Chapitre 4 La cohésion économique et sociale dans l*Union

La politique de cohésion européenne  correction des
déséquilibres économiques et sociaux communautaires pour assurer
une répartition plus équilibrée de la population et des activités
économiques.
Elle recouvre le champ des actions sociales et
régionales, la politique sociale en Europe relevant pour l'essentiel
des politiques nationales.
Avec les différentes adhésions, l'Union est devenue plus
hétérogène et a été confrontée à des problèmes régionaux plus
graves. L'entrée de la Grèce en 1981, de l'Espagne et du Portugal en
1986 ont accru le poids des régions en retard, et l'adhésion des pays
de l'Est contribue à accentuer ces disparités.
Parallèlement à son élargissement, l'Union s'est insérée
dans la globalisation des activités, soumettant son économie à une
concurrence plus forte. Son effort de cohésion économique et
sociale, qui s'est intensifié et diversifié avec le développement des
disparités intra-communautaires, s'est réorienté depuis l'Agenda
2000, vers le financement prioritaire d'une croissance polarisée pour
adapter l'économie européenne à l'internationalisation des marchés.
Section 1 - L’hétérogénéité économique et sociale de l’espace
communautaire
La politique régionale de l'Union européenne (UE) est une politique
d'investissement. Elle soutient la création d'emplois, la compétitivité et la
croissance économique, l'amélioration de la qualité de vie et le
développement durable. Ces investissements favorisent la mise en œuvre
de la stratégie Europe 2020.
A – L’existence de disparités justifiant l’intervention communautaire
La politique régionale permet également à l'UE d'exprimer sa
solidarité envers les pays et régions moins développés. Elle vise à réduire
les disparités économiques, sociales et territoriales importantes entre les
régions d'Europe. Le maintien de ces déséquilibres affaiblirait plusieurs
piliers de l'UE, notamment son marché unique et sa monnaie, l'euro.
Les disparités intra-UE
sont
importantes
et
peuvent être mesurées
selon divers critères. Par
exemple; le PIB par
habitant (carte ci-contre)
Source : Eurostat
Au cours de la période 2007-2013, l'UE investira un total de
347 milliards d'euros dans les régions d'Europe.
Ces fonds sont destinés à améliorer les liaisons de transport
et les connexions internet vers les régions éloignées, à promouvoir
les PME dans les régions défavorisées, à investir dans un
environnement plus propre et à améliorer l'éducation et les
compétences.
Ils sont également investis dans l'innovation, l'élaboration de
nouveaux produits et de nouvelles méthodes de production,
l'efficacité énergétique et la lutte contre le changement climatique.
La politique régionale soutient la stratégie Europe 2020
pour la croissance et l'emploi et contribue de façon importante
aux solutions mises en œuvre par l'UE en réponse à la crise
économique actuelle. Cela dit, cet effort ne sera peut-être pas
suffisant
pour
modifier
l’appauvrissement
significativement
durable
des
territoires
la
tendance
à
périphériques
européens.
Depuis 2008, la politique régionale a dû s'adapter à des
besoins fluctuants et à des conditions financières plus rudes.
Examinons de façon plus précise les modalités d’intervention
communautaires.
B - Les modalités d’intervention de l’Union européenne
Pour la période 2007 - 2013, la politique de cohésion s’articule autour de trois
grands objectifs:
1 - Convergence – solidarité entre les régions ;
2 - Compétitivité régionale et emploi ;
3- Coopération territoriale européenne.
Quels Fonds soutiennent quels objectifs?
Le 1er objectif vise à réduire les disparités régionales en Europe,
en aidant les régions dont le produit intérieur brut (PIB) par habitant est
inférieur à 75 % de la moyenne de l’Union européenne à rattraper les
autres.
Certaines régions de l’Union telle qu’elle était constituée avant les
deux derniers élargissements se situent désormais au-dessus du seuil
de 75 % pour la simple raison que le PIB moyen de l’Union a reculé
depuis les nouvelles adhésions. Ces régions ont toujours besoin de
l’aide de la politique de cohésion. Elles bénéficieront donc d’une aide
dégressive jusqu’en 2013.
Nombre de régions concernées: 99
Nombre d’Européens concernés : 170 millions
Montant total: 283,3 milliards d’euros (81,5 % du budget total)
Type de projets financés: amélioration des infrastructures de base, aide
aux entreprises, traitement des déchets et des eaux usées, connexion à
l’internet à haut débit, formation, création d’emplois, etc.
Le 2ème objectif a pour but de créer des emplois en favorisant la
compétitivité et en renforçant l’attrait des régions concernées pour les
entreprises et les investisseurs. Cet objectif couvre toutes les régions
d’Europe non concernées par l’objectif «convergence».
Il s’agit :
* d’aider les régions les plus riches à faire encore mieux afin de
provoquer une réaction en chaîne dans l’ensemble de l’UE ;
* d’encourager un développement plus équilibré dans ces régions en
éliminant les poches de pauvreté qui y existent encore.
Nombre de régions concernées: 172
Nombre d’Européens concernés: 330 million
Montant total: 55 milliards d’euros (16 % du budget total)
Type de projets financés: développement des transports propres, aide aux
centres de recherche, aux universités, aux petites entreprises et aux
nouvelles entreprises, formation, création d’emplois, etc.
Par le 3ème objectif, Il s’agit d’encourager la coopération
transfrontalière entre pays ou régions, qui n’existerait pas sans l’aide
de la politique de cohésion. Du point de vue financier, les sommes en
jeu sont faibles par rapport aux 2 autres objectifs, mais nombre de
pays et de régions souhaiteraient que cela change à l’avenir.
-
Nombre
Nombre
de
régions
d’Européens
concernées
concernés
:
:
toutes;
500
millions;
- Montant total : 8,7 milliards d’euros (2,5 % du budget total).
Type de projets financés: innovation et économie de la connaissance,
environnement et prévention des risques, qualité de vie, attractivité,
services, etc.
.
Zones éligibles dans l’UE au titre des objectifs "convergence"
et "compétitivité européenne et emploi"
Source : Union européenne
La politique de cohésion repose sur quatre grands principes:
1 - Concentration. Ce principe revêt 3 aspects:
* concentration des ressources: la majeure partie des ressources des
Fonds structurels (81,9 % pour la période 2007-2013) se concentre sur
les régions et les pays les plus pauvres;
* concentration de l’effort: l’effort d’investissement se concentre sur
des aspects spécifiques. Pour la période 2007-2013, il est axé sur
l’économie de la connaissance: RDT, innovation, transfert de
technologies, technologies de l’information et de la communication, mise
en valeur des ressources humaines et développement des entreprises.
* concentration des dépenses: au début de chaque période de
programmation, un financement annuel est alloué à chaque programme.
Ces fonds doivent être dépensés avant la fin de la deuxième année
suivant la date à laquelle ils ont été alloués (règle N+2).
2 - Programmation
La politique de cohésion ne finance pas les projets individuels. Elle
finance des programmes nationaux pluriannuels en lien avec les objectifs et
les priorités de l’Union européenne.
3 - Partenariat
Chaque programme est élaboré dans le cadre d’un processus
collectif associant des autorités européennes, régionales et locales, les
partenaires sociaux et des organisations de la société civile.
Ce partenariat s’applique à tous les stades du processus de
programmation, depuis la conception jusqu’au stade du suivi et de
l’évaluation, en passant par la gestion et la mise en œuvre.
Cette démarche contribue à garantir que l’intervention est adaptée
aux priorités et aux besoins locaux et régionaux.
4 - Additionnalité
Les financements alloués par les Fonds structurels européens ne
peuvent remplacer les dépenses nationales des États membres.
La Commission fixe avec chaque pays le niveau des dépenses
publiques (ou équivalentes) éligibles à maintenir pendant toute la période
de programmation, et vérifie si ce niveau est bien respecté au milieu et à la
fin de la période de programmation .
Il s’agit de fixer des objectifs réalistes mais ambitieux pour les
dépenses structurelles publiques afin de garantir que l’intervention des
Fonds structurels apporte une vraie valeur ajoutée.
Remarque :
La politique régionale suppose une participation à tous les niveaux,
de l’échelon européen à l’échelon local, car elle a pour fondement
juridique le traité sur l’Union européenne, ses priorités sont définies par
l’Union et elle est appliquée par des acteurs nationaux et régionaux en
partenariat avec la Commission européenne.
Le cadre de la politique régionale est défini pour une période de
sept ans.
La Commission européenne a présenté le 31/3/2010 un bilan d’étape
de la mise en œuvre de la politique de cohésion pour la période 2007-2013.
Ce rapport présente une évaluation de la situation et des tendances
économiques, sociales et environnementales dans les régions de l’UE.
Il montre comment la politique de cohésion a profité à toutes les
régions, à la fois grâce à des investissements directs et à des avantages
commerciaux indirects, et comment elle a soutenu l’investissement public dans
des priorités européennes comme la protection de l’environnement ou la
recherche et l’innovation.
Toutefois, de profondes disparités économiques subsistent entre les
régions.
Le
(productivité,
rapport
taux
de
révèle
des
mortalité
différences
infantile,
régionales
vulnérabilité
au
spectaculaires
changement
climatique, etc). Depuis 2008, la crise a ralenti le processus de cohésion.
Ainsi, si les taux régionaux d’emploi avaient augmenté et les taux
de chômage diminué entre 2000 et 2008, la crise a interrompu ce
processus. Il ressort du rapport que la pauvreté et l’exclusion ont une
forte dimension régionale: elles se concentrent dans les régions moins
développées et dans les zones urbaines (UE-15) et rurales (UE-12).
Les investissements dans les réseaux de transport ont mis en place
une infrastructure suffisante dans l’UE-15, mais des lacunes importantes
subsistent dans l’UE-12. Des investissements supplémentaires s’imposent
pour assurer la conformité à la législation européenne en matière
d’environnement, en particulier dans l’UE-12. Enfin, le rapport souligne
que le changement climatique aura une incidence majeure sur de
nombreuses régions (méridionales et montagneuses surtout).
En 2012, le budget général communautaire a atteint
147,5 milliards d'euros (crédits d’engagement), soit 1,12 % du Pnb
de l'UE. Ce montant est modeste par rapport à celui des budgets
centraux des fédérations existantes (Etats-Unis, Canada, Suisse,
etc) mais les interventions du budget européen, à l'exception des
dépenses agricoles, ne servent que de complément à l'allocation
des ressources par le marché. Depuis 1988, la Communauté
européenne a établi une programmation budgétaire pluriannuelle.
Le budget de l’UE doit être obligatoirement équilibré en
recettes et en dépenses. L’Union n’est pas autorisée à recourir à
l’emprunt pour couvrir ses dépenses. Afin d’éviter tout dérapage,
depuis 1988, des «perspectives financières» fixent un plafond et
la composition des dépenses pour plusieurs années.
.
Les quatrièmes perspectives adoptées par l’Union couvrent
la période 2007-2013 et prévoient 974,7 milliards d’euros de
crédits d’engagements. Le traité de Lisbonne prévoit que ce
cadre financier pluriannuel est établi par un règlement européen
pour une période d’au moins cinq années. Le budget annuel doit
respecter ce cadre.
Examinons tout d'abord les modalités de financement du
processus intégrateur européen avant d’analyser la structure du
financement communautaire.
A - Les modalités de financement du budget de l'UE
Le budget de l'UE
est financé par les ressources
propres et d'autres recettes. Il repose sur un principe
d'équilibre entre recettes et dépenses et comporte des
mécanismes de compensation.
Les ressources propres représentent 99% du budget.
Elles ne peuvent excéder 1,23% du revenu national brut (RNB)
de l'UE. Les ressources diverses s'élèvent donc à environ 1% du
budget.
Les ressources propres sont les recettes de l'UE et
sont de 3 types en 2011 :
- les ressources propres traditionnelles (RPT).
Il s’agit principalement des droits de douane
perçus sur les importations de produits en
provenance des pays extérieurs à l'UE et des
cotisations «sucre».
- la ressource fondée sur la TVA. Il s'agit d'un
taux de pourcentage uniforme appliqué à l'assiette
TVA harmonisée de chaque EM. Cette ressource
TVA représente quelque 14 milliards d'euros.
L'assiette de TVA à prendre en compte est limitée à
50 % du RNB de chaque État membre. Cette règle
vise à éviter que les EM les moins prospères ne paient
une part disproportionnée par rapport à leur capacité
de contribution. En effet, la consommation, et donc la
TVA, tendent à représenter un pourcentage plus élevé
du revenu national des pays moins prospères.
- la ressource fondée sur le revenu national brut
(RNB). Il s'agit d'un taux de pourcentage uniforme
appliqué au RNB de chaque EM. Il sert à équilibrer les
recettes et les dépenses budgétaires, c'est-à-dire à
financer la partie du budget qui n'est pas couverte par
d'autres recettes. Bien qu'il s'agisse d'un élément
d'équilibrage, cette ressource constitue aujourd'hui la
source de revenu la plus importante. Elle représente
92,7 milliards d'euros.
Quelles sont les autres recettes ?
Le budget est également alimenté par
d'autres recettes, telles que : les taxes
prélevées sur les rémunérations du personnel
des institutions européennes ; les contributions
de pays tiers à certains programmes
européens;
les
amendes
infligées
aux
entreprises
enfreignant
les
règles
de
concurrence ou d'autres règles.
Remarque : Les mécanismes de compensation
Les différences de contribution au budget entre les EM ont été
jugées excessives par certains pays, qui estimaient payer trop en regard de
ce qu’ils recevaient du budget européen. Des mesures ont été prises pour
corriger ces déséquilibres. Ces mécanismes de compensation incluent :
* la «correction britannique»: la différence entre ce que le RoyaumeUni verse et reçoit est compensée à 66 % ;
* le versement de montants forfaitaires aux Pays-Bas et à la Suède ;
* les taux d’appel réduits de la TVA pour les Pays-Bas, la Suède,
l'Allemagne et l’Autriche.
La charge financière que représente la correction britannique est
répartie entre les EM au prorata de leur part dans le RNB de l'UE.
Néanmoins, depuis 2002, elle est limitée à 25 % pour l'Allemagne, les
Pays-Bas, l'Autriche et la Suède, pays qui estimaient que leur contribution
au budget de l'UE était excessive.
Le cadre financier définit les différentes priorités. Ce cadre pluriannuel
définit des montants maximaux (appelés «plafonds») pour chaque grande
catégorie de dépenses (appelées «rubriques»), pour une période clairement
délimitée. Il vise à assurer l'évolution ordonnée des dépenses de l'UE dans la limite
des ressources propres. 3 grandes priorités ont eté retenues pour 2007-2013 :
- intégrer le marché unique dans un objectif plus large de croissance
durable, en mobilisant les politiques économiques, sociales et environnementales.
Cette priorité regroupe plusieurs objectifs: compétitivité, cohésion, ainsi que
conservation et gestion des ressources naturelles. Cette priorité correspond aux
rubriques 1 et 2.
- renforcer la citoyenneté européenne en mettant en place un espace de
liberté, de justice, de sécurité et d'accès aux biens publics de base. Cette priorité
correspond à la rubrique 3.
- construire un rôle cohérent pour l'Europe en tant qu'acteur mondial, à
partir des valeurs européennes, concernant ses responsabilités régionales, son rôle
de promoteur du développement durable et sa contribution à la sécurité civile et
stratégique. Cette priorité correspond à la rubrique 4.
Le diagramme ci-contre
montre chaque grande
catégorie de dépenses.
Détaillons les rubriques du cadre financier pluriannuel 2007-2013.
1. Croissance durable
1a. La compétitivité pour la croissance et l'emploi
Cette rubrique regroupe les dépenses consacrées à la recherche et à l'innovation, à
l'éducation et à la formation, aux réseaux de l'UE, à la politique sociale, au marché intérieur et à
ses politiques associées.
1.b La cohésion pour la croissance et l'emploi
Cette rubrique vise à soutenir la convergence des EM et des régions les moins développés,
la stratégie de l'UE pour un développement durable en dehors des régions les moins prospères, et
la coopération interrégionale.
2. Préservation et gestion des ressources naturelles
Cette rubrique inclut la politique agricole commune, la politique commune de la pêche, le
développement rural et les mesures environnementales.
3. Citoyenneté, liberté, sécurité et justice
3a. Liberté, sécurité et justice
Justice et affaires intérieures, protection des frontières, politique d'immigration et d'asile
3b. Citoyenneté
Santé publique, protection des consommateurs, culture, jeunesse, information et dialogue
avec les citoyens
4 - L'Union européenne en tant qu'acteur mondial
Cette rubrique couvre toutes les actions extérieures. La
Commission avait proposé d'intégrer le Fonds européen de
développement (FED) dans le budget de l'Union, mais cette
proposition n'a pas été retenue par le Conseil européen et le
Parlement européen.
5 - Administration
Cette rubrique comprend les dépenses administratives pour
toutes les institutions, les pensions et les écoles européennes.
6 - Compensations
Cette rubrique est provisoire et inclut des montants
compensatoires relatifs au dernier élargissement de l'UE (secteur
agricole concerné).
Notons que le budget de l'Union comporte deux types de montants:
- les engagements (décisions d'allouer des fonds à des initiatives
spécifiques) ;
- les paiements (prévisions des paiements à effectuer au cours de
l'exercice d'une année budgétaire).
.
Remarques :
1 - Les instruments de flexibilité
Un certain nombre d’instruments permettent de rendre le cadre
financier plus flexible:
- la réserve pour aides d'urgence (interventions dans des pays
tiers);
- le Fonds de solidarité de l'UE (actions dans l’UE en cas de
catastrophes naturelles, par exemple);
- l'instrument de flexibilité (dépenses additionnelles non prévues
dans le cadre des rubriques du budget);
- Le Fonds européen d'ajustement à la mondialisation (adaptation
des travailleurs à la mondialisation).
La gestion de ces instruments et la procédure à suivre pour les
mobiliser sont définies dans l'Accord interinstitutionnel sur la
discipline budgétaire et la bonne gestion financière.
2 – Le cas particulier du Fonds européen de développement
Le Fonds européen de développement (FED), créé en 1958, finance la
coopération entre l'UE et des pays et territoires en voie de développement
ayant des liens particuliers avec certains EM. Il s’inscrit dans le cadre plus
large de la coopération au développement avec les Etats d’Afrique, des
Caraïbes et du Pacifique (dits «ACP»).
Le FED n'est pas financé par le budget général de l'UE. Il est alimenté par
des contributions directes des EM, dont le montant est fixé lors de
négociations. Il est généralement renouvelé tous les 5 ans. Le FED actuel
(le 10e FED) couvre la période 2008 à 2013.
Chaque FED a son propre règlement financier. Le FED ne figurant pas
dans le budget de l'UE, il n'est pas soumis au principe d'annualité (c'est-àdire au vote annuel des recettes et des dépenses).
Conclusion : L’Union européenne se trouve à l’heure actuelle dans
une phase décisive de son histoire en raison de l’existence d’une
double crise financière (problème de l’endettement, en particulier
d’Etats membres) et productive (paradigme productif moins innovant
et ne créant plus suffisamment d’emplois). Cette situation génère un
accroissement des disparités économiques et sociales entre les
régions européenne riches et celles qui sont moins développées,
notamment au sein de la zone euro. La seule voie de sortie de crise
réside dans des solutions fédérales fortes (budget fédéral, politiques
communes pour toutes les activités productives, gouvernement
supranational, etc). Mais les Etats membres de l’Union européenne
voudront-ils l’emprunter ?
FIN DU COURS