et suffisantes pour la couverture du risque et en informer le public (notamment via le portail) et en particulier les candidats. Mise en place d’une Instance paritaire de recours Le mode de recours actuel a montré son inefficacité, car il n’apporte pas les conditions suffisantes de neutralité et d’efficacité. Pour garantir un recours qui joue pleinement son rôle, il est recommandé de mettre en place une instance paritaire et indépendante des parties, capable de prendre, dans des délais limités, des décisions à caractère exécutoire. La nouvelle instance devrait pouvoir s’appuyer sur des experts métiers, reconnus pour leur professionnalisme, leur intégrité et leur impartialité. En parallèle de la mise en place de l’instance précisée ci-avant, prévoir et encourager la médiation et l’arbitrage pour traiter les différents qui peuvent survenir dans l’interprétation ou l’exécution de contrats liés à la commande publique. II. Recommandations sur l’axe de développement stratégique 6. Instauration de l’obligation de la Compensation industrielle Instaurer par la force de la loi, une obligation de compensation industrielle dont les seuils des marchés et le taux applicables seraient dans une fourchette sectorielle et dont la fixation serait de la responsabilité d’une commission dans laquelle participerait notamment, les départements en charge de l’économie, des finances et de l’industrie. Cette compensation engageante pour l’adjudicataire pourrait prendre les formes suivantes : Sous-traitance ou co-traitance, garantissant un taux de production locale ; Achats de produits ou de services auprès du tissu local ; Investissements directs ; Développement du cadre permettant l’acquisition et le développement de technologies. La définition des mécanismes, des seuils et des fourchettes sectorielles, devrait faire l’objet d’une étude approfondie qui permettrait d’arrêter la politique en la matière et doter les pouvoirs publics des outils de négociations avec les grandes entreprises et acteurs étrangers. En parallèle, il s’agit de mettre le cadre législatif et réglementaire nécessaires pour assure une réelle efficacité de la compensation industrielle qui est une notion jeune au Maroc et prévoir les outils de suivi et d’évaluation dès la contractualisation. Le nouveau cadre devrait permet aux responsables impliqués dans le contrat ainsi qu'à la tutelle de suivre le respect des engagements des parties et notamment ceux de l'opérateur étranger bénéficiaire de la commande, et le cas échéant appliquer les mesures de redressement qui s’imposent. Conseil Economique et Social 11 La commande publique, levier stratégique de développement économique et social 7. Encouragement de la production de valeur ajoutée locale La réponse aux problématiques majeures du Maroc ; croissance, emploi, compétitivité de l’économie, renforcement des recettes de l’état, redressement des déséquilibres de la balance commerciale et celle de paiement, passe par l’encouragement du développement la valeur ajoutée locale. La commande publique doit jouer un rôle centrale dans ce sens. Pour cela il est important que l’objectif d’une part forte de la valeur ajoutée locale dans la commande publique soit une obligation qui passe par les mécanismes suivants : L’Etat arrêtera avec les établissements et organismes publics, notamment dans le cadre de contrats programmes, des objectifs d’impacts socioéconomiques induits par la commande publique qu’ils engagent. Comme c’est le cas pour les objectifs rattachés directement à leurs missions organiques, le suivi de l’atteinte des objectifs d’impacts induits, est à la charge de leurs organes de gestion et de gouvernance. Une majoration (à des fins de comparaison) systématique de 15% à 20% des offres des entreprises étrangères et quand cela est possible au contenu en importations des offres soumises. Le texte du décret de 2007 en vigueur, qui tient compte engagements internationaux du Maroc, intègre déjà cette possibilité (à titre facultatif) ; Suite à la sélection d’une offre bénéficiant d’une valeur ajoutée locale la plus forte, mais présentant un différentiel de prix dans la fourchette de la préférence nationale (de 15% à 20% fonction des secteurs et des produits et services importés), le maître d’ouvrage devrait être en mesure de négocier l’offre pour la rapprocher de celle qui aurait été la plus avantageuse, abstraction faite du niveau de la valeur locale, à condition que cela ait été précisé dans l’appel à la concurrence. Cette phase de négociation tiendrait compte des appuis dont bénéficient par leur pays d’origine les produits et services composant l’offre de référence de la négociation Pour les commandes d’une certaine traille, l’institution d’un pourcentage minimum de produits et matériaux fabriqués localement dans la solution proposée par le prestataire. Ce dernier est tenu de justifier l’origine des produits et matériaux en question ; La mise en place d’un quota minimum de participation des entreprises qui ont une production à valeur ajoutée locale ou nationales (taux à définir fonction des secteurs) à la commande publique, en tant que soumissionnaires, co-traitants ou sous-traitants. Interdire l’exigence de références relatives à des projets similaires, surtout quand le type de projet n’a pas eu l’occasion d’être déjà réalisé au Maroc et à travers de la valeur ajoutée locale. Mettre en place les mécanismes qui facilitent le regroupement d'achats de même nature dans certains secteurs en vue de favoriser l’investissement local et l'accès à la technologie. L'objectif étant d’anticiper et de mutualiser les besoins afin de donner de la visibilité aux entreprises et assurer au final une meilleure couverture. Favoriser le développement des projets PPP et encourager dans ce cadre l’externalisation et la concession des services publics, en développant la compétence nationale et en l’étendant aux domaines concernés. Conseil Economique et Social 12 La commande publique, levier stratégique de développement économique et social 8. Achats stratégiques dans le cadre de programmes innovants Pour les achats réalisés par l’Etat, qui sont technologiquement accessibles aux entreprises locales, il est opportun de réaliser des consultations par étapes: Une étape d’identification des entreprises qui ont la capacité ou le potentiel de couvrir le besoin ; Une étape de pré-consultation avec appui de l’Etat pour ces entreprises qui assureront la couverture du besoin sur un périmètre restreint et maîtrisable ; Une étape de validation de l’adéquation de l’offre développée avec le besoin à couvrir ; Une étape d’AO ouvert. NB. Des exemples de mise en œuvre sectorielle de cette démarche sont précisés dans le rapport détaillé. 9. Encouragement et Accompagnement des PMEs Mise en place d’outils spécifiques pour faciliter et encourager l’accès des PME à la commande publique : Des services d’information en faveur des PME assurant la veille sur les marchés publics afin de faciliter l’identification et la qualification des marchés pertinents pour ces entreprises ; Favoriser l’accès des PMEs au Conseil Juridique, notamment en matière de commande et marchés publics et ce aussi bien pour la phase amont de la soumission que pour les phases contractualisation et exécution des marchés ; Mise en place de dossiers types simplifiés et validés pour les PME ; Un appui financier pour le recours à des experts en phase préparation de l’offre (dans le prolongement de l’esprit du programme Moussanada de l’ANPME) ; Des offres de financement plus adaptées fournies par la Caisse Marocaine des Marchés ; La possibilité pour l’Etat de payer directement les PME qui sont en sous-traitance dans le cadre d’une commande publique ; Un meilleur cadrage des relations entre grandes entreprises adjudicataires et PME soustraitantes ; Prévoir dans les textes, la possibilité d’assurer par le maître d’ouvrage, une avance sur marché pour les PME. 10. Encouragement de l’économie sociale Pour certains achats susceptible d’être réalisées par les acteurs de l’économie sociale et notamment les coopératives, mettre en place un cadre adapté caractérisé par : Une procédure moins contraignante et adaptée aux statuts et structures des entités directement ou indirectement ciblées ; Des critères basés sur des normes à encourager liées à : o la préservation de l’environnement ; o le commerce équitable ; o les appellations d’origine contrôlée ; o l’encouragement de l’entreprenariat féminin. Conseil Economique et Social 13 La commande publique, levier stratégique de développement économique et social 11. Mise en place d’une entité centrale en charge de la commande publique Création d’une entité dédiée auprès de la primature, qui serait en charge de suivre la mise en place de la politique de la commande publique sur la base d’une véritable stratégie d’achat. Cette entité aura à couvrir les missions suivantes : Observatoire de la commande publique qui réunit l’ensemble des données sur la commande publique, suit les indicateurs et mesure l’atteinte des objectifs (notamment les objectifs d’impact économique et social) selon plusieurs axes (région, secteur, organisme, taux du contenu en importation vs contenu en valeur ajoutée locale, …) ; Création d’un fichier référentiel des entreprises afin de centraliser les informations utiles pour les acheteurs publics ; Formation et encadrement des acheteurs publics ; Accompagnement à la mise en place des politiques d’achats stratégiques et notamment dans les programmes innovants. Régulation ; L’entité nouvelle interviendrait plutôt sur les dimensions accompagnement stratégique de la commande publique. Elle aura à prendre en charge la promotion du développement du métier d’acheteur et d’accompagnement des maîtres d’ouvrages (y compris par le recours si nécessaire à de l’assistance à maîtrise d’ouvrage AMO externe) pour l’atteinte des objectifs stratégiques de la commande publique. Il est entendu que : Les fonctions de contrôle et la comptabilité restent au niveau de la TGR ; La fonction de recours serait au niveau de la nouvelle instance paritaire citée précédemment (qui pourrait venir en remplacement de la Commission Centrale des Marchés). Conseil Economique et Social 14
