Droit constitutionnel et CEDH - Représentation Permanente de la

Droit constitutionnel et CEDH
L’article 6 § 1 de la Convention européenne, le Conseil constitutionnel
et la question préjudicielle de constitutionnalité
STÉPHANE DE LA ROSA
Revue française de Droit constitutionnel, 80, 2009
La « vieille idée neuve »1qu’est l’exception d’inconstitutionnalité n’a pas
fini de faire parler d’elle. Après les débats qui ont jalonné l’introduction en
droit français d’une question préjudicielle de constitutionnalité2, c’est désor-
mais le cadre procédural prochainement retenu par le législateur organique qui
focalise les attentions3.
Sans qu’il soit nécessaire de revenir sur les caractéristiques de cette nouvelle
forme de saisine du Conseil constitutionnel, rappelons, qu’en vertu de l’ar-
ticle 61-1 de la Constitution4, un juge du fond devant lequel est soutenu à l’oc-
casion d’un procès qu’une disposition législative porte atteinte aux droits et
libertés que la Constitution garantit, a la faculté de renvoyer une question au
juge suprême dont il dépend, lequel peut la transmettre au Conseil constitu-
tionnel. En cas d’admission de la question préjudicielle, la décision du Conseil
constitutionnel est revêtue de l’autorité absolue de chose décidée et s’impose à
l’ensemble des pouvoirs publics5. Longtemps débattue – ainsi qu’en témoignent
CHRONIQUE
Stéphane de La Rosa, maître de conférences à la Faculté de droit de l’Université de
Paris XII Val-de-Marne, Université de Paris Est.
1. B de Lamy, « L’exception d’inconstitutionnalité : une vieille idée neuve », in G. Drago
(dir.), L’application de la Constitution par les Cours suprêmes, Paris, Dalloz, coll. Thèmes et com-
mentaires, 2007, p. 117-141.
2. L’expression « exception d’inconstitutionnalité » est rigoureusement exacte dans l’hy-
pothèse où le juge saisi répond lui-même à la question et tranche au fond le contentieux de
la constitutionnalité. La révision constitutionnelle a introduit une question préjudicielle
dans laquelle le juge saisi soumet à la juridiction compétente une question qui est indis-
pensable à la solution du litige.
3. Projet de loi organique relatif à l’application de l’article 61-1 de la Constitution,
n° 1599, enregistré à la présidence de l’Assemblée nationale le 8 avril 2009. Une proposi-
tion de loi organique (n° 1583) a également été déposée par des députés de l’opposition et
enregistrée à la présidence de l’Assemblée le 2 avril 2009.
4. Article 61-1 C : « Lorsque, à l’occasion d’une instance en cours devant une juridiction,
il est soutenu qu’une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la
Constitution garantit, le Conseil constitutionnel peut être saisi de cette question sur renvoi
du Conseil d’État ou de la Cour de cassation qui se prononce dans un délai déterminé ».
L’insertion de ce nouvel article lors de la révision constitutionnelle est à relier à la proposi-
tion n° 74 du Comité présidé par M. Edouard Balladur.
5. Art. 62 al. 2 C.
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6. Projet de loi constitutionnelle du 30 mars 1990 (n° 1203) portant révision des
articles 61, 62 et 63 de la Constitution et instituant un contrôle de constitutionnalité des
lois par voie d’exception. Le projet de loi constitutionnelle du 10 mars 1993 (n° 231)
reprend pour l’essentiel la même proposition suite aux Propositions pour une révision de la
Constitution présentées par le Comité consultatif pour la révision de la Constitution présidé
par le doyen Vedel. Les années quatre-vingt-dix furent marquées par d’importants débats
doctrinaux s’agissant de l’opportunité d’introduire une question préjudicielle. V. not. G.
Conac et D. Maus (dir.) L’exception d’inconstitutionnalité, Les Cahiers constitutionnels de Paris
1, STH, 1990.
7. Il s’agit du contrôle d’une loi déjà promulguée, « à l’occasion de l’examen de disposi-
tions législatives qui la modifient, la complètent ou affectent son domaine », envisagé par
le Conseil dans sa décision 85-187 DC du 25 janvier 1985, État d’urgence en Nouvelle-Calédo-
nie. Les critères dégagés ont été appliqués dans la décision du Conseil 99-410 DC du 15 mars
1999, Loi organique relative à la Nouvelle-Calédonie.
8. Tant que la loi organique n’est pas adoptée et promulguée, la procédure de saisine par
voie d’exception reste virtuelle. Le Conseil d’État a souligné qu’il ne peut pas examiner un
moyen tiré de la non-conformité d’une disposition législative à la Constitution aussi long-
temps que la loi organique n’a pas été adoptée : CE, sect., 31 décembre 2008, Association de
défense des droits des militaires.
9. Comme le souligne le professeur P. Mbongo, les principes figurant dans le projet de
1990 « paraissent constituer en un sens le “contre champ idéologique” de la nouvelle pro-
cédure », in «Droit au juge et prééminence du droit. Bréviaire processualiste de l’exception
d’inconstitutionnalité », Recueil Dalloz, 2008, p. 2089.
10. À l’instar du projet de 1990, il est exclu qu’une question de constitutionnalité puisse
être soulevée devant une cour d’assises. La question peut être soulevée dans un écrit accom-
pagnant la déclaration d’appel, lequel est immédiatement transmis à la Cour de cassation.
11. Art. 23-2 du projet de loi organique : « la juridiction doit en tout état de cause, lors-
qu’elle est saisie de moyens contestant, de façon analogue, la conformité de la disposition à
la Constitution et aux engagements internationaux de la France, se prononcer en premier
les projets de 1990 et de 19936– l’exception d’inconstitutionnalité permet de
reconnaître un accès du citoyen à la justice constitutionnelle et de dépasser le
cadre très circonscrit du contrôle a posteriori de la loi tel qu’il découle de la
jurisprudence État d’urgence en Nouvelle-Calédonie7.
Les conséquences que cette procédure est susceptible d’entraîner sont, en
principe, nombreuses. L’autorité d’une loi promulguée pourra être remise en
cause à l’occasion d’un litige concret, le prétoire du juge constitutionnel sera
accessible aux citoyens, le contrôle de constitutionnalité présentera logique-
ment une plus grande cohérence du fait de la coexistence du contrôle a priori et
du contrôle a posteriori. Il reste que la valeur ajoutée de la saisine par voie pré-
judicielle est nécessairement tributaire des conditions de sa mise en œuvre et,
surtout, de son appropriation par les praticiens du droit et par les justiciables.
La transformation de l’exception d’inconstitutionnalité en une réalité
contentieuse n’est pas acquise, son succès dépendant étroitement du cadre pro-
cédural tracé par le législateur organique. Ses principales caractéristiques sont
désormais connues. Le projet de loi organique relatif à l’application de l’arti-
cle 61-1 de la Constitution crée un nouveau chapitre au sein du titre II de l’or-
donnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitu-
tionnel8. Il reprend, pour l’essentiel, les éléments qui étaient contenus dans le
projet de loi constitutionnelle de 19909. Le projet traduit une attention parti-
culière pour la matière pénale, en précisant le cadre dans lequel les juridictions
d’instruction pourraient poser la question préjudicielle10. Sa rédaction surprend
surtout par la priorité qui serait accordée à la question de constitutionnalité sur
le contrôle de conventionnalité, dans l’hypothèse de moyens analogues11. Cette
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«priorité d’examen », justifiée dans les motifs du projet de loi par la « volonté
de réappropriation de la Constitution par les justiciables » paraît juridiquement
douteuse au regard des exigences du droit communautaire. Elle ne constitue
pas, par ailleurs, une avancée pour les justiciables compte tenu des contraintes
procédurales qui caractérisent la nouvelle procédure12.
Il reste que la procédure du contrôle par voie d’exception doit respecter une
contrainte extérieure que l’on ne saurait sous estimer : l’article 6 § 1 de la
Convention européenne des droits de l’homme13. Sa prise en compte dans l’en-
semble de la procédure préjudicielle est nécessaire au regard de la jurisprudence
de la Cour européenne des droits de l’homme, qui estime que cette disposition est
applicable devant une Cour constitutionnelle, pour autant qu’elle soit dotée « du
pouvoir de remédier aux violations constatées, en annulant les normes controver-
sées et/ou les décisions rendues par les tribunaux inférieurs ou en tirant du
constat de violation d’autres conséquences juridiques »14. Cette approche large de
l’applicabilité de l’article 6 § 1 à une cour constitutionnelle conduit logiquement
à l’envisager pour la question préjudicielle de constitutionnalité. Cette mise en
perspective participe du renforcement de la juridictionnalisation du Conseil
constitutionnel, qui découle logiquement de la nouvelle forme de saisine.
La réflexion sur l’articulation entre le Conseil constitutionnel et la jurispru-
dence de la Cour européenne est toutefois antérieure à l’introduction de l’ex-
ception d’inconstitutionnalité. Bien qu’évoluant dans des systèmes distincts, ils
ne s’ignorent pas pour autant15. En sa qualité de juge électoral, le Conseil
constitutionnel a jugé que le mode de scrutin des élections législatives ne
méconnaissait pas le droit à des élections libres à intervalle raisonnable16. De
même, les conseillers de la rue Montpensier se sont directement référés à la
jurisprudence européenne en matière de laïcité dans la décision relative au
Traité établissant une Constitution pour l’Europe17. Enfin, et de manière plus géné-
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sur la question de constitutionnalité, sous réserve, le cas échéant, des exigences résultant de
l’article 88-1 de la Constitution ». À supposer que cette disposition soit maintenue dans la
version finale de la loi organique, son appréciation par le Conseil constitutionnel lors de
l’examen de celle-ci en application des articles 46 et 61 de la Constitution retiendra toute
l’attention. Les censures et les réserves d’interprétation formulées récemment dans sa déci-
sion 2009-579 DC du 9 avril 2009 portant sur la loi organique relative à l’application des
articles 34-1, 39 et 44 C augurent d’un contrôle particulièrement strict des lois organiques
d’application de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008.
12. D. Simon, « Le projet de loi organique relatif à l’application de l’article 61-1 de la
Constitution : un risque d’incompatibilité avec le droit communautaire ? », Europe, mai
2009, repère n° 5.
13. L’article 6 § 1 de la Convention européenne porte sur les exigences générales du pro-
cès équitable (selon la formule consacrée par la Cour européenne dans son arrêt Golder c.
Royaume-Uni du 21 février 1985), les § 2 et § 3 de cette même disposition sont relatifs aux
garanties de l’accusé en matière pénale.
14. CEDH, 8 novembre 2007, Soffer c. République tchèque, § 32.
15. O. Dutheillet de Lamothe, « La Convention européenne et le Conseil constitution-
nel », RIDC, 2008, n° 2, p. 293-303.
16. Décision n° 88-1082/1117 du 21 octobre 1988, Elections à l’Assemblée Nationale,
5ecirconscription du Val-d’Oise.
17. Nous pensons à la référence remarquée à l’arrêt Leyla Sahin du 29 juin 2004 de la
Cour européenne dans les motifs de la décision 2004-505 DC du 19 novembre 2004 relative
au Traité établissant une Constitution pour l’Europe. Cette référence fut néanmoins quelque peu
maladroite dans la mesure où la décision visée n’était pas définitive, l’affaire Sahin ayant été
renvoyée devant la grande chambre de la Cour européenne.
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rale, des convergences spontanées s’observent entre le juge constitutionnel et la
Cour européenne : celui-ci déduit de la Déclaration de 1789 des droits nou-
veaux tels que le droit au respect de la vie privée ou encore la liberté du mariage
qui correspondent à des droits reconnus par la Convention ; de même, il précise
la conception de certains droits en employant des expressions parfois proches de
celles retenues par la Cour européenne18. Ces cohérences dans l’interprétation
des droits et libertés ne sauraient toutefois occulter des oppositions qui ont pu
se faire jour entre la Cour de Strasbourg et le Conseil constitutionnel, l’affaire
Zielinski et Pradal étant restée célèbre à ce titre19. L’un des enjeux de l’exception
d’inconstitutionnalité est, toutefois, de dépasser ce « dialogue sans paroles »
entre le Conseil constitutionnel et la Cour européenne20, afin de penser une pro-
cédure et d’adapter une pratique qui soient conformes aux exigences de l’ar-
ticle 6 § 1.
L’occupation du « territoire constitutionnel »21 par la Cour européenne
conduit, en effet, à interroger le contenu du cadre procédural de l’exception
d’inconstitutionnalité au regard de la jurisprudence européenne relative aux
procédures et aux décisions constitutionnelles. Pareille démarche n’est pas
exempte de paradoxes. L’un des objectifs de la révision constitutionnelle du
23 juillet 2008 était précisément d’affirmer l’autorité d’une Constitution qui
serait devenue marginale dans le contrôle des droits fondamentaux. En dépit de
ce contexte marqué par un souci de rééquilibrage entre le contrôle de conven-
tionalité et le contrôle de constitutionnalité, il paraît nécessaire de penser cette
nouvelle procédure conformément aux exigences procédurales de la Convention.
C’est là l’une des traductions de l’extrême enchevêtrement des cadres de pro-
tection des droits fondamentaux. Pour mieux comprendre cette articulation, il
convient d’envisager l’accès par la voie préjudicielle au Conseil constitutionnel
(I), puis le traitement de la question par celui-ci (II).
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18. Les jurisprudences respectives en matière de liberté d’expression (CEDH, 7 décem-
bre 1976, Handyside et 84-181 DC des 10-11 octobre 1984, Entreprises de presse) ou de droits
de la défense (93-335 DC du 21 avril 1994 et jurisprudence européenne) traduisent ces rap-
prochements interprétatifs.
19. CEDH, 28 octobre 1999, Zielinski, Pradal et Gonzalez et a. c. France. Dans cette affaire,
la Cour a sanctionné l’intervention d’une loi de validation rétroactive – notamment car elle
constituait une ingérence du pouvoir législatif dans l’administration de la justice –, alors
que le Conseil constitutionnel n’avait relevé aucune incompatibilité avec la Constitution
(décision n° 93-332 DC du 13 janvier 1994). Un tel constat de contrariété reste toutefois
bien circonscrit et l’évolution de la jurisprudence tant constitutionnelle (décision n° 99-
425 DC du 29 décembre 1999, Loi de finances rectificative pour 1999) qu’administrative (CE,
Ass., 8 février 2007, Gardedieu) est de nature à en limiter la survenance.
20. O. Dutheillet de Lamothe, « Conseil constitutionnel et Cour européenne des droits
de l’homme : un dialogue sans paroles », in Le dialogue des juges. Mélanges en l’honneur du pré-
sident Bruno Genevois, Paris, Dalloz, 2009, p. 403-417.
21. L. Burgorgue-Larsen, « Les occupants du “territoire constitutionnel”. État des lieux
des contraintes jurisprudentielles administrative et européenne pesant sur le Conseil consti-
tutionnel français », Revue belge de droit constitutionnel, 2001, n° 1, p. 31-64.
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I – L’ACCÈS PAR LA VOIE PRÉJUDICIELLE AU CONSEIL
CONSTITUTIONNEL ET L’ARTICLE 6 § 1 DE LA CONVENTION
Il faut envisager l’applicabilité de l’article 6 § 1 à la nouvelle procédure (A),
puis se pencher sur son application au double filtre exercé par les juges du fond
puis par la Cour de cassation et par le Conseil d’État (B).
A – L’APPLICABILITÉ DE L’ARTICLE 6 § 1 DE LA CONVENTION EUROPÉENNE
À UNE NOUVELLE VOIE D’ACCÈS AU CONSEIL CONSTITUTIONNEL
L’article 6 § 1 de la Convention européenne des droits de l’homme étant
sûrement applicable à la plupart des litiges aux cours desquels est soulevée une
question préjudicielle en constitutionnalité (1), le Conseil constitutionnel est
susceptible de perdre la singularité qui était jusqu’alors la sienne dans la mesure
où cette disposition est applicable au titre de cette nouvelle compétence (2).
1 – Le cadre de l’applicabilité de l’article 6 § 1 aux cours constitutionnelles
Timidement envisagée dans les années quatre vingt22, l’applicabilité de l’ar-
ticle 6 et de ses exigences aux cours constitutionnelles fut clairement affirmée
par la célèbre décision Ruiz Mateos de la Cour européenne en 199323. Elle est
régulièrement rappelée depuis lors24, en dépit des critiques et des réserves que
cette position soulève, tant de la part de constitutionnalistes25 que de juges à la
Cour européenne26. La jurisprudence européenne est particulièrement dense dans
la mesure où la Cour estime que l’intégralité des exigences de l’article 6 § 1 s’ap-
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22. Par ses arrêts Deumeland (CEDH, 29 mai 1986, Deumeland c. Allemagne) et Bock (CEDH,
29 mars 1989, Bock c. Allemagne), la Cour européenne a en effet retenu la durée de la procé-
dure devant le Tribunal de Karlsruhe pour apprécier la durée du litige. Cette position
conduit à appliquer aux Cours constitutionnelles l’exigence du délai raisonnable, inhérente
à l’article 6 § 1 de la Convention.
23. CEDH, 26 juin 1993, Ruiz-Mateos c. Espagne. G. Cohen Jonathan, « Justice constitu-
tionnelle et Convention européenne des droits de l’homme. L’arrêt Ruiz Mateos c. Espagne »,
cette Revue, 1994, p. 175-183 ; J.-F. Flauss, « Convention des droits de l’homme et conten-
tieux constitutionnel », cette Revue, 1993, p. 207-216 ; V. Klein et Ch. Mestre, « La Cour
européenne, le juge constitutionnel et le droit à un procès équitable : ad minorem juris glo-
riam », Europe, février 1994, p. 1-5.
24. En dernier lieu, CEDH, 19 septembre 2008, Korbely c. Hongrie.
25. V. la position du doyen Favoreu, in «Cours constitutionnelles nationales et Cour
européenne des droits de l’homme », Libertés, justice, tolérance. Mélanges Cohen Jonathan,
Bruxelles, Bruylant, 2004, p. 789-811.
26. En ce sens, l’opinion du juge Petiti dans son opinion dissidente sous l’arrêt Ruiz
Mateos. Selon lui, « étendre aux Cours constitutionnelles l’application des règles du procès
équitable, tels que le principe du contradictoire, l’égalité des armes, la publicité des débats,
aurait des conséquences très négatives pour l’équilibre constitutionnel des États et déforme-
rait la règle de saisine pour la transformer en droit d’accès au dossier dans une controverse
étatique et politique », ce qui irait à l’encontre de « la nature d’une Cour constitutionnelle
qui est par essence politique, au sens le plus élevé du terme ».
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