(première édition, 1909). Carmagnat Fanny, Le téléphone

Les origines du service public de télécommunications en France.
Fanny Carmagnat
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La question de l’accès universel aux télécommunications s’est posée en France dans un terreau
politico-juridique fertile. Au XIXe siècle s’est développé un débat autour de la notion de solidarité
comme pivot de l’esprit républicain, et ce débat a débouché entre autres sur la notion de service
public. Cette notion a trouvé facilement à s’appliquer au secteur naissant des télécommunications.
Et le “ monopole naturel ” des industries de réseaux a débouché sur la nationalisation du secteur.
Le mélange service public/entreprise publique a donné à la notion française de “ service public ”
une couleur spécifique, utilisée par ceux qui voulaient évacuer la dimension solidaire du service
public. Or cette notion est beaucoup moins marginalisée qu’on ne le prétend. Surtout si on
l’articule à celle de service universel – accès de tous à un droit universel.
Les télécommunications – il ne s’agissait alors que du télégraphe, puis du téléphone – sont nées
à la fin du XIXe siècle, précisément au moment où s’élaborait la notion de service public en France,
d’un point de vue juridique et théorique, opérant une transformation profonde du rôle de l’État dans
la société. Dans ce chapitre, nous allons rechercher les sources de cette théorie du service public
avant de voir comment s’est instauré et s’est exercé un service public des télécommunications.
Nous chercherons enfin à comprendre ce qu’il y a de spécifique à la France dans cette notion de
service public et ce qui l’oppose ou la différencie à la conception européenne de service universel.
1° Genèse du service public en France
a) Les débats de la IIIème République et la notion de solidarité
La façon dont s’est élaborée la théorie du service public en France tient d’abord à l’héritage de la
Révolution française qui avait laissé pendante l’aporie de la contradiction entre la souveraineté de
chaque individu et l’intérêt de tous. Selon la tradition rousseauiste, en effet, la liberté de chaque
individu est inaliénable et ne peut être restreinte que par un contrat social, librement accepté. Dans
ce siècle troublé, qui a vu se succéder empires, régimes monarchiques et républiques, les passions
politiques étaient vives qui s’opposaient sur la façon de sortir de l’impasse. Fallait-il, comme le
demandaient les libéraux, limiter le rôle de l’État à la seule défense de la propriété privée, de peur
qu’un nouveau despotisme, celui du peuple souverain exigeant le droit au travail ou le partage des
richesses, vienne bouleverser l’ordre économique capitaliste en train de se déployer ? Devait-on,
au contraire, revenir aux fondements révolutionnaires de la République et donner à l’État,
c'est-à-dire au peuple, des pouvoirs illimités ?
Nous suivrons Charles Gide (1947) et Jacques Donzelot (1994) qui font de la notion de
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. Fanny Carmagnat est diplômée en lettres et en sciences de l’information et de la communication. Ses travaux de
recherche dans le cadre du laboratoire “ usages ” de France Télécom Recherche et développement ont porté sur les
usages émergents des nouvelles technologies, ainsi que sur la communication dans l’espace public. Elle a publié des
rapports et articles sur les pionniers de l’Internet, sur les usages du téléphone portable, des sites familiaux sur Internet,
les usages militants du Wi-fi et des Intranets par les organisations syndicales. Sa thèse sur l’histoire des cabines
téléphoniques est parue sous le titre Le téléphone public, 100 ans d’usages et de techniques aux Editions Hermès
Lavoisier.

solidarité l’élément capable de réconcilier les parties et le tout, les individus et l’État, le peuple
souverain et la République.
Le terme a une origine juridique ancienne : agir in solidum, indique une action solidaire de
parties. Illustré en biologie par l’interdépendance des cellules d’un tissu ou des organes d’un corps
vivant, il est un concept majeur de la sociologie naissante avec Auguste Comte puis Émile
Durkheim qui théorise la notion de “ solidarité organique ” liant individu et société.
Le succès foudroyant du terme solidarité dans le vocabulaire politique de la IIIème République
s’explique par le fait que la notion est assez large pour que chaque tendance politique puisse s’y
reconnaître.
Charles Gide écrit en 1909 à ce propos : “ Le mot de solidarité qui autrefois n’était guère
employé que dans la langue juridique, depuis une vingtaine d’années fait retentir tous les échos, en
France tout au moins. Non seulement c’est le mot de la fin de toutes les harangues officielles, de
toutes les conférences sociales, de tous les appels pour déclencher les grèves ou pour délier les
bourses, mais il revient de plus en plus comme tête de chapitre dans les traités de morale et de
politique. ”
Le terme vient avantageusement remplacer celui de charité, d’inspiration chrétienne. “ On
entend à toute occasion répéter cette formule applaudie : la charité dégrade, la solidarité relève ”,
explique Charles Gide. La charité en effet maintient une hiérarchie entre le donateur et la personne
assistée. Le donateur charitable “ fait le bien ”, il s’abaisse au niveau du pauvre ; il pourrait ne pas
le faire ; on est tenu de l’admirer. Dans la solidarité au contraire, il y a un impératif d’aide aux
moins chanceux qui sont reconnus comme des semblables. Riches et défavorisés sont acteurs d’un
même système dont il convient de corriger le déséquilibre en donnant accès à tous aux mêmes
droits.
Si la solidarité devient le fond commun de la pensée politique au XIXe siècle, il en est autrement
de sa traduction en mouvement politique, comme a tenté de le faire Léon Bourgeois avec le
solidarisme. Les marxistes s’opposent au solidarisme qui ne reconnaît pas la lutte des classes et ne
récuse pas la propriété privée. Les libéraux, quant à eux, refusent l’idée implicite de redistribution
véhiculée par un système social fondé sur la solidarité qui, selon eux, encourage le “ parasitisme ”.
Quant à la doctrine anarchiste, si elle donne une importance capitale à l’entraide et à la solidarité,
elle récuse à la fois l’État et la propriété privée.
Le solidarisme a connu deux formes d’applications sociales ou politiques. D’une part, il a servi
de fondement aux mouvements associatifs, mutualistes, coopératifs qui sont nés pendant la IIIème
République. D’autre part, on peut en faire l’origine de ce qu’on a appelé par la suite l’État
Providence : instauration des premières lois sociales financées par un impôt progressif sur le
revenu, réglementation du travail, lois sanitaires, assurances obligatoires ouvrières, et enfin
implication de l’État dans la fourniture de services publics.
La notion de solidarité, si ce n’est le programme solidariste, arrive en effet à point nommé pour
redéfinir le rôle de l’État en le légitimant vis-à-vis de la société.
La doctrine traditionnelle de l’État en droit français faisait de celui-ci une puissance absolue,
au-dessus de la société, dont le pouvoir, essentiellement coercitif, ne nécessitait pour s’exercer
aucune justification autre que le fait qu’il incarnait l’intérêt général. De fait, l’autorité de cet État
républicain ressemblait, d’une certaine manière, au pouvoir monarchique d’ordre divin de l’ancien
régime qui tirait sa légitimité d’une entité d’ordre métaphysique, située au-dessus des hommes. Le
service public, tel qu’il va être théorisé par Léon Duguit, va faire passer la position de l’État
vis-à-vis de la société de la transcendance à l’immanence. L’État n’est plus au-dessus de la société,

ses institutions sont les rouages faisant fonctionner la solidarité entre ses membres.
b) Théorie et théoriciens du service public
Pour contrer la dérive de la sacralisation de l’État, les juristes Maurice Hauriou et Léon Duguit
ont cherché à rétablir la logique républicaine laïque, en montrant qu’il ne pouvait exister aucun
pouvoir légal supérieur à la volonté démocratique, et que l’État ne pouvait tirer sa puissance que de
la société des hommes. Ainsi, le dogme de la puissance publique se voyait remplacé par la notion
de service public, fondement et limite des pouvoirs des gouvernants. Elle est à l’origine de
l’existence du droit administratif.
La notion de service public vient remplacer celle de souveraineté. L’État n’est plus une
puissance souveraine qui commande, il est groupe d’individus détenant une force qu’ils doivent
employer à créer et à gérer les services publics. La notion de service public devient la notion
fondamentale du droit public moderne.
Mais le moment où l'État semble perdre quelque peu sa position dominante, puisque sa raison
d'être est le service de la société, est paradoxalement aussi celui où ses compétences s'étendent bien
au-delà de ses prérogatives traditionnelles "régaliennes". La révolution industrielle du XIXe siècle,
le capitalisme d'affaires naissant ont besoin pour se déployer de moyens de communication et de
télécommunication et l'État va alors se faire entrepreneur et constructeur de réseaux.
c) Les textes fondateurs des services publics en France
- L’arrêt Blanco, rendu le 8 février 1873 par le Tribunal des conflits, est considéré par Léon
Duguit comme la pierre angulaire du droit administratif français qui régira désormais les services
publics.
Le père d’une fillette blessée par un wagonnet de la manufacture des Tabacs obtient de
l’autorité administrative, le Conseil d’État, le versement d’une rente après que le Tribunal des
conflits ait jugé l’autorité administrative seule compétente pour juger une affaire où la
responsabilité de l’État est engagée.
Par cette décision, le tribunal définit à la fois la compétence de la juridiction administrative et le
contenu du droit administratif. Désormais, dès que l’État pourvoyeur de service public est en cause,
le tribunal administratif est seul compétent et non les tribunaux judiciaires ordinaires. Mais
l’émergence d’une juridiction administrative n’a pas pour but de privilégier l’État et ses agents. Au
contraire, la création d’un droit administratif fixe les devoirs et les limites de l’action de
l’administration dont l’action ne se justifie que parce qu’elle est au service du public.
- Le jugement pris par le Tribunal des conflits le 22 janvier 1921 dans l’affaire du bac Eloka
crée de fait, mais avant le terme, la notion de service public industriel et commercial dont les
télécommunications feront partie.
Le conflit opposait le gouverneur de Côte d’Ivoire gestionnaire d’un bac reliant les deux rives
d’une lagune à un propriétaire de voitures qui avaient été endommagées lors d’un naufrage de ce
bac. Le tribunal a estimé que dans la mesure où l’administration d’État (le gouvernement colonial)
agissait comme une entreprise privée en exploitant commercialement un service, il devait être
soumis aux mêmes règles et juridictions que n’importe quel autre service commercial.
Deux types de services publics existent désormais : ceux qui relèvent de l’ordre judiciaire et
ceux qui relèvent de l’ordre administratif.

- L’inscription dans le préambule de la Constitution de 1946
Le neuvième article de ce préambule qui a été repris dans la constitution de 1958 justifie le
caractère monopolistique des services publics ainsi que la nationalisation des services de réseaux :
“ Article 9. Tout bien, toute entreprise, dont l'exploitation a ou acquiert les caractères d'un
service public national ou d'un monopole de fait, doit devenir la propriété de la collectivité. ”
En 1946, sous l’impulsion des gaullistes alliés à la gauche, une série de nationalisations donnait
au secteur public français une envergure sans précédent : construction aéronautique, transport
aérien, chemin de fer, électricité, gaz, charbon, assurances, régie Renault, etc. Un consensus s’est
en effet établi pour confier à l’État, à la fois le plus capable et le plus légitime, la tâche de
reconstruire rapidement le pays après la guerre. À noter que le téléphone était déjà nationalisé et
n’a pas bénéficié du grand élan de la reconstruction. Pas de “ trente glorieuses ” pour le téléphone :
il a fallu attendre le début des années 1970 pour que la tutelle étatique se décide à investir dans la
téléphonie et comble l’énorme retard que la France avait sur ses voisins dans ce domaine.
d) L’identité des services publics :
On peut définir les services publics comme des activités qui, de par l’importance qu’elles ont
pour la communauté nationale, ne sont pas soumises aux strictes lois du marché. De là découlent
les contraintes auxquelles sont soumis les services publics : continuité, égalité, adaptabilité.
L’égalité de traitement des citoyens implique que chacun ait la possibilité d’accéder au service et
donc pour l’État une préoccupation d’aménagement du territoire. L’égalité implique également une
péréquation dans la tarification des services lorsque ceux-ci sont payants.
Quelles sont les activités qui doivent devenir des services publics ? De même que les services
d’intérêt général, ils n’existent pas tels quels dans la nature. Ils se construisent politiquement,
économiquement, sociologiquement, historiquement. Un juriste des années 1930, Gaston Jèze,
expliquait que l’on pourrait instaurer un service public de boulangerie si le secteur privé n’arrivait
pas à nourrir la population – c’est-à-dire si un bien public aussi élémentaire que l’accès à
l’alimentation ne pouvait plus être assuré par le jeu de l’entreprise privée. L’État peut également se
substituer au privé lorsqu’il y a menace de monopole et donc d’une situation de rente préjudiciable
aux citoyens.
2°) Histoire des télécoms et service public :
Le premier réseau de télécommunications à avoir vu le jour en France n’a pas été considéré
d’emblée comme un outil de communication entre les personnes, mais un outil stratégique au
service de l’État et, qui plus est, du commandement militaire d’un Etat en guerre. Il s’agit du
télégraphe optique ou aérien, le télégraphe Chappe (du nom de son inventeur, Claude Chappe), qui
a vu le jour pendant la Révolution française et a été utilisé durant le 1er Empire. On peut noter à cet
égard que le télégraphe, bien que dirigé par Claude Chappe, un civil, était rattaché au ministère de
la Guerre.
a) Le télégraphe au service de l’État
L’histoire de ce premier réseau de communication à distance peut être vue comme une
illustration de la conception traditionnelle du rôle de l’État, puissance tutélaire qui, au nom de
l’intérêt général qu’il représente, soumet la société à sa volonté plus qu’il ne la sert. Ni l’époque
révolutionnaire, ni celle de l’épopée napoléonienne ne pouvaient être propices à l’usage privé d’un

moyen de communication qui n’a été développé qu’en raison de l’intérêt stratégique qu’il
présentait, ce qui le place à l’opposé du téléphone qui a été d’emblée installé dans les lieux publics
pour en donner l’usage au plus grand nombre.
Le télégraphe aérien est resté un instrument d’État qu’il n’était pas question d’offrir au commun
des citoyens. Il en était tellement peu question que, dès ses débuts, les responsables du télégraphe
se sont ingéniés à les écarter de ce nouveau moyen de communication, d’abord en cryptant avec le
plus grand soin les messages envoyés. Un codage complexe avait pour but d'occulter de façon
radicale le contenu des messages qui n'étaient même pas intelligibles aux employés du télégraphe
qui les transmettaient de relais en relais.
Le monde des affaires s’est très vite intéressé à ce moyen de communication, en tentant de
construire ses propres réseaux privés ou en demandant d’avoir l’usage du télégraphe d’État.
Plusieurs tentatives de construction de réseaux privés tournèrent court. La dernière tentative fut
celle des frères Blanc, qui utilisèrent la ligne d’État de 1834 à 1836 pour transmettre des
renseignements sur les mouvements de la Bourse de Paris à Bordeaux via Tours. Le procès qui
suivit la découverte de ces pratiques donna lieu à la loi de 1837 instaurant un monopole d’État sur
tous les moyens de transmission d’information à distance, présents et à venir, ce qui montre que le
législateur prévoyait que d’autres inventions permettraient la communication à distance :
“ Quiconque transmettra, sans autorisation, des signaux, d’un lieu à un autre, soit à l’aide de
machines télégraphiques, soit par tout autre moyen, sera puni d’un emprisonnement d’un mois à
un an, et d’une amende de mille à dix mille francs ”.
Ainsi les lignes téléphoniques qui virent le jour en France dès 1877 ne pouvaient être que des
réseaux publics ou bien concédés par l’État à des entreprises privées.
b) L’émergence de la notion de monopole naturel
De fait, la notion de monopole naturel qui s’attache habituellement aux industries de réseaux n’a
pas d’emblée concerné le téléphone et les premiers réseaux furent confiés, sous le régime de
concession, à de multiples entreprises privées avant que l’une d’entre elle, la SGT (société générale
des téléphones) ne s’impose en rachetant les autres. Il faut avoir à l’esprit en effet que les premiers
services téléphoniques étaient strictement locaux, à très courte portée, les différentes lignes ne
communiquant pas entre elles. Le seul réseau national existant était encore le télégraphe. La notion
d’aménagement du territoire, si fondamentale dans la justification du service public d’État
monopolistique, ne s’est appliquée au téléphone que lorsqu’il a montré sa capacité à devenir un
réseau d’envergure nationale. Un débat passionné s’est élevé lorsqu’il s’est agi de renouveler la
concession à la SGT, qui a vu s’opposer libéraux et partisans d’un monopole d’État. Une coalition
s’est formée contre le renouvellement de la concession, rassemblant les milieux d’affaires relayés
par les chambres de commerce, les représentants d’usagers accusant la SGT d’abuser de sa
position, et les républicains de gauche, développant un argumentaire de service public. L’État a
paru le seul à même de développer les réseaux (argument d’aménagement du territoire) et d’offrir
aux usagers un service à un prix sinon abordable pour le plus grand nombre, du moins équitable sur
tout le territoire national, grâce à la péréquation tarifaire.
La concession à la SGT n’a donc duré qu’une dizaine d’années, jusqu’en 1889, date à laquelle le
ministère des Télégraphes, ancêtre de la Direction générale des Télécommunications, a instauré un
monopole d’État sur le téléphone. Ce monopole n’a été entamé que quelque cent ans plus tard,
lorsque les réseaux mobiles ont été soumis à la concurrence, faisant naître trois opérateurs
concurrents.