1541_0_Paper PCC - Le droit comme facteur

Le droit comme facteur d’intégration régionale
- Quelques concepts, idées et réflexions sur le
modèle institutionnel requis à la limière du
modèle européen
Par Paulo Canelas de Castro1*
I
INTRODUCTION
-
MONDIALISATION ET RÉGIONALISATION
A. Considérations générales et concepts fondamentaux
L'économie internationale et la société internationale out suivi deux modes fondamentaux
d'organisation depuis, essentiellement, la deuxième moitie du siècle XX : la voie multilatérale et
la voie régionale. Des fois concurrents, ces modes d’organisation out plutôt été complémentaires.
Aujourd'hui, depuis la fin des années 90, avec l'intégration des pays de l'ancien bloc communiste
dans l' économie occidentale et leur entrée dans les organes du système économique international
aussi bien que celle de la grande Chine, l' économie mondia1e apparaît plus unifiée que jamais.
La transformation de l’ancien GATT en OMC avec la juridicisation institutionnelle poussée y
contribue puissamment. Presque paradoxalement, pourtant, on assiste également à une montée
en puissance des blocs régionaux, groupements d’Etats plus cohérents et plus homogènes. Ceci
rend plus actuelle la question sur l’équilibre qui en sortira : mondialisation ou diversité
régionale? Vraisemblablement, la réponse ne sera pas univoque. En effet, si par rapport a
certains problèmes de la société internationale, l’on peut s’attendre a une réponse au niveau
mondial, voire global, il en est d'autres dont la solution sera procurée au niveau régional. En tout
cas, le plus intense rapprochement entre Etats que le nouvel ordre international issu des années
90 semble annoncer, se fait, fondamentalement, selon deux options : soit celle de la coopération
1
*Professeur Associé à la Faculté de droit de l’Université de Macau, Chine.
inter-Etatique, soit sous celle de l’intégration. La coopération se caractérise par la mise en place
d'organisations ou procédures qui garantissent la collaboration des Etats dans la poursuite
d’objectifs communs, sur le socle du respect de principe des souverainetés nationales. Le mode
typique de prise de décisions est celui de 1'unanimité. Parmi les nombreux exemples de
coopération, on peut relever celui de l’ONU.
De son côté, le modèle d'intégration se caractérise par le fait que les Etats délèguent l'exercice de
quelques compétences au profit d'institutions seigneures d’une volonté autonome, parfois
qualifiées de “supranationales”. Les décisions adoptées, propres a l’Organisation elle–même,
suivent dans certains cas, la règle de la majorité.
Les exemples d'intégration deviennent de plus en plus nombreux : en Europe, 1'Union
Européenne; en Afrique, 1'UEMOA (Union Monétaire Economique Afrique de 1'Ouest, qui est
composée du Bénin, du Burkina Faso, de la Côte d'Ivoire, du Mali, de la Mauritanie, du Niger,
du Sénégal et de la Guinée) la SADC, l’OHADA; en Amérique latine, le Mercosur et le Pacte
andin (accord de Carthagène constitué par la Colombie, le Pérou, 1'Equateur, la Bolivie et le
Venezuela).
B. Caractères des intégrations
Il semble possible de relever quelques cinq traits communs parmi ces phénomènes divers
d’intégration régionale :
Premier caractère. Toute intégration constitue un processus évolutif, un phénomène d’habitude
associé au développement. En effet, la raison typique pour laquelle des Etats s’engagent sur
l’aventure de l’intégration réside dans l’ambition de promouvoir leur développement
économique. Ceci dit, cette poursuite du développement économique n’est guère exclusive
d’autres formes de dévelopment, comme le dévelopment social. Au contraire, le processus
d’intégration est pluridimensionnel ; la maturation de l’intégration européenne semble indiquer
qu’au développement économique suivent d’autres ambitions dont celle d’une intégration
politique.
Deuxième caractère. Toute forme de coopération simple est fondée sur le principe de l'égalité et
de l’autonomie des entités coopérantes. Ceci est vrai pour les trois éléments typiques des Etats,
soit la structure gouvernante, le peuple et le territoire. Leur identité propre est strictement
préservée. Par contre, dans les instances d'intégration, il n’est pas rare que des frontières
s’effacent – du moins pour certains objectifs – et que les ressortissants d’un Etat membre ou
autre soient traités indifféremment, toute discrimination étant d’habitude interdite. .
Troisième caractère. Dans tout phénomène d'intégration, il existe une certaine solidarité entre les
diverses composantes de l’espace intégré. Cette solidarité implique, d'une part, que toutes 1es
régions de 1'espace intégré bénéficient du tout de la croissance économique de l’espace dans son
ensemble. Elle implique également, d'autre part, qu'un effort particulier soit fait en faveur des
régions les plus défavorisées. D’habitude ce principe de solidarité poursuit cette répartition
équilibrée et harmonieuse des fruits et des résultats de l'intégration, d’abord par une politique
régionale. Celle-ci vise à mettre en valeur 1es régions 1es plus défavorisées. Ensuite, par la mise
en place d’organismes financiers publics chargés éventuellement de réa1iser des investissements
dans les régions moins développées.
Quatrième caractère Tout phénomène d'intégration implique nécessairement l'existence d'une
structure institutionnelle, puisque toute intégration implique un transfert de certaines
compétences à une entité nouvelle. Or, pour que ces compétences puissent être exercées, il faut
aussi que ces institutions disposent de moyens, d'instruments et de structures adéquats pour les
mettre en œuvre. Ces institutions sont d'autant plus nécessaires que, dans tout phénomène
d'intégration, il y a un conflit permanent entre des facteurs d'intégration et des facteurs de
désintégration, ces derniers constituant essentiellement des réflexes nationaux. Les institutions
seront dès lors nécessaires pour canaliser les facteurs de désintégration et pour mobiliser les
facteurs d'intégration.
Reconnaître le rôle de l’institutionnel signifie que l’on doit rechercher les conditions structurelles
et décisionnelles qui permettent à la dynamique de l'intégration de s'affirmer et de transcender les
points de vue nationaux.
Cinquième caractère. Toute intégration répond aussi à un souci d'identité et de projection. Si des
Etats s'engagent dans un processus d'intégration, c'est pour affirmer une identité commune.
Celle-ci, intérieure, est également la base vas la projection pour l’extérieur. Si des pays
européens, en 1952, avec la CECA, et en 1958, avec le traité CEE et le traité CEEA, se sont
engagés dans la voie de l'intégration, c'est d’abord parce qu'ils étaient conscients que, isolée leur
voix était inaudible ent que ce n'était qu’en se regroupant qu'ils pouvaient encore s'affirmer dans
le concert des nations et avoir leur place dans les grands dialogues mondiaux. Ceci est d’autant
plus vrai dans les circonstances présentes de plus et plus exigeantes, de la mondialisation.
Si tels sont les cinq caractères fondamentaux dans presque tous les processus d'intégration, il ne
faudrait pas réduire toutes les tentatives d'intégration à un schéma unique et uniforme. Les cinq
constantes décelées doivent s’adapter au contexte politique, économique et social des pays qui
s'intègrent. Tout processus d'intégration doit dès lors être approprié au cadre géopolitique,
culturel, historique dans lequel il est né et refléter les réalités et les tendances régionales qui sont
les siennes et ce, sous peine d'échec ou paralysie.
II
LA FONCTION DU DROIT DANS UN PHENOMENE
D’INTEGRATION
A. Garantir a base l'intégration économique
La fonction essentielle du droit dans un phénomène d'intégration est de faire entrer celui-ci dans
une formule juridique adéquate suffisamment précise pour en assurer le fonctionnement.
L'intégration économique se caractérise par la création d'un espace économique où d'une part les
biens, les personnes, les services et les capitaux peuvent librement circuler, et où, d'autre part,
des politiques communes ou coordonnées sont mises en place.
Il apparaît difficile que la réalisation de cette intégration économique se réalise dans le cadre d'un
espace juridique diversifié. Sans doute le degré d'intégration juridique va-t-il varier suivant
l'intensité de l'intégration économique. Il est évident que le contenu du droit de l'intégration est
fonction du modèle d'intégration et des développements virtuels mais surtout réels que ce modèle
connaît au t-il des années. A un modèle d'intégration approfondi correspondra un système de
normes juridiques aussi poussé que nécessaire. Il n'est pas douteux que, dans le cadre d'une
union douanière, on pût se contenter d'une harmonisation des droits qui n'ait pas la même
ampleur que dans une union économique.
Cette nécessité d'une intégration juridique est affirmée dans plusieurs traités d'intégration.
En Europe, dans le traité CEE, signé en 1958, on trouve, à l'article 3, que pour réaliser les
objectifs de 1'intégration économique, il faut notamment «assurer le rapprochement des
législations nationales dans la mesure nécessaire au fonctionnement du marché commun».
Par la suite, cette exigence du rapprochement des droits a été renforcée par des procédures et des
mécanismes nouveaux dans l' Acte Unique Européen et dans le Traité de Maastricht. En Afrique,
le Traité de 1'UEMOA figure dans le préambule que les Etats membres affirment «la nécessité
de favoriser le développement économique et social grâce à 1'harmonisation de leur législation».
En Amérique latine, ou retirade l' accord de Carthagène modifié par l' accord de Trujillo, du 10
mars 1996, dans lequel on peut lire, parmi les objectifs de 1'intégration: «1'harmonisation des
législations nationales dans les matières pertinentes».
B. L'intégration juridique, élément moteur de l'intégration économique
L'harmonisation du droit est non seulement une condition pour la réussite d'un phénomène
d'intégration mais elle peut aussi être un élément moteur d'une intégration et ce, à un double titre.
D' abord, parce que le droit harmoniser peut constituer un élément de rapprochement des
peuples. En harmonisant les législations, on crée les conditions polir 1'établissement d'une
appartenance commune, d'une citoyenneté commune. Or, tout phénomène d'intégration suppose
la connaissance réciproque et la compréhension mutuelle des hommes. Le droit, qui est par
excellence une discipline sociale, peut être à cet égard un instrument précieux. Mais le droit peut
être, à un deuxième titre, un facteur d'intégration. Il peut dans certains cas faciliter 1'intégration,
la devancer, voire la féconder. Il est certain que si, dans le domaine des entreprises, on a réalisé
une harmonisation des législations en matière de droit des sociétés, on a créé ainsi les conditions
indispensables pour développer des relations commerciales et économiques et ouvrir la vraie à
un rapprochement des économies.
III
REALISATION DE L'INTEGRATION JURIDIQUE
Comment, dans le cadre d'une intégration économique, substituer à la disparité législative, en
d'autres termes aux conflits entre systèmes juridiques, un régime plus ou moins harmonisé.
Une harmonisation des règles de conflit de lois ne saurait être considérée comme suffisante. Il ne
suffit pas en effet de déterminer si telle ou telle législation est applicable, il faut, si l’on veut que
les relatons économiques entre les Etats intégrés se développent dans des conditions
économiques pois ou moins égales, que les droits nationaux applicables soient quant à leur
contenu pois ou moins identiques. Il faut s'assigner comme objectif un régime relativement
uniforme permettant de faire normalement 1'économie de la méthode elles règles de conflit de
lois, sans pour autant qu'une harmonisation des règles de conflit de lois soit nécessairement à
rejeter.
L'uniformité juridique dans 1e cadre d'Etats intégrés ne peut se réaliser que par une
harmonisation des droits nationaux ou par 1'élaboration d'un droit communautaire.
Il est extrêmement difficile de préciser a prion dans quels e as il faut recourir à 1'une ou l'autre
de es techniques. L'intégration juridique n'étant qu'un moyen, le choix des techniques, qui
d'ailleurs ne s'exc1ut pas, est directement fonction elles objectifs recherchés.
A. Le rapprochement des droits nationaux
Le traité instituant la Communauté Européenne ainsi que le. Traité de 1'UEMOA contiennent un
certain nombre de dispositions en matière de rapprochement des législations: des dispositions
générales et des dispositions spéciales.
A la lecture de es différentes dispositions, on s'aperçoit, tout spécialement dans le traité CE, que
la terminologie employée est très variab1e: on parle de rapprochement, d'harmonisation ou de
coordination elles législations. Faut-il attacher à l'emploi de ees termes une portée différente et
en conc1ure qu'il y a une différence d'intensité suivant que 1'un ou 1'autre de ces termes est
employé?
C’est la conc1usion à laquelle ont abouti certains auteurs. L’étude logique des trais termes
employés par le traité permettrait de constater qu'il y a entre eux une hiérarchie: «la coordination
viserait à un équilibre que 1'on institue entre elles Dormes ou systèmes juridiques qui peuvent
rester complètement différents. L'harmonisation impliquerait certains changements de ces
Dormes et systèmes, polir créer entre eux les similitudes nécessaires au résultat que 1'on s'est
fixé; quant à 1'unifieation elle comporterait une identité de normes devenues communes aux
divers systèmes juridiques envisagés».2 Selon la Cour de Justice des Communautés Européennes,
la coordination des législations «tient compte de l'intérêt général poursuivi par les différents
Etats» et «arrête d'un niveau de protection de cet intérêt qui parait acceptable dans la
Communauté …, raff C-233/94 13 mai 1995) Fallot p. 189. Cette définition a été donnée par la
Cour à propos d’un acte fondé sur l’article 57, paragraphe 2 du traité CE. Cette interprétation
hiérarchisante nous parait dangereuse et susceptible de mettre en péril la réalisation d’un
intégration économique.
Le rapprochement des droits constitue un moyen, un instrument auquel on doit recourir dans
certains cas pour assurer, d'une manière effective, l'intégration économique. L'intensité de ce
rapprochement est variable suivant les matières et surtout suivant l'état des droits des pays
membres. Il est des domaines où l'intégration économique est parfaitement conciliab1e avec une
disparité des législations; il en est d'autres par contre où il faut dépasser la coordination ou
l'harmonisation pour réaliser une véritable unification.
Or, en définissant a priori le contenu des notions de rapprochement, d'harmonisation et de
coordination, on risque de fixer d'une manière abstraite le degré d'intégration juridique
souhaitable, sans tenir compte des nécessités et des exigences de l'intégration économique.
Le caractère conditionnel et relatif du rapprochement des droits dans un phénomène d'intégration
implique une interprétation pragmatique et souple de ce qui est nécessaire sur le plan du droit
pour réaliser les objectifs économiques et sociaux que l'on veut atteindre.
Pour réaliser le rapprochement des législations aussi bien dans le traité CE que dans le traité
UEMOA, la directive constitue le type d'acte privilégié. Elle impose aux Etats une obligation de
résultat dont ceux-ci déterminent, en principe librement, les modalités d'exécution. C'est donc un
instrument qui réalise un équilibre entre les compétences des institutions supranationales et le
respect de la souveraineté nationale.
2
R. VANDER ELST, Les notions de coordination, d'harmonisation, de rapprochement et d'une fixation du droit
dans le cadre de la Communauté écononúque européenne, Institut d'Etudes Européennes de l'Université de
Bruxelles.
Comme certains l'ont écrit 2 elle constitue une règle de «cohabitation appelée à protéger la
Communauté
contre
un
exercice
anarchique
des
souverainetés
nationa1es».
Mais si le rapprochement des droits trouve généralement sou origine dans une directive, c'est-àdire dans un acte de l'autorité communautaire, dont la Cour de Justice aussi bien dans le cadre de
la CE que dans le cadre de l'UEMOA est en droit de contrôler la légalité, les dispositions
législatives réglementaires ou administratives des Etats Membres issus d'une directive restent du
droit interne.
Sans doute les Etats Membres n'ont-ils plus à l'égard du droit interne résultant de l’exécution
d'une directive la même liberté qu'à l’égard des autres dispositions de leur droit national. En
effet, toute abrogation ou modification d'un texte issu d'une directive pourrait constituer de la
part d'un Etat une méconnaissance de ses obligations communautaires susceptibles d’engager sa
responsabilité.
B. Création de règles communes sous la forme d'un droit
communautaire
L'intégration juridique peut être réalisée par la création d'un corps de droit directement
applicable aux Etats Membres et à leurs ressortissants. A cet effet les traités, celui de la CE et
celui de 1'UEMOA, ont donné aux Institutions, pour l'élaboration de ces règles communes, des
instruments indispensables: le plus adéquat est, dans le cadre des deux traités, le «règlement» qui
est défini comme étant une Dorme elle portée générale obligatoire dans tous ses éléments et
directement applicable dans tout Etat Membre. C'est la source d'un droit commun. Bénéficiant de
l'immédiateté d'application, le règlement est par excellence l'expression de l'immédiateté
fédérale. En effet, l'intervention des autorités communautaires n'exige en rien une coopération
des autorités des Etats Membres polir être intégrée dans leur ordre juridique respectif. Il n'y a,
dès lors, à l'égard d'un règlement, aucune mesure portant réception dans le droit national. Il
entraîne une limitation définitive des droits souverains des Etats Membres contre laquelle ne
saurait prévaloir un acte unilatéral incompatible avec la notion de communauté.3.
L' ardre juridique communautaire doit être un, unique, uniforme ou il n'est pas.
C. L’intégration juridique par voie de conventions internationales
A l'acte politique de la création d'un droit d'intégration correspond la naissance d'un ordre
juridique qui se situe d'emblée dans une sphère qui tout en n'étant pas étrangère à celle des ordres
juridiques nationaux, est assurée d'une primauté sans laquelle aucun processus ne serait viable.
Il n'est pas exclu que dans le cadre d'un phénomène d'intégration, l'intégration juridique pusse se
réaliser sur la base d'accords entre les Etats, même si ces accords apparaissent comme
l'instrument particulièrement indiqué d'une coopération entre Etats.
Il y a cependant une limite à la possibilité de recourir à des conventions internationales, dans les
cas ou les traités d'intégration ont expressément prévu le recours à un instrument communautaire.
Il est, en effet, impensable que l'on puisse par des accords inter étatiques en arriver à déposséder
les institutions communautaires d'une partie de leurs compétences.
Dans leur essence, ces conventions doivent être considérées comme des traités relevant du droit
international public même si, par leur objet et par les modalités de leur conclusion, elles
présentent des analogies avec des actes relevant du droit communautaire. En effet, dans certains
cas, des protocoles spéciaux ont soumis aux pouvoirs préjudiciels d'interprétation de la Cour de
Justice certaines dispositions de ces conventions.
CONCLUSION
Tous les traités d'intégration contiennent des instruments permettant l'établissement d'un cadre
juridique pour l'intégration, conscient que la disparité des législations est un obstacle pour la
réalisation d'un espace économique et social intégré. Mais ils ont également vu dans ce cadre
juridique harmonisé un moyen de rapprochement entre les peuples. C’est donc par une espèce de
dialectique permanente entre droit et économie que les groupements régionaux pourront assurer
leur cohérence et leur homogénéité.